Quem foi o relator do acórdão 0967/07?

O relator foi Freitas Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0967/07?

O acórdão foi proferido em 17 de abril de 2008.

0967/07 - STA

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo “A…”, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que, por violação do direito de audiência do interessado, anulou a deliberação de 5-11-1997, da Câmara Municipal de Sines, que declarou a caducidade do alvará de loteamento n.°1/96, relativo à operação de loteamento de um prédio sito em Porto Covo, no concelho de Sines, na parte em julgou improcedentes os restantes vícios de violação de lei e de forma que havia imputado ao acto recorrido. A recorrente formula as seguintes conclusões: 1. Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, o objecto da deliberação sub judice é contraditório, ininteligível e juridicamente impossível pois, a verificar-se a caducidade do alvará n° 1/96, tal implicaria a extinção de todos os lotes nele previstos e seria incompatível com a subsistência do lote 220, que o Município de Sines pretende fazer seu (v. arts. 10, 8° e segs., 28° e segs e 53°doDL 448/91)- cfr. texto n°s 1 a 3.1; 2. In casu, não foi requerida, e muito menos licenciada, qualquer construção para o referido lote 220 (v. art. 38°/5 do DL 448/91, de 29 de Novembro, na redacção do DL 334/95, de 28 de Dezembro, e da Lei 26/96, de 1 de Agosto), pelo que é manifesto que a declaração de caducidade do alvará 1/96 não podia deixar de produzir efeitos jurídicos relativamente ao referido lote - cfr. texto n°. 3.2; 3. A deliberação de caducidade do alvará é ainda contraditória com a exigência do pagamento da TMU, pois o pagamento do referido tributo é contrapartida e pressupõe a eficácia do respectivo licenciamento, pelo que, também por este motivo, a deliberação impugnada é ininteligível e juridicamente impossível (v. art. 32º do DL 448/91 e art. 11º da Lei 1/87, de 6 de Janeiro) - cfr. texto n°s. 4 a 6; 4. A deliberação sub judice é assim manifestamente contraditório, ininteligível e juridicamente impossível pelo que enferma de nulidade (v. art. 133°/2/c) do CPA e art. 281° do C. Civil; cfr. arts. 1º e segs., 28° e segs, 32°, 38°/5 e 53º do DL 448/91)- cfr. texto n°s. 1 a 6; 5. O atraso verificado na conclusão das obras em causa ficou a dever-se a causas de forca maior não imputáveis à ora recorrente e que eram do conhecimento da CMS (v. art. 40 da p.r.; cfr. art. 130 da contestação) - cfr. texto n°s. 7 e 8; 6. A deliberação sub judice enferma de manifestos erros de facto e de direito, pois, além do mais, a eventual falta de conclusão tempestiva das obras de urbanização resultou de diversas causas de força maior, não imputáveis à ora recorrente, sendo certo que a CMS sempre podia e devia ter tomado as providências necessárias para executar as obras em causa, pelo que foram violados os arts. 266° da CRP, os arts. 30 e 5° do CPA e os arts. 38° e 47º do DL 448/91, de 29 de Novembro - cfr. texto n°s. 8 e 9 7. A deliberação sub judice violou ainda frontalmente os princípios constitucionais da proporcionalidade e da Justiça, da segurança das relações jurídicas, da protecção da confiança da ora recorrente e da boa fé, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático - cfr. texto nº 10 a 14; 8. A deliberação sub judice ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pois declarou a caducidade do alvará de loteamento em análise sem demonstrar a verificação de qualquer dos fundamentos taxativamente fixados na lei, pelo que é nula, ex vi do art. 133°/2/d) do CPA - cfr. texto n°s. 15 a 18 9. A deliberação sub judice não contém quaisquer razões de facto ou de direito que fundamentem a declaração de caducidade do alvará de loteamento - cfr. texto n°s. 19 a 22. 10. O acto em análise enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP, os arts. 77° e 83° do DL 100/84, de 29 de Março, e os arts. 124° e 125° do CPA - cfr. texto n°s.21 a 23 11. A ora recorrente não foi notificada do início do procedimento que culminou com a prolação da deliberação da CMS, de 1997.11.05, tendo deste modo sido violado o disposto nos arts. 267°/l e 5 e 268°/1 da CRP e nos arts. 8° e 55°/1 do CPA- cfr. texto n°8, 24 a 27 12. A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 62°, 266° e 268°/3 da CRP, nos arts, 3°, 40, 8°, 55°, 124°, 125° e 133 °12/c) do CPA, nos arts. 1°, 8° e segs., 28° e segs., 32º, 38°, 47º e 53° do DL 448/91, de 29 de Novembro e no art. 11º da Lei 1/87, de 6 de Janeiro (cfr. arts. 12° e 281° do C. Civil). A entidade recorrida contra-alegou formulando as conclusões seguintes: A) A douta sentença recorrida encontra-se devidamente fundamentada, quer de facto quer de direito, tendo procedido a uma correcta interpretação das normas e regras legais aplicáveis ao caso sub judice, bem como não violou quaisquer dispositivos constitucionais, bem pelo contrário. B) Isto, sem prejuízo de se entender, com o devido respeito, que no caso sub judice sequer se verificou o vicio de preterição da audiência prévia dos interessados, considerando que a caducidade do Alvará se deveu ao facto de as obras de urbanização não se encontrarem concluídas no prazo de prorrogação concedido para o efeito, sendo que, não poderia a Câmara Municipal de Sines, conceder qualquer outra prorrogação em face do disposto no n°2 do art° 23° do DL n° 448/91. de 29/11 e independentemente da audiência prévia, a verdade é que à Câmara Municipal não restaria senão o dever legal de declarar a caducidade do Alvará a° 1/96. Por outro lado, na deliberação impugnada expressamente se concedeu o prazo de quatro meses para que a Recorrente informasse a Câmara Municipal de Sines se iria apresentar novo processo de loteamento com novo prazo para conclusão das obras, situação a que a Recorrente nunca deu resposta. C) Na verdade, entendemos que a Recorrente no âmbito do seu recurso e das suas conclusões, com excepção da conclusão sob o ponto 12, apenas se limita a pedir a reapreciação da legalidade do acto contenciosamente recorrido, sendo certo que o digníssimo Tribunal “a quo” indagou, interpretou e aplicou as regras e princípios jurídicos, não existindo os erros de julgamento que a Recorrente alega, nem a deliberação impugnada padece de qualquer dos vícios apontados pela Recorrente. D) O Digníssimo Tribunal “a quo” não violou qualquer norma ou principio constitucional, devendo-se manter a decisão recorrida, sem prejuízo dos poderes de cognição desse Venerando Tribunal no que concerne ao vício de preterição da audiência prévia. O Exm.° Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu douto parecer no sentido de que, concordando embora com o teor da decisão recorrida na parte impugnada pelo recorrente, deve a mesma ser revogada, por força da aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, na parte em que julgou procedente o vicio de preterição da audiência prévia. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos: 1. Em 01.02.1996, foi emitido pela CMS o alvará de loteamento n° 1/96 relativo ao prédio sito em Porto Covo, freguesia de Porto Covo, município de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines, sob o n° 749, a fls. 59 v do livro B-3 e sob a ficha n° 0081/150268, em nome da ora recorrente (cfr. doc. de fls. 68 a 72 do PA). 2. De acordo com o referido alvará de loteamento, foram constituídos 220 lotes e foi fixado o prazo de 6 meses para conclusão das obras de urbanização (cfr. doc. de fls. 68 a 72doPA) 3. Em 22.07.1996, a ora recorrente dirigiu ao Presidente da CMS oficio do seguinte teor: “Nos termos da legislação em vigor e uma vez que se encontra perto de expirar o prazo para a conclusão das obras de urbanização relativas ao alvará 1/96 desta Câmara Municipal, vimos solicitar a V. Exas. se digne autorizar a prorrogação do mesmo por mais 90 dias” (cfr. doc. de fls. 141 do PA). 4. Foi concedido o prazo adicional de 90 dias para a conclusão das obras, por despacho de 1996.08.30 (cfr. doc. de fls. 147 e 148 do PA). 