Quem foi o relator do acórdão 044/17?

O relator foi José Inácio Manso Rainho, no Tribunal dos Conflitos.

Quando foi proferido o acórdão 044/17?

O acórdão foi proferido em 01 de fevereiro de 2018.

044/17 - TCONF

Sumário

I - A Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS), pessoa colectiva pública que tem por fim estatutário conceder pensões de reforma aos seus beneficiários e subsídios por morte às respectivas famílias, prossegue finalidades de previdência e, consequentemente, realiza uma função de segurança social, estando incluída na organização desta e sujeita desde sempre à legislação que a regula, ainda que de forma subsidiária. II - Reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da CPAS, ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, para cuja apreciação são competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos artºs. 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, aI, o), ambos do ETAF. III - Estando em causa contribuições para um regime de segurança social, embora de natureza especial, são aplicáveis, por força dos artºs. 106.º, da Lei n.º 4/2007, de 16/1 e 1.º, do regulamento anexo ao DL n.º 119/2015, de 29/6, disposto no art.º 60.º dessa Lei e, com as necessárias adaptações, no DL n.º 42/2001, de 9/2, pelo que será através do processo de execução fiscal nos mesmos termos que são estabelecidos para a cobrança coerciva das dívidas à segurança social que o direito da CPAS terá de ser exercido.(*)

