ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
I- RELATÓRIO («RECURSO «PER SALTUM»)
1.1. A sociedade A..., S.A., devidamente identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação de contencioso pré-contratual contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. (IEFP, I.P.), indicando como contrainteressada a sociedade B..., Lda., igualmente melhor identificada nos autos.
A Autora pediu a anulação do ato de adjudicação praticado em 17 de julho de 2025, no âmbito do Concurso Público Internacional n.º PR2025210/186, destinado à aquisição de serviços de fornecimento de refeições confecionadas para as unidades orgânicas da Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e Serviços Centrais do IEFP, I.P., referentes ao período compreendido entre 1 de outubro de 2025 e 31 de dezembro de 2026, mediante o qual foi adjudicada a proposta apresentada pela contrainteressada, bem como a condenação da Entidade Demandada a adjudicar o contrato à proposta por si apresentada.
Como fundamento da pretensão deduzida, alegou, em síntese, que a Entidade Demandada lançou o referido procedimento pré-contratual para a aquisição de serviços de fornecimento de refeições e de exploração do serviço de bar das respetivas unidades orgânicas, pelo período de quinze meses.
Sustenta que a cláusula 26.ª, n.ºs 2 e 4, das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos estabelece um conjunto de especificações técnicas imperativas relativas à composição das ementas e às condições de execução do contrato, nomeadamente quanto: i) à disponibilização diária de duas sopas, incluindo obrigatoriamente uma sopa de legumes; ii) à disponibilização diária de quatro guarnições; iii) à apresentação de uma opção vegetariana em conformidade com o Decreto-Lei n.º 11/2017, de 17 de abril; iv) à alternância dos pratos compostos por fontes proteicas de origem animal; v) à limitação semanal de refeições confecionadas com sucedâneos de carne; vi) à utilização do método de fritura; e vii) ao número máximo de repetições de determinados géneros alimentícios na confeção de legumes cozidos e saladas mistas.
Mais alega que as referidas especificações vinculavam todos os concorrentes, não se encontrando submetidas à concorrência, pelo que a sua inobservância determinaria a exclusão da respetiva proposta.
Segundo a Autora, a proposta apresentada pela contrainteressada incumpre diversas das referidas exigências técnicas ou, pelo menos, não permite aferir de modo suficiente o respetivo cumprimento, razão pela qual deveria ter sido excluída, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º e na alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos.
Acrescenta não serem convocáveis, no caso concreto, os mecanismos previstos nos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º do CCP, nem resultar aplicável a salvaguarda prevista no n.º 6 do artigo 96.º do mesmo diploma.
1.2. Citada, a Entidade Demandada contestou, defendendo-se por impugnação e concluindo pela improcedência da ação.
Sustentou, em síntese, que o ato de adjudicação foi praticado no exercício da função administrativa, encontrando-se o controlo jurisdicional limitado à verificação da respetiva legalidade, sem substituição dos juízos técnicos ou valorativos da Administração.
Defendeu, por outro lado, a conformidade da proposta adjudicada com as exigências constantes do Caderno de Encargos, alegando que: i) uma das sopas previstas diariamente preenche o requisito de «sopa de legumes», não se confundindo esta exigência com a disponibilização de uma sopa vegetariana ou vegana; ii) a circunstância de uma das ementas prever apenas três guarnições deve-se a lapso material, evidenciando a proposta, considerada na sua globalidade, a disponibilização de quatro guarnições diárias; iii) os pratos apresentados admitem confeção vegetariana, não sendo exigível que sejam estritamente veganos; iv) é assegurada a alternância das fontes proteicas de origem animal; v) as refeições apontadas pela Autora como contendo sucedâneos de carne correspondem, na realidade, a refeições de carne; vi) a limitação relativa à confeção por fritura respeita apenas ao prato do dia, não abrangendo o prato alternativo de gastronomia típica; e vii) a repetição de determinado género alimentício ocorreu em categorias distintas de acompanhamento, não justificando a exclusão da proposta.
Concluiu, por fim, que a exclusão da proposta com fundamento nas alegadas desconformidades constituiria uma solução manifestamente desproporcionada e contrária aos princípios da proporcionalidade, da prossecução do interesse público, da razoabilidade, da boa-fé, da concorrência e da legalidade.
1.3. A contrainteressada B..., Lda. contestou igualmente a ação, defendendo-se por impugnação e pugnando pela sua total improcedência.
Alegou ter apresentado todos os documentos exigidos pelas peças do procedimento, incluindo o mapa relativo aos encargos e demais obrigações legais aplicáveis, bem como prestado os esclarecimentos necessários quanto ao cumprimento das exigências concursais.
Mais invocou ter apresentado a declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, encontrando-se, por essa via, vinculada ao integral cumprimento das respetivas disposições.
Sustentou, por conseguinte, a legalidade da decisão de adjudicação, por entender que o procedimento respeitou os princípios da concorrência, da igualdade, da não discriminação e da transparência, inexistindo qualquer fundamento legal de exclusão da respetiva proposta, encontrando-se a decisão devidamente fundamentada e correspondendo à solução mais adequada à satisfação das necessidades prosseguidas pela entidade adjudicante.
1.4. Dispensada a audiência prévia, foi proferido despacho saneador, no qual o TAC de Lisboa considerou desnecessária a produção da prova testemunhal requerida pela contrainteressada.
1.5. Por sentença de 2 de março de 2026, o TAC de Lisboa julgou a ação procedente e, em consequência, anulou o ato de adjudicação impugnado e o contrato n.º 2025210/109, celebrado em 1 de agosto de 2025 entre a Entidade Demandada e a contrainteressada, condenando ainda o IEFP, I.P. a adjudicar o contrato objeto do procedimento à proposta apresentada pela Autora.
1.6. Inconformada com o assim decidido, a Entidade Demandada interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul, apresentando alegações que rematou com as seguintes conclusões:
«1. A sentença recorrida incorre em erro de julgamento de direito ao qualificar, de forma indistinta, todas as exigências constantes da Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos como parâmetros base da execução do contrato não submetidos à concorrência.
2. Apenas podem ser considerados parâmetros base os elementos que definem, de forma rígida e insuscetível de conformação ulterior, o conteúdo essencial da prestação contratual, não podendo tal qualificação abranger prescrições de natureza programática ou dependentes de concretização em fase de execução.
3. Parte significativa das exigências constantes da Cláusula 26.ª assume natureza técnica e organizativa, pressupondo densificação posterior através da elaboração e aprovação das ementas, pelo que não pode ser reconduzida à categoria de parâmetros base em sentido estrito.
4. A sentença recorrida incorre em erro ao exigir uma conformidade absoluta da proposta com todas as especificações do caderno de encargos no momento da sua apresentação, desconsiderando o modelo procedimental adotado.
5. O plano de ementas apresentado constitui um instrumento de natureza indicativa e não uma definição definitiva e imutável da prestação contratual, sendo a sua concretização objeto de aprovação em fase de execução.
6. A declaração de aceitação do caderno de encargos vincula o adjudicatário ao cumprimento integral das respetivas cláusulas, não podendo ser desvalorizada na aferição da conformidade da proposta.
7. Nos termos do artigo 96.º do Código dos Contratos Públicos, o caderno de encargos prevalece sobre a proposta, definindo o conteúdo da prestação contratual independentemente de eventuais insuficiências do plano apresentado.
8. A interpretação adotada pela sentença quanto ao conceito de “sopa de legumes” não encontra suporte nas peças do procedimento, assentando numa densificação normativa extrajurídica e indevida.
9. Não se verifica qualquer violação estrutural, relevante e insuprível das especificações técnicas, sendo as alegadas desconformidades pontuais e sem impacto significativo na execução do contrato.
10. A exclusão da proposta adjudicada e objeto do contrato, tal como determinada pela sentença, revela-se desproporcionada, por não assentar numa violação substancial do objeto contratual.
11. A decisão recorrida adota um critério de exclusão automático e indiferenciado, desconsiderando a relevância material das situações e comprimindo indevidamente os princípios da proporcionalidade e da concorrência.
12. A sentença recorrida assenta, assim, numa errada qualificação jurídica dos factos e numa incorreta aplicação do regime dos artigos 42.º, 57.º, 70.º, 96.º e 146.º do Código dos Contratos Públicos, devendo ser revogada.
Termos em que, e pelo muito que Vossas Excelências, Venerandos Desembargadores, doutamente suprirão, deverá ser dado provimento ao presente Recurso, revogando-se a douta Sentença recorrida, com as legais consequências,
Assim se fazendo a costumada e imperiosa JUSTIÇA!»
1.7. A recorrida Autora A... juntou contra-alegações, que finalizou com as seguintes conclusões:
«A. A sentença recorrida não padece dos vícios que lhe são assacados pelo Recorrente, devendo, por isso, manter-se nos seus precisos termos.
B. Com efeito, bem decidiu o tribunal a quo pela anulação do ato de adjudicação praticado no Procedimento de Concurso Público Internacional n.º PR2025210/186 e pela anulação do contrato n.º 2025210/109, celebrado em 01/08/2025 entre o Recorrente e a Contrainteressada B..., Lda. e, em consequência, pela condenação do Recorrente a adjudicar a proposta apresentada pela Recorrida no âmbito do Procedimento de Concurso Público Internacional n.º PR2025210/186.
C. Sem prejuízo do argumentário expendido pelo Recorrente nas suas alegações - o que nos dedicaremos de seguida - cumpre desde já explicitar que as próprias alegações do Recorrente evidenciam não ser possível colocar em crise o facto fundamental dos presentes autos - facto esse que resulta, aliás, de forma cristalina da sentença recorrida: “a decisão de adjudicação é ilegal, por violação do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, ao adjudicar uma proposta que não cumpre o Caderno de Encargos”.
D. Cumpre, por isso, demonstrar, uma vez mais, por que motivo a proposta apresentada pela Contrainteressada B... não cumpre o Caderno de Encargos, termos em que devia ter sido excluída e nunca adjudicada e que, por isso, bem andou o douto tribunal a quo.
E. No âmbito da presente ação, veio a Recorrida peticionar a anulação do ato administrativo impugnado - a decisão de adjudicação no âmbito do procedimento pré-contratual CP n.º 2025210/186, notificado em 17 de julho de 2025 -, e a consequente adjudicação da proposta da Recorrida.
F. Compulsado o teor da prova produzida nos autos, não poderá deixar de concluir-se no sentido de ilegalidade do ato de adjudicação impugnado, bem como no sentido da ilegalidade do contrato celebrado, conforme decidido pelo tribunal a quo.
G. É que, compulsado o teor da Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos, mormente o n.º 2, verifica-se que, pura e simplesmente, a proposta apresentada pela Contrainteressada B... não cumpre com o aí prescrito, porquanto na referida Cláusula do Caderno de Encargos se define a caracterização dos serviços a prestar e se especificam, em pormenor, as opções alimentícias pelas quais se devem reger as refeições a fornecer (por exemplo, aí se prevendo a quantidade de guarnições quentes a disponibilizar, as variedades de sobremesa, os tipos de pratos, entre outros).
H. Opções essas que, naturalmente, vinculavam todos os concorrentes, configurando autênticos aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência.