5. As obras de urbanização não foram concluídas no prazo de 6 meses previsto no alvará nem no prazo de 90 dias posteriormente concedido pela CMS (admitido por acordo). 6. Em 13.11.1996, foi enviada à recorrente oficio do seguinte teor: “Terminado o prazo para conclusão das infra-estruturas em 1996.11.01 sem que se verifique por parte do loteador o empenho na conclusão dos trabalhos, solicita-se que seja devidamente esclarecida a situação para que a CMS possa planificar as suas acções” (cfr. doc. de fls. 195 do PA) 7. Em 26 de Março de 1997, as obras de urbanização relativas ao loteamento em causa estavam ainda incompletas (cfr. docs. de fls. 226 e 236 do PA). 8. Encontra-se, a fls. 226 do PA, a seguinte informação, dirigida a vereador da CMS datada de 26 de Março de 1997: “Dando cumprimento à ordem do Sr., informo o seguinte: No loteamento da A… não se encontra ninguém nesta data a trabalhar em qualquer infra-estrutura” (cfr. doc. de fls. 226 do PA). 9. Em 1997.04.04 foi produzida a informação de fls. 236 onde se pode ler o seguinte: “1. De acordo com a informação da fiscalização as obras de infra-estruturas do loteamento encontram-se incompletas e abandonadas. 2. De acordo com a informação do Chefe de secção do Expediente de Obras, o prazo para a conclusão das obras de infra-estruturas terminava a 1 de Agosto de 1996, tendo sido solicitada e deferida uma prorrogação de 90 dias, que terá terminado a 29 de Novembro. 3. Nos termos do artigo 38°, n°2, alínea c) do Decreto-Lei n° 448/94, na redacção que lhe é dada pelo Decreto-Lei n° 334/95, a Câmara Municipal de Sines deverá declarar a caducidade do alvará de loteamento” (cfr. doc. de fls 236 do PA) 10. Em sessão da CMS de 1997.04.16, foi tomada a seguinte deliberação: “Aprovada a declaração de caducidade do alvará 1/96, nos termos da alínea e), do n° 1 do artigo 38° do Dec-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro, com a nova redacção do Dec-Lei n° 334/95, de 28 de Dezembro e da Lei n° 26/96, de 1 de Agosto” (cfr. doc. de fls. 265 do PA). 11. Em sessão da CMS de 1997.11.05, foi tomada a seguinte deliberação: “A… - Recurso contencioso - Caducidade do alvará 1/96: Apresentou parecer do Dr. … sobre o recurso contencioso interposto pela A…, propondo que a Câmara Municipal de Sines reforme a deliberação de 16 de Abril em que declara a caducidade do alvará 1/96 de modo a que, da mesma, constem os motivos de facto que a justificam. Tendo em conta a petição de recurso contencioso interposto por A…, é aprovado, por unanimidade, reformar a decisão de 16 de Abril de 1997, ao abrigo do disposto no artigo 1370, n°2 e 4, por referência ao artigo 1410, ambos do Código do Procedimento Administrativo, pela forma seguinte: - Face ao facto de o prazo para a realização das obras de urbanização do loteamento titulado pelo alvará 1/96 ter terminado a 29 de Novembro de 1996, após o prazo do alvará de seis meses e uma prorrogação de 90 dias, sem que as mesmas obras de urbanização se encontrem concluídas, é declarada a caducidade do alvará 1/96 ao abrigo do disposto na alínea e) do n° 1 do artigo 38° do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 334/95, de 28 de Dezembro e pela lei n° 26/96, de 1 de Agosto. A caducidade declarada não produz efeitos quanto ao lote 220, aprovando-se receber em pagamento este lote, imputando-se o respectivo valor à TMU em dívida pela loteadora. Aprovado, também, um prazo de quatro meses para que a loteadora informe a Câmara Municipal de Sines se vai apresentar novo processo de Loteamento com novo prazo para conclusão das obras de urbanização em falta” (cfr. doc de fls. 14 dos autos). 12. A ora recorrente não foi ouvida previamente à prolação de qualquer das deliberações constantes dos dois pontos que antecedem, sobre o seu sentido provável. III. A decisão recorrida, julgando embora improcedentes os vícios de violação de lei por impossibilidade ou ininteligibilidade do acto recorrido, por ilegal revogação de acto constitutivo de direitos, erro nos pressupostos de facto e de direito, violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da segurança das relações jurídicas, da protecção da confiança e da boa fé, e violação do direito de propriedade, e ainda por vicio de forma por falta de fundamentação, anulou a deliberação recorrida por preterição do direito de audiência prévia. A recorrente discordando do decidido na parte em que julgou improcedentes os supra referidos vícios, imputa à sentença recorrida diversos erros de julgamento, suscitando as seguintes questões jurídicas: A - Nulidade do acto contenciosamente recorrido; B - Violações de lei e dos erros de facto e de direito; C - Violação de normas e princípios fundamentais; D - Violação do direito de propriedade da recorrente; E - Falta de fundamentação; F - Violação de normas e princípios do procedimento administrativo. No recurso contencioso foram todas elas apreciadas pela decisão aqui recorrida em termos que, com alguns acrescentos, merecem a nossa total adesão. Passaremos, pois, a analisa-las, seguindo a ordem indicada e transcrevendo a parte da sentença a cada uma respeitante. Assim, III.A. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que a deliberação contenciosamente impugnada, é contraditória, ininteligível e juridicamente impossível pelo que, ao contrário do decidido, padece de nulidade, nos termos da al. e), do n.° 2, do artigo 133, do CPA, aduzindo para tal o seguinte - “o objecto da deliberação sub judice é contraditório, ininteligível e juridicamente impossível pois, a verificar-se a caducidade do alvará n°. 1196, tal implicaria a extinção de todos os lotes nele previstos e seria incompatível com a subsistência do lote 220, que o Município de Sines pretende fazer seu (v. arts. 1°, 8° e segs., 28° e sega e 53° do DL 448/91)”; -“ não foi requerida, e muito menos licenciada, qualquer construção para o referido lote 220 (v. art. 38°15 do DL 448/91, de 29 de Novembro, na redacção do DL 334/95, de 28 de Dezembro, e da Lei 26/96, de 1 de Agosto), pelo que é manifesto que a declaração de caducidade do alvará 1196 não podia deixar de produzir efeitos jurídicos relativamente ao referido lote”; - “a deliberação de caducidade do alvará é ainda contraditória com a exigência do pagamento da TMU, pois o pagamento do referido tributo é contrapartida e pressupõe a eficácia do respectivo licenciamento, pelo que, também por este motivo, a deliberação impugnada é ininteligível e juridicamente impossível (v. art. 32° do DL 448/91 e art. 11° da Lei 1/87, de 6 de Janeiro)”; Sobre tal questão a sentença recorrida discorreu: “A Rte invoca a ininteligibilidade e a contraditoriedade da deliberação recorrida por esta declarar, por um lado, a caducidade do alvará em análise e por aprovar, por outro lado, a dação em pagamento da taxa municipal de urbanização, através de um dos lotes da operação urbanística em causa, concluindo pela nulidade da deliberação em causa. Estabelece a alínea e) do n°2 do artigo 133° do CPA que os actos cujo objecto seja ininteligível são nulos. O objecto será ininteligível quando se não consiga descortinar o que é que foi decidido, qual o seu sentido decisório. A ininteligibilidade de um acto administrativo resulta de não se saber o que aí se determina Ora, o teor da deliberação impugnada permite descortinar o seu sentido decisório que é seguinte: declarar a caducidade do alvará 1/96, a qual não produz efeitos quanto ao lote 220, aprovando-se receber em pagamento este lote. Por outro lado (e como diz o Exmº Magistrado do Ministério Público no seu parecer final), da declaração de caducidade do alvará não decorre, automaticamente, a produção dos efeitos próprios da caducidade, relativamente a todos os lotes, não sendo inconcebível que tal declaração de caducidade possa não produzir efeitos relativamente a todos os lotes abrangidos pelo alvará pois a própria lei, no n° 5 do artigo 38° do Decreto-Lei n° 448/91, prevê essa hipótese. Pelo que, se considera a deliberação em causa inteligível e não contraditória, improcedendo o vício a invocada violação da alínea e) do n° 2 do artigo 133° do CPA.” Não merece qualquer reparo esta parte da decisão recorrida, pois do teor da deliberação resulta que o seu conteúdo é perfeitamente determinável, não comportando qualquer outra interpretação, não sendo, assim, ininteligível (cfr. Esteves Oliveira “Código de Procedimento Administrativo”, vol. II, 154, e Santos Botelho, Américo Esteves e J. Cândido Pinho “Código de Procedimento Administrativo”, 4ª edição, 703. Por outro lado, não é contraditório a entidade recorrida cobrar-se da Taxa Municipal de Urbanização, já que a mesma é devida pela emissão do alvará de loteamento, da qual é condição - cfr. artigos 23, n.