Texto

Processo nº 44/17 Recurso (art. 101º, nº 2 do CPCivil) Tribunal recorrido: Tribunal da Relação de Lisboa + Acordam em conferência no Tribunal dos Conflitos: I - RELATÓRIO Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (doravante CPAS) instaurou - pela Comarca de Lisboa Norte, Núcleo de Loures, Instância Central, Secção de Execução - execução para pagamento de quantia certa contra A……………, pretendendo haver desta a quantia de €67.258,87 relativa a contribuições para a CPAS, acrescida de juros vencidos (€53.397,94) e vincendos. Alegou para tanto que a Executada é advogada e subscritora obrigatória da CPAS. Porém, não pagou, apesar de interpelada para o efeito, a aludida quantia relativa às devidas contribuições, tudo conforme certidão (título executivo) que juntou. Foi proferido despacho a indeferir liminarmente o requerimento inicial, com fundamento em incompetência material do tribunal. Inconformada com o assim decidido, apelou a Exequente. Fê-lo sem sucesso, pois que a Relação de Lisboa confirmou a decisão recorrida. Entendeu-se no acórdão que as relações jurídicas estabelecidas entre a CPAS e os seus beneficiários são relações de natureza administrativa, para cuja apreciação são competentes os tribunais da ordem administrativa e fiscal nos termos da alínea o) do nº 1 do art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF). Ainda inconformada, recorre a Exequente para este Tribunal dos Conflitos, ao abrigo do nº 2 do art. 101º do CPCivil. Da respetiva alegação extrai as seguintes conclusões: 1.ª Vem o presente recurso para o Tribunal dos Conflitos do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa que confirmou a decisão da primeira instância que indeferiu liminarmente a presente ação executiva, pelo facto de ter julgado o tribunal judicial como materialmente incompetente para a decisão e tramitação deste processo executivo. 2.ª O presente recurso é interposto nos termos do disposto no art.s 101.º, n.º 2 do C.P.C., uma vez que, tendo o Tribunal da Relação de Lisboa julgado incompetente o tribunal judicial para dirimir e tramitar a presente ação executiva, pelo facto de a mesma «pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal de Conflitos.» 3.ª O tribunal competente, em razão da matéria, para julgar e tramitar a ação executiva proposta pela CPAS para cobrar as contribuições devidas pela Beneficiária A…………….. é o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Norte - Juízo de Execução de Loures - Juiz 3, pelo que a decisão do Tribunal da Relação de Lisboa deveria ter sido outra. 4.ª Julgando o tribunal judicial como materialmente competente, porquanto a decisão não tomou em conta as particularidades da natureza e regime jurídico da própria CPAS. 5.ª Por outro lado, o Acórdão recorrido, não levou em devida conta a comunicação da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), em que esta entidade se mostrou indisponível para propor os processos executivos para cobrança das contribuições em dívida à CPAS, por falta de norma habilitante para o efeito. 6.ª A CPAS, não obstante prosseguir fins de interesse público, tem uma forte componente privatística. Com efeito, 7.ª A CPAS «é uma instituição de previdência autónoma, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa... » (cf. Art.º 1.º, n.º 1 do regulamento aprovado pelo Dec. Lei n.º 119/2015, de 29/06) não fazendo parte do sistema público de segurança social (cf. Ilídio das Neves in "Direito da Segurança Social - Princípios Fundamentais Numa Análise Prospectiva"). 8.ª A CPAS não está sujeita a um poder de superintendência do Governo, mas a um mero poder de tutela (cf. Art.º 97.º do regulamento aprovado pelo Dec. Lei n.º 119/2015, de 29/06), sendo essa tutela meramente inspetiva. 9.ª A CPAS não faz parte da administração direta ou indireta do Estado. 10.ª Os seus membros diretivos não são designados pelo Governo, mas eleitos «pelas assembleias dos advogados e dos associados da Câmara dos Solicitadores». 11.ª Mas além disso a CPAS não é financiada com dinheiros públicos, sejam oriundos do Orçamento do Estado ou do Orçamento da Segurança Social. 11.ª Pelo que a CPAS não deve ser qualificada como uma mera "pessoa coletiva de direito público", mas antes como uma entidade (sui generis) de natureza mista. 12.ª Por outro lado, as contribuições para a CPAS não têm natureza tributária, mais se assemelhando a contribuições para um fundo de pensões. 13.ª De facto as contribuições para a CPAS assentam numa verdadeira relação sinalagmática entre o montante das contribuições pagas e a futura pensão de reforma a ser percebida pelo beneficiário. 14.ª A este facto acresce que, nos termos do disposto no art.s 80º, nº 4 do regulamento aprovado pelo Dec. Lei nº 119/2015, o montante das contribuições depende em exclusivo da opção e, portanto, da única vontade do beneficiário. 15.ª O que não sucede com as quotizações dos trabalhadores (por conta de outrem e por conta própria) para a Segurança Social que estão diretamente dependentes da remuneração auferida e rendimento obtido. 16.ª O Acórdão recorrido entendeu que «as relações jurídicas estabelecidas entre a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS) e os seus associados, são relações de natureza administrativa e cabem na competência geral mencionada na referida al. o) do n.º 1 do artº 4.º do ETAF.» 17.ª Todavia, em face da natureza e regime pelo qual se rege a CPAS e tendo, igualmente, em atenção a natureza das contribuições, questiona-se se as relações entre a CPAS e os seus beneficiários serão, efetivamente, «relações de natureza administrativa» para o efeito do disposto na alínea o) do nº 1 do artº 4º do ETAF. 18.ª Uma vez que próprio Acórdão recorrido reconhece que a CPAS tem uma natureza mista, entre o público e o privado: «da totalidade do regime legal a que estão sujeitos, não poderão deixar de se qualificar ( ... ) como uma entidade (sui generis) de natureza mista entre o público e o privado». 19.ª Pelo que, tendo a CPAS uma natureza mista «entre o público e o privado», questiona-se se as relações entre a Caixa e os seus beneficiários poderão, simplesmente, ser qualificadas como tendo «natureza administrativa», 20.ª Ou se não poderão antes ser qualificadas como tendo natureza mista e, desse modo, considerar excessivo qualificar as relações jurídicas entre a CPAS e os seus beneficiários como sendo de «natureza jurídica administrativa» para efeitos da competência atribuída pela nova alínea o) do n.º 1 do art.s 4.º do ETAF aos tribunais administrativos e fiscais. 21.ª Nos termos do Acórdão recorrido, a entidade competente para cobrar coercivamente as contribuições em dívida à CPAS seria a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) através do processo de execução fiscal. 22.ª Ora, o n.º 2 do art.º 148.º do CPPT impõe, para que se possa fazer uso o processo de execução fiscal, no caso de «dívidas a pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», que a Iei estipule expressamente os casos e os termos em que o pode fazer. 23.ª No novo regulamento da CPAS, aprovado pelo Dec. Lei n.º 119/2015, de 29/06, não existe norma que, de forma expressa, determine que as dívidas à CPAS sejam cobradas através de processo de execução fiscal a correr nos serviços de finanças 24.ª O que foi confirmado, já depois da entrada em vigor do novo regulamento da CPAS, pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) à Direção da CPAS. 25.ª Ora, o Acórdão recorrido não se demoveu perante a impossibilidade prática enfrentada pela CPAS para cobrar as contribuições em dívida pelos seus Beneficiários. 26.ª Pois, não obstante o Tribunal da Relação de Lisboa ter reconhecido a dificuldade da CPAS para cobrar as dívidas de contribuições, entendeu que tal cobrança seria da competência da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), a realizar em sede de execução fiscal, o que equivale a um verdadeiro "beco sem saída". 27.ª Uma vez que a solução apontada pelo Acórdão recorrido foi já recusada pela AT, por falta de norma habilitante para o efeito. 28.ª Mas, além disso, caso a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) viesse a aceitar cobrar, no âmbito do processo de execução fiscal, as contribuições em dívida à CPAS, e dado que não existe norma habilitante para o efeito, o mais certo é que os beneficiários executados se viessem opor alegando, certamente com sucesso, que a AT não tinha competência para tal propósito. 29.ª E porque "não há direito sem ação" (cfr. art.s 2.º, n.º 2 do CPC), não resta à CPAS outro caminho senão recorrer aos tribunais judiciais, como no presente caso, para cobrar as contribuições em dívida por parte dos seus beneficiários, isto sob pena de ficar sem tutela jurisdicional efetiva para o apontado propósito. 30.ª Pois, além do mais, nos termos do disposto no art.s 64.º do Código do Processo Civil, «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional». 31.ª O que corresponderia ao não cumprimento de preceito constitucional, constante do art.s 2º, n.º 1 da CRP, que «a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos ... » 32.ª O Acórdão recorrido violou o art.º 2.º, n.º 2 e o art.º 64.º do C.P.C.; o art.s 179.º, n.º 1 e 2 do NCPA; e o art.s 148.º, n.º 2 do CPPT; além disso, violou, igualmente, o art.s 20.