I. Com efeito, e conforme resulta de forma cristalina da sentença recorrida “nos termos do disposto no artigo 17.º do Programa do Procedimento as propostas são analisadas de acordo com o critério de adjudicação previsto no artigo 6.º, sendo excluídas as propostas que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no Caderno de Encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência. Consideram-se aspetos submetidos à concorrência os fatores que densificam o critério de adjudicação (n.º 11 do artigo 42.º do CCP). No caso, considerando que o n.º 1 do artigo 6.º do Programa do Procedimento estabelece como critério exclusivo de adjudicação o preço mais baixo, todas as especificações constantes do Caderno de Encargos que não se relacionem com o preço são consideradas aspetos não submetidos à concorrência. Ou seja, as especificações constantes do Caderno de Encargos são vinculativas para os concorrentes, nos termos do n.º 5 do artigo 42.º do CCP, sempre que não se refiram ao preço.”
J. A proposta apresentada pela B... por várias vezes incumpre, ou, simplesmente, ignora as opções que a entidade adjudicante deliberadamente decidiu incluir nas peças do procedimento.
K. Desde logo, verifica-se tal suceder, designadamente, com quanto prescrito pela alínea b) do n.º 2 daquela Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos, a qual refere que devem estar disponíveis, diariamente, pelo menos 2 sopas, sendo obrigatório haver uma de legumes.
L. Com efeito, verifica-se que a proposta apresentada pela Contrainteressada B... viola a referida norma nos seguintes termos:
• Na 3.ª Feira da 1.ª Semana, apresentam-se as opções de “Sopa de cação” e “Sopa de Cozido”;
• Na 6.ª Feira da 7.ª Semana apresentam-se as opções de “Creme de cenoura com ovo” e “Sopa da pedra”;
• Na 3.ª Feira da 11.ª Semana apresentam-se as opções de “Sopa de cação” e “Sopa de Cozido”.
M. Quanto a este aspeto, alega o Recorrente, tão-somente, que “a interpretação adotada pela douta sentença a quo quanto ao conceito de “sopa de legumes” evidencia uma densificação normativa sem suporte nas peças do procedimento”, mas a realidade é que a fundamentação da sentença assenta, precisamente, no teor das peças do procedimento, daí resultando que “há dois elementos de ordem sistemática que ajudam a interpretar o conceito de sopa de legumes para efeitos do Caderno de Encargos” - a saber:
“Em primeiro lugar, a norma constante do n.º 1 da Cláusula 26.ª das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos que determina a existência de uma “Dieta Geral”, uma “Dieta ligeira” e uma “Dieta vegetariana”. A previsão de uma dieta vegetariana pressupõe que se ofereça uma refeição completa sem a presença de proteína animal.
Em segundo lugar, em anexo ao Caderno de Encargos consta uma ementa-tipo elaborada pelo Réu (…) [em que] as opções diárias indicadas na linha de cima referem-se a “sopas” (em bom rigor, caldos) com a presença de proteína de origem animal (galinha, cação, pato, peixe e frango). As opções indicadas na linha de baixo referem-se a sopas sem vestígios de proteína de origem animal”
N. Sendo por demais evidente que a proposta apresentada pela Contrainteressada B..., simplesmente, não assegura quanto prescrito pela Cláusula 26.ª, n.º 2, alínea b) das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos, concretamente, por não disponibilizar qualquer sopa de legumes na ementa da terça-feira da 1.ª e da 11.ª semana. Assim improcedendo, desde logo, quanto alegado pelo Recorrente na conclusão n.º 8 das alegações de recurso.
O. A proposta apresentada pela Contrainteressada B... viola igualmente quanto ao prescrito pela alínea d) do n.º 2 da Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos, a qual refere que devem ser estar disponíveis, diariamente, 4 guarnições.
P. Pois que análise atenta da proposta apresentada pela Contrainteressada B... revela que, na 3.ª Feira, da 12.ª Semana, aquela apresenta apenas 3 guarnições… e não as 4 guarnições expressamente exigidas pelas peças do procedimento.
Q. Alega o Recorrente quanto a este aspeto que uma exclusão da proposta em virtude desta violação das peças do procedimento seria “desproporcionada”, mas, conforme resulta de forma cristalina da sentença recorrida, “os princípios [como o princípio da proporcionalidade] não têm aplicação às situações integralmente reguladas pelo princípio da legalidade. Os princípios não permitem às entidades adjudicantes admitir propostas que não cumprem as disposições do Caderno de Encargos, porque estão vinculadas à exclusão da proposta, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. Acresce referir que a irregularidade identificada na proposta da CI também não é passível de esclarecimentos ou suprimento, ao abrigo do artigo 72º, do CCP, por constituir irregularidade material.” Termos em que improcede, igualmente, quanto alegado pelo Recorrente na conclusão n.º 10 das alegações.
R. Por outro lado, igual incumprimento se constata quanto ao máximo de uma refeição semanal utilizando o método de fritura para o conduto (cf. iv., da alínea h) do n.º 4 da Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos) - disposição esta que, claro está, deve ser lida de forma integrada e em conjugação com as restantes prescrições do Caderno de Encargos, não se podendo admitir, por exemplo, que além da refeição com recurso ao método de fritura permitida à luz da citada norma, outras refeições com recurso ao método de fritura surjam, por exemplo, no âmbito da opção vegetariana ou na opção de prato típico da gastronomia, sob pena de se desvirtuar, por completo, o sentido daquela norma.
S. Com efeito, a proposta apresentada pela Concorrente B... inclui, na 3.ª semana, cordon bleu e bacalhau à minhota; na 6.ª semana, bacalhau com natas e ovos verdes; na 8.ª semana, calamares e rissóis de pescada; na 9.ª semana, pastéis de bacalhau e pataniscas de peixe; na 11.ª semana, bacalhau com natas, frango à passarinho, cordon bleu e bacalhau à minhota…
T. Por fim, a Concorrente B... incumpre igualmente com quanto preceituado no Caderno de Encargos quanto ao máximo de três refeições semanais dos géneros utilizados na confeção de legumes cozidos e saladas mistas (cf. vii., da alínea h) do n.º 4 da Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos).
U. Veja-se, desde logo, que, na 8.ª semana, se propõe a utilização de couve roxa por 4 vezes! E, de resto, sempre se dirá que existem alguns componentes que não permitem sequer a verificação do cumprimento deste critério, pois nem sequer se encontram devidamente especificados os legumes utilizados (por exemplo, quando se refere opções como “juliana”, “legumes salteados”, “misto de legumes” e “legumes mistos”)…
V. O que, aliás, não foi contestado pelo Recorrente, que se limitou a argumentar que o incumprimento de uma regra constitui bagatela insuficiente para excluir uma proposta, e que tal colidiria com os princípios da contratação pública, mormente com o princípio da proporcionalidade.
W. Diga-se, em primeiro lugar, e conforme resulta dos autos, nem sequer está em causa o incumprimento de uma norma, mas de várias; por outro lado, e no que à aplicação do princípio da proporcionalidade (e de outros) diz respeito, no caso vertente, subscreve-se, em toda a linha, quanto resulta da sentença recorrida:
“Os princípios não têm aplicação às situações integralmente reguladas pelo princípio da legalidade.
Encontrando-se a entidade adjudicante obrigada a excluir a proposta que incumpre o caderno de encargos, nos termos da alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º e da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, e, ainda, nos termos do artigo 15.º do Programa do Procedimento, i.e., sendo a decisão de exclusão vinculada pelo bloco de legalidade em que se integram as peças do procedimento, não haveria margem para o Réu decidir diferentemente.
Inexistindo margem de conformação, não se vê de que forma os princípios possam ser convocados para fundamentar uma opção do Réu - admitir a proposta que incumpre o Caderno de Encargos - que não lhe é permitida pelo legislador”.
X. Ora, como bem resulta da sentença recorrida, dúvidas não podem restar de que a proposta apresentada pela Contrainteressada B... viola aspetos não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos.
Y. Tudo isto devia, portanto, ter motivado a exclusão da proposta da Contrainteressada B... com fundamento no disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos, aplicável ex vi alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º do mesmo Código. E, igualmente, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 17.º do Programa do Concurso.
Z. Termos em que se verifica a absoluta improcedência das conclusões n.º 1, 2, 3, 4, 5, 9, 11 e 12 das alegações do Recorrente.
AA. Além do mais, recorda-se que a Recorrida já havia sustentado a sua posição quanto à proposta da Contrainteressada B... na sua Pronúncia, apresentada em sede audiência prévia; devendo recordar-se, todavia, que, no Relatório Final, limitou-se o júri do procedimento a referir que “Relativamente à elaboração das ementas, (…) o concorrente B... Lda. na Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, apresentada conforme a alínea a) do nº1 do artigo 57º do Código dos Contratos Públicos, fica obrigado a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.
Importa referir que o caderno de encargos prevalece sobre a proposta conforme o disposto nos números 2 e 5 do artigo 96.º do Código dos Contratos Públicos. Neste sentido, o n.º 4 do artigo 26º do Caderno de Encargos, remete para a elaboração das ementas, as quais são elaboradas e submetidas à aprovação do responsável nomeado para o efeito (gestor do contrato), até ao dia 15 do mês anterior a que dizem respeito.
Pelo atrás exposto, o júri deliberou negar provimento às alegações do concorrente A..., SA, mantendo a ordenação de propostas do Relatório Preliminar”.
BB. Entendimento esse que o Recorrente manteve nos presentes autos pois que aceita, e sempre aceitou, que a proposta da Contrainteressada B... apresenta termos e condições que violam aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência. Na verdade, o único argumento do Recorrente é no sentido de que violação não implicaria quaisquer consequências jurídicas, porquanto:
• A Contrainteressada B... apresentou uma Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, nos termos e para os efeitos da alínea a), do n.º 1 do artigo 57.º do CCP;
• Em caso de divergência, o conteúdo do caderno de encargos prevaleceria sobre o conteúdo da proposta, nos termos dos n.os 2 e 5 do artigo 96.º do CCP.
CC. Compulsado o teor da Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos, mormente o seu n.º 2, verifica-se que aí se define a caracterização dos serviços a prestar e se especificam, em pormenor, as opções alimentícias pelas quais se devem reger as refeições a fornecer (por exemplo, aí se prevendo a quantidade de guarnições quentes a disponibilizar, as variedades de sobremesa, os tipos de pratos, entre outros) - opções essas às quais, naturalmente, a entidade adjudicante quis que se vinculassem todos os concorrentes, configurando autênticos aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência.
DD. Na verdade, não pode, simplesmente, ignorar-se que a aplicação do critério de adjudicação implicava, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º do Programa do Concurso, a apresentação do plano de Ementas, para 12 semanas - Plano de Ementas esse com os seus termos e condições expressamente enunciados na Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos.
EE. Assim que não possam restar quaisquer dúvidas de que o contido nessa Cláusula 26.ª do Caderno de Encargos é fruto de uma ponderação, em tempo realizada pela entidade adjudicante, sobre as necessidades de interesse público que a mesma pretendia ver satisfeitas com a celebração do contrato.
FF. Noutras situações, o que se verifica é que o definido no Caderno de Encargos corresponde, tão-só, a um recalque de vinculações legais - mormente, tanto quanto resulta da alínea f) do n.º 4 da Cláusula 26.ª - que assumem natureza imperativa, as quais não podiam sequer ser afastadas pela entidade adjudicante.
GG. Tudo o que, aliás, explica por que razão se prescreve, no artigo 70.º do CCP que são excluídas as propostas cuja análise revele que “apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.os 10 a 12 do artigo 49.º”.
HH. Quer isto dizer que o legislador adotou, à semelhança do que se vem sustentando, uma posição que em muito limitada às exceções consideradas aptas a afastar a exclusão de uma proposta que apresente termos e/ou condições que violem aspetos da execução do contrato.