° 2, e 32, do DL n.° 448/91 -, não estando condicionado o pagamento da mesma à eficácia do loteamento; acresce que não ocorre qualquer impossibilidade jurídica do alvará caduco continuar a produzir efeitos em relação a algum ou alguns dos lotes por ele abrangidos, pois é a própria lei que admite que a declaração de caducidade por falta de realização ou conclusão das obras de urbanização constantes do alvará de loteamento, possa não produzir efeitos, por ex. “relativamente aos lotes objecto de deferimento do pedido de licenciamento das construções nele projectadas” - cfr. n.° 4, do artigo 38, do DL 448/91 (redacção da Lei n.° 26/96, de 1-08). Questão diferente seria a da hipotética ilegalidade do segmento da deliberação que excluiu dos efeitos da caducidade o concreto lote 220, por eventual falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, o que o tribunal recorrido, e bem, não apreciou porque, como refere a sentença recorrida, na petição de recurso não foram alegados factos susceptíveis de integrar tal vício, o que competia ao recorrente (cfr. al. d), do n.°l, do artigo 36, da LPTA). Improcedem, assim, as conclusões 1 a 4. III.B Seguidamente, imputa à sentença recorrida novo erro de julgamento por, em seu entender e ao contrário do decidido, a deliberação contenciosamente recorrida não enferma de erros de facto e de direito, violando os artigos 38° e 47° do DL 448/91, de 29 de Novembro. Para tal alega que: - “o atraso verificado na conclusão das obras em causa ficou a dever-se a causas de força maior não imputáveis à ora recorrente e que eram do conhecimento da CMS”, e que - “a eventual falta de conclusão tempestiva das obras de urbanização resultou de diversas causas de força maior, não imputáveis à ora recorrente, sendo certo que a CMS sempre podia e devia ter tomado as providências necessárias para executar as obras em causa”. Sobre estas questões escreve-se na sentença recorrida: “Não há qualquer erro nos pressupostos, quer de facto, quer de direito da deliberação impugnada, porque, efectivamente, e como a Rte não contesta, as obras não foram concluídas no prazo de 6 meses previsto no alvará nem no prazo de 90 dias posteriormente concedido pela Rda. Note-se, inclusivamente, que em Março de 1997, as obras de urbanização em causa ainda se encontravam incompletas Como vimos, a Rda respeitou integralmente a lei, tendo declarado a caducidade do alvará de loteamento porque o prazo estabelecido para a conclusão das obras havia já terminado sem que as mesmas se mostrassem concluídas, situação legalmente prevista para poder ser declarada a caducidade do alvará de loteamento (cfr. alínea c) do n°2 do artigo 38° do Decreto-Lei n° 448/91). E como já dissemos, há razões de interesse público na base da previsão legal da existência desses prazos, pelo que, ainda que se viesse a provar que foram causas de força maior que obstaram à conclusão das obras no prazo fixado para o efeito, tal não constituiria, por si só, motivo para a não declaração de caducidade do alvará. Não se vê, pela matéria alegada, que a Rda fosse obrigada a atender a causas de força maior. Diga-se, até, que a Rte nem concretiza as causas de força maior que invoca, sendo que lhe cabia, porque sobre ela recai o ónus de alegação dos factos integradores do seu direito, dizer, na petição inicial (cfr. alínea d) do n° 1 do artigo 36° da LPTA) que factos estiverem na origem dos atrasos verificados, concretizando, também, esses atrasos, ou seja; identificando a fase ou fases da obra que não foram tempestivamente concluídas em virtude daqueles factos, de forma a demonstrar como estes se reflectiram na execução da obra Já vimos, também, que a declaração de caducidade do alvará em causa sem a prévia promoção por parte da CMS das obras de urbanização em nada vicia esta declaração, pois essa promoção poderia sempre ocorrer em momento posterior.” Tal como resulta da decisão recorrida, demonstrado que está que está que as obras de urbanização não foram concluídas no prazo inicialmente concedido e mesmo depois de prorrogado o prazo - cf. pontos 2 a 5, da matéria de facto - verificado está o pressuposto de aplicação da alínea c), do n.° 2, do artigo 38, do DL n.° 448/91, norma em que se fundou a deliberação impugnada para declarar a caducidade do alvará, sendo certo que, para além da fundamentação acima transcrita, acresce que o poder discricionário de a Câmara Municipal conferido pelo artigo 47, do mesmo diploma, não obsta à declaração de caducidade do alvará, antes a pressupõe já que o prazo do loteador para tal não pode ser mais prorrogado - cfr. artigo 23, n.°2, conjugado com o art 38, n.°2, al. c), do DL 448/91 - pelo que, tal como o decidido, não foi violada qualquer daquelas disposições legais. Improcedem, assim, as conclusões 6 e 7 III.C O erro de julgamento seguinte imputado à sentença recorrida decorre do facto de, segundo o recorrente, a deliberação contenciosamente recorrida violar os princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, da segurança das relações jurídicas, da protecção da confiança da ora recorrente e da boa fé, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático, padecendo, assim, do vício de violação de lei que a torna nula (artigo 133, n.°2, al. d), do CPA). Sobre a alegada violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, escreve-se na decisão recorrida: “Diz a Rte que a deliberação impugnada padece de vício de violação de lei por preterição dos princípios da proporcionalidade e da justiça (por, no entender da Rte, a declaração de caducidade em análise não constituir o meio mais adequado e necessário para a tutela dos interesses que alegadamente se pretenderiam prosseguir, pois além de aquele acto causar graves prejuízos aos adquirentes dos respectivos lotes e à Rte, a CMS sempre poderia promover a execução das obras de urbanização em causa, nos termos do artigo 1° do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro ou possibilitar a execução pelos adquirentes dos lotes ao abrigo do artigo 48°, do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro). Ora, a declaração de caducidade do alvará não é incompatível com a promoção posterior, pela câmara municipal, da execução das obras de urbanização em causa. É que, conforme resulta do n° 3 do artigo 47° do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro, a promoção das obras de urbanização pela câmara municipal terá lugar após a declaração de caducidade do alvará (a qual, será, aliás pressuposto da promoção da execução das obras pela câmara municipal), o que significa que a deliberação sindicada que declara a caducidade não poderá, com fundamento no facto de não ter sido antecedida da promoção das obras de urbanização pela CMS, padecer de vício de violação de lei em análise. Acresce que, compulsado o processo instrutor e a factualidade provada, se verifica que, em momento algum prévio à deliberação impugnada, nem a Rte, nem os adquirentes dos lotes requereram à Rda a promoção das obras de urbanização em falta (nem a Rte sequer lega que esta promoção tenha sido requerida por si ou pelos adquirentes dos lotes), sendo certo que não apenas o prazo para a sua conclusão já havia terminado à data da deliberação camarária, como as mesmas se encontravam abandonadas (cfr. pontos 1, 5, 8, 9, 10 e 11 da matéria de facto). Quanto aos prejuízos que para a Rte terão resultado da deliberação em causa, independentemente do facto de a Rte os não concretizar, não seriam, por si só, motivo que pudessem obstar à declaração de caducidade do alvará por falta de conclusão das obras no prazo fixado para o efeito, até porque há razões de interesse público, na base da previsão legal da existência de prazos para conclusão das edificações, razões essas ligadas à mutabilidade das condições do licenciamento. Pelo que, não se verifica vício de violação de lei por preterição dos princípios da proporcionalidade e da justiça que aRte imputa à deliberação impugnada. Subscrevendo a fundamentação da sentença recorrida quanto à não violação dos supra-referidos princípios, acrescenta-se tão só que o acto contenciosamente recorrido emana do exercício de um poder vinculado da entidade recorrida, que no caso não dispõe de qualquer margem de discricionariedade (cfr. artigo 38, n.