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.» Termina dizendo que "se requer que o Tribunal de Conflitos fixe o tribunal competente para dirimir e tramitar as acções executivas para cobrança das contribuições em dívida à CPAS por parte dos seus beneficiários e, na dúvida, estabeleça a competência dos tribunais judiciais para o efeito”. + Não se mostra oferecida qualquer contra-alegação. O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, assim fundamentado: "1. O conjunto de premissas jurídicas abaixo enunciadas permite caracterizar a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS) como uma pessoa colectiva privada que desempenha uma função administrativa do Estado, por delegação deste, exercendo poderes de autoridade regulados por normas de direito administrativo: - a CPAS foi criada por diploma legislativo (DL n° 36 550, 22 outubro 1947), mantendo-se como instituição autónoma, com regime jurídico e formas de gestão privativas, na vigência da Lei de bases do sistema de segurança social (Lei nº 4/2007,16 janeiro) - A CPAS é uma instituição de previdência autónoma que visa fins de previdência e de proteção social dos advogados e dos associados da Câmara dos Solicitadores (art.1º n"! Regulamento da CPAS, aprovado pelo DL nº 119/2015, 29 junho); - enquanto instituição de previdência participa e colabora com o Estado na realização de uma das suas incumbências: organização do sistema de segurança social (art.63° nºs 1 e 2 CRP); - ao regime jurídico da CPAS aplicam-se, subsidiariamente, as bases gerais do sistema de segurança social e a legislação dela decorrente (art.1º nº2 Regulamento da CPAS); - a CPAS está sujeita à tutela dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da justiça e da segurança social (art.97º Regulamento da CPAS); - a CPAS goza das isenções e regalias previstas na lei para entidades públicas e para instituições públicas de segurança social e de previdência (art.98° Regulamento CPAS; art.9º CIRC); - é obrigatória a inscrição no CPAS, como beneficiário ordinário, de qualquer advogado ou solicitador (art. 29º Regulamento da CPAS); 2. A cobrança coerciva das contribuições e quotas dos participantes no sistema previdencial de segurança social é efectuada nos termos legais (art.60º nº 1 Lei nº 4/2007, 16 janeiro) Esta remissão genérica, conjugada com a circunstância de a certidão de dívida emitida pela direção da CPAS constituir título executivo que deve observar os requisitos previstos no art.163° CPPT, aponta decididamente no sentido de que aquele título, como os outros previstos no CPPT, deve servir de base para a instauração de processo de execução fiscal (arts.162º e 163º CPPT) 3. A jurisprudência dos tribunais superiores vem sedimentando o entendimento de que as relações jurídicas estabelecidas entre a CPAS e os seus associados assumem natureza administrativa (ou, no mínimo, inscrevem-se num ambiente regulado por normas de direito público) devendo as questões delas emergentes ser resolvidas na jurisdição administrativa e fiscal (designadamente, acórdãos STA-SCA 9.10.2003 processo nº 1072/03; 22.09.2015 processo nº 906/15; 16.03.2016 processo nº 1150/15). Está em consonância com esta jurisprudência uma solução que determine ser o processo de execução fiscal, a instaurar no SF territorialmente competente, a via processual adequada para a cobrança coerciva de quantia pecuniária resultante do incumprimento de qualquer obrigação inscrita no perímetro da relação jurídica estabelecida entre a CPAS e qualquer associado." + Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. + II - ÂMBITO DO RECURSO Importa ter presentes as seguintes coordenadas: - O teor das conclusões define o âmbito do conhecimento do tribunal ad quem, sem prejuízo para as questões de oficioso conhecimento, posto que ainda não decididas; - Há que conhecer de questões, e não das razões ou fundamentos que às questões subjazam; - Os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do ato recorrido. + III - FUNDAMENTAÇÃO Plano Factual O circunstancialismo fáctico processual a ter em consideração emerge do relatório que antecede, havendo a acrescentar o conteúdo da comunicação datada de 9/11/2005, proveniente da Autoridade Tributária e Aduaneira e dirigida à Direção da CPAS, tendo por assunto «Processo de execução fiscal para cobrança de créditos da CPAS», documento que a ora Recorrente apresentou com a sua alegação na apelação, e cuja junção foi admitida pelo tribunal recorrido. Diz-se nesse documento: «Em respeito ao assunto em epígrafe, cumpre informar que, por despacho da Directora-Geral de 08/10/2015, foi sancionado o entendimento que considera não existir actualmente norma legal que habilite a instauração de processo de execução fiscal pela AT para cobrança de contribuições em dívida à CPAS. De facto, essa possibilidade não tem cabimento no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), nem está expressamente consagrada em legislação avulsa especial. Neste âmbito, foi analisado o Regulamento da CPAS, aprovado pelo Decreto-lei n.º 119/2015, e 29 de Junho. Contudo, também aqui não está prevista a instauração do processo de execução, nem mesmo no nº 1 do artigo 85. O teor desta norma limita-se a indicar os requisitos que devem revestir os títulos executivos a extrair pela CPAS na qualidade de credora, pelo que se considera não haver suporte na letra da lei que admita a instauração do processo de execução fiscal pela AT». Plano Jurídico-conclusivo Este Tribunal dos Conflitos teve muito recentemente oportunidade de se pronunciar, em espécie em tudo igual à presente, sobre a matéria jurídica ora em análise. Efetivamente, no acórdão de 27 de Abril de 2017 (proferido no processo nº 037/16, relator Fonseca da Paz, disponível em www.dgsi.pt) ponderou-se o seguinte: «A CPAS foi criada pelo DL n.º 36550, de 22/10/47, como instituição de previdência reconhecida pela Lei n.º 1884, de 16/3/35 e pertencente à categoria "caixas de reforma ou de previdência ". A previdência social foi definida pela Base XXV, n.º 1, da Lei n.º 2115, de 18/6/62, como a actividade que, mediante o pagamento regular ou irregular de quantias fixas ou variáveis, se propunha conceder benefícios pecuniários ou de outra natureza, no caso de se verificarem factos contingentes relativos à vida ou à saúde dos interessados, à sua situação profissional ou aos seus encargos familiares. De acordo com a Base III, n.º 3, desta lei de bases do sistema de previdência social, as caixas de reforma ou de previdência eram as instituições de inscrição obrigatória das pessoas que, sem dependência de entidades patronais, exerciam determinadas profissões, serviços ou actividades. O art.º 63.º, n.º 1, da CRP, veio estabelecer que todos tinham direito à segurança social, sendo objectivo do sistema, nos termos do n.º 3 deste preceito, o de proteger os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou de diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho. Traduzindo-se a segurança social num direito a prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência, é manifesto que as instituições que se destinam a exercer a previdência - uma das componentes do sistema de segurança social - realizam uma função de segurança social. A Lei n.º 28/84, de 14/8 (Lei de Bases do Sistema de Segurança Social), dispôs que as instituições de previdência seriam gradualmente integradas no sistema de segurança social e que as criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77, de 31/12 (Lei Orgânica da Segurança Social), ficavam sujeitas, com as adaptações necessárias, àquela lei e à legislação dela decorrente (cf. artºs. 68.º e 79.º). De acordo com o seu art.º 46.º, n.º 2, a cobrança coerciva das contribuições para a segurança social seria feita através do processo de execução fiscal, cabendo aos respectivos tribunais a competência para conhecer das impugnações ou contestações suscitadas pelas entidades executadas. A Lei n.º 17/2000, de 8/8, que revogou aquela Lei n.º 28/84, aprovando as bases gerais do sistema de solidariedade e de segurança social, manteve que, com as adaptações necessárias, a ela e à legislação dela decorrente ficavam sujeitas as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77 e estabeleceu que a cobrança coerciva dos valores relativos às quotizações e às contribuições era efectuado através de processo executivo e de secção de processos da segurança social (art.º 63.º, n.º 1) e que, enquanto não fosse legalmente definido o processo de execução previsto naquele art.º 63.º, n.º 1, a referida cobrança coerciva seria feita através do processo de execuções fiscais. O DL n.º 42/2001, de 9/2, apenas pretendendo aplicar o disposto no CPPT ao sistema de solidariedade e segurança social, "dando continuidade ao trabalho já realizado, deixando para mais tarde e depois de algum tempo de prática a alteração do quadro legislativo em vigor" (cf. preâmbulo), criou as secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, estabelecendo, no seu art.º 2.º, o seguinte: "1- O presente diploma aplica-se ao processo de execução de dívidas à segurança social. 2- Para efeitos do presente diploma, consideram-se dívidas à segurança social todas as dívidas contraídas perante as instituições do sistema de segurança social pelas pessoas singulares e colectivas e outras entidades a estas legalmente equiparadas, designadamente as relativas a contribuições sociais, taxas, incluindo os adicionais, juros, reembolsos, reposições e restituições de prestações, subsídios e financiamentos de qualquer natureza, coimas e outras sanções pecuniárias relativas a contra-ordenações, custas e outros encargos legais”. A Lei n.º 32/2002, de 20/12, revogou a Lei n.º 17/2000, mas, tal como esta, estatuiu que, com as adaptações necessárias, a ela e à legislação dela decorrente ficavam sujeitas as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77 (cf. art.º 126.º) e que a cobrança coerciva dos valores relativos às cotizações e às contribuições seria efectuado através do processo executivo e da secção de processos da segurança social (cf. art.º 48.º) Esta Lei foi revogada pela Lei de bases da segurança social actualmente em vigor (Lei n.º 4/2007, de 16/1), a qual estabeleceu que a estrutura orgânica do sistema compreendia os serviços que faziam parte da administração directa e da administração indirecta do Estado, que eram pessoas colectivas de direito público denominadas instituições de segurança social (cf. art.º 94.º). Quanto às quotizações e contribuições não pagas, como quaisquer outros montantes devidos, seriam objecto de cobrança coerciva nos termos gerais (cf. art.º 60.º). Relativamente às instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77, estatuiu-se que se mantinham autónomas com os seus regimes jurídicos e formas de gestão privativas, ficando subsidiariamente sujeitas às disposições dessa lei e à legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações (cf art.º 106.º). O novo regulamento da CPAS, publicado em anexo ao DL n.º 119/2015, de 29/6, ao estabelecer o regime específico de segurança social dos advogados e solicitadores, reafirmou que essa Caixa era uma instituição de previdência autónoma, visando fins de previdência e de protecção social, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa que se regia por esse regulamento e, subsidiariamente, pelas bases gerais do sistema de segurança social e pela legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações (cf. art.º 1.º), estando sujeita à tutela do Governo (cf. art.º 97.º) e gozando das isenções e regalias previstas na lei para as instituições de segurança social e previdência (cf. art.º 98.º). Relativamente às contribuições não pagas, o art.º 81.º n.º 5, estatuiu que a certidão de dívida emitida pela direcção constituía título executivo, devendo obedecer aos requisitos previstos no Código do Procedimento e Processo Tributário. Resulta do exposto que o pagamento forçado das contribuições para a segurança social, enquanto verdadeiras quotizações sociais que sendo imposições parafiscais apresentam grande semelhança com os impostos (cf. Ac. do T.Conflitos de 17/1/2008 – Conf. n.º 16/07) será feito através de processo de execução fiscal nas secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, cabendo aos tribunais tributários neles exercer a actividade de natureza jurisdicional (cf. art.º 151.º, n.