II. Sendo, aliás, fácil de constatar que nenhuma dessas situações - i.e., as previstas n.os 10 a 12 do artigo 49.º do CCP - se verifica no caso concreto;
JJ. É que, atento o excurso supra, foi a concreta proposta apresentada pela Contrainteressada B... que violou, frontalmente e por diversos motivos, quanto resultava do Caderno de Encargos.
KK. Sendo absolutamente irrelevante - não pode deixar de frisar-se - que a Contrainteressada tenha apresentado uma qualquer declaração em que genericamente aceita o conteúdo do Caderno de Encargos.
LL. Além do mais, a argumentação que se vem expendendo é suficiente para, em traços gerais, demonstrar igualmente por que razão é irrelevante afirmar que, em caso de divergência, o conteúdo do caderno de encargos prevalece sobre o conteúdo da proposta, nos termos dos n.ºs 2 e 5 do artigo 96.º do CCP.
MM. Em todo o caso, não poderia ter sido ignorado pela entidade adjudicante que tal norma é convocada para um momento de vigência ulterior ao do momento da análise das propostas: concretamente, relevando, exclusivamente, em sede de execução do contrato;
NN. Tudo o que necessariamente implica que a proposta apresentada pela Contrainteressada devia ter sido excluída, nos termos e para os efeitos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º do CCP (aliás, replicado na alínea b) do n.º 2 do artigo 17.º do Programa do Concurso) e jamais poderia ter sido adjudicada pelo Recorrente.
OO. Aliás, é evidente que as peças do procedimento exigiam a apresentação de um plano de ementas; sendo exigida a apresentação de tal documento, não pode a entidade adjudicante, quer com base na apresentação de uma declaração de aceitação do Caderno de Encargos em conformidade com o Modelo Anexo I ao CCP, ou mesmo com base na obrigação de apresentação de planos de ementa com uma antecedência quinzenal (cfr. n.º 4 da cláusula 26.ª do Caderno de Encargos), pura e simplesmente desconsiderar o teor do que são os documentos constitutivos da proposta.
PP. Por tudo quanto exposto, apenas pode concluir-se que a sentença recorrida não padece dos vícios que lhe são assacados, devendo, em consequência, manter-se nos seus precisos termos.
Nestes termos, e nos demais de Direito, que V. Exa., Venerando Senhor Juiz Desembargador Relator mui doutamente suprirá, requer-se seja negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida nos seus precisos termos.
Com todas as consequências legais.»
1.8. A Contrainteressada, notificada, não apresentou contra-alegações.
1.9. Por decisão sumária proferida em 17 de junho de 2026, o Tribunal Central Administrativo Sul determinou a remessa dos autos a este Supremo Tribunal Administrativo, por entender verificar-se, à luz do disposto no artigo 151.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, uma situação de recurso per saltum da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa.
1.10. Por despacho de 6 de julho de 2026, foi admitido o presente recurso per saltum, nos termos do n.º 5 do artigo 151.º do CPTA, tendo sido ordenada a notificação do Ministério Público para os efeitos previstos no artigo 146.º, n.º 1, do mesmo diploma.
1.11. Notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, n.º 2, do CPTA, o Ministério Público não emitiu pronúncia.
1.12. Sem vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à Conferência para julgamento.
II. QUESTÕES A DECIDIR
2. Das conclusões da alegação de recurso, que delimitam o respetivo objeto, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do CPC, aplicáveis ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, resulta que a questão central suscitada que cumpre apreciar consiste em determinar se a sentença recorrida errou ao julgar que a proposta apresentada pela adjudicatária continha termos e condições violadores de aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência e que, por essa razão, deveria ter sido excluída ao abrigo dos artigos 70.º, n.º 2, alínea b), e 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP, não obstando a tal conclusão nem a declaração de aceitação do caderno de encargos apresentada pela concorrente adjudicatária nem o disposto nos artigos 49.º, n.ºs 10 a 12, e 96.º do mesmo Código.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
3. Com relevância para a decisão a proferir, a 1.ª instância deu como provada a seguinte matéria de facto:
«A) Por deliberação do Conselho Diretivo do INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P. n.º I/DLB1/901/2025/NACD, de 16/05/2025, exarada na proposta de decisão de contratar nº 186, foi autorizada a abertura de procedimento de Concurso Público com publicação no Jornal Oficial da União Europeia, para a Aquisição de serviços de fornecimento de refeições confecionadas para as unidades orgânicas da Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e Serviços Centrais do IEFP, IP para o período de 01 de outubro de 2025 a 31 de dezembro de 2026 - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233125) Processo Administrativo "Instrutor" (012168751) Pág. 1 de 28/08/2025 00:00:00.
B) O anúncio de procedimento n.º 13443/2025 foi publicado no Diário da República, II Série, n.º 97, de 21 de maio de 2025, e no Jornal Oficial da União Europeia n.º 328039-2025, n.º de edição do JO S: 97/20252024 com data de publicação de 21/05/2025 - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233125) Processo Administrativo "Instrutor" (012168751) Pág. 7 de 28/08/2025 00:00:00.
C) Consta do Programa do Procedimento o seguinte:
"Artigo 1º
Objeto do concurso
O presente concurso tem por objeto a aquisição de serviços de fornecimento de refeições e serviço de bar para as unidades orgânicas da Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e Serviços Centrais do Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, para o período de 15 meses, de acordo com os Termos de Referência descritos na parte II do Caderno de Encargos, sendo adotado o procedimento de Concurso Público com Publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, na sua atual redação, doravante designado por CCP.
Artigo 6º
Critério de adjudicação
1. A Adjudicação é feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa de acordo com a modalidade de avaliação do mais baixo preço, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 74º do CCP, tendo em conta o preço da refeição apresentado.
2. A aplicação do critério de adjudicação definido no número anterior, implica o cumprimento obrigatório dos seguintes requisitos:
a) Apresentação de plano de Ementas para 12 semanas, que deve seguir a minuta que constitui o Anexo II do Caderno de Encargos e que dele faz parte integrante;
b) Os custos alimentares e custos não alimentares relevantes;
c) Quadro de Pessoal, de acordo com o estipulado no artigo 35º do Caderno de Encargos;
d) Os encargos diretos obrigatórios de acordo com as categorias profissionais postas a concurso, estabelecidas na Convenção Coletiva de Trabalho [C.C.T.] em vigor à data da apresentação de propostas para este sector: vencimentos, subsídios de Férias e Natal, substituição em férias, respetiva taxa social única e alimentação do pessoal.
e) Apresentação da tabela de preços de bar (anexo VI).
3. Em caso de empate na classificação das propostas, a adjudicação será efetuada de acordo com os seguintes critérios de desempate, pela seguinte ordem:
• 1º Critério - será privilegiada a proposta que apresente o menor valor médio dos custos dos produtos de bar.
• 2º Critério - será privilegiada a proposta que apresente o menor valor dos custos alimentares.
• 3º Critério - será privilegiada a proposta que apresente a menor repetição de pratos em 12 semanas.
• 4º Critério - Sorteio.
Os concorrentes serão notificados do dia, hora e local da realização do sorteio através da plataforma eletrónica de contratação, para, querendo, se fazerem representar, devendo os representantes apresentar-se munidos da respetiva identificação e de comprovativo ou declaração que confira poderes para representar o concorrente, emitida por quem tem poderes para obrigar.
A presença no sorteio não é obrigatória e a eventual ausência não inviabiliza a realização do sorteio e o seu resultado, nem prejudica qualquer concorrente.
Terminado o sorteio, será lavrada ata pelo júri do procedimento com a ordenação final dos concorrentes, que será anexada e parte integrante do relatório final.
Artigo 13º
Condições e elementos da Proposta
1- Na proposta o concorrente manifesta a sua vontade de contratar e indica as condições em que se dispõe a fazê-lo.
2- Na proposta, o concorrente deve indicar os seguintes elementos:
a) Referência do concurso;
b) Nome do concorrente;
c) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do Anexo II ao presente Programa
de Concurso, do qual faz parte integrante;
d) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) eletrónico, nos termos do art.º 9º do presente Programa.
e) Preço conforme Anexo IV;
f) Condições de pagamento;
g) Prazo de validade da proposta;
h) Data e assinaturas.
3- Na proposta, o concorrente deve ainda apresentar os seguintes documentos:
a) Código de boas práticas de higiene nos termos de regulamento de Higiene de géneros alimentícios aprovado pelo Decreto-lei n.º 113/2006 de 12/06, bem como do cumprimento das questões relativas à higiene dos alimentos, de acordo com o estipulado no REGULAMENTO (CE) n.º 852/2004 DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 29 de abril de 2004 relativo à higiene dos géneros alimentícios;
b) Apresentação da metodologia para implementação da HACCP - Hazard Analysis Criticai Control Point, Plano de Controlo dos Pontos Críticos.
c) Plano de limpeza e higienização semanal/mensal e trimestral;
4- A proposta elaborada em conformidade com o modelo constante do Anexo III do presente Programa de Concurso, deve ser redigida em língua portuguesa, sem rasuras, entrelinhas ou palavras riscadas.
5- Os encargos com o pessoal afeto ao refeitório deverão estar refletidos no preço unitário da refeição.
6- Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente considere relevantes para a apreciação da mesma.
7- Quando os preços constantes da proposta forem também indicados por extenso, em caso de divergência, estes prevalecem, sobre os indicados em algarismos.
8- Os preços constantes na proposta são indicados em algarismos e por extenso e não incluem IVA.
9- Sempre que na proposta sejam indicados vários preços, em caso de qualquer divergência entre eles, prevalecem sempre, para todos os efeitos, os preços parciais, unitários ou não, mais decompostos.
10- A proposta deve mencionar que ao preço total acresce o IVA, indicando-se o respetivo valor e a taxa legal aplicável entendendo-se, na falta desta menção, que o preço apresentado não inclui aquele imposto.
11- Declaração referida na alínea c) do n.º 2, do presente artigo, deve ser assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.
12- Quando a proposta seja apresentada por um agrupamento concorrente, a declaração referida na alínea c) do n.º 2, do presente artigo, deve ser assinada pelo representante comum dos membros que o integram, caso em que devem ser juntos à declaração os instrumentos de mandato emitidos por cada um dos seus membros ou, não existindo representante comum, deve ser assinada por todos os seus membros ou respetivos representantes.
13- Os documentos que constituem a proposta devem ser redigidos em língua portuguesa, sem emendas ou rasuras, ou, não o sendo, devem ser acompanhados de tradução devidamente legalizada e em relação à qual o concorrente declare aceitar a sua prevalência, para todos os efeitos, sobre os respetivos originais.
(…)
Artigo 15º
Apresentação de Propostas Variantes
1- Não é admitida a apresentação de propostas variantes.
2- Não é admitida a apresentação de propostas com alterações ao Caderno de Encargos do Concurso.
Artigo 17º
Análise de Propostas
1. As propostas são analisadas conforme critério de adjudicação definido no artigo 6º do presente programa.
2. São excluídas as propostas cuja análise revele:
a. Que não apresentam algum dos atributos, nos termos do disposto do artigo 13.º e 14.º, do presente Programa de Concurso;
b. Que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no Caderno de Encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 4 a 6 e 8 a 11 do artigo 49.º do CCP;
c. A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos;
d. Que o preço contratual será superior ao preço base, nos casos em que é fixado um preço base, definido nos termos do art.º 47º do CCP;
e. Um preço total anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do artigo 71º do CCP;
f. Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;
g. A existência de fortes indícios de atos, acordos, práticas ou informações suscetíveis de falsear as regras de concorrência.
h. Que não cumpram os requisitos definidos no n.º 2 do artigo 6º do presente programa de concurso.