°2, al. c), do DL 448/91) o que só por si afasta a aplicação dos mesmos. Imputa, ainda, a Recorrente à deliberação impugnada o vício de violação de lei por preterição dos princípios constitucionais da segurança das relações jurídicas, da protecção da confiança e da boa fé, integrantes do princípio do Estado de direito democrático, alegando que “a não conclusão das obras de infra-estruturas resulta de motivos totalmente alheios à vontade da ora recorrente” Sobre esta alegação, para além do que acima se escreveu, quanto à não demonstração da verificação de qualquer causa de força maior, há que referir que não são alegados factos eventualmente integradores da violação dos princípios invocados, sendo certo que, como se referiu, estamos no domínio da actividade absolutamente vinculada da administração onde os princípios invocados não relevam. Improcede, deste modo, a conclusão 7. III.D Imputa a recorrente à sentença recorrida novo erro de julgamento por, em seu entender e ao contrário do decidido, a deliberação impugnada ter ofendido o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pois declarou a caducidade do alvará de loteamento em análise sem demonstrar a verificação de qualquer dos fundamentos taxativamente fixados na lei, pelo que é nula (art. 133°, n.°2, al. d), do CPA). Sobre esta alegação, discorre a sentença recorrida: “Alega, ainda, a Rte que a deliberação impugnada ofende o conteúdo essencial dos direito fundamentais de propriedade e iniciativa económica privada da Rte (por, no entender da Rte, ter declarado a caducidade do alvará de loteamento em análise sem invocar ou se fundamentar em quaisquer dos fundamentos taxativamente fixados na lei). Repete-se que, contrariamente ao que é dito pela Rte, a declaração da caducidade do alvará fundamentou-se em motivo taxativamente fixado na lei, a saber, a não conclusão das obras de urbanização no prazo fixado para o efeito, motivo este que vem expressamente previsto na alínea c), do n° 2, do artigo 38°, do Decreto-Lei n° 441/91. E o direito de propriedade e de iniciativa económica, cujos conteúdos essenciais, a Rte diz terem sido violados pela deliberação em causa, só por si, não conferem à Rte o direito a que não seja declarada a caducidade de um alvará de loteamento, verificados os respectivos pressupostos legais, com é o caso. Termos em que improcede igualmente esta invocação da ofensa do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica Subscrevemos inteiramente a decisão recorrida nesta parte, pelo que, pelas razões nela constantes improcede a conclusão 8 III.E Insiste a recorrente em que o acto contenciosamente impugnado não contém quaisquer razões de facto ou de direito que fundamentem a declaração de caducidade do alvará de loteamento pelo que carece de fundamentação ou, pelo menos, a que apresenta é insuficiente, obscura e incongruente. Não assiste o mínimo de razão ao recorrente. Na verdade, como resulta do ponto 11, da matéria de facto, a deliberação impugnada contém todos os elementos exigidos pelo artigo 125, do Código de Procedimento Administrativo, pois como se escreve na sentença recorrida “o teor da deliberação impugnada permite compreender o seu sentido, o qual se traduz a declaração de caducidade do alvará de loteamento titulado pelo alvará 1/96, em causa, pelo facto de o prazo para a realização das obras de urbanização respectivas ter terminado a 29 de Novembro de 1996 (após o prazo do alvará de seis meses e uma prorrogação de 90 dias) sem que as mesmas obras se encontrassem concluídas. Quer a fundamentação de facto (traduzida na não realização das referidas obras no prazo fixado para o efeito), quer a fundamentação de direito (traduzida na enunciação do dispositivo legal ao abrigo do qual a decisão é tomada, a saber, a alínea e) do n°1 do artigo 38° do Decreto-Lei no 448/91, de 29 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei n° 334/95, de 28 de Dezembro e da Lei n° 26/96, de 1 de Agosto) se encontram presentes na deliberação impugnada.” Improcedem, assim as conclusões 9 e 10. III.F Por fim, reafirma que a sentença recorrida errou ao julgar improcedente a alegação de que, em violação do artigo 55, do CPA, não foi notificada do início do procedimento que culminou com a prolação da deliberação impugnada pois o oficio que lhe foi remetido em 13.11.1996, se limitou a pedir-lhe um esclarecimento, não constituindo uma “comunicação do inicio do procedimento” que culminou com a declaração a caducidade do alvará. Não tem razão. Na verdade o procedimento administrativo em causa iniciou-se por iniciativa do própria recorrente quando requereu o licenciamento da operação de loteamento, ao abrigo do DL 448/91, de 29-11, a qual implicava a realização de obras de urbanização, constituindo a declaração de caducidade do alvará que requereu um dos actos desse mesmo procedimento - cfr. artigos 1, 2, 9, 20, 23, 28, 29 e 38, do DL n.° 448/91. A recorrente desencadeou e interveio activamente no procedimento administrativo de licenciamento do loteamento em causa pelo que, tendo dele conhecimento desde o seu início, designadamente na fase que antecedeu a prolação do acto recorrido, nada havia que lhe ser comunicado sobre o inicio desse procedimento, não tendo, pois no caso, aplicação o disposto no artigo 55, do Código de Procedimento Administrativo. O acto de declaração de caducidade do alvará de licenciamento das obras não se insere num novo procedimento para esse fim, o que a recorrente bem sabia, pois, tendo deixado decorrer o prazo de conclusão das obras de urbanização e que tal conduziria à declaração de caducidade do respectivo alvará (artigo 38º, n.°2, CPA), logo requereu, no mesmo procedimento, a prorrogação de tal prazo, o que lhe foi deferido - cfr. pontos 2 a 4 da matéria de facto. Bem andou, pois, a decisão recorrida ao julgar improcedente tal vicio procedimental, não incorrendo no erro de julgamento que aqui lhe é imputado. Nos termos e com os fundamentos expostos, não ocorrendo nenhum dos erros de julgamento arguidos, improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente, conclui-se que é de manter a sentença recorrida, não sendo possível apreciar a questão suscitada pelo Exm.° Magistrado do Ministério Público - irrelevância do vício de falta de audiência prévia, à luz do princípio do aproveitamento do acto administrativo - uma vez que a tal obsta o disposto no artigo 684, n.° 4, do CPCivil, dado que, nessa parte, a decisão recorrida transitou em julgado por falta de impugnação da entidade recorrida (artigos 676 e 677, do CPCivil). 1V. Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se em 400 euros (taxa de justiça) e 200 euros Lisboa, 17 de Abril de 2008. - Freitas Carvalho (relator) - Santos Botelho - Adérito Santos.