º 1, do CPPT). Decorre ainda do que ficou referido, que a CPAS, tendo por fim estatutário conceder pensões de reforma aos seus beneficiários e subsídios por morte às respectivas famílias, prossegue finalidades de previdência e, consequentemente, realiza uma função de segurança social, estando incluída na organização desta e sujeita desde sempre à legislação que a regula, ainda que de forma subsidiária. Com a sua criação foi, pois, instituído, para os advogados e solicitadores, um verdadeiro regime de segurança social, embora de natureza especial, que ainda perdura. Independentemente da sua qualificação como uma verdadeira instituição de segurança social, tanto a doutrina (cf. Freitas do Amaral in "Curso de Direito Administrativo", 2012, págs. 370/371 e Mário Esteves de Oliveira in “Direito Administrativo”, Vol. I, 1984, pág. 213), como a jurisprudência deste Tribunal (cf. Ac. De 2/10/2008, proferido no Conflito n.º 010/08) tem entendido que se trata de uma pessoa colectiva pública. E, efetivamente, cremos que não pode deixar de assim ser qualificada, atendendo a que foi criada por acto normativo e iniciativa estadual, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, na vertente da previdência, em benefício de um determinado universo delimitado funcionalmente, sendo dotada de prerrogativas de direito público, isto é, exorbitantes de direito privado. Assim, no caso vertente, reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da CPAS (pessoa colectiva de direito público), ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, dado que nela a Caixa intervém no exercício de um poder de autoridade que lhe é conferido directamente pela lei sendo, em consequência, competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos artºs. 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.° 1 e 4.º, n.º 1, al. o), ambos do ETAF. E estando em causa contribuições para um regime de segurança social, embora de natureza especial, são aqui aplicáveis, por força dos artºs. 106.º, da Lei n.° 4/2007 e 1.º do regulamento anexo ao DL n.° 119/2015, o disposto no art.° 60.º da Lei n.° 4/2007 e, com as necessárias adaptações, no DL n.º 42/2001, pelo que será através do processo de execução fiscal nos termos que ficaram referidos para a cobrança coerciva das dívidas à segurança social que o direito da CPAS terá de ser exercido.» Subscrevemos inteiramente este ponto de vista. De resto, e numa perspetiva mais alargada, tem vindo a ser reiteradamente assumido na jurisprudência que os litígios emergentes das relações entre a CPAS e os seus subscritores devem ser dirimidos pela jurisdição administrativa e fiscal. Assim: No Acórdão do Tribunal de Conflitos de 2 de Outubro de 2008, processo nº 010/08 (sumário disponível em www.dgsi.pt), entendeu-se que «É da competência dos tribunais administrativos conhecer de um litígio entre um Advogado e a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores com vista a obrigar esta a prestar-lhe assistência enquanto auferir rendimentos que não excedam o valor de dois salários mínimos nacionais». No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de Outubro de 1996, processo nº 039924 (sumário disponível em www.dgsi.pt), decidiu-se que «I - A Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, criada pelo Decreto-Lei n.º 36.550 de 22-10-47, é uma instituição de previdência reconhecida pela Lei n.º 2.115, de 18-6-62, integrando-se na 2.ª categoria prevista no n.º 3, da Base III, da mesma Lei (...). II - Compete aos tribunais administrativos de círculo e não aos tribunais de trabalho o conhecimento dos litígios entre as instituições da segurança e previdência social e os respectivos beneficiários que tenham por objecto a negação de uma prestação devida ou impetrada, quer se trate de negação total quer da mera divergência quanto ao seu montante ... ). III - Integra a hipótese contemplada em II a reacção contra a deliberação de recusa parcial pela Direcção daquela Caixa de um pedido de pagamento a um advogado nela inscrito de uma comparticipação pecuniária nas despesas com o internamento hospitalar do respectivo cônjuge». No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Setembro de 2015, processo nº 0906/15 (sumário disponível em www.dgsi.pt) decidiu-se que «Deve admitir-se a revista de acórdão do TCA Norte relativamente à questão de saber se a regularização das dívidas à Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (...), permite a obtenção da pensão de aposentação pelos interessados que aderiram a um plano de regularização». No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Janeiro de 2014, processo nº 01696/13 (sumário disponível em www.dgsi.pt), decidiu-se que «É de admitir revista para discussão da interpretação do artigo 13.º, n.º 1, b), do Regulamento da CPAS: saber se os 36 anos de exercício de profissão correspondem a 36 anos de inscrição na CPAS ou se são apenas tempo de exercício de profissão, independentemente de menor tempo de inscrição» Ora, como se aponta adequadamente no acórdão da Relação do Porto de 26 de Junho de 2016 (processo nº 6988/16.2T8PRT.P1, relator Alberto Ruço, disponível em www.dgsi.pt), "se os tribunais administrativos são materialmente competentes para conhecer e dirimir estes conflitos de interesses, então não podem deixar de ser competentes para dirimir todos os conflitos entre a CPAS e os seus associados, designadamente os casos, como o dos autos, em que se pretende cobrar coercivamente uma dívida composta por quotas vencidas e não pagas pelo associado. Aliás, se o tribunal administrativo conhecer de um litígio em que se discuta se um associado deve certas quotas e decidir que são devidas, a sentença que condenar o associado a pagar a dívida há-de ser executada, no caso de não haver pagamento voluntário, na jurisdição a que pertence o tribunal que a proferiu. Com efeito, nos termos da aI. n), do n.º 1, do artigo 4.º, da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a «Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal»". Ou ainda, como se observa no parecer do Ministério Público "Está em consonância com esta jurisprudência uma solução que determine ser o processo de execução fiscal, a instaurar no SF territorialmente competente, a via processual adequada para a cobrança coerciva de quantia pecuniária resultante do incumprimento de qualquer obrigação inscrita no perímetro da relação jurídica estabelecida entre a CPAS e qualquer associado." Na realidade e em síntese, a CPAS é uma instituição de previdência autónoma, mas sujeita à tutela do Governo e a enquadramento legal de natureza parcialmente pública, que visa precipuamente fins públicos (embora restritos a certa categoria de pessoa) de previdência e de proteção social. Enquanto instituição de previdência participa e colabora de forma própria e autónoma com o desígnio do Estado na realização de uma das suas incumbências constitucionais, qual seja, a de organização do sistema de segurança social (v. art. 63º da CRP). Concordantemente, goza das isenções e regalias previstas na lei para entidades públicas e para instituições públicas de segurança social e de previdência (art.98º Regulamento CPAS; art.9º CIRC) e é obrigatória a inscrição no seu seio por parte dos profissionais respetivos. Embora se possam porventura colocar reservas de conformidade constitucional a um regime legal assim estabelecido (v. a propósito, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, I, p. 636, bem como Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 4ª ed. Revista, p. 816), a verdade é que, para a lei (a que aprovou o Regulamento da CPAS), a organização e coordenação de um sistema de segurança social unificado e descentralizado é compatível com a existência de um sistema previdencial autónomo como o da CPAS. Ao regime jurídico da CPAS aplicam-se, subsidiariamente, as bases gerais do sistema de segurança social e a legislação dela decorrente (art. 106.º da Lei nº 4/2007 e art. 1º, nº 2 do Regulamento da CPAS). A cobrança coerciva das contribuições e quotas dos participantes no sistema previdencial de segurança social é efetuada nos termos legais (art.60º, n° 1 Lei nº 4/2007). Ora, como bem se salienta no parecer do Ministério Público, esta remissão genérica, conjugada com a circunstância de a certidão de dívida emitida pela direção da CPAS constituir título executivo que deve observar os requisitos previstos no art.163º CPPT, aponta decididamente no sentido de que aquele título, como os outros previstos no CPPT, deve servir de base para a instauração de processo de execução fiscal (arts.162º e 163º CPPT) e não (sem qualquer lógica) de execução comum. Argumenta a Recorrente, porém, com a circunstância da Autoridade Tributária e Aduaneira se ter manifestado no sentido de não haver norma legal que habilite a instauração de processo fiscal para cobrança de dívidas à CPAS. Vê nisto, conjugadamente com a definição judicial do contrário, a criação de uma situação de indefesa violadora do art. 20° da CRP. Acontece que, como acima demonstrado, a boa interpretação da lei aponta precisamente em sentido adverso àquele que foi veiculado pela Autoridade Tributária e Aduaneira. Como também se faz notar no acórdão ora recorrido "[e ]sse entendimento não parece (...) ter em consideração que a remissão para «os requisitos previstos no CPPT», que resulta do nº 5 do art. 81º do referido Regulamento - «disposição especial» que, nos termos da alínea d) do art. 703º do CPC, visa permitir que a certidão de divida de contribuições emitida pela direcção da CPAS valha como título executivo - não pode deixar de implicar a expressa previsão para a utilização do processo de execução fiscal a que alude o n° 2 do art. 148º do CPPT, ao dispor que «poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei: a) outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo».”. E estando este Tribunal dos Conflitos a definir (e sob impulso da CPAS) precisamente qual das jurisdições (judicial ou administrativa e fiscal) envolvidas no caso é a competente, segue-se que a decisão aqui tomada é vinculativa, mesmo com referência aos momentos executivos pré-judiciais, para toda e qualquer autoridade pública tributária que tenha que lidar com uma pretensão executiva da ora Recorrente (v. art. 205º, nº 2 da CRP). Improcedem pois as conclusões do presente recurso, sendo de confirmar o acórdão recorrido. IV. DECISÃO Pelo exposto acordam os juízes neste Tribunal dos Conflitos em julgar improcedente o recurso, e, confirmando o acórdão recorrido, definem que a jurisdição competente para conhecer da execução em causa é a administrativa e fiscal. Regime de custas: A Recorrente é condenada nas custas do presente recurso. ++ Lisboa, 1 de Fevereiro de 2018. – José Inácio Manso Rainho (relator) – António Bento São Pedro – Fernanda Isabel de Sousa Pereira – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Nuno de Melo Gomes da Silva – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Sumário

II- Reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da CPAS, ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, para cuja apreciação são competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos artºs. 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, aI, o), ambos do ETAF.

III- Estando em causa contribuições para um regime de segurança social, embora de natureza especial, são aplicáveis, por força dos artºs. 106.º, da Lei n.º 4/2007, de 16/1 e 1.º, do regulamento anexo ao DL n.º 119/2015, de 29/6, disposto no art.º 60.º dessa Lei e, com as necessárias adaptações, no DL n.º 42/2001, de 9/2, pelo que será através do processo de execução fiscal nos mesmos termos que são estabelecidos para a cobrança coerciva das dívidas à segurança social que o direito da CPAS terá de ser exercido.(*)

Texto Integral

Processo nº 44/17

Recurso (art. 101º, nº 2 do CPCivil)

Tribunal recorrido: Tribunal da Relação de Lisboa

Acordam em conferência no Tribunal dos Conflitos:

I- RELATÓRIO

Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (doravante CPAS) instaurou - pela Comarca de Lisboa Norte, Núcleo de Loures, Instância Central, Secção de Execução - execução para pagamento de quantia certa contra A……………, pretendendo haver desta a quantia de €67.258,87 relativa a contribuições para a CPAS, acrescida de juros vencidos (€53.397,94) e vincendos.

Alegou para tanto que a Executada é advogada e subscritora obrigatória da CPAS. Porém, não pagou, apesar de interpelada para o efeito, a aludida quantia relativa às devidas contribuições, tudo conforme certidão (título executivo) que juntou.

Foi proferido despacho a indeferir liminarmente o requerimento inicial, com fundamento em incompetência material do tribunal.

Inconformada com o assim decidido, apelou a Exequente.

Fê-lo sem sucesso, pois que a Relação de Lisboa confirmou a decisão recorrida.

Entendeu-se no acórdão que as relações jurídicas estabelecidas entre a CPAS e os seus beneficiários são relações de natureza administrativa, para cuja apreciação são competentes os tribunais da ordem administrativa e fiscal nos termos da alínea o) do nº 1 do art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

Ainda inconformada, recorre a Exequente para este Tribunal dos Conflitos, ao abrigo do nº 2 do art. 101º do CPCivil.

Da respetiva alegação extrai as seguintes conclusões:

1.ª Vem o presente recurso para o Tribunal dos Conflitos do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa que confirmou a decisão da primeira instância que indeferiu liminarmente a presente ação executiva, pelo facto de ter julgado o tribunal judicial como materialmente incompetente para a decisão e tramitação deste processo executivo.

2.ª O presente recurso é interposto nos termos do disposto no art.s 101.º, n.º 2 do C.P.C., uma vez que, tendo o Tribunal da Relação de Lisboa julgado incompetente o tribunal judicial para dirimir e tramitar a presente ação executiva, pelo facto de a mesma «pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal de Conflitos.»

3.ª O tribunal competente, em razão da matéria, para julgar e tramitar a ação executiva proposta pela CPAS para cobrar as contribuições devidas pela Beneficiária A…………….. é o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Norte - Juízo de Execução de Loures - Juiz 3, pelo que a decisão do Tribunal da Relação de Lisboa deveria ter sido outra.

4.ª Julgando o tribunal judicial como materialmente competente, porquanto a decisão não tomou em conta as particularidades da natureza e regime jurídico da própria CPAS.

5.ª Por outro lado, o Acórdão recorrido, não levou em devida conta a comunicação da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), em que esta entidade se mostrou indisponível para propor os processos executivos para cobrança das contribuições em dívida à CPAS, por falta de norma habilitante para o efeito.

6.ª A CPAS, não obstante prosseguir fins de interesse público, tem uma forte componente privatística. Com efeito,

7.ª A CPAS «é uma instituição de previdência autónoma, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa... » (cf. Art.º 1.º, n.º 1 do regulamento aprovado pelo Dec. Lei n.º 119/2015, de 29/06) não fazendo parte do sistema público de segurança social (cf. Ilídio das Neves in "Direito da Segurança Social - Princípios Fundamentais Numa Análise Prospectiva").

8.ª A CPAS não está sujeita a um poder de superintendência do Governo, mas a um mero poder de tutela (cf. Art.º 97.º do regulamento aprovado pelo Dec. Lei n.º 119/2015, de 29/06), sendo essa tutela meramente inspetiva.

9.ª A CPAS não faz parte da administração direta ou indireta do Estado.

10.ª Os seus membros diretivos não são designados pelo Governo, mas eleitos «pelas assembleias dos advogados e dos associados da Câmara dos Solicitadores».

11.ª Mas além disso a CPAS não é financiada com dinheiros públicos, sejam oriundos do Orçamento do Estado ou do Orçamento da Segurança Social.

11.ª Pelo que a CPAS não deve ser qualificada como uma mera "pessoa coletiva de direito público", mas antes como uma entidade (sui generis) de natureza mista.

12.ª Por outro lado, as contribuições para a CPAS não têm natureza tributária, mais se assemelhando a contribuições para um fundo de pensões.

13.ª De facto as contribuições para a CPAS assentam numa verdadeira relação sinalagmática entre o montante das contribuições pagas e a futura pensão de reforma a ser percebida pelo beneficiário.

14.ª A este facto acresce que, nos termos do disposto no art.s 80º, nº 4 do regulamento aprovado pelo Dec. Lei nº 119/2015, o montante das contribuições depende em exclusivo da opção e, portanto, da única vontade do beneficiário.

15.ª O que não sucede com as quotizações dos trabalhadores (por conta de outrem e por conta própria) para a Segurança Social que estão diretamente dependentes da remuneração auferida e rendimento obtido.

16.ª O Acórdão recorrido entendeu que «as relações jurídicas estabelecidas entre a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS) e os seus associados, são relações de natureza administrativa e cabem na competência geral mencionada na referida al. o) do n.º 1 do artº 4.º do ETAF.»

17.ª Todavia, em face da natureza e regime pelo qual se rege a CPAS e tendo, igualmente, em atenção a natureza das contribuições, questiona-se se as relações entre a CPAS e os seus beneficiários serão, efetivamente, «relações de natureza administrativa» para o efeito do disposto na alínea o) do nº 1 do artº 4º do ETAF.

18.ª Uma vez que próprio Acórdão recorrido reconhece que a CPAS tem uma natureza mista, entre o público e o privado: «da totalidade do regime legal a que estão sujeitos, não poderão deixar de se qualificar ( ... ) como uma entidade (sui generis) de natureza mista entre o público e o privado».

19.ª Pelo que, tendo a CPAS uma natureza mista «entre o público e o privado», questiona-se se as relações entre a Caixa e os seus beneficiários poderão, simplesmente, ser qualificadas como tendo «natureza administrativa»,

20.ª Ou se não poderão antes ser qualificadas como tendo natureza mista e, desse modo, considerar excessivo qualificar as relações jurídicas entre a CPAS e os seus beneficiários como sendo de «natureza jurídica administrativa» para efeitos da competência atribuída pela nova alínea o) do n.º 1 do art.s 4.º do ETAF aos tribunais administrativos e fiscais.

21.ª Nos termos do Acórdão recorrido, a entidade competente para cobrar coercivamente as contribuições em dívida à CPAS seria a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) através do processo de execução fiscal.

22.ª Ora, o n.º 2 do art.º 148.º do CPPT impõe, para que se possa fazer uso o processo de execução fiscal, no caso de «dívidas a pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», que a Iei estipule expressamente os casos e os termos em que o pode fazer.

23.ª No novo regulamento da CPAS, aprovado pelo Dec. Lei n.º 119/2015, de 29/06, não existe norma que, de forma expressa, determine que as dívidas à CPAS sejam cobradas através de processo de execução fiscal a correr nos serviços de finanças

24.ª O que foi confirmado, já depois da entrada em vigor do novo regulamento da CPAS, pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) à Direção da CPAS.

25.ª Ora, o Acórdão recorrido não se demoveu perante a impossibilidade prática enfrentada pela CPAS para cobrar as contribuições em dívida pelos seus Beneficiários.

