0884/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir revista excepcional para discussão da aplicação do disposto no artigo 58.º, n.º 4, b), do CPTA se o acórdão recorrido encontrou a solução com análise de todo o circunstancialismo que rodeou a apresentou da acção e perante ele, de modo fundamentado e plausível, considerou que não se verificava nem ambiguidade nem dificuldades, que são requisito da extensão do prazo de impugnação.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. A……………, Lda. interpôs acção administrativa comum contra o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., peticionando a sua condenação ao pagamento de uma quantia em dinheiro, por lhe ter sido indeferida a candidatura ao regime de pagamento único, cujo regime está estabelecido nos Regulamentos (CE) da Comissão n.º 795/2004 e 796/2004, ambos de 21/04. Este indeferimento foi-lhe comunicado pelo ofício n.º 019501/2010. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel TAF de Penafiel, em Saneador/Sentença de 08/06/2012 (fls. 234 a 237), depois de considerar existir erro na forma de processo, disse: «Em suma, embora o invocado erro na forma de processo pudesse ser sanado, não se mostra viável a convolação desta acção numa acção administrativa especial de condenação à prática de um acto devido, pois tal operação esbarra na mais que certa procedência da excepção de caducidade do direito de acção, conforme o estipulado no artigo 89.º, n.º 1, alínea h) do CPTA, pelo que em consequência, também absolvo o R. IFAP da presente instância, nos termos dos artigos 288.º , n.º 1, alínea e) e 492.º , n.º 2, do CPC , aplicáveis “ex vi” artigo 1.º do CPTA e do artigo 89.º, n.º 1, alínea h) do CPTA». O autor apelou para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 14/03/2014 (fls. 384 a 400), negou provimento ao recurso. É desse acórdão que o recorrente vem requerer a admissão do recurso de revista. Centra as suas alegações no mérito do recurso, concluindo: «… Concluíram os Venerandos Desembargadores no acórdão ora recorrido que caducou o direito da recorrente, sustentando que nos termos do artigo 58° n.º 2 al. b) do CPTA a acção administrativa especial deve ser intentada no prazo de 3 meses a contar da notificação do acto (artigo 59º n.º 1 do CPTA) aplicando-se o mesmo prazo nas ações administrativas especiais de condenação à prática de um acto devido em que tenha havido indeferimento (artigo 69° n.º 2 CPTA). Contudo, face ao circunstancialismo que se mostra evidenciado nos autos o julgador “a quo” deveria ter procedido à convolação para o meio contencioso adequado visto o mesmo se revelar útil dada a inexistência de caducidade do direito de acção. Nos termos do artigo 60.º, n.º 1 do CPTA o acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão...” No caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, o atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou as dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto a identificação do acto impugnável, ou a sua qualificação como acto administrativo ou como norma, De facto, a Recorrente foi confrontada com uma notificação que lhe era manifestamente desfavorável e que não era perfeita, nem satisfazia o desiderato e comandos legalmente impostos pelo art. 68.º do CPA . A notificação da decisão que indeferiu a pretensão da recorrente não continha a fundamentação de direito. Perante esta notificação a recorrente não podia avaliar se a administração estava ou não a respeitar o quadro legal que dispunha sobre as matérias em causa, pois não invocava as disposições legais e por isso por diversas vezes requereu ao Réu que enviasse a fundamentação para a recorrente perceber se tinha ou não direito ao subsídio. Nesse pedido a recorrente alegou que o Réu não identificou o quadro legal e que não podia defender a sua posição, requerendo que tais irregularidades fossem sanadas, o que não aconteceu. Nos termos do n.º 4 do artigo 58° CPTA – Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma; Assim, verifica-se que a decisão, quer porque não era legalmente fundamentada e porque se trata de matéria muito complexa levou a recorrente a requerer diversas vezes esclarecimentos por telefone e e-mail ao Réu querendo perceber a motivação da decisão. Nos termos Artigo 58° al a) e b) do CPTA o prazo deveria passar a ser de ser de um ano. A existência duma decisão não suficientemente fundamentada e susceptível de configurar no interessado uma situação de confusão e de erro com influência na escolha do meio processual adequado e do próprio tempo para a sua efectivação cfr art. 58.º, n ° 4 al. a) do CPTA. O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto a identificação do acto impugnável, ou a sua qualificação como acto administrativo ou como norma. Assim, o Acórdão recorrido violou o correcto entendimento do disposto nos artigos 37°, 38° 46° e ainda o artigo 58º n.º 4 al. a) e b). 60º CPTA e 68° CPA». 