Sumário

I- O objecto do acto administrativo é inintelegível quando se não consiga descortinar o que é que foi decidido, qual o seu sentido decisório.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

“A…”, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que, por violação do direito de audiência do interessado, anulou a deliberação de 5-11-1997, da Câmara Municipal de Sines, que declarou a caducidade do alvará de loteamento n.°1/96, relativo à operação de loteamento de um prédio sito em Porto Covo, no concelho de Sines, na parte em julgou improcedentes os restantes vícios de violação de lei e de forma que havia imputado ao acto recorrido.

A recorrente formula as seguintes conclusões:

1. Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, o objecto da deliberação sub judice é contraditório, ininteligível e juridicamente impossível pois, a verificar-se a caducidade do alvará n° 1/96, tal implicaria a extinção de todos os lotes nele previstos e seria incompatível com a subsistência do lote 220, que o Município de Sines pretende fazer seu (v. arts. 10, 8° e segs., 28° e segs e 53°doDL 448/91)- cfr. texto n°s 1 a 3.1;

2. In casu, não foi requerida, e muito menos licenciada, qualquer construção para o referido lote 220 (v. art. 38°/5 do DL 448/91, de 29 de Novembro, na redacção do DL 334/95, de 28 de Dezembro, e da Lei 26/96, de 1 de Agosto), pelo que é manifesto que a declaração de caducidade do alvará 1/96 não podia deixar de produzir efeitos jurídicos relativamente ao referido lote - cfr. texto n°. 3.2;

3. A deliberação de caducidade do alvará é ainda contraditória com a exigência do pagamento da TMU, pois o pagamento do referido tributo é contrapartida e pressupõe a eficácia do respectivo licenciamento, pelo que, também por este motivo, a deliberação impugnada é ininteligível e juridicamente impossível (v. art. 32º do DL 448/91 e art. 11º da Lei 1/87, de 6 de Janeiro) - cfr. texto n°s. 4 a 6;

4. A deliberação sub judice é assim manifestamente contraditório, ininteligível e juridicamente impossível pelo que enferma de nulidade (v. art. 133°/2/c) do CPA e art. 281° do C. Civil; cfr. arts. 1º e segs., 28° e segs, 32°, 38°/5 e 53º do DL 448/91)- cfr. texto n°s. 1 a 6;

5. O atraso verificado na conclusão das obras em causa ficou a dever-se a causas de forca maior não imputáveis à ora recorrente e que eram do conhecimento da CMS (v. art. 40 da p.r.; cfr. art. 130 da contestação) - cfr. texto n°s. 7 e 8;

6. A deliberação sub judice enferma de manifestos erros de facto e de direito, pois, além do mais, a eventual falta de conclusão tempestiva das obras de urbanização resultou de diversas causas de força maior, não imputáveis à ora recorrente, sendo certo que a CMS sempre podia e devia ter tomado as providências necessárias para executar as obras em causa, pelo que foram violados os arts. 266° da CRP, os arts. 30 e 5° do CPA e os arts. 38° e 47º do DL 448/91, de 29 de Novembro - cfr. texto n°s. 8 e 9

7. A deliberação sub judice violou ainda frontalmente os princípios constitucionais da proporcionalidade e da Justiça, da segurança das relações jurídicas, da protecção da confiança da ora recorrente e da boa fé, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático - cfr. texto nº 10 a 14;

8. A deliberação sub judice ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pois declarou a caducidade do alvará de loteamento em análise sem demonstrar a verificação de qualquer dos fundamentos taxativamente fixados na lei, pelo que é nula, ex vi do art. 133°/2/d) do CPA - cfr. texto n°s. 15 a 18

9. A deliberação sub judice não contém quaisquer razões de facto ou de direito que fundamentem a declaração de caducidade do alvará de loteamento - cfr. texto n°s. 19 a 22.

10. O acto em análise enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP, os arts. 77° e 83° do DL 100/84, de 29 de Março, e os arts. 124° e 125° do CPA - cfr. texto n°s.21 a 23

11. A ora recorrente não foi notificada do início do procedimento que culminou com a prolação da deliberação da CMS, de 1997.11.05, tendo deste modo sido violado o disposto nos arts. 267°/l e 5 e 268°/1 da CRP e nos arts. 8° e 55°/1 do CPA- cfr. texto n°8, 24 a 27

12. A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 62°, 266° e 268°/3 da CRP, nos arts, 3°, 40, 8°, 55°, 124°, 125° e 133 °12/c) do CPA, nos arts. 1°, 8° e segs., 28° e segs., 32º, 38°, 47º e 53° do DL 448/91, de 29 de Novembro e no art. 11º da Lei 1/87, de 6 de Janeiro (cfr. arts. 12° e 281° do C. Civil).

A entidade recorrida contra-alegou formulando as conclusões seguintes:

A) A douta sentença recorrida encontra-se devidamente fundamentada, quer de facto quer de direito, tendo procedido a uma correcta interpretação das normas e regras legais aplicáveis ao caso sub judice, bem como não violou quaisquer dispositivos constitucionais, bem pelo contrário.

B) Isto, sem prejuízo de se entender, com o devido respeito, que no caso sub judice sequer se verificou o vicio de preterição da audiência prévia dos interessados, considerando que a caducidade do Alvará se deveu ao facto de as obras de urbanização não se encontrarem concluídas no prazo de prorrogação concedido para o efeito, sendo que, não poderia a Câmara Municipal de Sines, conceder qualquer outra prorrogação em face do disposto no n°2 do art° 23° do DL n° 448/91. de 29/11 e independentemente da audiência prévia, a verdade é que à Câmara Municipal não restaria senão o dever legal de declarar a caducidade do Alvará a° 1/96. Por outro lado, na deliberação impugnada expressamente se concedeu o prazo de quatro meses para que a Recorrente informasse a Câmara Municipal de Sines se iria apresentar novo processo de loteamento com novo prazo para conclusão das obras, situação a que a Recorrente nunca deu resposta.

C) Na verdade, entendemos que a Recorrente no âmbito do seu recurso e das suas conclusões, com excepção da conclusão sob o ponto 12, apenas se limita a pedir a reapreciação da legalidade do acto contenciosamente recorrido, sendo certo que o digníssimo Tribunal “a quo” indagou, interpretou e aplicou as regras e princípios jurídicos, não existindo os erros de julgamento que a Recorrente alega, nem a deliberação impugnada padece de qualquer dos vícios apontados pela Recorrente.

D) O Digníssimo Tribunal “a quo” não violou qualquer norma ou principio constitucional, devendo-se manter a decisão recorrida, sem prejuízo dos poderes de cognição desse Venerando Tribunal no que concerne ao vício de preterição da audiência prévia.

O Exm.° Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu douto parecer no sentido de que, concordando embora com o teor da decisão recorrida na parte impugnada pelo recorrente, deve a mesma ser revogada, por força da aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, na parte em que julgou procedente o vicio de preterição da audiência prévia.

A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

1. Em 01.02.1996, foi emitido pela CMS o alvará de loteamento n° 1/96 relativo ao prédio sito em Porto Covo, freguesia de Porto Covo, município de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines, sob o n° 749, a fls. 59 v do livro B-3 e sob a ficha n° 0081/150268, em nome da ora recorrente (cfr. doc. de fls. 68 a 72 do PA).

2. De acordo com o referido alvará de loteamento, foram constituídos 220 lotes e foi fixado o prazo de 6 meses para conclusão das obras de urbanização (cfr. doc. de fls. 68 a 72doPA)

3. Em 22.07.1996, a ora recorrente dirigiu ao Presidente da CMS oficio do seguinte teor:

“Nos termos da legislação em vigor e uma vez que se encontra perto de expirar o prazo para a conclusão das obras de urbanização relativas ao alvará 1/96 desta Câmara Municipal, vimos solicitar a V. Exas. se digne autorizar a prorrogação do mesmo por mais 90 dias” (cfr. doc. de fls. 141 do PA).

4. Foi concedido o prazo adicional de 90 dias para a conclusão das obras, por despacho de 1996.08.30 (cfr. doc. de fls. 147 e 148 do PA).