26.ª Pois, não obstante o Tribunal da Relação de Lisboa ter reconhecido a dificuldade da CPAS para cobrar as dívidas de contribuições, entendeu que tal cobrança seria da competência da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), a realizar em sede de execução fiscal, o que equivale a um verdadeiro "beco sem saída".

27.ª Uma vez que a solução apontada pelo Acórdão recorrido foi já recusada pela AT, por falta de norma habilitante para o efeito.

28.ª Mas, além disso, caso a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) viesse a aceitar cobrar, no âmbito do processo de execução fiscal, as contribuições em dívida à CPAS, e dado que não existe norma habilitante para o efeito, o mais certo é que os beneficiários executados se viessem opor alegando, certamente com sucesso, que a AT não tinha competência para tal propósito.

29.ª E porque "não há direito sem ação" (cfr. art.s 2.º, n.º 2 do CPC), não resta à CPAS outro caminho senão recorrer aos tribunais judiciais, como no presente caso, para cobrar as contribuições em dívida por parte dos seus beneficiários, isto sob pena de ficar sem tutela jurisdicional efetiva para o apontado propósito.

30.ª Pois, além do mais, nos termos do disposto no art.s 64.º do Código do Processo Civil, «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».

31.ª O que corresponderia ao não cumprimento de preceito constitucional, constante do art.s 2º, n.º 1 da CRP, que «a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos ... »

32.ª O Acórdão recorrido violou o art.º 2.º, n.º 2 e o art.º 64.º do C.P.C.; o art.s 179.º, n.º 1 e 2 do NCPA; e o art.s 148.º, n.º 2 do CPPT; além disso, violou, igualmente, o art.s 20.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.»

Termina dizendo que "se requer que o Tribunal de Conflitos fixe o tribunal competente para dirimir e tramitar as acções executivas para cobrança das contribuições em dívida à CPAS por parte dos seus beneficiários e, na dúvida, estabeleça a competência dos tribunais judiciais para o efeito”.

Não se mostra oferecida qualquer contra-alegação.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, assim fundamentado:

"1. O conjunto de premissas jurídicas abaixo enunciadas permite caracterizar a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS) como uma pessoa colectiva privada que desempenha uma função administrativa do Estado, por delegação deste, exercendo poderes de autoridade regulados por normas de direito administrativo:

- a CPAS foi criada por diploma legislativo (DL n° 36 550, 22 outubro 1947), mantendo-se como instituição autónoma, com regime jurídico e formas de gestão privativas, na vigência da Lei de bases do sistema de segurança social (Lei nº 4/2007,16 janeiro)

- A CPAS é uma instituição de previdência autónoma que visa fins de previdência e de proteção social dos advogados e dos associados da Câmara dos Solicitadores (art.1º n"! Regulamento da CPAS, aprovado pelo DL nº 119/2015, 29 junho);

- enquanto instituição de previdência participa e colabora com o Estado na realização de uma das suas incumbências: organização do sistema de segurança social (art.63° nºs 1 e 2 CRP);

- ao regime jurídico da CPAS aplicam-se, subsidiariamente, as bases gerais do sistema de segurança social e a legislação dela decorrente (art.1º nº2 Regulamento da CPAS);

- a CPAS está sujeita à tutela dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da justiça e da segurança social (art.97º Regulamento da CPAS);

- a CPAS goza das isenções e regalias previstas na lei para entidades públicas e para instituições públicas de segurança social e de previdência (art.98° Regulamento CPAS; art.9º CIRC);

- é obrigatória a inscrição no CPAS, como beneficiário ordinário, de qualquer advogado ou solicitador (art. 29º Regulamento da CPAS);

2. A cobrança coerciva das contribuições e quotas dos participantes no sistema previdencial de segurança social é efectuada nos termos legais (art.60º nº 1 Lei nº 4/2007, 16 janeiro)

Esta remissão genérica, conjugada com a circunstância de a certidão de dívida emitida pela direção da CPAS constituir título executivo que deve observar os requisitos previstos no art.163° CPPT, aponta decididamente no sentido de que aquele título, como os outros previstos no CPPT, deve servir de base para a instauração de processo de execução fiscal (arts.162º e 163º CPPT)

3. A jurisprudência dos tribunais superiores vem sedimentando o entendimento de que as relações jurídicas estabelecidas entre a CPAS e os seus associados assumem natureza administrativa (ou, no mínimo, inscrevem-se num ambiente regulado por normas de direito público) devendo as questões delas emergentes ser resolvidas na jurisdição administrativa e fiscal (designadamente, acórdãos STA-SCA 9.10.2003 processo nº 1072/03; 22.09.2015 processo nº 906/15; 16.03.2016 processo nº 1150/15).

Está em consonância com esta jurisprudência uma solução que determine ser o processo de execução fiscal, a instaurar no SF territorialmente competente, a via processual adequada para a cobrança coerciva de quantia pecuniária resultante do incumprimento de qualquer obrigação inscrita no perímetro da relação jurídica estabelecida entre a CPAS e qualquer associado."

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

II- ÂMBITO DO RECURSO

Importa ter presentes as seguintes coordenadas:

- O teor das conclusões define o âmbito do conhecimento do tribunal ad quem, sem prejuízo para as questões de oficioso conhecimento, posto que ainda não decididas;

- Há que conhecer de questões, e não das razões ou fundamentos que às questões subjazam;

- Os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do ato recorrido.

III- FUNDAMENTAÇÃO

Plano Factual

O circunstancialismo fáctico processual a ter em consideração emerge do relatório que antecede, havendo a acrescentar o conteúdo da comunicação datada de 9/11/2005, proveniente da Autoridade Tributária e Aduaneira e dirigida à Direção da CPAS, tendo por assunto «Processo de execução fiscal para cobrança de créditos da CPAS», documento que a ora Recorrente apresentou com a sua alegação na apelação, e cuja junção foi admitida pelo tribunal recorrido.

Diz-se nesse documento: «Em respeito ao assunto em epígrafe, cumpre informar que, por despacho da Directora-Geral de 08/10/2015, foi sancionado o entendimento que considera não existir actualmente norma legal que habilite a instauração de processo de execução fiscal pela AT para cobrança de contribuições em dívida à CPAS. De facto, essa possibilidade não tem cabimento no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), nem está expressamente consagrada em legislação avulsa especial. Neste âmbito, foi analisado o Regulamento da CPAS, aprovado pelo Decreto-lei n.º 119/2015, e 29 de Junho. Contudo, também aqui não está prevista a instauração do processo de execução, nem mesmo no nº 1 do artigo 85. O teor desta norma limita-se a indicar os requisitos que devem revestir os títulos executivos a extrair pela CPAS na qualidade de credora, pelo que se considera não haver suporte na letra da lei que admita a instauração do processo de execução fiscal pela AT».

Plano Jurídico-conclusivo

Este Tribunal dos Conflitos teve muito recentemente oportunidade de se pronunciar, em espécie em tudo igual à presente, sobre a matéria jurídica ora em análise. Efetivamente, no acórdão de 27 de Abril de 2017 (proferido no processo nº 037/16, relator Fonseca da Paz, disponível em www.dgsi.pt) ponderou-se o seguinte:

«A CPAS foi criada pelo DL n.º 36550, de 22/10/47, como instituição de previdência reconhecida pela Lei n.º 1884, de 16/3/35 e pertencente à categoria "caixas de reforma ou de previdência ".

A previdência social foi definida pela Base XXV, n.º 1, da Lei n.º 2115, de 18/6/62, como a actividade que, mediante o pagamento regular ou irregular de quantias fixas ou variáveis, se propunha conceder benefícios pecuniários ou de outra natureza, no caso de se verificarem factos contingentes relativos à vida ou à saúde dos interessados, à sua situação profissional ou aos seus encargos familiares. De acordo com a Base III, n.º 3, desta lei de bases do sistema de previdência social, as caixas de reforma ou de previdência eram as instituições de inscrição obrigatória das pessoas que, sem dependência de entidades patronais, exerciam determinadas profissões, serviços ou actividades.

