042172 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Os militares, embora integrando a função pública em sentido amplo, ao cessarem definitivamente as respectivas funções, por passarem à situação de reforma, não beneficiam do subsídio de férias previsto no nº 1 do artigo 15º do DL nº 497/88, de 30 de Dezembro, por não lhes ser aplicável tal diploma legal. II - O nº 1 do artigo 15º do DL nº 497/88, de 30/12, não se mostra inquinado de inconstitucionalidade material, já que não viola o principio de igualdade, porquanto os militares e os funcionários públicos têm estatutos diferentes.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório A..., casado, oficial do Exército na situação de reforma, inconformado com a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TACL) que negou provimento ao seu recurso contencioso de anulação do despacho de 30 de Agosto de 1995, do GENERAL QUARTEL MESTRE GENERAL/COMANDANTE DE LOGÍSTICA DO EXÉRCITO, no uso de competência delegada, que lhe indeferira requerimento em que pedia o pagamento de remunerações por cessação definitiva de funções, interpôs da mesma recurso para este STA, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos : I - O regime geral de férias do funcionalismo da Administração Pública, central, regional e local, consta actualmente do DL 497/88 . de 30.12 , o qual, publicado em execução da Lei nº 2/88 . de 26.1 , visou modernizar o regime geral da função pública, em conformidade com as soluções vigentes na Administração dos países comunitários e das obrigações decorrentes das convenções internacionais, (art 16. b)). II- Entre essas convenções internacionais conta-se a Convenção nº 132 da OIT, expressamente referida no preâmbulo do DL 497/88 . III- O artº 15 /1 do DL 497/88 determina que, em caso de cessação definitiva de funções , o funcionário tem direito a receber a remuneração relativa a dois dias e meio p or cada mês completo de serviço efectivo p restado nesse ano e o subsídio de férias p roporcional . IV- O regime legal desse artº 15/1 aplica-se aos militares, que pertencem à Função Pública, uma vez que a legislação específica respeitante aos militares não contempla a situação de cessação definitiva de funções ( DL 184/89 , de 2.6 , artºs 3º/2 e 16/2 . b) , e CRP, 47/2, 269 e 271). V- O regime de férias previsto no artº 101 do EMFAR (anexo ao DL 34-A/90 , 24.1) não contempla essa situação da cessação definitiva de funções. VI- Tal como não a contempla o DL 329-A/75 , de 30.6, que foi tacitamente revogado pelo DL 497/88 (artº 4º), no que respeita à única matéria de que cuida, que é a do subsídio de férias. VII- Os militares são funcionários públicos, com provimento num lugar permanente, remunerado por vencimento arbitrado por lei, para a ocupação por tempo completo, em regime de voluntariedade de exercício. VIII- O Recorrente, que é Oficial do QP do Exército, passou à situação de reforma em 1.11.92 , nos termos do disposto no artº 1º nº 2, a), e nº 3, b), da Lei nº 15/92 , de 5.8 (a chamada "Lei dos Coronéis"). IX- Com a passagem à reforma o Recorrente deixou de receber um vencimento , a cargo do OE (MDN), para passar a receber uma pensão de reforma, que constitui encargo da Caixa Geral de Aposentações . X- A passagem à reforma configura, assim, uma cessação definitiva de funções , o termo da relação laboral, pelo que o Recorrente tinha direito a receber a remuneração acima referida, na conclusão III. XI- Como, aliás, acontece igualmente com os trabalhadores do "sector empresarial" ( artº 10 /1 do DL 874/76 , de 18.12). XII- Esse direito do Recorrente advém-lhe da aplicação directa ao seu caso do artº 15 /1 do DL 497/88 , ex vi do disposto nos artºs 3º/2 e 16/2 b do DL 184/89 de 2/6. XIII- Porque, se assim se não entendesse, os militares estariam, quanto ao regime legal da cessação definitiva de funções, a ser discriminados em relação aos funcionários públicos em geral e aos trabalhadores do "sector empresarial". XIV- Por essa razão, a aplicação do regime legal do DL 329-E/75 ao caso sub judice, donde resultaria a inexistência do direito que o Recorrente pretende ver reconhecido, significa igualmente que se verifica a inconstitucionalidade material desse diploma, por violação de diversos preceitos da CRP: não só os citados artºs 47/2, 269 e 271, como ainda o artº 266/2 (princípios de igualdade, de justiça e de imparcialidade no tratamento de situações idênticas, in casu a dos funcionários públicos, civis e militares, e ainda a dos trabalhadores do "sector empresarial"). XV- O acto recorrido viola, assim, o disposto nas norma legais referidas nestas conclusões, maxime as disposições conjugadas do artº 15 /1 do DL 497/88 , e dos artºs 3º/2, b), e 16/2, b), do DL 184/89 , o que é causa da sua anulação. XVI- A sentença recorrida, ao negar provimento ao recurso contencioso, acolheu, como boas, indevidamente, as razões da Administração, pelo que deve ser revogada, para que se reconheça ao Recorrente o direito que lhe conferem as normas legais violadas. A entidade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões: 1º. O Dec.