5. As obras de urbanização não foram concluídas no prazo de 6 meses previsto no alvará nem no prazo de 90 dias posteriormente concedido pela CMS (admitido por acordo).

6. Em 13.11.1996, foi enviada à recorrente oficio do seguinte teor:

“Terminado o prazo para conclusão das infra-estruturas em 1996.11.01 sem que se verifique por parte do loteador o empenho na conclusão dos trabalhos, solicita-se que seja devidamente esclarecida a situação para que a CMS possa planificar as suas acções” (cfr. doc. de fls. 195 do PA)

7. Em 26 de Março de 1997, as obras de urbanização relativas ao loteamento em causa estavam ainda incompletas (cfr. docs. de fls. 226 e 236 do PA).

8. Encontra-se, a fls. 226 do PA, a seguinte informação, dirigida a vereador da CMS datada de 26 de Março de 1997:

“Dando cumprimento à ordem do Sr., informo o seguinte:

No loteamento da A… não se encontra ninguém nesta data a trabalhar em qualquer infra-estrutura” (cfr. doc. de fls. 226 do PA).

9. Em 1997.04.04 foi produzida a informação de fls. 236 onde se pode ler o seguinte:

“1. De acordo com a informação da fiscalização as obras de infra-estruturas do loteamento encontram-se incompletas e abandonadas.

2. De acordo com a informação do Chefe de secção do Expediente de Obras, o prazo para a conclusão das obras de infra-estruturas terminava a 1 de Agosto de 1996, tendo sido solicitada e deferida uma prorrogação de 90 dias, que terá terminado a 29 de Novembro.

3. Nos termos do artigo 38°, n°2, alínea c) do Decreto-Lei n° 448/94, na redacção que lhe é dada pelo Decreto-Lei n° 334/95, a Câmara Municipal de Sines deverá declarar a caducidade do alvará de loteamento” (cfr. doc. de fls 236 do PA)

10. Em sessão da CMS de 1997.04.16, foi tomada a seguinte deliberação:

“Aprovada a declaração de caducidade do alvará 1/96, nos termos da alínea e), do n° 1 do artigo 38° do Dec-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro, com a nova redacção do Dec-Lei n° 334/95, de 28 de Dezembro e da Lei n° 26/96, de 1 de Agosto” (cfr. doc. de fls. 265 do PA).

11. Em sessão da CMS de 1997.11.05, foi tomada a seguinte deliberação:

“A… - Recurso contencioso - Caducidade do alvará 1/96:

Apresentou parecer do Dr. … sobre o recurso contencioso interposto pela A…, propondo que a Câmara Municipal de Sines reforme a deliberação de 16 de Abril em que declara a caducidade do alvará 1/96 de modo a que, da mesma, constem os motivos de facto que a justificam.

Tendo em conta a petição de recurso contencioso interposto por A…, é aprovado, por unanimidade, reformar a decisão de 16 de Abril de 1997, ao abrigo do disposto no artigo 1370, n°2 e 4, por referência ao artigo 1410, ambos do Código do Procedimento Administrativo, pela forma seguinte:

- Face ao facto de o prazo para a realização das obras de urbanização do loteamento titulado pelo alvará 1/96 ter terminado a 29 de Novembro de 1996, após o prazo do alvará de seis meses e uma prorrogação de 90 dias, sem que as mesmas obras de urbanização se encontrem concluídas, é declarada a caducidade do alvará 1/96 ao abrigo do disposto na alínea e) do n° 1 do artigo 38° do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 334/95, de 28 de Dezembro e pela lei n° 26/96, de 1 de Agosto. A caducidade declarada não produz efeitos quanto ao lote 220, aprovando-se receber em pagamento este lote, imputando-se o respectivo valor à TMU em dívida pela loteadora.

Aprovado, também, um prazo de quatro meses para que a loteadora informe a Câmara Municipal de Sines se vai apresentar novo processo de Loteamento com novo prazo para conclusão das obras de urbanização em falta” (cfr. doc de fls. 14 dos autos).

12. A ora recorrente não foi ouvida previamente à prolação de qualquer das deliberações constantes dos dois pontos que antecedem, sobre o seu sentido provável.

III. A decisão recorrida, julgando embora improcedentes os vícios de violação de lei por impossibilidade ou ininteligibilidade do acto recorrido, por ilegal revogação de acto constitutivo de direitos, erro nos pressupostos de facto e de direito, violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça, da segurança das relações jurídicas, da protecção da confiança e da boa fé, e violação do direito de propriedade, e ainda por vicio de forma por falta de fundamentação, anulou a deliberação recorrida por preterição do direito de audiência prévia.

A recorrente discordando do decidido na parte em que julgou improcedentes os supra referidos vícios, imputa à sentença recorrida diversos erros de julgamento, suscitando as seguintes questões jurídicas:

A- Nulidade do acto contenciosamente recorrido;

B- Violações de lei e dos erros de facto e de direito;

C- Violação de normas e princípios fundamentais;

D- Violação do direito de propriedade da recorrente;

E- Falta de fundamentação;

F- Violação de normas e princípios do procedimento administrativo.

No recurso contencioso foram todas elas apreciadas pela decisão aqui recorrida em termos que, com alguns acrescentos, merecem a nossa total adesão.

Passaremos, pois, a analisa-las, seguindo a ordem indicada e transcrevendo a parte da sentença a cada uma respeitante.

Assim,

III. A. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que a deliberação contenciosamente impugnada, é contraditória, ininteligível e juridicamente impossível pelo que, ao contrário do decidido, padece de nulidade, nos termos da al. e), do n.° 2, do artigo 133, do CPA, aduzindo para tal o seguinte

- “o objecto da deliberação sub judice é contraditório, ininteligível e juridicamente impossível pois, a verificar-se a caducidade do alvará n°. 1196, tal implicaria a extinção de todos os lotes nele previstos e seria incompatível com a subsistência do lote 220, que o Município de Sines pretende fazer seu (v. arts. 1°, 8° e segs., 28° e sega e 53° do DL 448/91)”;

-“ não foi requerida, e muito menos licenciada, qualquer construção para o referido lote 220 (v. art. 38°15 do DL 448/91, de 29 de Novembro, na redacção do DL 334/95, de 28 de Dezembro, e da Lei 26/96, de 1 de Agosto), pelo que é manifesto que a declaração de caducidade do alvará 1196 não podia deixar de produzir efeitos jurídicos relativamente ao referido lote”;

- “a deliberação de caducidade do alvará é ainda contraditória com a exigência do pagamento da TMU, pois o pagamento do referido tributo é contrapartida e pressupõe a eficácia do respectivo licenciamento, pelo que, também por este motivo, a deliberação impugnada é ininteligível e juridicamente impossível (v. art. 32° do DL 448/91 e art. 11° da Lei 1/87, de 6 de Janeiro)”;

Sobre tal questão a sentença recorrida discorreu:

“A Rte invoca a ininteligibilidade e a contraditoriedade da deliberação recorrida por esta declarar, por um lado, a caducidade do alvará em análise e por aprovar, por outro lado, a dação em pagamento da taxa municipal de urbanização, através de um dos lotes da operação urbanística em causa, concluindo pela nulidade da deliberação em causa.

Estabelece a alínea e) do n°2 do artigo 133° do CPA que os actos cujo objecto seja ininteligível são nulos.

O objecto será ininteligível quando se não consiga descortinar o que é que foi decidido, qual o seu sentido decisório. A ininteligibilidade de um acto administrativo resulta de não se saber o que aí se determina

Ora, o teor da deliberação impugnada permite descortinar o seu sentido decisório que é seguinte: declarar a caducidade do alvará 1/96, a qual não produz efeitos quanto ao lote 220, aprovando-se receber em pagamento este lote.

Por outro lado (e como diz o Exmº Magistrado do Ministério Público no seu parecer final), da declaração de caducidade do alvará não decorre, automaticamente, a produção dos efeitos próprios da caducidade, relativamente a todos os lotes, não sendo inconcebível que tal declaração de caducidade possa não produzir efeitos relativamente a todos os lotes abrangidos pelo alvará pois a própria lei, no n° 5 do artigo 38° do Decreto-Lei n° 448/91, prevê essa hipótese.

Pelo que, se considera a deliberação em causa inteligível e não contraditória, improcedendo o vício a invocada violação da alínea e) do n° 2 do artigo 133° do CPA.”

Não merece qualquer reparo esta parte da decisão recorrida, pois do teor da deliberação resulta que o seu conteúdo é perfeitamente determinável, não comportando qualquer outra interpretação, não sendo, assim, ininteligível (cfr. Esteves Oliveira “Código de Procedimento Administrativo”, vol. II, 154, e Santos Botelho, Américo Esteves e J. Cândido Pinho “Código de Procedimento Administrativo”, 4ª edição, 703.

Por outro lado, não é contraditório a entidade recorrida cobrar-se da Taxa Municipal de Urbanização, já que a mesma é devida pela emissão do alvará de loteamento, da qual é condição - cfr. artigos 23, n.° 2, e 32, do DL n.° 448/91 -, não estando condicionado o pagamento da mesma à eficácia do loteamento; acresce que não ocorre qualquer impossibilidade jurídica do alvará caduco continuar a produzir efeitos em relação a algum ou alguns dos lotes por ele abrangidos, pois é a própria lei que admite que a declaração de caducidade por falta de realização ou conclusão das obras de urbanização constantes do alvará de loteamento, possa não produzir efeitos, por ex. “relativamente aos lotes objecto de deferimento do pedido de licenciamento das construções nele projectadas” - cfr. n.° 4, do artigo 38, do DL 448/91 (redacção da Lei n.° 26/96, de 1-08).

Questão diferente seria a da hipotética ilegalidade do segmento da deliberação que excluiu dos efeitos da caducidade o concreto lote 220, por eventual falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, o que o tribunal recorrido, e bem, não apreciou porque, como refere a sentença recorrida, na petição de recurso não foram alegados factos susceptíveis de integrar tal vício, o que competia ao recorrente (cfr. al. d), do n.°l, do artigo 36, da LPTA).

Improcedem, assim, as conclusões 1 a 4.

III. B Seguidamente, imputa à sentença recorrida novo erro de julgamento por, em seu entender e ao contrário do decidido, a deliberação contenciosamente recorrida não enferma de erros de facto e de direito, violando os artigos 38° e 47° do DL 448/91, de 29 de Novembro.

Para tal alega que:

- “o atraso verificado na conclusão das obras em causa ficou a dever-se a causas de força maior não imputáveis à ora recorrente e que eram do conhecimento da CMS”, e que

- “a eventual falta de conclusão tempestiva das obras de urbanização resultou de diversas causas de força maior, não imputáveis à ora recorrente, sendo certo que a CMS sempre podia e devia ter tomado as providências necessárias para executar as obras em causa”.

Sobre estas questões escreve-se na sentença recorrida:

“Não há qualquer erro nos pressupostos, quer de facto, quer de direito da deliberação impugnada, porque, efectivamente, e como a Rte não contesta, as obras não foram concluídas no prazo de 6 meses previsto no alvará nem no prazo de 90 dias posteriormente concedido pela Rda.

Note-se, inclusivamente, que em Março de 1997, as obras de urbanização em causa ainda se encontravam incompletas

Como vimos, a Rda respeitou integralmente a lei, tendo declarado a caducidade do alvará de loteamento porque o prazo estabelecido para a conclusão das obras havia já terminado sem que as mesmas se mostrassem concluídas, situação legalmente prevista para poder ser declarada a caducidade do alvará de loteamento (cfr. alínea c) do n°2 do artigo 38° do Decreto-Lei n° 448/91).

E como já dissemos, há razões de interesse público na base da previsão legal da existência desses prazos, pelo que, ainda que se viesse a provar que foram causas de força maior que obstaram à conclusão das obras no prazo fixado para o efeito, tal não constituiria, por si só, motivo para a não declaração de caducidade do alvará.

Não se vê, pela matéria alegada, que a Rda fosse obrigada a atender a causas de força maior.

Diga-se, até, que a Rte nem concretiza as causas de força maior que invoca, sendo que lhe cabia, porque sobre ela recai o ónus de alegação dos factos integradores do seu direito, dizer, na petição inicial (cfr. alínea d) do n° 1 do artigo 36° da LPTA) que factos estiverem na origem dos atrasos verificados, concretizando, também, esses atrasos, ou seja; identificando a fase ou fases da obra que não foram tempestivamente concluídas em virtude daqueles factos, de forma a demonstrar como estes se reflectiram na execução da obra

Já vimos, também, que a declaração de caducidade do alvará em causa sem a prévia promoção por parte da CMS das obras de urbanização em nada vicia esta declaração, pois essa promoção poderia sempre ocorrer em momento posterior.”

Tal como resulta da decisão recorrida, demonstrado que está que está que as obras de urbanização não foram concluídas no prazo inicialmente concedido e mesmo depois de prorrogado o prazo - cf. pontos 2 a 5, da matéria de facto - verificado está o pressuposto de aplicação da alínea c), do n.° 2, do artigo 38, do DL n.° 448/91, norma em que se fundou a deliberação impugnada para declarar a caducidade do alvará, sendo certo que, para além da fundamentação acima transcrita, acresce que o poder discricionário de a Câmara Municipal conferido pelo artigo 47, do mesmo diploma, não obsta à declaração de caducidade do alvará, antes a pressupõe já que o prazo do loteador para tal não pode ser mais prorrogado - cfr. artigo 23, n.°2, conjugado com o art 38, n.°2, al. c), do DL 448/91 - pelo que, tal como o decidido, não foi violada qualquer daquelas disposições legais.

Improcedem, assim, as conclusões 6 e 7

III. C O erro de julgamento seguinte imputado à sentença recorrida decorre do facto de, segundo o recorrente, a deliberação contenciosamente recorrida violar os princípios constitucionais da proporcionalidade e da justiça, da segurança das relações jurídicas, da protecção da confiança da ora recorrente e da boa fé, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático, padecendo, assim, do vício de violação de lei que a torna nula (artigo 133, n.°2, al. d), do CPA).

Sobre a alegada violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, escreve-se na decisão recorrida:

“Diz a Rte que a deliberação impugnada padece de vício de violação de lei por preterição dos princípios da proporcionalidade e da justiça (por, no entender da Rte, a declaração de caducidade em análise não constituir o meio mais adequado e necessário para a tutela dos interesses que alegadamente se pretenderiam prosseguir, pois além de aquele acto causar graves prejuízos aos adquirentes dos respectivos lotes e à Rte, a CMS sempre poderia promover a execução das obras de urbanização em causa, nos termos do artigo 1° do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro ou possibilitar a execução pelos adquirentes dos lotes ao abrigo do artigo 48°, do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro).

Ora, a declaração de caducidade do alvará não é incompatível com a promoção posterior, pela câmara municipal, da execução das obras de urbanização em causa. É que, conforme resulta do n° 3 do artigo 47° do Decreto-Lei n° 448/91, de 29 de Novembro, a promoção das obras de urbanização pela câmara municipal terá lugar após a declaração de caducidade do alvará (a qual, será, aliás pressuposto da promoção da execução das obras pela câmara municipal), o que significa que a deliberação sindicada que declara a caducidade não poderá, com fundamento no facto de não ter sido antecedida da promoção das obras de urbanização pela CMS, padecer de vício de violação de lei em análise.