1.5. Nas contra alegações o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., sustenta: O recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, tem natureza excepcional, ficando a sua admissibilidade dependente da invocação, e consequente prova do preenchimento dos requisitos previstos no n° 1 do artigo 150º do CPTA, isto é, de que se está perante questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou caso em que a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. No caso do presente recurso, a recorrente não prova, nem sequer invoca, qual dos citados requisitos se mostra preenchido de forma a que seja admitida a revista excepcional. Fundamento com base no qual deve a admissão da revista ser rejeitada, nos termos do disposto no n° 5 do citado artigo 50.º do CPTA. Pese embora em sede de recurso para o Tribunal Central Administrativo a aqui Recorrente ter já peticionado a aplicação do artigo 58°, n° 4, entendeu aquele Tribunal não haver lugar, no caso em concreto, à sua aplicação, porquanto não ocorreram circunstâncias que se pudessem configurar de ambiguidade do quadro normativo ou dificuldade por parte da destinatária do acto em identificar o mesmo. Fazendo o douto Tribunal a quo a devida e correcta aplicação do disposto no artigo 58°, n°4 do CPTA. Dispositivo que permite que, perante invocação e prova por parte do interessado de circunstâncias que permitam) no caso em concreto, julgar que a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente.» Cumpre apreciar e decidir. 2.1 . O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente » , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. 2.2. Esta Formação tem entendido que a falta de concretização pelo recorrente dos fundamentos de admissão do recurso de revista excepcional não é obstativa da apreciação dos respectivos pressupostos, atenta a falta de norma expressa que determine a rejeição devido a essa falta – diversamente do que ocorre na revista excepcional para o Supremo Tribunal de Justiça – e também atentas as razões que presidem aos critérios do artigo 150.º, n.º 1, que são essencialmente de carácter objectivo (ver, por ex., ac 17.01.2013, proc. 1482/12). Não há razão para mudar de entendimento. 2.3. A problemática principal suscitada pela recorrente no presente recurso de revista reconduz-se à possibilidade de aplicação ao presente caso do disposto no artigo 58.º, n.º 4, do CPTA, sustentando a sua pretensão no facto de a falta apresentação tempestiva da petição radicar num quadro normativo ambíguo e na dificuldade de qualificação do acto impugnável. Como se viu, a autora intentou uma acção administrativa comum peticionando a condenação do réu ao pagamento de uma quantia em dinheiro. O acórdão sob censura, que confirmou a decisão tomada na 1.ª instância, julgou que a recorrente lançara mão de um meio processual desadequado, cuja sanação, através da convolação, se mostrava inviável porque o prazo para intentar a acção administrativa especial, previsto no artigo 58.º, n.º 2, al. b), do CPTA, já estava esgotado aquando da apresentação da petição no Tribunal. O recorrente, discorda, reiterando a dificuldade em descortinar o meio processual adequado ao fim visado face «à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou as dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto a identificação do acto impugnável, ou a sua qualificação como acto administrativo ou como norma», por ter sido «confrontada com uma notificação que lhe era manifestamente desfavorável e que não era perfeita, nem satisfazia o desiderato e comandos legalmente impostos pelo art. 68.º do CPA » (alíneas e) e f) das conclusões das alegações). Sobre esta questão o acórdão sob recurso decidiu: «Na presente acção administrativa comum, a A. ora recorrente peticiona o pagamento de uma quantia que se deduz seja de 57.750€, por referência ao art° 14° desta peça processual, associado com o facto de ter sido este o valor dado à acção. E formula este pedido invocando … como causa de pedir o facto de lhe ter sido indeferido o pedido de ajuda ao abrigo do Regime de Pagamento Único [RPU] na área das quotas leiteiras, ou seja, a não aprovação da candidatura a este Regime. Veja-se a este respeito o art° 15° da p.i. onde expressamente a A/recorrente alega que por oficio n° 019501/2010 lhe foi comunicado que não cumpria as condições obrigatórias de elegibilidade para beneficiar do RPU … que da analise ao processo se verificou que não foram feitas entregas de leite durante as campanhas 2006/2007, tendo a produção sido iniciada apenas em Fevereiro de 2008... Ou seja, resulta claro desta alegação que a A/recorrente, ao invés de intentar uma acção administrativa comum, deveria ter intentado uma acção administrativa especial impugnatória e de condenação a prática do acto devido, de molde a pôr em causa os fundamentos constantes do acto que lhe foi notificado mediante o oficio supra referido e assim, obter o pagamento da quantia a que alega ter direito, …» (fls. 395). Verifica-se, no quadro do apreciado pelo acórdão, que houve um erro de base da recorrente, consistente na opção por errada forma de processo. Após, e de modo permitir a convolação para a acção administrativa especial, a autora intenta a integração da sua situação no âmbito do artigo 58.