O art.º 63.º, n.º 1, da CRP, veio estabelecer que todos tinham direito à segurança social, sendo objectivo do sistema, nos termos do n.º 3 deste preceito, o de proteger os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou de diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.

Traduzindo-se a segurança social num direito a prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência, é manifesto que as instituições que se destinam a exercer a previdência - uma das componentes do sistema de segurança social - realizam uma função de segurança social.

A Lei n.º 28/84, de 14/8 (Lei de Bases do Sistema de Segurança Social), dispôs que as instituições de previdência seriam gradualmente integradas no sistema de segurança social e que as criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77, de 31/12 (Lei Orgânica da Segurança Social), ficavam sujeitas, com as adaptações necessárias, àquela lei e à legislação dela decorrente (cf. artºs. 68.º e 79.º). De acordo com o seu art.º 46.º, n.º 2, a cobrança coerciva das contribuições para a segurança social seria feita através do processo de execução fiscal, cabendo aos respectivos tribunais a competência para conhecer das impugnações ou contestações suscitadas pelas entidades executadas.

A Lei n.º 17/2000, de 8/8, que revogou aquela Lei n.º 28/84, aprovando as bases gerais do sistema de solidariedade e de segurança social, manteve que, com as adaptações necessárias, a ela e à legislação dela decorrente ficavam sujeitas as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77 e estabeleceu que a cobrança coerciva dos valores relativos às quotizações e às contribuições era efectuado através de processo executivo e de secção de processos da segurança social (art.º 63.º, n.º 1) e que, enquanto não fosse legalmente definido o processo de execução previsto naquele art.º 63.º, n.º 1, a referida cobrança coerciva seria feita através do processo de execuções fiscais.

O DL n.º 42/2001, de 9/2, apenas pretendendo aplicar o disposto no CPPT ao sistema de solidariedade e segurança social, "dando continuidade ao trabalho já realizado, deixando para mais tarde e depois de algum tempo de prática a alteração do quadro legislativo em vigor" (cf. preâmbulo), criou as secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, estabelecendo, no seu art.º 2.º, o seguinte:

"1- O presente diploma aplica-se ao processo de execução de dívidas à segurança social.

2- Para efeitos do presente diploma, consideram-se dívidas à segurança social todas as dívidas contraídas perante as instituições do sistema de segurança social pelas pessoas singulares e colectivas e outras entidades a estas legalmente equiparadas, designadamente as relativas a contribuições sociais, taxas, incluindo os adicionais, juros, reembolsos, reposições e restituições de prestações, subsídios e financiamentos de qualquer natureza, coimas e outras sanções pecuniárias relativas a contra-ordenações, custas e outros encargos legais”.

A Lei n.º 32/2002, de 20/12, revogou a Lei n.º 17/2000, mas, tal como esta, estatuiu que, com as adaptações necessárias, a ela e à legislação dela decorrente ficavam sujeitas as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77 (cf. art.º 126.º) e que a cobrança coerciva dos valores relativos às cotizações e às contribuições seria efectuado através do processo executivo e da secção de processos da segurança social (cf. art.º 48.º)

Esta Lei foi revogada pela Lei de bases da segurança social actualmente em vigor (Lei n.º 4/2007, de 16/1), a qual estabeleceu que a estrutura orgânica do sistema compreendia os serviços que faziam parte da administração directa e da administração indirecta do Estado, que eram pessoas colectivas de direito público denominadas instituições de segurança social (cf. art.º 94.º). Quanto às quotizações e contribuições não pagas, como quaisquer outros montantes devidos, seriam objecto de cobrança coerciva nos termos gerais (cf. art.º 60.º). Relativamente às instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77, estatuiu-se que se mantinham autónomas com os seus regimes jurídicos e formas de gestão privativas, ficando subsidiariamente sujeitas às disposições dessa lei e à legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações (cf art.º 106.º).

O novo regulamento da CPAS, publicado em anexo ao DL n.º 119/2015, de 29/6, ao estabelecer o regime específico de segurança social dos advogados e solicitadores, reafirmou que essa Caixa era uma instituição de previdência autónoma, visando fins de previdência e de protecção social, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa que se regia por esse regulamento e, subsidiariamente, pelas bases gerais do sistema de segurança social e pela legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações (cf. art.º 1.º), estando sujeita à tutela do Governo (cf. art.º 97.º) e gozando das isenções e regalias previstas na lei para as instituições de segurança social e previdência (cf. art.º 98.º). Relativamente às contribuições não pagas, o art.º 81.º n.º 5, estatuiu que a certidão de dívida emitida pela direcção constituía título executivo, devendo obedecer aos requisitos previstos no Código do Procedimento e Processo Tributário.

Resulta do exposto que o pagamento forçado das contribuições para a segurança social, enquanto verdadeiras quotizações sociais que sendo imposições parafiscais apresentam grande semelhança com os impostos (cf. Ac. do T.Conflitos de 17/1/2008 – Conf. n.º 16/07) será feito através de processo de execução fiscal nas secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, cabendo aos tribunais tributários neles exercer a actividade de natureza jurisdicional (cf. art.º 151.º, n.º 1, do CPPT).

Decorre ainda do que ficou referido, que a CPAS, tendo por fim estatutário conceder pensões de reforma aos seus beneficiários e subsídios por morte às respectivas famílias, prossegue finalidades de previdência e, consequentemente, realiza uma função de segurança social, estando incluída na organização desta e sujeita desde sempre à legislação que a regula, ainda que de forma subsidiária. Com a sua criação foi, pois, instituído, para os advogados e solicitadores, um verdadeiro regime de segurança social, embora de natureza especial, que ainda perdura. Independentemente da sua qualificação como uma verdadeira instituição de segurança social, tanto a doutrina (cf. Freitas do Amaral in "Curso de Direito Administrativo", 2012, págs. 370/371 e Mário Esteves de Oliveira in “Direito Administrativo”, Vol. I, 1984, pág. 213), como a jurisprudência deste Tribunal (cf. Ac. De 2/10/2008, proferido no Conflito n.º 010/08) tem entendido que se trata de uma pessoa colectiva pública. E, efetivamente, cremos que não pode deixar de assim ser qualificada, atendendo a que foi criada por acto normativo e iniciativa estadual, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, na vertente da previdência, em benefício de um determinado universo delimitado funcionalmente, sendo dotada de prerrogativas de direito público, isto é, exorbitantes de direito privado.

Assim, no caso vertente, reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da CPAS (pessoa colectiva de direito público), ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, dado que nela a Caixa intervém no exercício de um poder de autoridade que lhe é conferido directamente pela lei sendo, em consequência, competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos artºs. 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.° 1 e 4.º, n.º 1, al. o), ambos do ETAF. E estando em causa contribuições para um regime de segurança social, embora de natureza especial, são aqui aplicáveis, por força dos artºs. 106.º, da Lei n.° 4/2007 e 1.º do regulamento anexo ao DL n.° 119/2015, o disposto no art.° 60.º da Lei n.° 4/2007 e, com as necessárias adaptações, no DL n.º 42/2001, pelo que será através do processo de execução fiscal nos termos que ficaram referidos para a cobrança coerciva das dívidas à segurança social que o direito da CPAS terá de ser exercido.»

Subscrevemos inteiramente este ponto de vista.

De resto, e numa perspetiva mais alargada, tem vindo a ser reiteradamente assumido na jurisprudência que os litígios emergentes das relações entre a CPAS e os seus subscritores devem ser dirimidos pela jurisdição administrativa e fiscal. Assim:

No Acórdão do Tribunal de Conflitos de 2 de Outubro de 2008, processo nº 010/08 (sumário disponível em www.dgsi.pt), entendeu-se que «É da competência dos tribunais administrativos conhecer de um litígio entre um Advogado e a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores com vista a obrigar esta a prestar-lhe assistência enquanto auferir rendimentos que não excedam o valor de dois salários mínimos nacionais».