Acresce que, compulsado o processo instrutor e a factualidade provada, se verifica que, em momento algum prévio à deliberação impugnada, nem a Rte, nem os adquirentes dos lotes requereram à Rda a promoção das obras de urbanização em falta (nem a Rte sequer lega que esta promoção tenha sido requerida por si ou pelos adquirentes dos lotes), sendo certo que não apenas o prazo para a sua conclusão já havia terminado à data da deliberação camarária, como as mesmas se encontravam abandonadas (cfr. pontos 1, 5, 8, 9, 10 e 11 da matéria de facto).

Quanto aos prejuízos que para a Rte terão resultado da deliberação em causa, independentemente do facto de a Rte os não concretizar, não seriam, por si só, motivo que pudessem obstar à declaração de caducidade do alvará por falta de conclusão das obras no prazo fixado para o efeito, até porque há razões de interesse público, na base da previsão legal da existência de prazos para conclusão das edificações, razões essas ligadas à mutabilidade das condições do licenciamento.

Pelo que, não se verifica vício de violação de lei por preterição dos princípios da proporcionalidade e da justiça que aRte imputa à deliberação impugnada.

Subscrevendo a fundamentação da sentença recorrida quanto à não violação dos supra-referidos princípios, acrescenta-se tão só que o acto contenciosamente recorrido emana do exercício de um poder vinculado da entidade recorrida, que no caso não dispõe de qualquer margem de discricionariedade (cfr. artigo 38, n.°2, al. c), do DL 448/91) o que só por si afasta a aplicação dos mesmos.

Imputa, ainda, a Recorrente à deliberação impugnada o vício de violação de lei por preterição dos princípios constitucionais da segurança das relações jurídicas, da protecção da confiança e da boa fé, integrantes do princípio do Estado de direito democrático, alegando que “a não conclusão das obras de infra-estruturas resulta de motivos totalmente alheios à vontade da ora recorrente”

Sobre esta alegação, para além do que acima se escreveu, quanto à não demonstração da verificação de qualquer causa de força maior, há que referir que não são alegados factos eventualmente integradores da violação dos princípios invocados, sendo certo que, como se referiu, estamos no domínio da actividade absolutamente vinculada da administração onde os princípios invocados não relevam.

Improcede, deste modo, a conclusão 7.

III. D Imputa a recorrente à sentença recorrida novo erro de julgamento por, em seu entender e ao contrário do decidido, a deliberação impugnada ter ofendido o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da recorrente, consagrado no art. 62° da CRP, pois declarou a caducidade do alvará de loteamento em análise sem demonstrar a verificação de qualquer dos fundamentos taxativamente fixados na lei, pelo que é nula (art. 133°, n.°2, al. d), do CPA).

Sobre esta alegação, discorre a sentença recorrida:

“Alega, ainda, a Rte que a deliberação impugnada ofende o conteúdo essencial dos direito fundamentais de propriedade e iniciativa económica privada da Rte (por, no entender da Rte, ter declarado a caducidade do alvará de loteamento em análise sem invocar ou se fundamentar em quaisquer dos fundamentos taxativamente fixados na lei).

Repete-se que, contrariamente ao que é dito pela Rte, a declaração da caducidade do alvará fundamentou-se em motivo taxativamente fixado na lei, a saber, a não conclusão das obras de urbanização no prazo fixado para o efeito, motivo este que vem expressamente previsto na alínea c), do n° 2, do artigo 38°, do Decreto-Lei n° 441/91.

E o direito de propriedade e de iniciativa económica, cujos conteúdos essenciais, a Rte diz terem sido violados pela deliberação em causa, só por si, não conferem à Rte o direito a que não seja declarada a caducidade de um alvará de loteamento, verificados os respectivos pressupostos legais, com é o caso.

Termos em que improcede igualmente esta invocação da ofensa do conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica

Subscrevemos inteiramente a decisão recorrida nesta parte, pelo que, pelas razões nela constantes improcede a conclusão 8

III. E Insiste a recorrente em que o acto contenciosamente impugnado não contém quaisquer razões de facto ou de direito que fundamentem a declaração de caducidade do alvará de loteamento pelo que carece de fundamentação ou, pelo menos, a que apresenta é insuficiente, obscura e incongruente.

Não assiste o mínimo de razão ao recorrente.

Na verdade, como resulta do ponto 11, da matéria de facto, a deliberação impugnada contém todos os elementos exigidos pelo artigo 125, do Código de Procedimento Administrativo, pois como se escreve na sentença recorrida “o teor da deliberação impugnada permite compreender o seu sentido, o qual se traduz a declaração de caducidade do alvará de loteamento titulado pelo alvará 1/96, em causa, pelo facto de o prazo para a realização das obras de urbanização respectivas ter terminado a 29 de Novembro de 1996 (após o prazo do alvará de seis meses e uma prorrogação de 90 dias) sem que as mesmas obras se encontrassem concluídas.

Quer a fundamentação de facto (traduzida na não realização das referidas obras no prazo fixado para o efeito), quer a fundamentação de direito (traduzida na enunciação do dispositivo legal ao abrigo do qual a decisão é tomada, a saber, a alínea e) do n°1 do artigo 38° do Decreto-Lei no 448/91, de 29 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei n° 334/95, de 28 de Dezembro e da Lei n° 26/96, de 1 de Agosto) se encontram presentes na deliberação impugnada.”

Improcedem, assim as conclusões 9 e 10.

III. F Por fim, reafirma que a sentença recorrida errou ao julgar improcedente a alegação de que, em violação do artigo 55, do CPA, não foi notificada do início do procedimento que culminou com a prolação da deliberação impugnada pois o oficio que lhe foi remetido em 13.11.1996, se limitou a pedir-lhe um esclarecimento, não constituindo uma “comunicação do inicio do procedimento” que culminou com a declaração a caducidade do alvará.

Não tem razão.

Na verdade o procedimento administrativo em causa iniciou-se por iniciativa do própria recorrente quando requereu o licenciamento da operação de loteamento, ao abrigo do DL 448/91, de 29-11, a qual implicava a realização de obras de urbanização, constituindo a declaração de caducidade do alvará que requereu um dos actos desse mesmo procedimento - cfr. artigos 1, 2, 9, 20, 23, 28, 29 e 38, do DL n.° 448/91.

A recorrente desencadeou e interveio activamente no procedimento administrativo de licenciamento do loteamento em causa pelo que, tendo dele conhecimento desde o seu início, designadamente na fase que antecedeu a prolação do acto recorrido, nada havia que lhe ser comunicado sobre o inicio desse procedimento, não tendo, pois no caso, aplicação o disposto no artigo 55, do Código de Procedimento Administrativo.

O acto de declaração de caducidade do alvará de licenciamento das obras não se insere num novo procedimento para esse fim, o que a recorrente bem sabia, pois, tendo deixado decorrer o prazo de conclusão das obras de urbanização e que tal conduziria à declaração de caducidade do respectivo alvará (artigo 38º, n.°2, CPA), logo requereu, no mesmo procedimento, a prorrogação de tal prazo, o que lhe foi deferido - cfr. pontos 2 a 4 da matéria de facto.

Bem andou, pois, a decisão recorrida ao julgar improcedente tal vicio procedimental, não incorrendo no erro de julgamento que aqui lhe é imputado.

Nos termos e com os fundamentos expostos, não ocorrendo nenhum dos erros de julgamento arguidos, improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente, conclui-se que é de manter a sentença recorrida, não sendo possível apreciar a questão suscitada pelo Exm.° Magistrado do Ministério Público - irrelevância do vício de falta de audiência prévia, à luz do princípio do aproveitamento do acto administrativo - uma vez que a tal obsta o disposto no artigo 684, n.° 4, do CPCivil, dado que, nessa parte, a decisão recorrida transitou em julgado por falta de impugnação da entidade recorrida (artigos 676 e 677, do CPCivil).

1V. Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se em 400 euros (taxa de justiça) e 200 euros

Lisboa, 17 de Abril de 2008. - Freitas Carvalho (relator) - Santos Botelho - Adérito Santos.

0967/07

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