3. A exclusão de quaisquer propostas com fundamento no disposto nas alíneas e) e g) do número anterior será imediatamente comunicada à Autoridade da Concorrência. (...)" - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233125) Processo Administrativo "Instrutor" (012168751) Pág. 11 de 28/08/2025 00:00:00.
D) Consta do Caderno de Encargos o seguinte:
PARTE I
CLÁUSULAS JURÍDICAS
Cláusula la
Objeto
1. O presente procedimento tem por objeto a aquisição de serviços de fornecimento de refeições e serviço de bar para as unidades orgânicas da Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e Serviços Centrais do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. (IEFP, I.P.), para o período de 01 de outubro 2025 a 31 de dezembro de 2026, de acordo com os Termos de Referência descritos na parte II do Caderno de Encargos, sendo adotado o procedimento de Concurso Público com Publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, na sua atual vigência, doravante designado por CCP.
(…)
TERMOS DE REFERÊNCIA
PARTE II
CLÁUSULAS TÉCNICAS
(…)
Cláusula 26'
Caracterização dos serviços
1. Este procedimento destina-se ao fornecimento de refeições confecionadas de acordo com as especificações, a composição e a prestação de serviços associados à "Dieta Geral", "Dieta ligeira" e "Dieta vegetariana", conforme anexo II do presente Caderno de encargos.
2. No refeitório, devem estar disponíveis, diariamente, no âmbito das 3 dietas referidas no ponto anterior, pelo menos as alternativas referidas nas alíneas a) g):
a) Pães embalados individualmente, sendo obrigatório um pão escuro (integral/mistura) e com reduzido teor de sal;
b) 2 sopas, sendo obrigatório haver diariamente uma de legumes;
c) 4 pratos principais, sendo:
i. 1 prato do dia alternando entre carne e peixe com o prato da dieta;
ii. 1 prato de dieta, alternando entre carne e peixe com o prato do dia, sendo obrigatoriamente destinado a utilizadores com necessidade de uma alimentação com baixo teor de sal e gordura;
iii. 1 prato de opção vegetariana de acordo com a Lei n.º 11/2017 de 17 de abril;
iv. 1 prato de opção, típico da gastronomia portuguesa ou internacional;
d) 4 guarnições quentes, sendo:
i. 2 de legumes/leguminosas cozinhados (ervilhas, espinafres, lombardo, grelos, couve-flor, brócolos, feijão-verde, macedónia, esparregado, cogumelos, grão, feijão-frade, lentilhas, quinoa, entre outras);
ii. 2 à base de hidratos de carbono (batatas, arroz, massa, migas, entre outras);
e) 6 variedades de salada (tomate, alface, agrião, cenoura, milho, beterraba, couve-roxa, entre outras);
f) 6 sobremesas, sendo:
i. 2 de doce e/ou gelado (arroz doce, leite creme, molotof, mousse de chocolate, bolo de bolacha, baba de camelo, mousse de manga, -farte de maçã, pudim flã, torta de laranja, gelatina de/com frutas, entre outras);
ii. 1 de fruta cozinhada (puré de maçã, pera em caramelo, banana frita, marmelo assado, entre outras);
iii. 1 de fruta da época (abacaxi, tangerina, laranja, kiwi, banana, melão, melancia, morangos, ameixas, pêssegos, uvas, alperces, entre outras);
iv. 1 pratinho misto de frutas cortadas da época/salada de fruta
v. 1 iogurte (magro, natural ou de aroma);
g) 1 sumo de fruta do dia.
3. As capitações a aplicar são as constantes do anexo III ao presente caderno de encargos.
4. O número total de refeições diárias, em termos previsional, é o indicado no anexo I ao presente documento.
A elaboração das ementas deve respeitar no mínimo os seguintes requisitos:
a) Elaborar as ementas em conformidade com o modelo definido pela entidade adquirente e apresentá-las para aprovação do responsável que para o efeito seja indicado, até ao dia 15 do mês anterior a que dizem respeito;
b) Destaca-se a necessidade de as opções vegetarianas serem programadas sob orientação de técnicos habilitados e tendo em conta a composição da refeição, garantindo a diversidade e a disponibilização de nutrientes que proporcionem uma alimentação saudável e equilibrada;
c) Elaborar ficha técnica e nutricional da ementa que indique a composição da refeição, a capitação da matéria-prima utilizada, o respetivo valor calórico e a descrição específica das refeições a fornecer e dos métodos de confeção. No sentido de assegurar o fornecimento adequado e equilibrado de refeições vegetarianas são elaboradas capitações e fichas técnicas específicas para a opção vegetariana;
d) Elaborar as ementas prevendo que o género alimentício a utilizar não ultrapasse entre quatro e cinco semanas, tendo em conta a sazonalidade e disponibilidade dos géneros alimentícios de acordo com as estações do ano;
e) Garantir a maior alternância possível entre condutos com fornecedores proteicos de origem animal diversa (carne, peixe, moluscos e cefalópodes, ovos);
f A opção vegetariana que assenta em refeições que não contenham quaisquer produtos de origem animal, deve garantir o valor proteico equivalente em produtos alternativos próprios desta dieta;
g) Assegurar a publicitação das ementas no local que, para o efeito, lhe seja indicado pela entidade adquirente;
h) Garantir que no plano de ementas sejam respeitadas as seguintes condições, nomeadamente:
i. Mínimo de 4 refeições semanais para condutos de peixe (fresco ou congelado e excluindo moluscos e cefalópodes);
i. Máximo semanal de uma refeição tendo ovos como base;
ii. Máximo semanal de duas refeições com base em sucedâneos de carne
(hambúrgueres, almôndegas, salsichas, croquetes, rissóis de carne, entre outros);
iii. Mínimo semanal de três refeições com base em carne branca (pato, frango, peru,
entre outros);
iv. Mínimo mensal de quatro refeições de bacalhau;
v. Mínimo semanal de um prato de carne, nomeadamente bife, costeleta, escalopes, escalope, carne estufada ou assada;
vi. Máximo de uma refeição semanal utilizando o método de fritura para o conduto, sem prejuízo deste número ser alterado de acordo com as necessidades específicas e por autorização da entidade adquirente;
vii. Máximo de três repetições semanais dos dois géneros utilizados na confeção de legumes cozidos e saladas mistas;
viii. Mínimo de uma a duas e máximo de quatro sobremesas doces por semana;
ix. Máximo de duas vezes por semana de sobremesa composta por iogurte;
x. Mínimo de três dias de intervalo para a repetição de frutas fornecidas para sobremesa.
5. As ementas do refeitório referentes a cada mês devem ser submetidas à aprovação do IEFP, IP, de acordo com o modelo de ementa-tipo, constante do anexo II ao presente caderno de encargos, até ao dia 15 do mês imediatamente anterior ao da sua aplicação, exceto a que se refere ao 1.º mês da execução do contrato, a qual consta da proposta adjudicada.
6. A prestação de serviços deverá assegurar:
a) Confeção e empacotamento de refeições (quando aplicável);
b) Empacotamento de talheres;
c) Empacotamento de pão;
d) Transporte e entrega das refeições nos locais de consumo (quando aplicável);
e) Empratamento, acondicionamento e distribuição das refeições;
f) Elaboração e afixação de ementas;
g) Colocação de amostras das refeições à entrada do refeitório;
h) Limpeza/desinfeção dos refeitórios e bar, recolha, seleção e tratamento de resíduos e lixo;
i) Gestão dos processos de cobrança do valor das refeições, de acordo com os
procedimentos definidos pelo IEFP, IP;
j) Gestão do quadro de pessoal.
7. Deve, ainda, ser garantido, o fornecimento de outros produtos, a confeção de refeições especiais/dias festivos e a prestação de serviços complementares, nomeadamente:
a) Talheres;
b) Guardanapos;
c) Talheres descartáveis;
d) Pratos;
e) Pratos descartáveis;
f Copos;
g) Copos descartáveis;
h) Toalhas de papel;
i) Tabuleiros, cuvetes, recipientes e malas térmicas;
j) Recipientes descartáveis de alumínio para servir como prato de almoço e jantar;
k) Sacos de papel para empacotamento de talheres;
1) Película aderente para revestimento de embalagens individuais;
m) Toalhetes de papel;
n) Utensílios de cozinha e serviço, tachos, panelas, conchas, frigideiras, entre outros;
o) Sacos de plástico para acondicionamento de produtos alimentares;
p) Embalagens descartáveis para sobremesas, sopas, saladas, pratos entre outros.
8. Poderão ainda ser confeccionadas e servidas refeições especiais para grupos, envolvidos em tarefas ou projetos específicos, com ementas, condições e preços diferenciados dos anteriormente referidos, que serão objeto de acordo, para o efeito, com o IE1, 1), IP. (...)"- cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233125) Processo Administrativo "Instrutor" (012168751) Pág. 37 de 28/08/2025 00:00:00 e Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 1 de 28/08/2025 00:00:00.
E) No Anexo III ao Caderno de Encargos consta, entre outros, a seguinte ementa-tipo:
[IMAGEM]
- cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 18 de 28/08/2025 00:00:00.
F) Em 26/05/2025 e em 29/05/2025, a Autora e outra interessada formularam pedido de esclarecimentos - cfr. - Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 41 de 28/08/2025 00:00:00 e Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 42 de 28/08/2025 00:00:00.
G) Em 03/06/2025, foi elaborada a ata n.º 1 em que o júri respondeu aos pedidos de esclarecimentos - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 43 de 28/08/2025 00:00:00.
H) Foram apresentadas 4 (quatro) propostas e 1 (uma) declaração no procedimento de contratação - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 45 de 28/08/2025 00:00:00.
I) Consta da proposta da Contrainteressada B..., LDA. a declaração a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, com o seguinte teor: "O abaixo-assinado AA, titular do Cartão de Cidadão n.º ...82, com domicílio profissional na Rua ..., ..., ... Parede, na qualidade de representante legal de B..., Lda., (...) declara sob compromisso de honra que a sua representada se obriga a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do mencionado caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.
Declara também que executa o referido contrato nos termos previstos nos seguintes documentos; que junta em anexo:
a) Declaração de Aceitação (Anexo I do CCP);
b) Proposta elaborada nos termos do Programa do concurso e Caderno de Encargos." - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 149 de 28/08/2025 00:00:00.
J) A proposta da Contrainteressada continha, entre outros, o seguinte plano de ementas:
[IMAGEM]
- cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 184 de 28/08/2025 00:00:00.
K) Em 24/06/2025, o Júri elaborou o Relatório Preliminar, propondo a exclusão das propostas apresentadas pelos concorrentes C..., S. A. e D..., S.A., por apresentarem um preço superior ao preço-base definido no caderno de encargos, e a admissão das propostas dos concorrentes A..., S.A. e B..., Lda., com a seguinte ordenação:
[IMAGEM]
- cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo
Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 196 de 28/08/2025 00:00:00.
L) A concorrente A..., S.A. apresentou pronuncia em sede de audiência prévia - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 199 de 28/08/2025 00:00:00.