º, n.º 4, al. b). Ou seja, depois de cometer erro quanto à determinação da forma do processo é que veio pretender a aplicação, então, do regime de dilatamento do prazo, previsto naquele preceito para a acção administrativa especial. Ora, o acórdão recorrido, depois de afastar, ainda, a possibilidade que era invocada de se estar perante acto nulo, portanto sem prazo de impugnação, considerou: «Por outro lado, a recorrente pese embora a alegação que faz, de molde a ancorar-se no disposto no n° 4 do art° 58° do CPTA, não demonstra de que forma o acto em causa, que lhe foi notificado, padece de falta de fundamentação ou de ambiguidade no quadro normativo em que se insere [de referir que só nesta sede de recurso, tais argumentos são apresentados], sendo que, se efectivamente entendia que tal se verificava deveria ter lançado mão do disposto no n° 2 do art° 60° do CPTA [o que interromperia o prazo de impugnação do acto], o que não demonstra que tenha feito; aliás, o que resulta da p.i. é que a A/recorrente entendeu perfeitamente o sentido e conteúdo do acto, quer em termos de fundamentação de facto, quer de fundamentação de direito, de tal forma que a ele reagiu mediante fax enviado em 20/09/2011. Igualmente, da leitura dos autos não se vislumbra que estejamos perante qualquer situação fáctico-jurídica dúbia ou nebulosa que permita o seu enquadramento na ambiguidade do quadro normativo, pois que o que se verifica é que a A/recorrente simplesmente não concorda com os argumentos que conduziram à recusa do pagamento, como seja, de que não cumpriu as condições obrigatórias de elegibilidade para beneficiar do RPU, verificando-se da análise ao processo, que não foram feitas entregas de leite durante as campanhas 2006/2007, tendo a produção sido iniciada apenas em Fevereiro de 2008. Mas daí, não pode concluir-se pela ambiguidade do quadro normativo [em especial, quando existe diversa correspondência trocada entre a A/recorrente e a entidade administrativa], nem tão pouco, tal é alegado em concreto, antes resultando, designadamente, da leitura da p. i. e destas alegações de recurso, que a recorrente conhece bem a legislação aplicável à situação das quotas leiteiras e do Regime de Pagamento Único. Por último, mostra-se inoperante, no caso sub judice, a aplicação do princípio pro actione, uma vez que os princípios constitucionais de acesso à justiça e à tutela efectiva pressupõem sempre que existam duas possibilidades ou opções em termos de decisão, o que no caso não sucede, pois, apenas se verifica uma única, que conduz ao facto da A/recorrente ter deixado, sem fundamento, passar o prazo de interposição de acção em juízo, sem que comprove que existiram fundamentos para que tal tivesse sucedido. Ou seja, o princípio pro actione é um corolário normativo ou uma concretização do princípio constitucional do acesso efectivo à justiça (administrativa), que aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça, designadamente por excesso de formalismo. Só que, no caso e atentas as circunstâncias concretas, como referido, a A/recorrente não podia ignorar as disposições legais que impõem prazos legais que, se não forem cumpridos, conduzem à caducidade do direito de acção, não existindo qualquer circunstancialismo, quer reportado às normas jurídicas aplicáveis, quer ao desenrolar do processo, que seja susceptível de gerar dúvida relevante em termos de justificar o não cumprimento diligente do prazo de 3 meses». Observa-se, portanto, que o acórdão se debruçou sobre todo o circunstancialismo rodeando o caso de modo a perceber da possibilidade da sua integração na previsão arvorada pela recorrente. E concluiu em sentido negativo. Não existe nos autos uma discussão de ordem jurídica mais ampla sobre a interpretação do dito artigo 58.º. Trata-se, apenas, de perante todo o circunstancialismo, o acórdão recorrido ter concluído do não preenchimento da previsão respectiva. Não em função de qualquer doutrina, tese, ou entendimento controverso sobre o preceito, mas em função do circunstancialismo específico. Assim, o problema principal que vem trazido a poder justificar a revista não reveste característica de modo a ser considerado de importância fundamental. E tudo o mais também não apresenta essa característica. E também não se aparenta clara necessidade da revista para a melhor aplicação do direito, sendo coerente a fundamentação apresentada pelo acórdão e plausível a solução a que chegou. 3. Pelo exposto, não se admite a revista. Custas pelo recorrente. Lisboa, 9 de Outubro de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – São Pedro.