-Lei 497/88 de 30DEZ, aplica-se em toda a sua dimensão aos funcionários da Administração Central, Regional e Local, incluindo os dos Institutos Públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos (artº 1º do citado diploma legal). 2º. Os militares das Forças Armadas, embora façam parte da Administração Central (directa) do Estado, por força da integração das Forças Armadas na dependência do Ministério da Defesa Nacional ( Lei 29/82 de 11DEZ) são funcionários públicos especiais. 3º. Na verdade, as Forças Armadas são, na terminologia do Dec.-Lei 184/89 de 2J un , "Corpos Especiais". 4º. Como categoria especial de funcionários, que são indubitávelmente, as Forças Armadas regem-se por estatutos próprios, em que avulta o EMFAR aprovado pelo Dec.-Lei 34-A/90 de 24J an . 5º. Trata-se de um diploma especial onde se encontram condensados todos os direitos e deveres de que os militares são sujeitos activos e passivos. 6º. Por seu turno, no Dec.-Lei 329-E/75 de 30J un , encontra-se regulado ao subsídio de férias, tema este que não se encontra regulado pelo EMFAR, onde apenas se encontra regulado o direito a férias e às férias. 7º. O Dec-Lei 497/88 de 30DEZ é, por conseguinte um diploma específico para a função pública, tanto mais que não existe no seu articulado, qualquer norma que à semelhança do artº 3º nº 2 do Dec.-Lei 184/89 de 2J un , estenda a aplicação das disposições nele contidas às Forças Armadas e às Forças de Segurança. 8º. Acresce que o Dec.-Lei 329-E/75 não é inconstitucional pelas razões aduzidas na presente alegação, que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais, sendo certo que não é pelo facto do citado diploma regular o subsídio de férias especificamente para os militares, que se pode declarar sem mais, a sua inconstitucionalidade. O Ex.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, como vem decidindo este STA. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. 2. Matéria de facto A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: O recorrente passou à situação de reforma em 1/11/92. Em 15/5/95, nos termos constantes de fls. 9, o mesmo requereu o pagamento das remunerações a que alude o art. 15º , do DL 497/88 , de 30/12, o que foi indeferido, por despacho da entidade recorrida de 30/8/95, nos termos constantes do processo instrutor. Fundamentação A questão a decidir consiste em saber se o recorrente, oficial do Exército, ao cessar definitivamente as suas funções, por se ter reformado, beneficia da remuneração a que alude o nº 1 do art. 15º do DL nº 497/88 , de 30/12 (correspondente a dois dias e meio por cada mês completo de serviço efectivo prestado nesse ano e o subsídio de férias proporcional). A sentença recorrida decidiu que não, na esteira da jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal - cfr. a título de exemplo, os acs. de 20/10/94, Rec. nº 33 098, in Ap. DR, de 18/04/97, 8/04/97, rec. nº 36 270, 19/02/98, Rec. nº 43 285, e de 25/03/99, rec. nº 42 266, No mesmo sentido o Ac. do Tribunal Pleno, de 10/02/99, rec. nº 33 099, in Ap. DR, de 4/05/2001, págs. 270 e segs.. Uma vez que não se vê razão para divergir de tal entendimento, passa-se a transcrever este último aresto: “(...) Não resulta a mínima dúvida que os militares são agentes do Estado Português, sujeitos embora a um estatuto especial e com especiais restrições também. E agentes da função pública, como o comprova a inserção sistemática do artigo 270º da Constituição da República, precisamente no Título IX da Parte III – Organização Política – dedicado à Administração Pública e não no Título X dedicado à Defesa Nacional. – Os militares são pois funcionários públicos, no sentido amplo da expressão. As Forças Armadas integram-se na Administração Directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional,diz o nº 1 do artigo 35º da Lei de Defesa Nacional – Lei 29/82 , de 11 de Dezembro – e artigo 1º da Lei 111/91 , de 29 de Agosto – Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas - como corolário da subordinação da organização militar ao poder civil, nos termos do nº 3 do artigo 275º da CRP. O DL 497/88 , de 30 de Dezembro, [ e não 498/88, como por manifesto lapso se refere ] que veio actualizar e unificar os diversos regimes jurídicos sobre férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da Administração Pública, aplica-se, nos termos do seu artigo 1º, «... aos funcionários e agentes, ainda que em regime de tempo parcial, da administração central, regional e local, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos». O artigo 15º do diploma, inserto no Capítulo II sobre as férias, dispõe quanto às férias no caso de cessação definitiva de funções. E estatui: «1 – No caso de cessação definitiva de funções, o funcionário ou agente tem direito a receber a remuneração relativa a dois dias e meio por cada mês completo de serviço efectivo prestado nesse ano e o subsídio de férias proporcional. 2 – Se a cessação ocorrer antes de gozado, total ou parcialmente,o período de férias vencido em 1 de Janeiro desse ano, o funcionário ou agente tem ainda direito à remuneração relativa a esse período e ao correspondente subsídio.» Igual disciplina é observada para as férias no caso suspensão de funções em virtude do cumprimento do serviço militar – artigo 13º - e em caso de comissão de serviço e requisição e em entidades sujeitas a regimes diferentes do da função pública – artigo 14º . O recorrente é oficial superior da Força Aérea passado à reforma por motivo da Lei 15/92 , de 5 de Agosto. Pediu o abono da remuneração referida no nº 1 do artigo 15º citado, que lhe foi indeferida. Daí o recurso contencioso. O DL 372/74 , de 20 de Agosto, foi o primeiro diploma que instituiu o subsídio de férias, «... equivalente a metade da remuneração mensal.» Afastava expressamente do seu âmbito de aplicação o pessoal dos três ramos das FFAA e das corporações militarizadas – alínea a) do artigo 4º – para o caso dos aumentos de vencimento, mas no tocante ao subsídio de férias era o dos «servidores do Estado» – artigo 8º –, pelo que não pode dizer-se que os militares fossem dele afastados. O DL 498-E/74, de 30 de Setembro, veio legislar sobre as remunerações dos militares mas também sobre os subsídios de Natal – artigo 4º – e de férias – artigo 5º, estes nos termos já previstos pelo diploma de 20 de Agosto. O DL 294/75 , de 16 de Junho, regulou o salário mínimo e adoptou outras providências relativas aos «trabalhadores da função pública», nomeadamente o subsídio de férias, a receber em Junho de cada ano. O DL 329-E/75, de 30 de Junho, veio expressamente para estender ao pessoal militar os desígnios daquele, designadamente quanto ao subsídio de férias. Assim, o artigo 1º, nº 1, dispõe que «Aos militares em efectividade de serviço é abonado, em cada ano, um subsídio de férias, a conceder em Junho, igual à remuneração mensal a que tenham direito no mês anterior, a título de vencimento ou pensão, desde que até 1 daquele mês tenham completado pelo menos um ano de efectivo serviço». Verifica-se que, a partir destes diplomas, o subsídio de férias vem tendo tratamento diferente e autónomo para os funcionários civis e para os funcionário militares. Assim é que o DL 49/80 , de 20 de Outubro, intentando sistematizar a matéria de subsídios de férias e de Natal, aplicou-se aos funcionários e agentes da Administração central, regional e local, institutos públicos,serviços personalizados ou fundos públicos, pessoal dos gabinetes dos membros do Governo e aos remunerados por gratificação. O subsídio era estabelecido em função dos dias de férias a que o funcionário tinha direito e, pela primeira vez, instituiu, quando aos funcionários e agentes que cessem definitivamente funções, uma gratificação correspondente aos meses de serviço efectivamente prestados no ano da cessação, na base de dois dias e meio por cada mês de serviço,isto além do subsídio correspondente ao período de férias vencido nesse ano. – artigos 10º , 11º e 16º ”. Mais tarde, em 31 de Março, quase meio ano depois da vigência do DL 496/80 , o legislador, bem conhecendo pois a sua existência,nomeadamente da gratificação referida, pelo DL 57/81 limitou-se a preencher a lacuna no direito ao abono do subsídio de férias àqueles militares que tinham completado um ano de serviço entre 1 de Janeiro e 31 de Maio e que, por passagem à disponibilidade durante tal período, não se encontrassem em efectividade de funções no mês de Junho, vindo a conceder tal subsídio aos militares que passem à situação de disponibilidade qualquer que seja a data em que tal se verificou. Finalmente, a lei que nos ocupa, o DL 497/88 , de 30 de Dezembro, que visou aperfeiçoar e modernizar o regime jurídico da função pública, nos termos da lei de autorização legislativa 2/88, de 26 de Janeiro, além do mais estatuiu de novo, no nº 1 do artigo 15º, sobre a remuneração a que o funcionário ou agente tem direito no caso de cessação definitiva de funções – dois dias e meio por cada mês completo de serviço efectivo prestado no ano da cessação e subsídio de férias proporcional. Existem indícios, para além do que vem sendo dito, que permitem descortinar a intenção do legislador em a restringir ao universo do pessoal civil do Estado. Efectivamente, a Lei 2/88 – e, portanto, o DL 497/88 – teve por objecto matérias que muito excepcionalmente podem aplicar-se ao pessoal militar. É o caso da intercomunicabilidade do emprego no sector público e privado – al. g) do artigo 16" – da revisão da carreira técnica superior – al. f) – própria do sector do funcionalismo civil, do recrutamento e selecção do pessoal por concurso – al. e) – do estatuto do pessoal dirigente, visando a revisão do DL 191-F/79 , de 26 de Junho – al. d) – da prestação de serviço de funcionários em empresas públicas e privadas e, sobretudo, por trabalhadores destas na Administração Pública – al. a). Ora, toda a normação atinente a tais matéria destina-se, sem dúvida de maior, à FP Civil. No caso das alíneas e) e g) pode dizer-se mesmo exclusivamente. Assim, não será descabido concluir, na senda da história legislativa anterior, que o regime de férias, faltas e licenças autorizado para a Administração se reportava do mesmo passo aos funcionários e agentes civis do Estado. A isso nos obriga aliás o nº 1 do artigo 9º do Código Civil quando manda fazer apelo à unidade do sistema jurídico e às circunstâncias em que a lei foi elaborada. Por outro lado, é curioso assinalar que o Estatuto dos Militares da Forças Armadas, aprovado mais tarde pelo DL 34-A/90 , de 24 de Janeiro, que veio traduzir, em forma de lei, a necessidade de homogeneizar, pôr coerência e estruturar os elementos caracterizadores da condição militar, não preveja uma norma com o nº l do artigo 15º do DL 497/88 , não obstante legislar sobre as férias nos artigos 100º e 101º e sobre remunerações e suplementos no artigo 124º e seguintes, além do que não inclui entre os muitíssimos diplomas que expressamente revogou pelo artigo 48º o DL 329-E/75, de 30 de Junho, que, como vimos, disciplina o subsídio de férias para o pessoal militar, em consideração da necessidade, reconhecida no preâmbulo, de tornar extensivas àquele pessoal as disposições contidas no DL 294/75 , de 16 de Junho. E se é certo que o DL. 184/89, de 2 de Junho, que veio reformar nuclearmente o sistema retributivo do funcionário público, também se aplica às forças armadas e às forças de segurança, nos termos do nº 2 do artigo 3º, porque o legislador lhes indicou expressamente a extensão, também o é que, tendo reconhecido embora, no nº 3 do artigo 17º, o direito do funcionário a um subsídio de férias, o fez todavia nos termos da lei, o que, conjugado com as adaptações que há que fazer, decorrentes dos estatutos específicos do pessoal civil e do pessoal militar, leva à mesma conclusão da existência e manutenção da diversidade. e autonomia dos regimes jurídicos respectivos quanto ao subsídio de férias. Assim, o agravante, oficial da Força Aérea, não beneficia da remuneração a que alude o nº 1 do artigo 15º do DL 497/88 , de 30 de Dezembro, no ano da cessação definitiva de funções.” O discurso argumentativo do aresto do Tribunal Pleno não deixa dúvidas quanto ao acerto da decisão do tribunal “a quo”, sendo de todo indiferente que no caso “sub judicio” o recorrente seja oficial do Exército e naquele oficial da Força Aérea, pois ambos são militares, sendo esta qualidade a determinante da solução legal. Sustenta, porém, o recorrente que a aplicação, ao caso vertente, do regime legal do DL nº 329-E/75 (que prevê o regime de abonos de subsídio de férias e de Natal e que com o EMFAR consubstancia o correspondente estatuto especial dos militares) resultaria a inexistência do direito que pretende ver reconhecido com o que se violariam os arts. 47º/2, ( todos os cidadãos têm direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade) 269º, (violação do regime da função pública) 271º e 266º/2 da Constituição da República (princípios da igualdade, de justiça e de imparcialidade no tratamento de situações idênticas). O mesmo é dizer que a não aplicação do nº 1 do art. 15º do citado DL nº 497/88 ao recorrente se mostra inquinado de inconstitucionalidade material por violar aqueles referidos princípios. Mas sobre esta questão já se pronunciou, de forma negativa, o Tribunal Constitucional, através do seu acórdão de 19 de Outubro de 1999, in DR, II Série, de 15/03/200, págs. 4984 e segs. ao sustentar que “ Sem embargo de a Administração Pública abranger a administração militar e de o pessoal militar que nesta se integra não deixar de pertencer ao funcionalismo público, o legislador moldou para aquele um quadro normativo de algum modo fechado, ajustado à especificidade da condição militar. Não estando em causa a adopção de grandes e essenciais princípios de um estatuto geral do pessoal da função pública e uma relativa aproximação, em algumas áreas, dos estatutos do pessoal militar e do pessoal civil, patente é que o militar usufrui de um complexo de direitos, particularmente em matérias com expressão pecuniária – segurança social, assistência, remunerações, cobertura de riscos, etc. – que só ganham sentido no todo de que participam e como contrapartida de deveres especiais que oneram a condição militar. Em tal medida, para além da substancial diferença dos dois estatutos, o carácter tendencialmente fechado e totalizante do quadro normativo que definiu o estatuto do pessoal das Forças Armadas levanta um decisivo obstáculo a que se considere exigível e decorrente da observância do princípio da igualdade a «extensão» de um determinado direito do pessoal civil ao pessoal militar. É que, se a tendencial estanquicidade e a coerência própria do estatuto do militar impedem que dele se isole um certo direito para,suposta uma aparente similitude de situações, se impor, por força do princípio da igualdade, um tratamento igual do pessoal civil, também não parece legítimo que aquele mesmo princípio vincule o legislador ordinário a outorgar ao pessoal militar um direito do pessoal civil e mesmo que, no particularismo da situação regulada, se não veja razão para uma disciplina jurídica diferenciada. Sem excluir juízos legítimos de oportunidade, a concessão de direitos no quadro do estatuto do pessoal militar obedece a uma lógica própria, no balanceamento e equilíbrio de direitos e deveres específicos, que em princípio poderia ser comprometida se nesse quadro se inscrevessem outros direitos apenas com o fundamento de outros quadros de diferente estatuto os comportarem, e não haver razões para, no caso concreto, em si mesmo considerado, não serem também atribuídos ao pessoal militar. De todo o modo, o que parece de afastar é uma imputação de «arbítrio» – e muito menos manifesto – à não atribuição ao pessoal militar da remuneração e do subsídio previstos no artigo 15.º , n.º 1,do Decreto-Lei n.º 497/88 , sendo certo que o legislador definiu para esse pessoal um regime específico de licença para férias ( artigo 101.º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas). A norma ínsita no artigo 15.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 497/88 , na interpretação de que ela se não aplica ao pessoal das Forças Armadas não infringe, assim, o princípio da igualdade, pois não se verifica uma paridade de situações que justifique um tratamento jurídico igualitário, nem pode dizer-se que ela consubstancie um manifesto arbítrio legislativo, à margem de quaisquer juízos – no caso, impertinentes – sobre a hipotética razoabilidade (em termos de «bom direito») da aplicação daquele mesmo tratamento jurídico, que o legislador ordinário legitimamente não quis dar, no quadro estatutário específico que modelou para o pessoal militar”. E mais adiante: “Na verdade, o que a Constituição consagra como direito (fundamental) dos trabalhadores no artigo 59.º, n.º 1,- alínea d), é o direito a «férias periódicas pagas», corolário do direito ao repouso. Vinculado o legislador ordinário a estabelecer o direito a férias remuneradas, está ele livre de optar, antes do mais, pela fixação de um momento temporal em que esse direito se vence, desde que, por via dessa opção, o direito ao descanso periódico permaneça intocado. E se a compensação monetária devida pelo direito a férias vencidas mas não gozadas antes da cessação definitiva de funções se mostre directamente ligada ao próprio direito a férias e beneficiará da mesma tutela constitucional de que goza esse direito, já o mesmo não acontece quanto à compensação em causa, que se reporta a uma mera expectativa. Mas o que se afigura decisivo – tratando-se no caso de fiscalização concreta de constitucionalidade e estando em causa uma cessação definitiva de funções para passagem do trabalhador à situação de r eforma – é que não se afecta minimamente o direito ao repouso periódico que a Constituição pretendeu tutelar, mantendo ainda o trabalhador naquela situação o direito ao pagamento da pensão correspondente ao tempo em que gozaria férias e ao respectivo subsídio”. Por tudo o exposto, e reeditando aqui a argumentação do Tribunal Constitucional, com a qual se concorda, a sentença recorrida não violou os preceitos legais invocados pelo recorrente. Consequentemente, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 200 € e 100 €. Lisboa, 10 de Abril de 2002 Isabel Jovita - relator Costa Reis Pamplona de Oliveira