M) Em 14/07/2025 o Júri elaborou o Relatório final onde vem referido que:
"Relativamente à pronúncia apresentada pela A..., SA no que se refere ao cumprimento dos encargos obrigatórios, referidos nas alíneas c) a e) do artigo 14 do Programa de Concurso, o júri solicitou à B..., Lda., em 03/07/2025, o seguinte pedido de esclarecimentos:
"Exmos. Senhores,
Ao abrigo do disposto no art.º 72 do CCP, júri do procedimento solicita a apresentação de documento com a indicação dos encargos diretos obrigatórios e demais obrigações legais, que suportem o preço unitário da refeição apresentado, conforme o disposto nos artigos 6.º e 14.º do Programa de concurso."
Dentro do prazo concedido para o efeito, a B..., Lda. apresentou os documentos solicitados entre os quais se inclui o mapa relativo aos encargos e demais obrigações legais contempladas (documentos em anexo ao presente relatório).
Nos documentos apresentados, a entidade esclarece e garante o cumprimento de todas obrigações legalmente exigidas.
Relativamente à elaboração das ementas, o júri esclarece que o concorrente B... Lda. na Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, apresentada conforme a alínea a) do n.º1 do artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos, fica obrigado a executar o referido contrato em conformidade com o conteúdo do caderno de encargos, relativamente ao qual declara aceitar, sem reservas, todas as suas cláusulas.
Importa referir que o caderno de encargos prevalece sobre a proposta conforme o disposto nos números 2 e 5 do artigo 96.º do Código dos Contratos Públicos. Neste sentido, o n.º 4 do artigo 26.º do Caderno de Encargos, remete para a elaboração das ementas, as quais são elaboradas e submetidas à aprovação do responsável nomeado para o efeito (gestor do contrato), até ao dia 15 do mês anterior a que dizem respeito.
Pelo atrás exposto, o júri deliberou negar provimento às alegações do concorrente A..., SA, mantendo a ordenação de propostas do Relatório Preliminar.
Mantendo-se os pressupostos de facto e de direito, da ordenação das propostas verifica-se que a proposta que apresenta o mais baixo preço (conforme critério de adjudicação definido no programa de concurso à entrega das propostas), é a apresentada pelo concorrente B..., Lda.", propondo a adjudicação à proposta da Contrainteressada, - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 217 de 28/08/2025 00:00:00.
N) Por deliberação do Conselho Diretivo Nº I/DLBI/1268/2025/NACD, de 17/07/2025, exarada na proposta de adjudicação e despesa n.º PAD n.º AJD2025210/259 de 14/07/2025, foi aprovado o Relatório Final datado de 14/07/2025, autorizada a despesa a suportar pelo IEFP, autorizada a adjudicação ao concorrente B... Lda, no valor global de 2 533 634,81 €, aprovada a minuta de contrato e foram designados os Gestores do Contrato, nos termos previstos do nº 1 do art.º 290º-A do CCP - cfr. Processo Administrativo "Instrutor" (Comprovativo Entrega) (1233130) Processo Administrativo "Instrutor" (012168790) Pág. 222 de 28/08/2025 00:00:00.
O) Em 17/07/2025 foram os concorrentes notificados da decisão de adjudicação - cfr. Petição Inicial (1200572) Documentos da PI (011987811) Pág. 1 de 30/07/2025 00:00:00.
P) Em 01/08/2025, entre o IEFP e a B..., LDA., foi celebrado o contrato n.º CT2025210/109 - Aquisição de serviços de fornecimento de refeições e serviço de bar para as unidades orgânicas da Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e Serviços Centrais do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P. (IEFP, IP) - cfr. Contestação (Comprovativo Entrega) (1233124) Outro(s) (012168739) Pág. 1 de 28/08/2025 00:00:00.»
FACTOS NÃO PROVADOS
Inexistem factos alegados e não provados, em face das possíveis soluções de direito, com interesse para a decisão da causa.»
III. B. DE DIREITO
4. Conforme resulta do relatório antecedente, encontra-se em causa o concurso público internacional destinado à aquisição de serviços de fornecimento de refeições confecionadas para as unidades orgânicas da Delegação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e Serviços Centrais do IEFP, I.P., no âmbito do qual foi adjudicada a proposta apresentada pela contrainteressada B..., Lda.
5. A Autora, segunda classificada no procedimento, impugnou o ato de adjudicação e o contrato entretanto celebrado com a CI, sustentando que a proposta adjudicada incumpria diversas exigências constantes da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos.
5.1. O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a ação, considerando que as exigências previstas naquela cláusula consubstanciavam especificações técnicas relativas a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência e que a proposta adjudicada apresentava desconformidades objetivas relativamente a várias dessas exigências, designadamente quanto à disponibilização de sopa de legumes, ao número mínimo de guarnições, à frequência de utilização do método de fritura e à repetição de determinados géneros alimentícios, o que determinava a respetiva exclusão ao abrigo dos artigos 70.º, n.º 2, alínea b), e 146.º, n.º 2, alínea o), do Código dos Contratos Públicos (CCP).
6. Inconformado, o IEFP, I.P. interpôs o presente recurso jurisdicional, sustentando, em síntese:
a) que a sentença procedeu a uma qualificação excessivamente ampla das exigências constantes da cláusula 26.ª do Caderno de Encargos como aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência;
b) que várias dessas exigências respeitam a matérias cuja concretização se encontra remetida para a fase de execução contratual, não impondo uma correspondência absoluta entre o plano de ementas apresentado e a futura execução do contrato;
c) que a sentença incorreu em erro na interpretação de algumas das especificações técnicas constantes daquela cláusula, designadamente no que respeita ao conceito de «sopa de legumes»;
d) que a declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos e o regime previsto no artigo 96.º do CCP obstariam à exclusão da proposta;
e) e que as desconformidades identificadas, ainda que se tivessem por verificadas, não justificariam a exclusão da proposta à luz dos princípios da proporcionalidade, da concorrência e da prossecução do interesse público.
7. A Recorrida pugna pela manutenção integral do julgado, defendendo que as exigências constantes da cláusula 26.ª do Caderno de Encargos constituem especificações técnicas obrigatórias relativas ao objeto da prestação contratual, cuja inobservância determina, nos termos dos artigos 70.º, n.º 2, alínea b), e 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP, a exclusão da proposta, sem que tal consequência possa ser afastada pela declaração de aceitação do caderno de encargos, pelo regime constante do artigo 96.º do CCP ou pela invocação dos princípios da proporcionalidade e da concorrência.
8. Assim delimitado o objeto do recurso pelas conclusões das alegações, cumpre apreciar:
i) se as exigências constantes da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos constituem aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência;
ii) se a proposta adjudicada incorre nas desconformidades que lhe são imputadas relativamente às exigências previstas naquela cláusula;
iii) se a declaração de aceitação do caderno de encargos e o regime previsto no artigo 96.º do CCP são suscetíveis de afastar a exclusão da proposta;
iv) e se a solução acolhida pela sentença recorrida viola os princípios da proporcionalidade, da concorrência e da prossecução do interesse público.
Vejamos.
b. 1. Da natureza das exigências constantes da cláusula 26.ª do Caderno de Encargos
9. A apreciação das questões suscitadas no presente recurso pressupõe, como antecedente lógico necessário, a determinação da natureza jurídica das exigências constantes da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, uma vez que é da respetiva qualificação que depende a aferição do regime jurídico aplicável às desconformidades imputadas à proposta adjudicada.
10. O Recorrente sustenta que a sentença recorrida procedeu a uma qualificação excessivamente ampla das prescrições constantes daquela cláusula como aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, defendendo que parte significativa dessas exigências possuiria natureza meramente programática ou organizativa e apenas seria concretizada em momento ulterior, na fase de execução contratual.
11. A questão deve ser apreciada à luz do regime consagrado no artigo 42.º do CCP.
Dispõe o n.º 3 daquele preceito que o caderno de encargos pode fixar os parâmetros base respeitantes aos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência, ao passo que o respetivo n.º 5 admite igualmente a definição de aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, designadamente através da imposição de limites mínimos ou máximos vinculativos para os concorrentes.
Por sua vez, o n.º 11 do mesmo artigo estabelece que se consideram submetidos à concorrência os aspetos da execução do contrato que correspondam a fatores ou subfatores de adjudicação, sendo não submetidos à concorrência todos os demais.
12. Resulta deste regime que a distinção fundamental não assenta na maior ou menor relevância prática das exigências estabelecidas no caderno de encargos, nem na circunstância de a respetiva concretização poder projetar-se para a fase de execução do contrato.
O critério legal reside antes em saber se determinado aspeto foi erigido pela entidade adjudicante em elemento de diferenciação concorrencial entre propostas, suscetível de influenciar a respetiva graduação de acordo com o critério de adjudicação adotado.
13. Assim, apenas constituem aspetos submetidos à concorrência aqueles que integram a estrutura valorativa do procedimento, porque correspondem a fatores ou subfatores destinados a permitir a comparação qualitativa das propostas apresentadas.
Diversamente, as prescrições que definem, de forma uniforme e imperativa, as características da prestação pretendida pela entidade adjudicante vinculam indistintamente todos os concorrentes e não constituem objeto de graduação concorrencial.
Trata-se, nesses casos, de exigências respeitantes ao conteúdo objetivo da prestação contratual, cuja observância condiciona a admissibilidade da proposta, mas não a sua classificação.
14. Esta tem sido, de resto, a orientação firme da jurisprudência deste Supremo Tribunal.
Assim, no Acórdão de 14.03.2024, proferido no Processo n.º 1146/22.0BELRA, afirmou-se que as especificações técnicas constantes do caderno de encargos não constituem atributos da proposta quando definem imperativamente as características dos bens ou serviços pretendidos pela entidade adjudicante, sem qualquer margem de conformação concorrencial.
Como aí se sublinhou, exigências dessa natureza não se traduzem em aspetos da proposta destinados a ser avaliados pelo júri do procedimento, razão pela qual não integram fatores nem subfatores de adjudicação.
No mesmo sentido se pronunciou posteriormente este Supremo Tribunal no Acórdão de 12.09.2024, Processo n.º 3564/23.7BELSB, ao reafirmar que as especificações técnicas relativas ao objeto contratual correspondem, em regra, a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, cuja observância constitui condição de admissibilidade das propostas.
15. A relevância jurídica da distinção é manifesta.
É que, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP, devem ser excluídas as propostas cujos atributos violem os parâmetros base fixados relativamente aos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência ou que contenham termos ou condições incompatíveis com aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência.
Por sua vez, o artigo 146.º, n.º 2, alínea o), do mesmo diploma impõe ao júri do procedimento o dever de propor a exclusão das propostas em que se verifique qualquer das situações previstas no referido artigo 70.º, n.º 2.
16. No procedimento em análise, a adjudicação encontrava-se sujeita exclusivamente ao critério da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade do mais baixo preço, nos termos do artigo 74.º, n.º 1, alínea b), do CCP.
Com efeito, o artigo 6.º do Programa do Procedimento estabelece expressamente que a adjudicação é feita em função do preço da refeição apresentado pelos concorrentes.
17. Ora, nenhuma das exigências constantes da cláusula 26.ª das Condições Técnicas foi erigida em fator ou subfator de adjudicação.
As prescrições relativas à composição das refeições, ao número de opções disponibilizadas, às categorias de pratos a fornecer, às regras de elaboração das ementas, à frequência de utilização de determinados métodos de confeção, à repetição de géneros alimentícios ou às características nutricionais exigidas não constituem variáveis suscetíveis de comparação ou graduação concorrencial.
Limitam-se, antes, a definir o conteúdo objetivo da prestação que a entidade adjudicante pretende adquirir e que todos os concorrentes se encontravam obrigados a assegurar em condições de igualdade.
18. Também não procede a argumentação do Recorrente segundo a qual parte substancial dessas exigências apenas assumiria relevo em sede de execução contratual.
Com efeito, a circunstância de determinadas concretizações operacionais dependerem posteriormente da articulação entre a entidade adjudicante e o adjudicatário ou de aprovação das ementas durante a execução do contrato não descaracteriza a natureza vinculativa das especificações técnicas constantes do caderno de encargos nem as transforma em simples orientações programáticas.
O que releva é que o procedimento impunha expressamente a apresentação, juntamente com a proposta, de um plano de ementas destinado a evidenciar a forma como cada concorrente se propunha cumprir as exigências fixadas pela entidade adjudicante.
Nessa medida, a conformidade desse plano com as prescrições constantes do caderno de encargos constituía necessariamente uma realidade verificável e sindicável logo na fase de análise das propostas.
19. Por conseguinte, o facto de a execução contratual poder ulteriormente envolver adaptações, aprovações ou densificações operativas não afasta a exigência de que a proposta apresentada observe, desde o momento da sua submissão, os limites e condicionamentos imperativamente definidos nas peças do procedimento.
De outro modo, ficaria comprometida a função própria das especificações técnicas enquanto instrumento de definição antecipada e uniforme das condições em que a entidade adjudicante se dispõe a contratar.
20. Assim, nenhuma censura merece a sentença recorrida ao concluir que as exigências constantes da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos configuram especificações técnicas relativas a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, relevando a respetiva observância para efeitos de admissibilidade das propostas e não para efeitos da sua avaliação concorrencial.
21. Assente este enquadramento, importa apreciar as concretas desconformidades imputadas à proposta adjudicada.
Avançando.
b. 2.1. Da alegada desconformidade da proposta adjudicada relativamente à exigência de disponibilização diária de uma «sopa de legumes»
22. O Recorrente sustenta que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir que determinadas sopas constantes do plano de ementas apresentado pela adjudicatária, designadamente «sopa de cozido», «sopa da pedra» e «creme de cenoura com ovo», não satisfazem a exigência constante da alínea b) do n.º 2 da cláusula 26.ª das Cláusulas Técnicas do Caderno de Encargos, segundo a qual devem estar diariamente disponíveis «duas sopas, sendo obrigatório haver diariamente uma de legumes».
23. Para o Recorrente, a interpretação acolhida na sentença não encontra suporte no teor das peças do procedimento, porquanto o caderno de encargos não define o conceito de «sopa de legumes», nem estabelece que a mesma deva ser exclusivamente composta por ingredientes de origem vegetal ou estar totalmente isenta de proteína animal.
24. A sentença recorrida entendeu, porém, que a expressão «sopa de legumes» deve ser interpretada em sentido restritivo, significando uma sopa composta exclusivamente por produtos vegetais.
24.1. Para alcançar essa conclusão, o Tribunal a quo valorizou a circunstância de a cláusula 26.ª prever a disponibilização de refeições adequadas à dieta geral, à dieta ligeira e à dieta vegetariana, bem como a estrutura das ementas-tipo constantes dos anexos do procedimento.
24.2. Recorreu ainda a diversos elementos de natureza culinária, gastronómica e nutricional para concluir que sopas como a sopa da pedra ou a sopa de cozido não se enquadram habitualmente na categoria de «sopas de legumes».
24.3. A partir dessa construção interpretativa, julgou verificada a desconformidade da proposta adjudicada relativamente à exigência constante da alínea b) do n.º 2 da cláusula 26.ª.
25. Todavia, não se acompanha este entendimento.
26. Com efeito, a questão controvertida não consiste em determinar qual o conceito gastronómico, nutricional ou culinário de «sopa de legumes», mas antes em apurar qual o sentido objetivamente atribuído a essa expressão nas peças do procedimento.
27. Como é pacífico, as peças concursais devem ser interpretadas segundo os critérios gerais de interpretação das declarações negociais, designadamente os constantes dos artigos 236.º e 238.º do Código Civil, aplicáveis por analogia aos procedimentos de contratação pública.
28. Tem sido reiteradamente afirmado pela jurisprudência que, na interpretação das peças procedimentais, deve atender-se ao sentido que um declaratário normal, colocado na posição dos destinatários dessas peças, delas retiraria, não podendo considerar-se impostas exigências que não encontrem expressão minimamente objetivada no respetivo texto.
29. Ora, a cláusula 26.ª, n.º 2, alínea b), limita-se a estabelecer que devem ser disponibilizadas diariamente duas sopas, sendo uma delas «de legumes».
29.1. Em nenhum segmento do caderno de encargos se prevê que essa sopa tenha obrigatoriamente natureza vegetariana.
29.2. Tão-pouco se estabelece que deva ser integralmente composta por ingredientes de origem vegetal ou que esteja vedada a utilização de ovos, caldos ou quaisquer outros elementos tradicionalmente utilizados na confeção de sopas.
30. Pelo contrário, quando a entidade adjudicante pretendeu fazer relevar categorias alimentares específicas, identificou-as expressamente.
30.1. Assim sucede, desde logo, com a refeição vegetariana prevista na alínea c) do mesmo n.º 2, para a qual é feita remissão expressa para o regime legal aplicável.
30.2. Essa opção redacional evidencia que o procedimento distingue entre os conceitos de «refeição vegetariana» e de «sopa de legumes», não podendo presumir-se que esta última corresponda necessariamente a uma preparação exclusivamente vegetal.
31. Acresce que a interpretação acolhida pela sentença implica o aditamento, ao texto do caderno de encargos, de um requisito que dele não resulta de forma expressa nem implícita.
31.1. Com efeito, a exigência de ausência absoluta de proteína animal representa uma especificação técnica autónoma, cuja imposição dependeria de previsão clara e inequívoca nas peças do procedimento.
31.2. Não compete ao intérprete reconstruir ou densificar ex post o conteúdo das exigências procedimentais com recurso a critérios extratextuais que os concorrentes não tinham obrigação de antecipar.
32. Por outro lado, não se afigura possível afirmar com o grau de certeza exigível que uma preparação cuja base é constituída predominantemente por legumes, como sucede com um «creme de cenoura com ovo», se encontra necessariamente excluída do conceito procedimental de «sopa de legumes».
33. Acresce que o regime das causas de exclusão das propostas exige uma interpretação particularmente rigorosa das peças procedimentais.
33.1. Uma proposta apenas pode ser excluída com fundamento em violação do caderno de encargos quando a infração resulte de forma objetiva e inequívoca das regras previamente estabelecidas pela entidade adjudicante.
33.2. Não sendo o teor da cláusula suficientemente claro para sustentar a interpretação restritiva acolhida pela sentença, não pode essa interpretação servir de fundamento à exclusão da proposta.
34. Nesta medida, assiste razão ao Recorrente quando sustenta que a exigência constante da alínea b) do n.º 2 da cláusula 26.ª não permite concluir, com segurança, que a sopa obrigatoriamente disponibilizada deva ser totalmente isenta de ingredientes de origem animal.
35. Consequentemente, não pode manter-se o juízo da sentença recorrida na parte em que considerou verificada uma desconformidade da proposta adjudicada com fundamento na inclusão de «sopa de cozido», «sopa da pedra» ou «creme de cenoura com ovo».
36. Procede, assim, o recurso quanto a este concreto fundamento.
37. A procedência deste fundamento, porém, não assume relevância decisiva para o desfecho da presente causa, uma vez que subsistem ainda os demais fundamentos de exclusão apreciados pela sentença recorrida, cuja verificação importa seguidamente analisar.
b. 2.2. Da alegada desconformidade da proposta adjudicada relativamente à exigência do número de guarnições.
38. Na ótica da Recorrente a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar verificada uma causa de exclusão da proposta adjudicada em virtude de, no plano de ementas apresentado pela contrainteressada, apenas figurarem três guarnições na refeição correspondente à terça-feira da 12.ª semana.
38.1. Segundo a sua perspetiva, não se encontraria em causa uma violação substancial das exigências procedimentais, mas antes uma desconformidade pontual e de reduzida relevância material, cuja valoração para efeitos excludentes se revelaria desproporcionada, face à dimensão global da proposta apresentada.
39. A Recorrida contrapõe que a proposta adjudicada incumpre objetivamente a alínea d) do n.º 2 da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, a qual exige, de forma expressa, a disponibilização diária de quatro guarnições quentes, verificando-se que, relativamente à terça-feira da 12.ª semana, apenas foram previstas três.
39.1. Sustenta, por isso, que se encontra preenchido o fundamento de exclusão previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, não existindo espaço para o suprimento da desconformidade ao abrigo do artigo 72.º do mesmo diploma nem para a sua desconsideração com fundamento em critérios de proporcionalidade.
40. A sentença recorrida acolheu esta última posição.
40.1. Para o efeito, considerou que a cláusula 26.ª, n.º 2, alínea d), das Condições Técnicas impõe a disponibilização diária de quatro guarnições quentes, verificando-se que a proposta adjudicada apenas previa três guarnições na refeição correspondente à terça-feira da 12.ª semana.
40.2. Entendeu ainda o Tribunal a quo que tal desconformidade incidia sobre o conteúdo material da proposta, não sendo suscetível de esclarecimento ou suprimento ao abrigo do artigo 72.º do CCP, nem podendo ser neutralizada mediante invocação dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé ou da prossecução do interesse público.
41. A apreciação efetuada pelo Tribunal recorrido merece a nossa concordância.
42. Com efeito, diferentemente do que sucedia relativamente à questão anteriormente apreciada, não se suscita aqui qualquer dúvida relevante quanto ao sentido ou alcance da disposição constante do Caderno de Encargos.
42.1. Na verdade, a Recorrente não questiona que a cláusula 26.ª, n.º 2, alínea d), imponha a disponibilização diária de quatro guarnições quentes, nem sustenta que o respetivo conteúdo admita interpretação diversa da acolhida pela sentença.
42.2. O cerne da sua discordância reside, antes, na alegada irrelevância material da desconformidade identificada e na desproporção da respetiva consequência excludente.
43. Ora, a cláusula em referência estabelece, de modo claro e inequívoco, a obrigatoriedade de disponibilização diária de quatro guarnições quentes, distribuídas segundo a composição mínima aí prevista.
43.1. Trata-se de uma exigência objetiva, integralmente definida nas peças do procedimento e suscetível de verificação por simples confronto entre o conteúdo da proposta e os parâmetros técnicos fixados pela entidade adjudicante.
43.2. E desse confronto resulta que, relativamente à refeição correspondente à terça-feira da 12.ª semana, a proposta adjudicada previa apenas três guarnições: ervilhas cozidas, quinoa e arroz de feijão.
43.3. Verifica-se, por conseguinte, uma desconformidade objetiva da proposta com uma exigência expressamente consagrada no Caderno de Encargos.
44. Nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, devem ser excluídas as propostas que contenham atributos ou termos e condições que violem aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência definidos no Caderno de Encargos.
44.1. Conforme anteriormente se concluiu, as exigências constantes da cláusula 26.ª integram precisamente essa categoria de especificações técnicas, vinculando indistintamente todos os concorrentes.
45. É certo que a desconformidade identificada se reporta apenas a uma concreta refeição integrada num plano de ementas mais vasto.
45.1. Todavia, o regime legal aplicável não faz depender a exclusão da maior ou menor extensão quantitativa da infração, nem confere à entidade adjudicante qualquer poder de relevar incumprimentos que considere de reduzida expressão.
45.2. O que releva é a conformidade objetiva da proposta com as exigências constantes das peças do procedimento.
45.3. Verificada a desconformidade, a consequência jurídica encontra-se antecipadamente definida pelo legislador.
46. Por essa razão, não procede a invocação do princípio da proporcionalidade.
46.1. Com efeito, a exclusão prevista na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP constitui consequência legalmente tipificada para as situações nela previstas, não dependendo de uma ponderação casuística acerca da maior ou menor gravidade da desconformidade detetada.
46.2. Admitir que determinadas violações das peças procedimentais poderiam ser relevadas em função da sua reduzida expressão quantitativa equivaleria a reconhecer ao júri um poder de flexibilização das regras concursais que não encontra suporte nem na lei nem no procedimento em causa.
47. Também não se vislumbra possibilidade de recurso ao mecanismo previsto no artigo 72.º do CCP.
47.1. A deficiência identificada não respeita a qualquer obscuridade, insuficiência explicativa ou irregularidade documental.
47.2. Resulta diretamente do conteúdo da própria proposta.
47.3. O respetivo suprimento exigiria a introdução de uma quarta guarnição não prevista no documento originariamente apresentado, o que configuraria uma efetiva alteração da proposta e não um mero esclarecimento da vontade anteriormente manifestada.
48. Uma tal solução revelar-se-ia incompatível com os princípios da igualdade, da concorrência e da intangibilidade das propostas.
49. Assim, estando demonstrado que a proposta adjudicada não observou a exigência de disponibilização diária de quatro guarnições quentes relativamente à refeição correspondente à terça-feira da 12.ª semana, mostra-se preenchido o fundamento de exclusão previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
50. Consequentemente, improcedem as alegações da Recorrente nesta parte, não merecendo censura o juízo efetuado pela sentença recorrida.
b. 2.3. Da alegada desconformidade da proposta adjudicada relativamente ao limite máximo de refeições envolvendo fritura do conduto
51. Sustenta a Recorrente que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir que a proposta adjudicada viola o disposto no subparágrafo vi da alínea h) do n.º 4 da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos.
51.1. Em síntese, defende que a limitação aí prevista apenas respeita ao denominado «prato do dia», não abrangendo as restantes opções disponibilizadas aos utentes, ou, subsidiariamente, que as situações identificadas configuram meras irregularidades sem relevância bastante para justificar a exclusão da proposta.
52. Também nesta parte não assiste razão à Recorrente.
53. Dispõe o subparágrafo vi da alínea h) do n.º 4 da cláusula 26.ª das Condições Técnicas que, na elaboração das ementas, deve ser assegurado, «no plano de ementas», um «máximo de uma refeição semanal utilizando o método de fritura para o conduto».
53.1. O elemento literal da disposição é particularmente claro.
53.2. Com efeito, o Caderno de Encargos não circunscreve tal limitação ao prato principal diário, nem a qualquer categoria específica de refeições.
53.3. A exigência reporta-se ao «plano de ementas», expressão que designa o conjunto das refeições cuja disponibilização é proposta para o período abrangido pelo procedimento.
54. Nessa medida, inexiste fundamento textual que permita restringir o âmbito de aplicação da cláusula às refeições inseridas na categoria de «prato do dia».
54.1. Nem a letra da disposição contém semelhante distinção, nem qualquer outro segmento das peças procedimentais fornece elementos que a justifiquem.
54.2. Pelo contrário, a formulação adotada aponta inequivocamente para uma limitação transversal ao conjunto das refeições integrantes do plano de ementas.
55. Acresce que esta interpretação é a única compatível com a economia global da cláusula 26.ª e com as finalidades prosseguidas pelas especificações técnicas nela consagradas.
55.1. Como resulta do respetivo conteúdo, a entidade adjudicante pretendeu definir um conjunto de parâmetros destinados a assegurar diversidade alimentar, equilíbrio nutricional e adequação das refeições a fornecer aos utentes.
55.2. Neste contexto, a limitação da utilização do método de fritura constitui manifestamente uma opção de natureza nutricional e dietética, destinada a restringir a frequência de confeções associadas a maiores teores de gordura.
56. A interpretação defendida pela Recorrente privaria, porém, tal exigência de grande parte do seu alcance útil.
56.1. Com efeito, se a restrição incidisse apenas sobre uma categoria específica de refeições, continuaria a ser possível prever, na mesma semana, várias outras refeições confecionadas por fritura integradas nas restantes opções disponibilizadas aos utentes.
56.2. Tal solução conduziria a um resultado incompatível com a finalidade objetivamente prosseguida pela cláusula e redundaria numa significativa descaracterização da limitação estabelecida pela entidade adjudicante.
57. Por conseguinte, a interpretação acolhida pela sentença recorrida é a única que respeita simultaneamente o elemento literal da disposição e o respetivo elemento teleológico.
58. Assente este ponto, importa apreciar a verificação da desconformidade imputada à proposta adjudicada.
58.1. A sentença recorrida deu como demonstrado que, em diversas semanas do plano de ementas, a proposta apresentada pela adjudicatária previa mais do que uma refeição envolvendo fritura do conduto.
58.2. Entre essas refeições contam-se, designadamente, pratos como cordon bleu, bacalhau à minhota, ovos verdes, calamares, rissóis de pescada, pataniscas de peixe, pastéis de bacalhau e frango à passarinho.
58.3. A Recorrente não impugna fundadamente esta realidade material, limitando-se a sustentar que tais ocorrências seriam juridicamente irrelevantes.
59. Sucede que a questão não pode ser apreciada nesses termos.
59.1. O limite máximo de refeições com recurso ao método de fritura integra uma especificação técnica objetivamente definida nas peças do procedimento e aplicável de forma uniforme a todos os concorrentes.
59.2. A sua observância constitui uma condição de admissibilidade da proposta e não uma mera orientação programática suscetível de livre flexibilização.
60. Assim, uma proposta que exceda o número máximo permitido de refeições confecionadas através daquele método apresenta-se materialmente desconforme com uma exigência imperativa do Caderno de Encargos.
60.1. Não se está perante uma deficiência documental, uma insuficiência de explicação ou uma irregularidade formal.
60.2. O vício respeita diretamente ao conteúdo da prestação que o concorrente se propõe executar.
61. Também não procede a alegação de que as situações identificadas constituiriam meras irregularidades sem aptidão excludente.
61.1. Conforme anteriormente se salientou, a violação de aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência integra o fundamento de exclusão previsto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
61.2. Verificada a desconformidade, a consequência jurídica não depende de uma apreciação discricionária acerca da maior ou menor relevância prática do incumprimento.
62. Deste modo, tendo ficado demonstrado que a proposta adjudicada prevê, em várias semanas do plano de ementas, um número de refeições envolvendo fritura do conduto superior ao máximo permitido pela cláusula 26.ª, n.º 4, alínea h), subparágrafo vi, mostra-se igualmente verificada uma desconformidade material da proposta relativamente às peças do procedimento.
63. Consequentemente, improcedem as alegações da Recorrente nesta parte, devendo manter-se o juízo efetuado pela sentença recorrida quanto à verificação deste fundamento de exclusão.
b. 2.4. Da desconformidade da proposta adjudicada relativamente à repetição de géneros alimentícios
64. A sentença recorrida concluiu que a proposta adjudicada incumpre o disposto no subparágrafo vii da alínea h) do n.º 4 da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, por exceder, na 8.ª semana do plano de ementas apresentado, o limite máximo de três repetições semanais dos géneros utilizados na confeção de legumes cozidos e saladas mistas, verificando-se a utilização da couve roxa em quatro ocasiões distintas.
65. A Recorrente não controverte verdadeiramente a verificação material desse facto.
A sua discordância incide, antes, sobre a relevância jurídica da desconformidade identificada, sustentando que estaria em causa um incumprimento de expressão diminuta, insuscetível de justificar a exclusão da proposta, sob pena de violação dos princípios da proporcionalidade, da concorrência e da prossecução do interesse público.
66. Também nesta matéria não se encontram razões que justifiquem divergência relativamente ao entendimento sufragado pelo Tribunal a quo.
67. Dispõe o subparágrafo vii da alínea h) do n.º 4 da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos que, na elaboração das ementas, deve ser assegurado um «máximo de três repetições semanais dos géneros utilizados na confeção de legumes cozidos e saladas mistas».
68. Trata-se de uma especificação técnica formulada em termos objetivos e diretamente verificáveis, através da fixação de um limite quantitativo preciso e inequívoco.
Diferentemente do que sucede com cláusulas cuja aplicação possa suscitar dificuldades interpretativas quanto ao respetivo alcance normativo, a exigência em apreço assenta num critério numérico determinado, que permite aferir, de modo imediato, a respetiva observância ou incumprimento.
69. Ora, resulta da análise da proposta adjudicada que a couve roxa surge na 8.ª semana em quatro ocasiões distintas, sendo utilizada como componente de salada em três dias e como legume cozinhado num quarto dia.
Verifica-se, assim, uma repetição superior ao limite máximo admitido pelo caderno de encargos.
70. A própria entidade adjudicante não questiona substancialmente essa realidade, limitando-se a sustentar que se estaria perante um incumprimento destituído de relevância bastante para justificar a exclusão da proposta.
71. Sucede, porém, que a questão juridicamente relevante não reside na apreciação subjetiva da maior ou menor gravidade do incumprimento, mas antes na verificação objetiva da conformidade da proposta com as exigências procedimentais previamente estabelecidas.
Com efeito, as especificações técnicas constantes do caderno de encargos traduzem a definição antecipada das condições em que a entidade adjudicante se dispõe a contratar, corporizando opções que lhe compete estabelecer quanto à qualidade, diversidade, equilíbrio nutricional e características do serviço pretendido.
72. Uma vez fixadas essas exigências nas peças do procedimento, deixam as mesmas de constituir meras orientações ou recomendações, convertendo-se em parâmetros vinculativos para todos os concorrentes e para a própria entidade adjudicante.
73. Por isso, não compete ao júri do procedimento, nem ao tribunal, proceder a uma reponderação da utilidade, conveniência ou importância relativa de cada uma das especificações técnicas definidas pela entidade adjudicante, distinguindo entre incumprimentos mais ou menos toleráveis sempre que tal margem valorativa não resulte da lei nem das peças procedimentais.
74. Acresce que o argumento da alegada "bagatela" mostra-se dificilmente conciliável com a própria estrutura normativa do regime legal das causas de exclusão das propostas.
75. Com efeito, nos termos conjugados da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos, devem ser excluídas as propostas que contenham atributos, termos ou condições incompatíveis com aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência definidos no caderno de encargos.
76. Ora, o limite máximo de repetições dos géneros alimentícios não constitui um fator concorrencial livremente conformável pelos concorrentes, antes integrando uma condição objetiva de execução da prestação contratual previamente fixada pela entidade adjudicante para todos os participantes no procedimento.
77. Demonstrada a desconformidade da proposta relativamente a essa exigência, encontra-se preenchida a previsão legal da causa de exclusão, sendo a respetiva consequência diretamente definida pelo legislador.
78. Nessa medida, a exclusão não depende de qualquer juízo discricionário acerca da relevância prática do incumprimento, nem de uma ponderação casuística sobre a sua maior ou menor expressão quantitativa.
79. Por essa razão, não pode proceder a invocação dos princípios da proporcionalidade, da concorrência ou da prossecução do interesse público como fundamento para admitir uma proposta materialmente desconforme com exigências vinculativas constantes das peças procedimentais.
80. Como reiteradamente tem afirmado a jurisprudência deste Supremo Tribunal, os princípios gerais da atividade administrativa não podem ser convocados para neutralizar consequências jurídicas que o legislador expressamente associou à verificação de determinados pressupostos legais, mormente quando a Administração atua no exercício de poderes vinculados.
81. Verificada a situação tipificada na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, inexiste margem para uma ponderação administrativa destinada a relevar a desconformidade ou a considerá-la irrelevante para efeitos de admissibilidade da proposta.
82. Também não procede o argumento segundo o qual a infração deveria ser desconsiderada por corresponder apenas a uma única repetição acima do limite fixado.
83. O critério estabelecido no caderno de encargos é um critério máximo e objetivo: admite três repetições semanais e não quatro.
Ultrapassado esse limiar, verifica-se, por definição, a violação da exigência técnica estabelecida para o procedimento.
84. Admitir solução diversa equivaleria a reconhecer ao júri um poder de flexibilização ou derrogação casuística das regras procedimentais que não encontra suporte nem nas peças do procedimento nem no regime jurídico da contratação pública.
85. Acresce que a aceitação de uma lógica assente na relevância quantitativa do incumprimento introduziria inevitavelmente fatores de incerteza incompatíveis com os princípios estruturantes da contratação pública.
Efetivamente, deixaria de existir um critério objetivo de admissibilidade das propostas, passando a respetiva apreciação a depender de juízos variáveis acerca do grau de tolerância que cada intérprete considerasse aceitável.
86. Tal solução comprometeria inevitavelmente os princípios da transparência, da igualdade e da estabilidade das regras procedimentais, permitindo que situações objetivamente idênticas recebessem tratamento diferenciado em função de valorações casuísticas não previamente anunciadas aos concorrentes.
87. Ora, precisamente para evitar esse resultado, as regras constantes das peças do procedimento devem ser aplicadas de forma uniforme e previsível a todos os participantes, sem possibilidade de flexibilização ad hoc fundada em critérios de oportunidade ou de conveniência.
88. Assim, demonstrado que a proposta adjudicada excede o número máximo de repetições semanais de géneros alimentícios permitido pelo subparágrafo vii da alínea h) do n.º 4 da cláusula 26.ª das Condições Técnicas do Caderno de Encargos, impõe-se concluir pela existência de uma desconformidade material da proposta com as especificações técnicas do procedimento.
89. Essa desconformidade incide sobre um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência e não pode ser qualificada como uma mera irregularidade formal, lapso manifesto ou deficiência suscetível de suprimento.
90. Consequentemente, bem decidiu a sentença recorrida ao concluir que o incumprimento daquela especificação técnica integrava fundamento legal de exclusão da proposta adjudicada, improcedendo as objeções formuladas pela Recorrente quanto à alegada irrelevância material ou desproporcionalidade da solução legalmente imposta.
91. Nesta parte, impõe-se, por conseguinte, confirmar integralmente o julgamento efetuado pelo Tribunal de primeira instância.
b. 3. Da irrelevância da declaração de aceitação do caderno de encargos e da inaplicabilidade do artigo 96.º do CCP à fase de análise das propostas
92. Sustenta o Recorrente que as desconformidades identificadas na proposta adjudicada não poderiam determinar a respetiva exclusão, uma vez que a adjudicatária apresentou a declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, devendo ainda ser considerado o regime de prevalência do caderno de encargos constante dos n.os 2 e 5 do artigo 96.º do mesmo diploma.
93. A argumentação expendida não pode proceder.
94. Desde logo, a apresentação da declaração de aceitação prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP não tem a virtualidade de eliminar, sanar ou neutralizar desconformidades materiais objetivamente reveladas pelos documentos que integram a proposta apresentada pelo concorrente.
95. É certo que a declaração prevista naquele preceito constitui uma manifestação de vinculação do concorrente ao conteúdo do caderno de encargos. Todavia, a respetiva função não consiste em substituir o conteúdo dos documentos que integram a proposta nem em afastar a relevância jurídica das soluções concretamente apresentadas pelo concorrente para execução do contrato.
96. Como resulta da jurisprudência deste Supremo Tribunal, a suficiência e alcance da declaração prevista no artigo 57.º do CCP devem ser apreciados em função das concretas exigências constantes das peças do procedimento e da natureza dos elementos que a entidade adjudicante determinou que fossem apresentados pelos concorrentes.
97. Assim, quando o procedimento exija a apresentação de documentos destinados a evidenciar o modo concreto de execução da prestação contratual, é através do respetivo conteúdo que deve ser aferida a conformidade da proposta com as especificações constantes do caderno de encargos, não podendo uma declaração genérica de aceitação neutralizar divergências materiais objetivamente reveladas por esses documentos. Neste sentido, veja-se, designadamente, o Acórdão deste Supremo Tribunal de 07.09.2023, Processo n.º 462/22.5BELSB.
98. Tal entendimento assume particular acuidade no caso dos autos.
Com efeito, o procedimento impunha expressamente a apresentação de um plano de ementas para doze semanas, documento destinado a evidenciar a forma concreta através da qual cada concorrente se propunha assegurar o cumprimento das exigências técnicas constantes do caderno de encargos.
99. Através desse documento, a entidade adjudicante procurava conhecer antecipadamente a composição das refeições propostas, os métodos de confeção a utilizar, a diversidade alimentar assegurada e, bem assim, o grau de conformidade da solução apresentada com os parâmetros nutricionais e organizativos previamente definidos.
100. Nestas circunstâncias, revelar-se-ia incompatível com a própria função procedimental do plano de ementas admitir que o respetivo conteúdo pudesse ser desconsiderado mediante a mera invocação da declaração prevista no artigo 57.º do CCP. Com efeito, a exigência da apresentação desse documento apenas se compreende porque a entidade adjudicante pretendeu que a conformidade das soluções alimentares propostas fosse aferida logo na fase de análise das propostas, e não apenas em momento ulterior de execução contratual.
101. Com efeito, se assim fosse, a exigência da apresentação daquele documento ficaria substancialmente desprovida de utilidade prática, já que qualquer desconformidade nele evidenciada seria neutralizada pela simples apresentação da declaração prevista no artigo 57.º do CCP.
102. Ora, uma tal solução não encontra suporte nem na letra nem na ratio do regime legal da contratação pública, mostrando-se ainda incompatível com os princípios da transparência, da comparabilidade das propostas e da vinculação dos concorrentes ao conteúdo dos documentos que apresentam.
103. Improcede, igualmente, a invocação do regime constante do artigo 96.º do CCP.
104. Nos termos dos n.ºs 2 e 5 daquele preceito, a determinação do conteúdo do contrato obedece a regras de prevalência documental destinadas a resolver eventuais divergências entre os elementos que integram o clausulado contratual e o conteúdo da proposta adjudicada.
105. Trata-se, porém, de normas que operam num momento lógico e jurídico posterior ao da apreciação da admissibilidade das propostas, incidindo já sobre a fase de formação e integração do conteúdo do contrato.
106. A sua função consiste em determinar quais os elementos que prevalecem para efeitos de definição do conteúdo do vínculo contratual efetivamente constituído, não em sanar ou eliminar causas de exclusão anteriormente verificadas no procedimento.
107. A apreciação da admissibilidade das propostas antecede necessariamente a fase de formação do contrato e encontra-se sujeita ao regime constante dos artigos 70.º e 146.º do CCP.
108. Assim, quando uma proposta contenha atributos, termos ou condições incompatíveis com aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, verifica-se a causa de exclusão prevista na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, não podendo tal consequência ser afastada mediante o apelo a normas vocacionadas para disciplinar uma fase ulterior do procedimento.
109. Dito de outro modo, o artigo 96.º do CCP pressupõe uma proposta válida e admissível, não constituindo fundamento para preservar uma proposta que, à luz das regras procedimentais aplicáveis, já se encontrava legalmente afetada por uma causa de exclusão.
110. Consequentemente, nem a declaração de aceitação do caderno de encargos prevista no artigo 57.º do CCP nem o regime de prevalência documental consagrado no artigo 96.º do mesmo diploma são suscetíveis de afastar a exclusão de uma proposta que revele, nos próprios documentos que a integram, desconformidades materiais relativamente a especificações técnicas vinculativas constantes das peças do procedimento.
b. 4. Da alegada violação dos princípios da proporcionalidade, da concorrência e da prossecução do interesse público
111. Sustenta ainda o Recorrente que a exclusão da proposta adjudicada traduziria uma solução excessivamente formalista e desconforme com os princípios da proporcionalidade, da concorrência e da prossecução do interesse público.
112. Também esta alegação não merece acolhimento.
113. Não sofre controvérsia que toda a atividade administrativa se encontra subordinada aos princípios consagrados no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 1.º-A do Código dos Contratos Públicos.
Todavia, a invocação desses princípios não pode conduzir à desaplicação de consequências jurídicas que o legislador associou expressamente à verificação de determinados pressupostos legais.
114. No domínio da contratação pública, a observância dos princípios da igualdade, da transparência e da concorrência exige, precisamente, que as regras previamente estabelecidas nas peças do procedimento sejam aplicadas de forma uniforme a todos os concorrentes.
115. Verificada a situação prevista na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, a entidade adjudicante não dispõe de margem para decidir se considera o incumprimento mais ou menos relevante, nem para ponderar casuisticamente a conveniência da exclusão.
A atuação administrativa assume, neste domínio, natureza estritamente vinculada.
116. Admitir que desconformidades objetivamente verificadas pudessem ser relevadas mediante uma ponderação autónoma do interesse público ou do interesse concorrencial significaria introduzir um fator de incerteza incompatível com a estabilidade e previsibilidade exigidas aos procedimentos de contratação pública.
117. Como este Supremo Tribunal salientou, designadamente no Acórdão de 12.09.2024, Processo n.º 3564/23.7BELSB, os princípios gerais da atividade administrativa não podem ser convocados para neutralizar consequências jurídicas expressamente impostas pelo legislador para situações procedimentais tipificadas.
118. Assim, uma vez demonstrado que a proposta adjudicada continha termos e condições incompatíveis com aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, a respetiva exclusão constituía uma consequência legalmente imposta, e não uma simples faculdade conferida à entidade adjudicante.
119. Acresce que a solução defendida pelo Recorrente acabaria por comprometer os próprios princípios que invoca.
Na verdade, admitir a relevância apenas parcial ou seletiva das exigências constantes das peças procedimentais implicaria permitir que determinados concorrentes beneficiassem de um regime de tolerância não previamente anunciado, em detrimento daqueles que conformaram integralmente as respetivas propostas às condições estabelecidas pela entidade adjudicante.
120. Ora, a proteção da concorrência efetiva e da igualdade entre os concorrentes reclama precisamente a observância uniforme das regras procedimentais e não a sua flexibilização casuística após a abertura das propostas.
121. Improcedem, por conseguinte, as alegações do Recorrente fundadas na violação dos princípios da proporcionalidade, da concorrência e da prossecução do interesse público.
IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e, com a presente fundamentação, confirmam a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Notifique.
Lisboa, 09 de setembro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Ana Gouveia e Freitas Martins - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.