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 8 de Outubro de 1996, processo nº 039924 (sumário disponível em www.dgsi.pt), decidiu-se que «I - A Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, criada pelo Decreto-Lei n.º 36.550 de 22-10-47, é uma instituição de previdência reconhecida pela Lei n.º 2.115, de 18-6-62, integrando-se na 2.ª categoria prevista no n.º 3, da Base III, da mesma Lei (...). II - Compete aos tribunais administrativos de círculo e não aos tribunais de trabalho o conhecimento dos litígios entre as instituições da segurança e previdência social e os respectivos beneficiários que tenham por objecto a negação de uma prestação devida ou impetrada, quer se trate de negação total quer da mera divergência quanto ao seu montante ... ). III - Integra a hipótese contemplada em II a reacção contra a deliberação de recusa parcial pela Direcção

daquela Caixa de um pedido de pagamento a um advogado nela inscrito de uma comparticipação pecuniária nas despesas com o internamento hospitalar do respectivo cônjuge».

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Setembro de 2015, processo nº 0906/15 (sumário disponível em www.dgsi.pt) decidiu-se que «Deve admitir-se a revista de acórdão do TCA Norte relativamente à questão de saber se a regularização das dívidas à Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (...), permite a obtenção da pensão de aposentação pelos interessados que aderiram a um plano de regularização».

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Janeiro de 2014, processo nº 01696/13 (sumário disponível em www.dgsi.pt), decidiu-se que «É de admitir revista para discussão da interpretação do artigo 13.º, n.º 1, b), do Regulamento da CPAS: saber se os 36 anos de exercício de profissão correspondem a 36 anos de inscrição na CPAS ou se são apenas tempo de exercício de profissão, independentemente de menor tempo de inscrição»

Ora, como se aponta adequadamente no acórdão da Relação do Porto de 26 de Junho de 2016 (processo nº 6988/16.2T8PRT.P1, relator Alberto Ruço, disponível em www.dgsi.pt), "se os tribunais administrativos são materialmente competentes para conhecer e dirimir estes conflitos de interesses, então não podem deixar de ser competentes para dirimir todos os conflitos entre a CPAS e os seus associados, designadamente os casos, como o dos autos, em que se pretende cobrar coercivamente uma dívida composta por quotas vencidas e não pagas pelo associado. Aliás, se o tribunal administrativo conhecer de um litígio em que se discuta se um associado deve certas quotas e decidir que são devidas, a sentença que condenar o associado a pagar a dívida há-de ser executada, no caso de não haver pagamento voluntário, na jurisdição a que pertence o tribunal que a proferiu. Com efeito, nos termos da aI. n), do n.º 1, do artigo 4.º, da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a «Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal»". Ou ainda, como se observa no parecer do Ministério Público "Está em consonância com esta jurisprudência uma solução que determine ser o processo de execução fiscal, a instaurar no SF territorialmente competente, a via processual adequada para a cobrança coerciva de quantia pecuniária resultante do incumprimento de qualquer obrigação inscrita no perímetro da relação jurídica estabelecida entre a CPAS e qualquer associado."

Na realidade e em síntese, a CPAS é uma instituição de previdência autónoma, mas sujeita à tutela do Governo e a enquadramento legal de natureza parcialmente pública, que visa precipuamente fins públicos (embora restritos a certa categoria de pessoa) de previdência e de proteção social. Enquanto instituição de previdência participa e colabora de forma própria e autónoma com o desígnio do Estado na realização de uma das suas incumbências constitucionais, qual seja, a de organização do sistema de segurança social (v. art. 63º da CRP). Concordantemente, goza das isenções e regalias previstas na lei para entidades públicas e para instituições públicas de segurança social e de previdência (art.98º Regulamento CPAS; art.9º CIRC) e é obrigatória a inscrição no seu seio por parte dos profissionais respetivos. Embora se possam porventura colocar reservas de conformidade constitucional a um regime legal assim estabelecido (v. a propósito, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, I, p. 636, bem como Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 4ª ed. Revista, p. 816), a verdade é que, para a lei (a que aprovou o Regulamento da CPAS), a organização e coordenação de um sistema de segurança social unificado e descentralizado é compatível com a existência de um sistema previdencial autónomo como o da CPAS. Ao regime jurídico da CPAS aplicam-se, subsidiariamente, as bases gerais do sistema de segurança social e a legislação dela decorrente (art. 106.º da Lei nº 4/2007 e art. 1º, nº 2 do Regulamento da CPAS). A cobrança coerciva das contribuições e quotas dos participantes no sistema previdencial de segurança social é efetuada nos termos legais (art.60º, n° 1 Lei nº 4/2007). Ora, como bem se salienta no parecer do Ministério Público, esta remissão genérica, conjugada com a circunstância de a certidão de dívida emitida pela direção da CPAS constituir título executivo que deve observar os requisitos previstos no art.163º CPPT, aponta decididamente no sentido de que aquele título, como os outros previstos no CPPT, deve servir de base para a instauração de processo de execução fiscal (arts.162º e 163º CPPT) e não (sem qualquer lógica) de execução comum.

Argumenta a Recorrente, porém, com a circunstância da Autoridade Tributária e Aduaneira se ter manifestado no sentido de não haver norma legal que habilite a instauração de processo fiscal para cobrança de dívidas à CPAS. Vê nisto, conjugadamente com a definição judicial do contrário, a criação de uma situação de indefesa violadora do art. 20° da CRP. Acontece que, como acima demonstrado, a boa interpretação da lei aponta precisamente em sentido adverso àquele que foi veiculado pela Autoridade Tributária e Aduaneira. Como também se faz notar no acórdão ora recorrido "[e ]sse entendimento não parece (...) ter em consideração que a remissão para «os requisitos previstos no CPPT», que resulta do nº 5 do art. 81º do referido Regulamento - «disposição especial» que, nos termos da alínea d) do art. 703º do CPC, visa permitir que a certidão de divida de contribuições emitida pela direcção da CPAS valha como título executivo - não pode deixar de implicar a expressa previsão para a utilização do processo de execução fiscal a que alude o n° 2 do art. 148º do CPPT, ao dispor que «poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei: a) outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo».”. E estando este Tribunal dos Conflitos a definir (e sob impulso da CPAS) precisamente qual das jurisdições (judicial ou administrativa e fiscal) envolvidas no caso é a competente, segue-se que a decisão aqui tomada é vinculativa, mesmo com referência aos momentos executivos pré-judiciais, para toda e qualquer autoridade pública tributária que tenha que lidar com uma pretensão executiva da ora Recorrente (v. art. 205º, nº 2 da CRP).

Improcedem pois as conclusões do presente recurso, sendo de confirmar o acórdão recorrido.

IV. DECISÃO

Pelo exposto acordam os juízes neste Tribunal dos Conflitos em julgar improcedente o recurso, e, confirmando o acórdão recorrido, definem que a jurisdição competente para conhecer da execução em causa é a administrativa e fiscal.

Regime de custas:

A Recorrente é condenada nas custas do presente recurso.

Lisboa, 1 de Fevereiro de 2018. – José Inácio Manso Rainho (relator) – António Bento São Pedro – Fernanda Isabel de Sousa Pereira – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Nuno de Melo Gomes da Silva – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST ART63 ART20 ART205.
CPAS ART98 ART13 N1.
CIRC ART9.
CPPT ART162 ART163.
L 4/2007 ART60 ART106.
ETAF02 ART4 N1 N.

Jurisprudência Nacional

AC TCF PROC037/16 DE 2017/04/27.; AC TCF PROC010/08 DE 2008/10/02.; AC STA PROC039924 DE 1996/10/08.; AC STA PROC0906/15 DE 2015/09/22.; AC STA PROC01696/13 DE 2014/01/09.; AC RP PROC6988/16.2T8PRT.P1 DE 2016/06/26.

Doutrina

JORGE MIRANDA E RUI MEDEIROS - CONSTITUIÇÃO PORTUGUESA - ANOTADA 4ED PÁG816.

Sumário

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Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- FUNDAMENTAÇÃO

IV. DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina