Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
1. RELATÓRIO
A……….., devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, datada de 25-02-2019, que julgou improcedente a pretensão pelo mesmo deduzida no presente processo de IMPUGNAÇÃO relacionado com o indeferimento da reclamação graciosa apresentada contra os “actos tributários consubstanciados nas retenções na fonte sofridas a título de Contribuição Extraordinária de Solidariedade («CES»), prevista no artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro, respeitantes ao ano de 2013, e no artigo 76.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro, respeitantes ao ano de 2014”.
Formulou nas respectivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem:
“(…)
(PEDIDO PRINCIPAL) - ERRO DE INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DA NORMA DE INCIDÊNCIA DA CES
I. A correcta interpretação das normas de incidência da chamada “Contribuição Extraordinária de Solidariedade” (“CES”) – nº 3 do artigo 78º da Lei nº 66-B/2012 de 31 de Dezembro (LOE de 2013), nº 3 do artigo 76º da Lei nº 83-C/2013 de 31 de Dezembro, nº 2 do artigo 79º da Lei 82-B/2014 de 31 de Dezembro e Lei 159-B/2015 de 30 de Dezembro implica o apuramento do significado de uma série de conceitos, com recurso ao que vem consagrado na pertinente legislação, mormente na Lei de Bases da Segurança Social - Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro (“LBSS” ou “Lei de Bases”).
II. Não oferecendo dúvidas os demais conceitos referidos no artigo 53º da LBSS, cabe perguntar pelo exacto conceito de “regimes especiais” aí indicado.
III. A doutrina identifica cinco características em tais regimes especiais:
i. Serem regimes contributivos de enquadramento obrigatório;
i. Apresentarem uma relação particular com o sistema e o direito de segurança social – no início, por serem anteriores à própria segurança social, ou por ainda não serem articulados com o sistema público (ex: caso dos advogados e solicitadores)
ii. Estarem relativamente próximos do quadro normativo do regime geral, designadamente em matéria de pensões
iii. Serem, em geral, regimes de grupos fechados de trabalhadores (excepção para a caixa dos advogados e solicitadores)
iv. Referirem-se, em geral, a trabalhadores por conta de outrem (incluindo-se, na excepção o caso dos advogados e solicitadores)
IV. No conceito de “regimes especiais” apenas se incluem as pensões do primeiro pilar, substitutivas das pensões do sistema público de segurança social, sendo de excluir dos mesmos as pensões complementares de reforma, pelo que também não poderão, às últimas, ser aplicadas as regras de autofinanciamento previstas no artigo 54.º da Lei de Bases.
V. Desse modo, os regimes complementares não estão incluídos no âmbito dos regimes especiais e, consequentemente, nunca seria possível aplicar-lhes as regras de financiamento previstas no artigo 54.º da Lei de Bases.
VI. Esta interpretação é reforçada pelo disposto no n.º 8 do artigo 78.º do OE-2013, porquanto a sua referência às “restantes situações”, em que a CES reverte para a CGA, visa limitar a CES, exclusivamente, a beneficiários daquela entidade e só nesse caso abrangendo os complementos de reforma. A título exemplificativo, refira-se a situação dos complementos de reforma dos militares, entre outros.
VII. E pelo esclarecimento prestado pelo Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública à Comunicação Social, através do qual se assume a similitude entre a CES e as reduções remuneratórias aplicadas aos funcionários públicos, ao evidenciar-se que …
… a única diferença é que as reduções remuneratórias progressivas previstas na CES passam a aplicar-se a todos os rendimentos provenientes de pensões, independentemente da natureza da entidade pagadora, incluindo as pensões dos bancários que foram objeto de transferência para a Segurança Social no final de 2011.
VIII. Assim, o objectivo do legislador na redacção introduzida para 2013, face à existente em 2012, consistiu, tão somente, no alargamento do âmbito de incidência, por forma a incluir as pensões do ACT (1.º Pilar) dos bancários cuja responsabilidade fora transferida, em 2011, para a segurança social, não pretendendo abranger outras realidades constituídas ao abrigo de acordo privados e facultativos.
IX. Por sua vez, importa também indagar do conceito de “regimes complementares”, o qual, apesar de com diferenças de redação, é aquela acolhido no texto da Lei, quer na versão do nº 3 do artigo 78º da Lei nº 66-B/2012 de 31 de Dezembro (LOE e CES de 2013), nº 3 do artigo 76º da Lei nº 83-C/2013 de 31 de Dezembro (LOE e CES de 2014), nº 2 do artigo 79º da Lei 82-B/2014 de 31 de Dezembro (LOE e CES de 2015) e Lei 159-B/2015 de 30 de Dezembro (CES de 2016 que se baseia no texto de 2015).
X. A correcta interpretação dos ditos preceitos é a de que essa visa alargar a incidência sobre rendimentos do 1º pilar da segurança social àqueles (mas apenas “àqueles”) que forem de considerar “regimes complementares” em sentido técnico-jurídico.
XI. Sempre que o legislador empregue termos próprios de outros ramos de direito, devem os mesmos ser interpretados no mesmo sentido daquele que aí têm, salvo se outro decorrer directamente da lei. - cfr. Artigo 11, nº 2 da LGT.
XII. Por força do disposto no artigo 86º da LBSS, os regimes complementares terão obrigatoriamente de reunir os seguintes requisitos:
Serem criados e modificados por lei
Serem articulados com o subsistema previdencial, mediante definição da lei que regula, designadamente:
o o seu âmbito material,
o as condições técnicas e financeiras dos benefícios e
o a garantia dos respectivos direitos.
XIII. Consequentemente, apenas podem estar sujeitas à CES, para além das pensões do denominado 1.º Pilar da Segurança Social, as pensões do 2.º Pilar que reúnam os requisitos impostos pela Lei de Bases, ou seja, cujos regimes sejam criados e modificados por Lei, que sejam articulados com o subsistema previdencial, mediante definição da lei que regula, designadamente, o seu âmbito material, as condições técnicas e financeiras dos benefícios e a garantia dos respectivos direitos - o que apenas poderá ser aplicado aos regimes profissionais complementares, previstos no Decreto-Lei n.º 225/89, de 6 de Julho.
XIV. Sendo, por conseguinte, manifesto que os complementos de reforma pagos ao Impugnante não revestem a natureza de regimes profissionais complementares, tal como definidos no Decreto-Lei n.º 225/89, na medida em que:
Não foi criado (ou modificado) por lei, antes resulta de um acordo privado, individual e facultativamente celebrado entre o Impugnante e o B………;
Não se encontra articulado com o sistema de segurança social, na acepção prevista no Artigo 15.º da LBSS;
Pressuposto reforçado pelo “princípio da unidade” o qual remete para “(…) uma actuação articulada dos diferentes sistemas, subsistemas e regimes de segurança social no sentido da sua harmonização e complementaridade.”.
XV. Por força das conclusões acima expostas está errada a conclusão acolhida na douta sentença de que os ditos complementos estão integrados no conceito de regime complementar (neste caso de iniciativa empresarial ou colectiva).
XVI. Por sua vez, giza a sentença um outro argumento, que é o da abrangência omnibus das normas de incidência em causa que “apanharia” tudo o que fossem pensões ou equivalentes.
XVII. Este argumento (diferente do anterior e, de certo modo, difícil de concatenar com o mesmo) está incorrecto porquanto o sentido da norma é o de que esta visa circunscrever a incidência na parte relativa ao “sistema complementar” apenas àquelas que forem as pensões e complementos em sentido próprio face à Lei de Bases, ou seja, aquelas que identificámos acima (nas quais a aqui em causa não cabe) como “regimes complementares”.
XVIII. Sufraga esta nossa posição de modo decisivo a mudança de 2013 para 2014 e seguintes até 2016 nos termos da qual o legislador, para 2014 e seguintes, alargou a referência a “regimes complementares”, passando a referir-se a ambos - quer os de iniciativa colectiva, quer os de iniciativa individual - quando, na versão de 2013, apenas se referia aos de iniciativa “colectiva”.
XIX. De um tal argumento histórico de interpretação - sedeado no artigo 9º nº 1 do CC - se retira a prova de que o legislador quis que a incidência para além do 1º pilar se circunscrevesse, no caso do 2º pilar, aos casos próprios de “regimes complementares” e não que fosse abrangente de pensões e complementos de maneira omnibus. De outro modo, não faria sentido aquela alteração relativa àquele preciso conceito.
XX. Finalmente, também não tem razão a douta sentença quando compulsa o teor do número 5 do preceito em questão, igual em ambas as versões (2013 e 2014 e seguintes até 2016)), porquanto o mesmo não pode ser entendido como “norma de incidência”. Se o fosse, teria uma abrangência de tal modo vasta e sem limites que se tornaria ininteligível apurar a mesma, visto que esta abarcaria toda a espécie de rendimentos, não podendo assim essa interpretação colher face ao artigo 9º nº 3 do CC.
XXI. O que foi pretendido pelo legislador com esse número 5 foi o estabelecimento de que, apurando-se a incidência conforme o disposto no número 3 desse preceito (isto é, sendo o rendimento gerado no âmbito do sistema de segurança social ou sistema complementar (1º pilar e certos casos restritos do 2º pilar que sufragamos estarem cobertos) então a CES incidirá e, provindo de um tal sistema os rendimentos, não interessará o “acto facto ou fundamento subjacente à sua concessão”.
XXII. Em suma, é correcta a interpretação que vimos gizando desde a petição inicial e, sempre salvo o muito devido respeito, naufraga aquela da sentença, pelo que deve a mesma ser revogada, declarando-se que a CES não incidia, nos termos da Lei sobre os rendimentos em causa, pelo que foram ilegais as retenções efectuadas ao Impugnante nos anos de 2013 e 2014 e seguintes até 2016, devendo ser proferido acórdão que declare procedentes os pedidos i) a v).
XXIII. Em suma e sem prejuízo do explicação detalhada constante da alegações que antecedem, a douta sentença recorrida fez, assim errada aplicação do nº 3 do artigo 78º da Lei nº 66-B/2012 de 31 de Dezembro (LOE de 2013) e nº 3 do artigo 76º da Lei nº 83-C/2013 de 31 de Dezembro (o que se estende também às normas idênticas para 2015 e 2016 - nº 2 do artigo 79º da Lei 82-B/2014 de 31 de Dezembro e Lei 159-B/2015 de 30 de Dezembro), entendeu erradamente os conceitos da LBSS plasmados mormente no seu artigo 86º, violando, com isso, o artigo 11º da mesma Lei. A interpretação incorrecta assim gizada viola o disposto no artigo 9º nºs 1 e 3 do CC.
(PEDIDO SUBSIDIÁRIO) - A QUESTÃO DA VIOLAÇÃO DA PROIBIÇÃO CONSTITUCIONAL DA TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA
XXIV. Está constitucionalmente consagrada - no artigo 62º da CRP - a garantia do direito à propriedade privada e a proibição de expropriação sem pagamento de justa indemnização.
XXV. A mesma garantia consta do artigo 17º da Declaração Universal dos Direitos do Homem (Aprovada para ratificação pelo Estado Português pela Lei 65/78 de 13 de Outubro) e do artigo 1º do Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (Aprovada para ratificação pelo Estado Português pela Lei 65/78 de 13 de Outubro).
XXVI. Da existência dessa garantia constitucional retira-se a regra da proibição da tributação confiscatória, o qual direito possui natureza análoga aos “direitos, liberdades e garantias”.
XXVII. A dita garantia não abrange apenas a proprietas rerum, os direitos reais menores, a propriedade intelectual e a propriedade industrial, mas também outros direitos que normalmente não são incluídos sob a designação de «propriedade», tais como, designadamente, os direitos de crédito.
XXVIII. Por ela estão abrangidos os direitos às pensões, conclusão que não sofre discussão na jurisprudência internacional que aplica a mesma lei convencional recebida no nosso ordenamento acima referida.
XXIX. Jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem acolheu expressamente essa posição no Acórdão do TEDH Grudic c. Serbia, de 17 de Abril de 2012 e o Tribunal Constitucional reconheceu-o no Acórdão 187/2013.
XXX. Na sua aplicação a direitos sujeitos a tributação, tal garantia implica a proibição do estrangulamento tributário, segundo a qual, mesmo sem atingir 100% dos bens tributáveis, o imposto terá carácter confiscatório se puser em causa o essencial dos interesses que integram o direito de propriedade e, através dele, a pessoa humana.
XXXI. Assim, será de afastar um imposto que ultrapasse determinados limites sobre o rendimento das pessoas e das sociedades; a tributação sobre o património que leve à alienação deste; etc
XXXII. Isto é, a concretização desta proibição de tributação confiscatória (o referido estrangulamento tributário) consubstancia-se na imposição de um limite máximo de tributação, segundo o qual o tributo não pode assumir uma tal dimensão quantitativa que absorva «a totalidade ou a maior parte da matéria coletável», nem pode ter um efeito de estrangulamento, impedindo o livre exercício das atividades humanas.
XXXIII. Em síntese, temos pois que doutrina e jurisprudência são claras no seguinte:
- O direito de propriedade é protegido constitucionalmente;
- Essa protecção estende-se, não apenas, à proprietas rerum, mas também a outros direitos que normalmente não são incluídos sob a designação de «propriedade», tais como, designadamente, os direitos de crédito;
- Estende-se, portanto, aos direitos às pensões;
- A existência dessa protecção implica a proibição do estrangulamento tributário, ou seja, a proibição de que a tributação fica sujeita a certos limites;
- Esses limites comportam uma dimensão quantitativa;
- Em concreto, esses limites significam a proibição da tributação da maior parte da matéria colectável.
XXXIV. É evidente a violação destes comandos jus-constitucionais por obra das liquidações de CES que nesta acção são impugnadas porquanto do probatório se retira que a carga fiscal ou para-fiscal combinada (CES e IRS) que passou a incidir sobre o Impugnante, saltou para uns “obscenos”, perdoe-se-nos a expressão, mais de 71%, ou seja, muito perto de ¾ do seu direito!
XXXV. Com tal ocorrência, o Impugnante passou a ser o seu beneficiário secundário, o beneficiário residual da sua pensão, ficando completamente descaracterizado o seu direito de propriedade.
XXXVI. O argumento acolhido na sentença do carácter transitório da medida e de justificação por situação de emergência económica e financeira não colhe porque não existe norma no ordenamento jurídico que permita a violação do princípio da proibição da tributação confiscatória em tais casos.
XXXVII. O sentido útil do artigo 62º nº 2 da CRP é o de que tais situações poderão justificar a expropriação mas esta implica sempre o pagamento de justa indemnização.
XXXVIII. Apesar de errado por não ter constatado a violação dos princípios da igualdade - artigo 13º da CRP, da unicidade do imposto sobre o rendimento - artigo 14º nº 1 da CRP e da garantia da propriedade - artigo 62º da CRP (e normas convencionais conexas) o Acórdão do TC 187/2013 apenas se limitou a não declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas da CES em sede de fiscalização abstracta.
XXXIX. Do seu teor nada se pode retirar como preclusivo de o julgador continuar a constatar, e a declarar inconstitucionais, as aplicações concretas dessas normas quando elas em concreto, como in casu, violem princípios constitucionais - mormente o da proibição da tributação confiscatória -, como acontece com as liquidações concretas impugnadas neste processo.
XL. Um outro, mais central, argumento contrário expedido na sentença - o de que o (...) o factor decisivo não é aquilo que o imposto retira ao contribuinte, mas o que lhe deixa ficar - não colhe e é fortemente subsersivo da dita garantia constitucional.
XLI. Na forma como está desenvolvido na douta sentença recorrida, um tal argumento levaria a que qualquer tributação de rendimentos que deixe o tributado com valores acima do mínimo de subsistência nunca será confiscatória, mesmo quando ultrapasse 70% do rendimento (como é o caso), ou mesmo até que atinja 80%, 90% ou mais.
XLII. O entendimento correcto da dita garantia é o de que o proprietário de um rendimento elevado beneficia da dita garantia constitucional sobre todo esse rendimento e não apenas da parte desse rendimento capaz de assegurar o “mínimo de subsistência”, ficando a restante destituída de protecção e à condição de poder ser tributada e, se necessário, “confiscada”, caso o interesse ou necessidade do poder público o justifiquem.
XLIII. Sendo certo que o valor do bem ou do rendimento influiu na determinação da intensidade de tributação (até pelas regras constitucionais que obrigam à progressividade das taxas (artigo 104º da CRP), tal não pode anular aqueloutra regra que aqui temos vindo a desenvolver – a da proibição de retirar a alguém a propriedade de um bem sem justa indemnização, ou seja, no caso dos rendimentos, a proibição de retirar ao seu titular a maior parte desse rendimento.
XLIV. Se houvesse essa anulação, a garantia constitucional do artigo 62º da CRP (e das convenções sobre direitos humanos que citámos) passaria a ser apenas uma mera figura de adorno, sem conteúdo e sem interesse.
XLV. A ressalva que a doutrina faz relativamente à importância do que “se deixa ficar” e à não hegemonia absoluta do critério quantitativo só pode ter um sentido que é o de se aplicar a rendimentos mais baixos alargando o conceito de tributação confiscatória àqueles casos em que, apesar do imposto não levar a maior parte do rendimento de um sujeito, ainda assim o que “lhe deixa ficar” é inferior ao mínimo de subsistência.
XLVI. Para esses casos, esse segundo critério assiste ao visado e complementa aquele da proibição de ablação da maior parte do rendimento, alargando a garantia.
XLVII. O que jamais pode acontecer é que esse segundo critério anule o primeiro, interpretação que seria completamente ilógica porque estaríamos perante um postulado que anulava outro.
XLVIII. As liquidações em causa, por se provar que, nos anos de 2013 e 2014, levaram a uma tributação agregada de IRS e de CES superior a 71%, excederam o limite de tributação admitido, cifrando-se em montante muito superior à maior parte do seu rendimento obtido com os complementos de pensão em causa, com o que, nessa parte excedente (acima de 50%) violaram o princípio constitucional da garantia da propriedade formulado no artigo 62º da CRP e igualmente consagrado no artigo 17º da Declaração Universal dos Direitos do Homem (Aprovada para ratificação pelo Estado Português pela Lei 65/78 de 13 de Outubro) e no artigo 1º do Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (Aprovada para ratificação pelo Estado Português pela Lei 65/78 de 13 de Outubro).
XLIX. Ao declarar tal pedido improcedente, a douta sentença violou tais disposições.
TERMOS EM QUE DEVE SER DADO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO, REVOGANDO-SE A SENTENÇA RECORRIDA E SUBSTITUINDO-SE A MESMA POR UMA OUTRA DECISÃO QUE DECLARE PROCEDENTES OS PEDIDOS PRINCIPAIS (PEDIDOS I) A V)) QUE AQUI SE DÃO POR REPRODUZIDOS, ISTO É E CONFORME DAÍ MELHOR CONSTA: DECLARAR ILEGAIS TODAS AS RETENÇÕES DE CES EFECTUADAS AOS COMPLEMENTOS EM CAUSA (PEDIDOS i) e ii)); ORDENAR A SUA RESTITUIÇÃO AO IMPUGNANTE, MAIS SE EFECTUANDO OS RECÁLCULOS DA TAXA A APLICAR SEM CONTAR COM AS MESMAS (PEDIDOS iii) a v));
SEM CONCEDER, SE ASSIM NÃO SE ENTENDER, REVOGAR-SE A SENTENÇA NA PARTE EM QUE JULGOU IMPROCEDENTE O PEDIDO SUBSIDIÁRIO, JULGANDO NULAS AS RETENÇÕES DE CES QUE, CONJUGADAS COM A TRIBUTAÇÃO PROVINDA DO IRS, EXCEDAM 50% DO VALOR DOS COMPLEMENTOS, ORDENANDO-SE A SUA RESTITUIÇÃO AO IMPUGNANTE, TUDO CONFORME MAIS DETALHADAMENTE INDICADO NOS PEDIDOS (vi e vii) QUE AQUI SE DÃO POR REPRODUZIDOS POIS ESSA SERÁ A CORRECTA APLICAÇÃO DO DIREITO E ASSIM SE FARÁ JUSTIÇA!
Quanto ao PEDIDO DE REFORMA DA SENTENÇA QUANTO A CUSTAS
1. O Impugnante, por este meio, requer que seja decretada a isenção total do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do artigo 6º, nº 7 do RCP.
2. Fá-lo já neste momento e por este meio por manifesta cautela de patrocínio.
3. Com efeito, vária jurisprudência, incluindo alguma bem recente, como é o caso do Acórdão proferido no processo 2562/12.0BELSB-A de 15.02.2018 do Tribunal Central Administrativo Sul, inclina-se para considerar que o momento oportuno para este pedido será mais à frente, com a notificação da conta final:
Não estipulando a lei especificamente o momento para o pedido de dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça nos termos do art.º 6., n.º 7 do RCP, apenas com a notificação da conta final de custas as partes se inteiram sobre o concreto montante de custas a pagar, não se podendo configurar tal pretensão como um pedido de reforma quanto a custas, pois as partes aceitam a sua condenação em custas e não pretendem que essa decisão condenatória seja alterada, mas apenas que seja atenuado o quantitativo das custas processuais, por razões de proporcionalidade em relação à prestação judiciária concretamente obtida, apurada em razão da tramitação da causa e da sua complexidade.
4. Porém, a verdade é que também se constata a existência de jurisprudência de sentido um pouco diverso, considerando que a mesma deve ocorrer antes da elaboração da conta final, podendo (o mesmo até devendo) sê-lo neste momento e por este meio. Veja-se, a esse propósito o acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 26/04/2018 no processo 3791/14.8TBMTS-Q.P1:
I- Salvo situações excecionais e anómalas em que a parte seja surpreendida com a conta de custas e a quantia a pagar, sem que antes pudesse, razoavelmente, exigir-se-lhe que avaliasse os efeitos da condenação em custas, com desrespeito pela regra da proporcionalidade no acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva e com consequência intolerável para ela, a regra, na aplicação do mecanismo do nº 7 do art.º 6º do Regulamento das Custas Processuais é a de que, não se pronunciando o juiz oficiosamente sobre a dispensa do pagamento do remanescente de taxa de justiça no momento da condenação ou mesmo posteriormente, as partes, invocando os respetivos pressupostos, podem requerer aquela dispensa de pagamento, contanto que o façam antes da elaboração da conta de custas. II - O pedido de reforma da condenação em custas ou o recurso, quando admissível, são meios idóneos à dedução do pedido de dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do art.º 6º, nº 7, do Regulamento das Custas Processuais.
5. Sufragando a posição do primeiro dos acórdãos citados mas não querendo correr riscos de preclusão, o Impugnante decide efectuar este requerimento como reforma da sentença quanto a custas, a qual, tendo havido recurso, deve seguir com as alegações, nos termos do artigo 616 nº 3 do CPC.
6. Conforme se pode constatar pelo processado, o valor da causa é de €1.003.784,24.
7. O remanescente acima de €275.000 é, assim, de €728.784,24.
8. Pelas regras plasmadas no artigo 6º nº 1 tabela 1-A do RCP, se for aplicada taxa de justiça a esse remanescente o Impugnante poderia ficar com a obrigação de liquidar, além dos €1.632,00 que já pagou com a instauração da acção, a exorbitante quantia de €9.180,00 (resultante de (€728.784,24/€25.000 = 30) 30 * €306 = €9.180,00).
9. Perante tal evidência, é este um caso claro de aplicação certa e segura da dispensa de pagamento do remanescente prevista no artigo 6º nº 7 do RCP, a qual, diríamos, é praticamente auto-explicativa.
10. Com efeito, a problemática do pagamento do remanescente das custas judiciais, cujo cálculo está sujeito a uma regra “galopante” à medida que o valor da causa aumenta - €306 por cada €25.000 ou fracção acima de €275.000,00 - e para a qual não existe um tecto máximo previsto por lei, cedo gerou conflito com normas constitucionais.
11. Estão em causa, nomeadamente, os princípios constitucionais do acesso ao direito, consagrado no artigo 20.º da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, segunda parte, dessa mesma Lei Fundamental.
12. Tais princípios, quando conjugados e vertidos à situação concreta das regras sobre valores de custas, implicam a proibição, por inconstitucional, de qualquer interpretação das normas do RCP (e mesmo do anterior CCJ) que desaguem na fixação da taxa de justiça exclusivamente em função do valor.
13. Os aludidos proíbem que as partes sejam oneradas, de forma mecânica e automática, com as galopantes quantias que estão previstas a título de pagamento do remanescente.
14. Bem assim, obrigam a que exista sempre a possibilidade de graduação casuística e prudencial do montante da taxa de justiça devida a final (Acórdão do STJ de 12.12.2013 (processo 1319/12.3TVLSB-B.L1.S1)) .
15. No caso concreto pontua uma evidência – tratamos de um processo que não envolveu sequer uma sessão de julgamento.
16. Conforme se pode constatar, a tramitação foi extremamente simples - petição - contestação - alguns requerimentos sem complexidade - alegações e sentença.
17. A única prova produzida foi a documental que já constava da petição.
18. Não houve sequer impugnação e discussão da matéria de facto.
19. Não está decretada e nem sequer existiu qualquer especial complexidade no processo. As questões que se suscitaram eram questões normais de direito.
20. Sem desprimor para as parte que nele trabalharam e para a acuidade técnica que foi posta na sentença e na análise do processado, estamos perante um processo de manifesta simplicidade.
21. O qual, jamais, poderia obrigar o Impugnante a liquidar aquela exorbitante conta de €9.180,00, mostrando-se a de €1.632,00 já liquidada como adequada.
22. É a esta luz que devemos olhar as regras e a jurisprudência constitucionais sobre a matéria.
23. Assim sendo, postulou sobre a questão candente o Tribunal Constitucional que a taxa de justiça assume, como todas as taxas, natureza bilateral ou correspetiva, constituindo contrapartida devida pela utilização do serviço público da justiça por parte do respetivo sujeito passivo. Por isso que, não estando nela implicada a exigência de uma equivalência rigorosa de valor económico entre o custo e o serviço, dispondo o legislador de uma «larga margem de liberdade de conformação em matéria de definição do montante das taxas», é, porém, necessário que «a causa e justificação do tributo possa ainda encontrar-se, materialmente, no serviço recebido pelo utente, pelo que uma desproporção manifesta ou flagrante com o custo do serviço e com a sua utilidade para tal utente afeta claramente uma tal relação sinalagmática que a taxa pressupõe (citado Acórdão n.º 227/2007) (Acórdão do Tribunal Constitucional de 15 de Julho de 2013 (processo n.º 907/2012)) .
24. Temos, pois, a reter a proibição constitucional de uma desproporção manifesta ou flagrante entre a taxa cobrada e a utilidade do processo, o que torna incontornável atender ao estado da tramitação.
25. Continua o referido Tribunal no mesmo arresto a salientar a necessidade de um mínimo de proporcionalidade entre o valor cobrado ao cidadão que recorre ao sistema público de administração da justiça e o custo/utilidade do serviço que efetivamente lhe foi prestado (artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental) (idem) .
26. Perante tudo o exposto, afigura-se claro, quer face à existência dessa norma (artigo 6º nº 7 do RCP), quer face aos citados princípios de direito constitucional acima citados, que se deve decretar a dispensa total de pagamento do remanescente.
TERMOS EM QUE SE REQUER A REFORMA DA SENTENÇA QUANTO A CUSTAS, DECRETANDO-SE A DISPENSA TOTAL DE PAGAMENTO DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA PREVISTA NO ARTIGO 6º Nº 7 DO RCP”
A Recorrida “Caixa Geral de Aposentações, I.P.” apresentou contra-alegações, nas quais enuncia as seguintes conclusões:
“(…)
A) A finalidade que o recorrente visou alcançar com o presente litígio prende-se, tão somente, com a remoção, das normas previstas no artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro e no artigo 76.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (LOE/2014) – com as quais não se conforma.
B) O seu pedido assenta na “...violação dos princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade (…) e da confiança, dos direitos adquiridos, do direito de propriedade ínsitos no princípio da legalidade e igualdade plasmados no artigo 2.º e 13.º da CRP...” por parte daqueles preceitos legais.
C) No Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 2011-07-14, Proc.º n.º 07548/11 (que, por sua vez, convoca a jurisprudência vertida nos Acórdãos do STA de 19-5-2011, P. nº 113/10; Ac. do STA-P de 20-5-2010, P. n.º 390/09) foi decidido que:
“5. A norma que, em lei de orçamento do Estado (para 2011), reduziu as remunerações totais ilíquidas dos servidores da Administração Pública em geral é uma fonte de direito inicial, com um conteúdo inovador determinado por direto apelo à consciência ético-social vigente, introduzindo opções políticas primárias. Não é um ato administrativo.
6. Tal ato jurídico só pode, por isso, ser fiscalizado pelo Tribunal Constitucional.”
D) Os Tribunais Administrativos são, pois, materialmente incompetentes para resolver a presente questão, tendo a incompetência absoluta do Tribunal, por efeito, a absolvição da CGA da instância, o que se requereu em sede de contestação sendo posteriormente a sentença, da qual a impugnante recorreu, sido nesse sentido.
E) A questão da constitucionalidade da Contribuição Extraordinária de Solidariedade encontra-se resolvida pelo Acórdão do Pleno do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril de 2013, disponível em www.tribunalconstitucional.pt,
Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional apresentado pela Autora.”
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que a matéria apontada nos autos resume-se, em suma, em apreciar o invocado erro de interpretação e aplicação da norma de incidência da CES, a questão da violação da proibição constitucional da tributação confiscatória e ainda a matéria da isenção total do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do artigo 6º nº 7 do RCP.
3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Neste domínio, consta da decisão recorrida o seguinte:
“…
A. O Impugnante exerceu funções de membro executivo do Conselho de Administração do Banco B…….., S. A. (doravante B……..) nos períodos entre 1976 a 1986 e de 1993 a 31 de Março de 2008, data da cessação das referidas funções (cf. doc. 6, junto com a p. i. a fls. 166 e 167, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
B. Em 31 de Março de 2008, o Impugnante atingiu os 71 anos de idade (cf. doc. 5, junto com a p. i. a fls. 166 e 167, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
C. O Impugnante passou a auferir um “complemento de pensão de reforma”, de acordo com os artigos 1.º, n.º 2 e 5.º, n.º 2, do Regulamento do Direito dos Administradores a Pensão ou Complemento de Pensões por Velhice ou Invalidez do B………. (doravante Regulamento) - cf. doc. 6, junto com a p. i. a fls. 166 e 167 e doc. 7, junto com a p. i. a fls. 169 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
D. Nos anos de 2013 e 2014, o referido “complemento de pensão de reforma” era do valor mensal bruto de € 74.575,68 (cf. doc. 8, junto com a p. i. a fl. 175, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, docs. juntos a fls. 262 e segs., cujo teor se dá igualmente por integralmente reproduzido e docs. 10 e 11, juntos com a p. i. a fls. 179 e 181, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
E. O Impugnante auferia ainda uma pensão de reforma e diuturnidades, nos valores mensais brutos de € 2.343,80 e € 751,81, no valor total de € 3.095,61 (cf. doc. 8, junto com a p. i. a fl. 175, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, docs. juntos a fls. 262 e segs., cujo teor se dá igualmente por integralmente reproduzido e docs. 10 e 11, juntos com a p. i. a fls. 179 e 181, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
F. Em 2013, o Impugnante passou a sofrer deduções/retenções na fonte correspondentes à aplicação da taxa de 34,50% de IRS e à Contribuição Extraordinária de Solidariedade (doravante CES), esta no valor total de € 505.676,29 (cf. doc. 8, junto com a p. i. a fl. 175, docs. juntos a fls. 262 e segs.);
G. Em 2014, o Impugnante continuou a sofrer deduções/retenções na fonte correspondentes à aplicação da taxa de 34,5% de IRS e à CES, mas o valor desta foi aumentado, com efeitos a Março, por força da alteração introduzida pela Lei n.º 13/2014, de 14 de Março (cf. docs. juntos a fls. 262 e segs., doc. 10, junto com a p. i. a fl. 179, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e doc. 11, junto com a p. i. a fl. 181, cujo teor se dá igualmente por integralmente reproduzido);
H. Em 2013, o Impugnante sofreu ainda outras deduções/retenções na fonte correspondentes a “Contribuições obrigatórias para a Segurança Social (inclui regimes complementares – Cláusula 137º-C do ACTV”, “Quotizações Sindicais”, “Contribuições facultativas para a Segurança Social” e “Sobretaxa de IRS – Pensões” (cf. doc. 10, junto com a p. i. a fl. 179);
I. Em cada um dos referidos anos, o Impugnante sofreu uma incidência global de IRS e CES de cerca de 73,17%/73,61% do seu rendimento bruto (cf. doc. 12, junto com a p. i. a fl. 183, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e doc. 13, junto com a p. i. a fl. 185, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
J. Em cada um dos mencionados anos, o valor mensal líquido recebido pelo Impugnante foi na ordem dos € 13.700,00/€ 13.800,00 e nunca foi inferior a € 6.500,00 (cf. docs. juntos a fls. 262 e segs.);
K. Em 3 de Março de 2014, o Impugnante apresentou reclamação graciosa junto da Entidade impugnada e do Ministério das Finanças, com fundamentos semelhantes ao que sustentam o pedido principal da presente impugnação judicial (cf. docs. 1 e 2, juntos com a p. i. a fls. 35 e segs. e 85 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
L. A Entidade impugnada indeferiu expressamente a reclamação graciosa por decisão notificada ao Impugnante através de ofício n.º 322/2014, de 27 de Março de 2014, com o seguinte teor essencial (cf. doc. 3, junto com a p. i. a fls. 136 e segs.):
[IMAGEM]
M. A p. i. da presente impugnação judicial deu entrada em juízo em 24 de Abril de 2014 (cf. carimbo aposto na p. i., a fl. 3, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
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3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, então, entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa de apreciar o invocado erro de interpretação e aplicação da norma de incidência da CES, a questão da violação da proibição constitucional da tributação confiscatória e ainda a matéria da isenção total do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do artigo 6º nº 7 do RCP.
Antes de avançar, uma breve nota com referência ao exposto pelo Recorrido nas suas contra-alegações, para dizer que tendo presente o presente meio processual (impugnação judicial) em que está em causa indagar da legalidade dos actos tributários consubstanciados nas retenções na fonte sofridas a título de Contribuição Extraordinária de Solidariedade («CES»), prevista no artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro, respeitantes ao ano de 2013, e no artigo 76.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro, respeitantes ao ano de 2014, aquilo que pode suceder nesta indagação é o Tribunal vir a desaplicar acto legislativo que tenha sido aplicado pela concreta norma ou acto alvo de impugnação, “com base na sua inconstitucionalidade” (arts. 204º da CRP e 1º nº 2 do ETAF), ou seja, em função do caso concreto, e porque os Tribunais não podem aplicar normas que coloquem em causa a Lei Fundamental ou os princípios nela vertidos, a solução é desaplicar eventual norma que entenda violadora da Constituição da República Portuguesa.
Tal significa que está fora do campo de actuação deste Tribunal qualquer possibilidade de proceder a uma fiscalização abstracta da constitucionalidade das normas em apreço e, eventualmente, declarar a sua inconstitucionalidade, campo reservado apenas ao Tribunal Constitucional, de modo que, importa então prosseguir para a tarefa que está cometida a este Tribunal, a qual não se confunde com o âmbito de actuação do Tribunal Constitucional, nada mais se impondo considerar nesta matéria, do mesmo modo que a Recorrida também não extrai quaisquer consequências da sua alegação, sem olvidar que o Tribunal recorrido decidiu que não se verificava a excepção de incompetência absoluta em razão da matéria, não podendo dizer-se que, em sede de contra-alegações, a Recorrida tenha verdadeiramente feito uma ampliação do recurso no sentido de questionar a bondade do decidido quanto a esta matéria, pois, como se disse, não retira nenhuma consequência da sua alegação, servindo a presente nota para enquadrar os termos deste processo e dar resposta ao que é vertido em sede de contra-alegações.
Feita a nota que antecede, e definido que está o campo de actuação deste Tribunal, cabe notar que, nas suas alegações, o Recorrente começa por salientar que os complementos de reforma aqui em causa não resultam de lei ou de instrumento de regulamentação de trabalho, pelo que, por conseguinte, não estão sujeitos à incidência da CES de 2013, referindo que no conceito de regimes especiais da segurança social apenas se incluem as pensões do primeiro pilar, substitutivas das pensões do sistema público de segurança social, sendo de excluir dos mesmos as pensões complementares de reforma, apontando também que não se entende como lhe poderia ser exigida a CES quando não é beneficiário da CGA, estando sujeitos a esta contribuição as pensões dos regimes profissionais complementares, estes sim, aplicados a funcionários públicos, sendo que apenas podem ser incluídos no âmbito de incidência da CES os regimes complementares de iniciativa colectiva tal como definidos e regulados pela lei, ou seja, as pensões do segundo pilar que reúnam os requisitos impostos pela Lei de Bases da Segurança Social.
Por outro lado, no que respeita à CES de 2014 defende que embora o âmbito de incidência, face à que vigorou em 2013, tenha sido aumentado, ao passar a incluir, para além do regime público de capitalização, os regimes complementares de iniciativa colectiva e os regimes complementares de iniciativa individual, tal não implica que o complemento em crise esteja agora abrangido pela mesma porque, igualmente, aqueles regimes têm de ser criados e regulados por lei, o que não se verifica.
Analisando:
Neste domínio, é sabido que a CES foi introduzida no ordenamento jurídico português através da Lei do Orçamento do Estado (LOE) para 2011, continuando a vigorar, ainda que em moldes distintos, a partir do ano 2013 através do artigo 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, respeitante à LOE para 2013, onde se dispunha o seguinte:
“1- As pensões pagas a um único titular são sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES), nos seguintes termos:
a) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1350 e (euro) 1800;
b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 1800 e 16 % sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre (euro) 1800,01 e (euro) 3750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %;
c) 10 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a (euro) 3750.
2- Quando as pensões tiverem valor superior a (euro) 3750 são aplicadas, em acumulação com a referida na alínea c) do número anterior, as seguintes percentagens:
Aa) 15 % sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor;
b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS.
3- O disposto nos números anteriores abrange, além das pensões, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito do sistema complementar, designadamente no regime público de capitalização e nos regimes complementares de iniciativa coletiva, independentemente:
a) Da designação das mesmas, nomeadamente pensões, subvenções, subsídios, rendas, seguros, indemnizações por cessação de atividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos coletivos de reforma ou outras, e da forma que revistam, designadamente pensões de reforma de regimes profissionais complementares;
b) Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra, e do grau de independência ou autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, designadamente:
i) Centro Nacional de Pensões (CNP), no quadro do regime geral de segurança social;
ii) Caixa Geral de Aposentações (CGA), com exceção das pensões e subvenções automaticamente atualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no ativo, que ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei para essas remunerações;
iii) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS);
iv) Instituições de crédito, através dos respetivos fundos de pensões, por força do regime de segurança social substitutivo constante de instrumento de regulamentação coletiva de trabalho vigente no setor bancário;
v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões;
c) Da natureza pública, privada ou outra da entidade patronal ao serviço da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuições ou de estes descontos ou contribuições resultarem de atividade por conta própria, bem como de serem obrigatórios ou facultativos;
d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual subjacente à sua atribuição, e da proteção conferida, de base ou complementar.
4- O disposto nos números anteriores não é aplicável à componente de reembolso de capital, exclusivamente na parte relativa às contribuições do beneficiário, das prestações pecuniárias vitalícias devidas por companhias de seguros.
5- Para efeitos de aplicação do disposto nos n.ºs 1 a 3, considera-se a soma de todas as prestações da mesma natureza e percebidas pelo mesmo titular, considerando-se que têm a mesma natureza, por um lado, as prestações atribuídas por morte e, por outro, todas as restantes, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão.
6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida inferior a (euro) 1350 o valor da contribuição devida é apenas o necessário para assegurar a perceção do referido valor.
7- Na determinação da taxa da CES, o 14.º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados mensalidades autónomas.
8- A CES reverte a favor do IGFSS, I. P., no caso das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e pela Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, e a favor da CGA, I. P., nas restantes situações, competindo às entidades processadoras proceder à dedução da contribuição e entregá-la à CGA, I. P., até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam devidas as prestações em causa.
9- Todas as entidades abrangidas pelo n.º 3 são obrigadas a comunicar à CGA, I. P., até ao dia 20 de cada mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, independentemente de os mesmos atingirem ou não, isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES.
10- O incumprimento pontual do dever de comunicação estabelecido no número anterior constitui o responsável máximo da entidade, pessoal e solidariamente responsável, juntamente com o beneficiário, pela entrega à CGA e ao CNP da CES que estas instituições deixem de receber e pelo reembolso às entidades processadoras de prestações sujeitas a incidência daquela contribuição das importâncias por estas indevidamente abonadas em consequência daquela omissão.
11- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com exceção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respetivamente pelo Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, pelas Leis n.ºs 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 250/99, de 7 de julho.”.
Para o ano de 2014, através da LOE n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, o artigo 76.º previa que:
“1- Durante o ano de 2014 as pensões pagas a um único titular são sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade (CES), nos seguintes termos:
a) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1350 e (euro) 1800;
b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 1800 e 16 % sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre (euro) 1800,01 e (euro) 3750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %;
c) 10 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a (euro) 3750.
2- Quando as pensões tiverem valor superior a (euro) 3750 são aplicadas, em acumulação com a referida na alínea c) do número anterior, as seguintes percentagens:
a) 15 % sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor;
b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS.
3- O disposto nos números anteriores abrange, além das pensões, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito de regimes complementares, independentemente:
a) Da designação das mesmas, nomeadamente pensões, subvenções, subsídios, rendas, seguros, indemnizações por cessação de atividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos coletivos de reforma ou outras, e da forma que revistam, designadamente pensões de reforma de regimes profissionais complementares;
b) Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra e do grau de independência ou autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, designadamente:
i) Centro Nacional de Pensões (CNP), no quadro do regime geral de segurança social;
ii) CGA, I. P., com exceção das pensões e subvenções automaticamente atualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no ativo, que ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei para essas remunerações;
iii) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS);
iv) Instituições de crédito, através dos respetivos fundos de pensões, por força do regime de segurança social substitutivo constante de instrumento de regulamentação coletiva de trabalho vigente no setor bancário;
v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões;
c) Da natureza pública, privada ou outra da entidade patronal ao serviço da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuições ou de estes descontos ou contribuições resultarem de atividade por conta própria, bem como de serem obrigatórios ou facultativos;
d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual, subjacente à sua atribuição e da proteção conferida, de base ou complementar.
4- O disposto nos números anteriores não é aplicável ao reembolso de capital e respetivo rendimento, quer adotem a forma de pensão ou prestação pecuniária vitalícia ou a de resgate, de produto de poupança individual facultativa subscrito e financiado em exclusivo por pessoa singular.
5- Para efeitos de aplicação do disposto nos n.ºs 1 a 3, considera-se a soma de todas as prestações percebidas pelo mesmo titular, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão.
6- Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida inferior a (euro) 1350 o valor da CES devida é apenas o necessário para assegurar a perceção do referido valor.
7- Na determinação da taxa da CES, o 14.º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados mensalidades autónomas.
8- A CES reverte a favor do IGFSS, I. P., no caso das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e pela CPAS, e a favor da CGA, I. P., nas restantes situações, competindo às entidades processadoras proceder à dedução e entrega da contribuição até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam devidas as prestações em causa.
9- A CES apenas é acumulável com a redução das pensões da CGA, I. P., operada no quadro da convergência deste regime com as regras de cálculo do regime geral de segurança social na parte em que o valor daquela exceda o desta.
10- Todas as entidades abrangidas pelo n.º 3 são obrigadas a comunicar à CGA, I. P., até ao dia 20 de cada mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, independentemente de os mesmos atingirem ou não, isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES.
11- O incumprimento pontual do dever de comunicação estabelecido no número anterior constitui o dirigente máximo da entidade pessoal e solidariamente responsável, juntamente com o beneficiário, pela entrega à CGA, I. P., e ao CNP da CES que estas instituições deixem de receber e pelo reembolso às entidades processadoras de prestações sujeitas a incidência daquela contribuição das importâncias por estas indevidamente abonadas em consequência daquela omissão.
12- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com exceção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respetivamente, pelo Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 250/99, de 7 de julho.”.
Pois bem, considerando a realidade em equação, importa fazer apelo, desde logo, à jurisprudência do Tribunal Constitucional que declarou conforme com a Constituição o art. 78º da Lei do Orçamento de Estado para 2013, o que nos remete para o Acórdão do Pleno do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril de 2013, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, onde ponderou, além do mais, que:
“…
70. A Lei n.º 66-B/2012 institui, no artigo 78.º, uma medida com a mesma designação daquela que fora já prevista nas leis que aprovaram os orçamentos do Estado para 2011 e 2012 (artigos 162º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 20.º, n.º 1, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro), mas que se caracteriza, genericamente, não só pelo acréscimo da sua base de incidência, como também pelo alargamento do universo das pensões atingidas.
Passam a estar abrangidas pela contribuição extraordinária de solidariedade (CES) pensões de montante significativamente inferior (a partir de €1350) e a medida passa a afetar, para além das pensões pagas por entidades públicas, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal. São irrelevantes, para este efeito, e por força da lei, a designação das prestações (pensões, subvenções, subsídios, rendas, seguros, indemnizações por cessação de atividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos coletivos de reforma ou outras), a forma que revistam (por exemplo, pensões de reforma de regimes profissionais complementares), bem como a natureza pública, privada, cooperativa ou outra, e o grau de independência ou autonomia da entidade processadora (incluindo-se as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo).
Deste modo, as pensões pagas a um único titular passam agora a estar sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade, cuja taxa varia de forma progressiva, nos seguintes termos:
- 3,5% sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre €1350 e €1800;
- 3,5% sobre o valor de €1800 e 16% sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre €1800,01 e €3750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%;
- 10% sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a €3750.
Acresce que, neste último escalão, são aplicadas, em acumulação com a taxa de 10%, as seguintes percentagens:
- 15% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS €5030,64) mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor (€7545,96);
- 40% sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS (€7545,96).
A CES passa assim a abranger, não apenas as pensões pagas por entidades públicas (Caixa Geral de Aposentações, Centro Nacional de Pensões ou quaisquer outras entidades públicas, diretamente ou por intermédio de fundos de pensões), mas ainda, por força do n.º 3 do artigo 78.º, «todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito do sistema complementar, designadamente no regime público de capitalização e nos regimes complementares de iniciativa coletiva». Estão, assim, inequivocamente abrangidas pela medida as pensões a cargo dos comummente designados primeiro e segundo pilares do sistema de segurança social, ou seja, as dos regimes previdenciais geridos pelo Estado e as que correspondem aos rendimentos proporcionados por planos de pensões criados por regimes previdenciais de natureza complementar de iniciativa empresarial ou coletiva.
O n.º 3 do artigo 78.º, numa interpretação a contrario, afasta a possibilidade de sujeição à CES de planos de pensão de iniciativa individual (que constituem o terceiro pilar do sistema), na medida em que, no corpo da disposição, manda incluir neste regime apenas as pensões atribuídas “nos regimes complementares de iniciativa coletiva”. Sendo assim, parece que terão que corresponder a esta característica todos os regimes complementares a que é feita menção nas várias alíneas desse preceito, incluindo as prestações resultantes de descontos ou contribuições efetuados em “atividade por conta própria” (alínea c) do n.º 3 do artigo 78.º).
Um elemento que se mantém idêntico ao das medidas adotadas nos Orçamentos de Estado anteriores é a consignação do valor resultante da CES, que, nos termos do n.º 8 do artigo 78.º, «reverte a favor do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., no caso das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e pela Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, e a favor da CGA, I.P., nas restantes situações», mantendo-se, assim, adstrito a uma finalidade específica.
71. No Relatório sobre o Orçamento de Estado para 2013, o Ministério das Finanças inclui a CES na lista de “medidas do lado da redução de despesa”, explicando que, com ela, se “visa alcançar um efeito equivalente à medida de redução salarial aplicada aos trabalhadores do setor público em 2011 e 2012 e que será mantida em 2013, com a diferença de que os limites de rendimento a partir da qual a mesma é aplicada aos reformados e pensionistas são inferiores em 10% aos limites fixados para os ativos. (...) Esta diferença de limites explica-se pelo facto dos rendimentos de pensões já não estarem sujeitos a contribuições para sistemas de previdência (RGSS ou CGA), contribuições essas que para os rendimentos do trabalho ascendem a 11% sobre o rendimento bruto auferido. Procurou-se, deste modo, criar uma situação de tendencial proximidade de efeito líquido na aplicação das medidas, entre ativos e pensionistas, tendo por referência níveis de rendimento equivalentes (após contribuições obrigatórias para sistemas de previdência). Para pensões de elevado valor (superiores a €5.030), cumulativamente à redução de 10%, é exigida ainda uma contribuição extraordinária de solidariedade aos pensionistas, em linha com medida semelhante já aplicada em 2012”.
Todavia, esta qualificação poderá ser questionada no ponto em que, ao contrário dos anos anteriores, recaem no âmbito de incidência da CES quaisquer rendimentos de pensões ou equivalentes “independentemente da natureza pública, privada, cooperativa ou outra, e do grau de independência ou autonomia da entidade processadora” (artigo 78.º, n.º 3, alínea b)), aí se incluindo as pensões ou similares pagas por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, como são os casos, por exemplo, das instituições de crédito, através dos respetivos fundos de pensões, das companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões e, até de direito público, como a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS), relativamente às quais não existe qualquer relação com a despesa do Estado.
A dúvida quanto à qualificação como medida do lado da despesa, foi também levantada, do ponto de vista contabilístico, no Parecer Técnico n.º 6/2012 da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, no qual se afirma, a propósito da CES que “o Ministério das Finanças considerou esta medida no lado da despesa mas, estando em causa a aplicação de uma contribuição sobre o valor das pensões (prevista no artigo 76º da proposta de lei do OE/2013), esta situação estará na fronteira entre uma redução de despesa ou um aumento de receita”.
No sentido da qualificação como “receita do sistema previdencial” aponta ainda o modus operandi da efetivação da medida, conforme o previsto no n.º 8 do artigo 78.º, que determina, no caso de pensões não pagas por entidades públicas, que as entidades processadoras procedam à retenção na fonte do valor correspondente à contribuição e a entreguem, dentro de determinado prazo, à Caixa Geral de Aposentações, em correspondência com os procedimentos similares de arrecadação de receitas em sede fiscal.
72. Deste modo, no que se refere às pensões processadas e pagas pelo sistema público de segurança social, a CES assume o efeito prático de uma medida de redução de despesa. Até ao limite de €5030,64 visa obter, como se esclareceu no Relatório do OE para 2013, um efeito equivalente à redução salarial que tem vindo a ser aplicada aos trabalhadores do setor público desde 2011, o que surge evidenciado também pela correspectividade do valor percentual da dedução relativamente à redução remuneratória também prevista no artigo 27º, n.º 1, da Lei do OE. E o efeito continua a ser, ainda neste mesmo âmbito, de redução da despesa pública quanto às pensões sobre que incide a percentagem adicional de 15%, quando o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS (€5030,64), e de 40%, quando o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS (€7545,96). Ainda que, neste último caso, se sujeite os respetivos titulares a um contributo mais gravoso, por se tratar de prestações de valor elevado que se entendeu poderem suportar um sacrifício extraordinário em nome do princípio da solidariedade, face às dificuldades crescentes de sustentabilidade da segurança social e do sistema público de pensões, sujeito no ano de 2013 a um acréscimo de esforço financeiro que, em último termo, teria se ser coberto por transferências do Orçamento de Estado.
Neste âmbito de incidência, a norma do n.º 2 do artigo 78º da Lei do OE, tendo o referido efeito de diminuição conjuntural das pensões, por força da aplicação de taxas fortemente progressivas, não deixa de constituir um instrumento financeiro de redução de despesa pública, visto que estamos ainda perante pensões do chamado primeiro pilar de proteção social, e que são suportadas pelo orçamento da segurança social ou da Caixa Geral de Aposentações, apenas se diferenciando relativamente à norma do n.º 1, na apreciação da questão de constitucionalidade, por se tratar, nesse outro caso, da imposição de um sacrifício muito mais intenso.
Já o mesmo não pode afirmar-se quanto à sujeição das pensões dos regimes substitutivos e dos regimes complementares, de iniciativa pública ou de iniciativa coletiva privada, à contribuição extraordinária de solidariedade, nos termos genericamente previstos para as pensões atribuídas pelo sistema de segurança social ou pela CGA. Neste caso, as entidades processadoras devem efetuar a dedução da contribuição e entregá-la à CGA, até ao dia 15 do mês seguinte àquele em sejam devidas as prestações (artigo 78º, n.º 8), pelo que a CES produz aqui o efeito exclusivo de um aumento de receita, por via da transferência de verbas para o sistema público de segurança social.
73. Embora financeiramente suscetível de ser perspetivada de modo ambivalente, privilegiando o efeito prático do lado da despesa ou da receita consoante o seu âmbito subjetivo de incidência, a CES é juridicamente configurada no preceito que institui a medida, de modo unitário, como uma contribuição para a segurança social, ainda que apresente a particularidade de ser exigida aos atuais beneficiários dos regimes previdenciais. Aliás, em conformidade com esta natureza de tributo para a segurança social e não de redução formal do montante da prestação, nos termos do artigo 53.º do CIRS, o valor da pensão, apurado sem ter em conta a incidência da CES, continua a fornecer a indicação do rendimento bruto tributável pela categoria H. O montante que resulta da aplicação da CES entra, porém, no passo seguinte, como dedução específica para apuramento da matéria coletável, nos termos da alínea b) do n.º 4 do referido preceito que manda deduzir “as contribuições obrigatórias para regimes de proteção social …”.
Sem dúvida que a incidência, em geral, de uma obrigação contributiva sobre os próprios beneficiários ativos representa um desvio ao funcionamento do sistema, na medida em que introduz uma nova modalidade de financiamento da segurança social que abarca os próprios beneficiários das prestações sociais, pondo em causa, de algum modo, o princípio da contributividade, que tem pressuposta a ideia de uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações (artigo 54º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). O que se torna ainda mais evidente quando a obrigação incide sobre os beneficiários de modalidades privadas de proteção social, que são exteriores ao sistema público de segurança social.
No entanto, a circunstância de o sistema previdencial assentar fundamentalmente no autofinanciamento, através das quotizações dos trabalhadores e das contribuições das entidades empregadoras, não obsta a que possa recorrer a outras fontes de financiamento, incluindo outras receitas fiscais legalmente previstas, como decorre do artigo 92.º da Lei n.º 4/2007.
A receita obtida através de um tributo parafiscal que incide sobre os pensionistas dos regimes complementares e substitutivos não deixa de corresponder a uma forma de financiamento da segurança social, em termos que equivalem às quotizações dos trabalhadores no âmbito da obrigação contributiva. Num contexto de emergência económica e financeira, a contribuição visa, por outro lado, contrariar a tendência deficitária da segurança social e permitir satisfazer os compromissos assumidos com as prestações do regime geral de segurança social e de proteção social da função pública.
E importa reter que os regimes complementares se encontram especialmente regulados nos artigos 81º e seguintes da Lei n.º 4/2007, e, ainda que de iniciativa privada, integram também o sistema de segurança social, que assenta num princípio de complementaridade, traduzido na articulação de várias formas de proteção social públicas, sociais, cooperativas, mutualistas e privadas com o objetivo de melhorar a cobertura das situações abrangidas e promover a partilha de responsabilidades - artigo 15º (sobre o fundamento e legitimidade dos regimes complementares, ILÍDIO DAS NEVES, Os regimes complementares de segurança social, in Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XXXVI, n.º 4, Outubro-Dezembro de 1994, págs. 286 e segs.).
A contribuição, mesmo quando exigida aos titulares de complementos de reforma, está, por isso, estreitamente associada aos fins da segurança social, além de que esses pensionistas beneficiam da solvabilidade do sistema e tiram vantagem do seu eficaz financiamento, na medida em que o reforço de proteção social que poderão obter por via da atribuição de prestações complementares só se torna efetivo se o Estado continuar a satisfazer pontualmente as prestações concedidas pelo sistema previdencial, de que eles são também destinatários.
As considerações que antecedem justificam, por maioria de razão, a sujeição à contribuição extraordinária de solidariedade dos pensionistas dos denominados regimes especiais, dada a natureza substitutiva das prestações que aí estão em causa (artigo 53º da Lei n.º 4/2007).
74. Tratando-se de uma contribuição para a segurança social, como tudo indica, não obstante a sua atipicidade, ela não está sujeita aos princípios tributários gerais, e designadamente aos princípios da unidade e da universalidade do imposto, não sendo para o caso mobilizáveis as regras do artigo 104.º, n.º 1, da Constituição relativas ao imposto sobre o rendimento pessoal.
Isso porque a contribuição para a segurança social prevista no artigo 78º da Lei do Orçamento do Estado apresenta diversos traços diferenciadores da conceção tributária estrita dos impostos, quer quanto aos objetivos, quer quanto à estrutura jurídica. É uma receita consignada, na medida em que se destina a satisfazer, de modo imediato, as necessidades específicas do subsistema contributivo da segurança social, distinguindo-se por isso dos impostos, que têm como finalidade imediata e genérica a obtenção de receitas para o Estado, em vista a uma afetação geral e indiscriminada à satisfação de encargos públicos. E não possui um caráter de completa unilateralidade uma vez que os regimes complementares têm o seu suporte jurídico-institucional no sistema de segurança social globalmente considerado, e não deixam de manter uma relação de proximidade com o regime contributivo (que é, por natureza, obrigatório), retirando um benefício indireto do seu eficaz funcionamento (quanto à caracterização jurídica da contribuição para a segurança social, Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social, Coimbra, 1996, pág. 360).
Trata-se, assim, de um encargo enquadrável no tertium genus das “demais contribuições financeiras a favor dos serviços públicos”, a que passou a fazer-se referência, a par dos impostos e das taxas, na alínea i) do n.º 1 do art.º 165.º da Constituição.
A situação não é, por isso, também, inteiramente equivalente à analisada no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 186/93 (cuja orientação foi depois também seguida pelo acórdão n.º 1203/96), em que se considerou (ainda que apenas para verificar se a determinação da incidência e da taxa da contribuição está sujeita a reserva de lei) que as contribuições para a segurança social que têm como sujeito passivo a entidade patronal, «quer sejam havidas como verdadeiros impostos, quer sejam consideradas como uma figura contributiva de outra natureza, sempre deverão estar sujeitas aos mesmos requisitos a que aqueles se acham constitucionalmente obrigados». Esta sujeição às regras constitucionais, na lógica argumentativa do acórdão, decorre do facto de «as prestações pecuniárias em que estas contribuições se traduzem, talqualmente os impostos, revestirem caráter definitivo e unilateral», caracterização que não é inteiramente transponível para o tributo em causa, pelas considerações já precedentemente formuladas, nem sequer quando a contribuição incide sobre pensões dos regimes complementares e substitutivos.
E, deste modo, independentemente das variantes que a norma do artigo 78º, ao prever a contribuição extraordinária de solidariedade, possa colocar - quer quando esta equivale a uma medida de redução de despesa, quer quando constitui uma estrita medida de obtenção de receita -, a questão de constitucionalidade que vem suscitada acaba por reconduzir-se à alegada violação do direito de propriedade e dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da proteção da confiança.
75. Um aspeto que se torna evidente, por tudo o que já anteriormente se expôs, é que os pensionistas afetados pela medida não se encontram na mesma situação de qualquer outro cidadão, justamente porque são beneficiários de pensões de reforma ou de aposentação e de complementos de reforma, e é a sua distintiva situação estatutária que determina a incidência da CES, como medida conjuntural, com a finalidade específica de assegurar a sua participação no financiamento do sistema de segurança social, num contexto extraordinário de exigências de financiamento que, de outra forma, sobrecarregariam o Orçamento do Estado ou se transfeririam para as gerações futuras.
A Constituição não estabelece a proporção em que o financiamento da segurança social depende de qualquer uma das suas fontes, sendo essa matéria que está em grande medida à disposição do Estado no âmbito da sua liberdade de conformação política e legislativa (Gomes CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, pág. 817).
No caso concreto, a imposição de um tributo com a natureza de uma contribuição para a segurança social, traduz-se, em grande parte, na imediata redução de despesa por via da dedução de uma percentagem dos montantes devidos a título de pensão de reforma ou de aposentação pelas próprias entidades a que está consignada e, noutra parte, incidindo sobre titulares de complementos de reforma e de pensões com um regime especial, corresponde a uma forma de financiamento que é assegurada pelos beneficiários ativos de prestações. Podendo descortinar-se na sua própria condição de pensionistas o fundamento material bastante para, numa situação de exceção, serem chamados a contribuir para o financiamento do sistema, o que afasta, à partida, o caráter arbitrário da medida.
A sujeição dos pensionistas a uma contribuição para o financiamento do sistema de segurança social, de modo a diminuir a necessidade de afetação de verbas públicas, no quadro de distintas medidas articuladas de consolidação orçamental, que incluem também aumentos fiscais e outros cortes de despesas públicas, apoia-se numa racionalidade coerente com uma estratégia de atuação cuja definição cabe ainda dentro da margem de livre conformação política do legislador.
E os quantitativos das novas contribuições fixados pelo artigo 78º, da Lei do Orçamento do Estado, não se revelam excessivamente diferenciadores, face às razões que se admitiram como justificativas da imposição desta medida penalizadora dos pensionistas, sendo as percentagens relativas ao montante das pensões constantes do n.º 1, similares às das reduções das remunerações de quem aufere por verbas públicas, constantes do artigo 27.º do mesmo diploma, e que foi considerado situarem-se ainda dentro dos limites do sacrifício exigível, de que se excluiram todos aqueles que auferem pensões inferiores a €1350.
E se as percentagens das contribuições que incidem sobre as pensões abrangidas pelo n.º 2, do mesmo artigo 78º, atingem valores bem mais elevados, elas também incidem sobre pensões cujo montante não deixa de justificar um maior grau de progressividade. A prossecução do fim de interesse público que preside a esta medida e a sua emergência, aliadas a um imperativo de solidariedade, tem uma valia suficiente para fundamentar a diferenciação estabelecida entre o n.º 1 e o n.º 2 do artigo 78º.
76. Quanto à análise dos princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança não pode deixar de se ter presente quer a recente evolução verificada no regime previdencial de segurança social quer, sobretudo, a natureza conjuntural da CES.
No que se refere ao regime previdencial de segurança social, o critério de determinação dos montantes das pensões, que provinha do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro, e em certa medida era ainda tributário do modelo concebido nos anos 60 (limitando-se a considerar como remuneração relevante para fixação do montante global da pensão a correspondente aos melhores 10 anos dos últimos 15 da carreira contributiva), foi profundamente alterado pela Lei de Bases da Segurança Social aprovada pela Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto, que estipulou o princípio segundo o qual o cálculo de pensões de velhice devia ter por base os rendimentos de trabalho de toda a carreira contributiva (artigo 57.º, n.º 3).
O Governo e os parceiros sociais comprometeram-se entretanto a adotar medidas destinadas a assegurar o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social, incluindo no que se refere à reformulação do cálculo das pensões, e nessa sequência foi publicado o Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, que veio estabelecer como regra a consideração, para efeitos do cálculo da pensão, das remunerações anuais revalorizadas de toda a carreira contributiva, medida que era justificada não só pela necessidade de assegurar sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, mas também por razões de justiça social (Acordo para a Modernização da Proteção Social, de 20 de novembro de 2001).
E posteriormente foi celebrado um novo acordo de concertação social que teve em vista complementar a reforma de 2001/2002, e que pretendeu realizar dois objetivos essenciais: (i) acelerar o prazo de transição para a nova fórmula de cálculo das pensões; (ii) introduzir um limite superior para o cálculo das pensões baseado nos últimos anos da carreira contributiva (Acordo sobre a Reforma da Segurança Social, de 10 de outubro de 2006).
São esses objetivos que surgem plasmados no novo regime do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, publicado em desenvolvimento da atual Lei de Bases da Segurança Social, que visou dar concretização prática ao princípio da aceleração da transição para a nova fórmula de cálculo de pensões, tornando-se aplicável aos contribuintes inscritos até 31 de dezembro de 2001 (e, portanto, àqueles cuja carreira contributiva decorreu em parte ainda na vigência do Decreto-Lei n.º 329/93) (artigos 33º e 34º) e estabeleceu uma limitação do montante da pensão destinada a impedir que, por razões de justiça social e equidade contributiva, venha a ser atribuída uma pensão que se mostre ser excessiva (artigo 101º).
Por outro lado, foi introduzido um fator de sustentabilidade no cálculo do montante da pensão, que permite uma regressão do seu valor em função da alteração da esperança média de vida - artigo 35º (sobre a evolução legislativa do sistema de segurança social, o acórdão n.º 188/2009, que se pronunciou pela não inconstitucionalidade da norma que fixou um teto máximo para o valor das pensões).
77. Também no domínio do sistema de proteção social da função pública, foram introduzidas importantes alterações.
A Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, veio instituir mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões, e nesses termos, a Caixa Geral de Aposentações deixou, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores (artigo 1º), sendo que o pessoal que inicie funções a partir dessa data ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação (em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito), é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social (artigo 2º).
E o Decreto-Lei n.º 117/2006, de 20 de junho, veio também estabelecer a transição do regime de proteção social dos funcionários e agentes da Administração Pública, em contrato de trabalho, para o regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, passando a cobrir as eventualidades de proteção na doença, doenças profissionais, maternidade e desemprego através dos regimes jurídicos do subsistema previdencial, com as particularidades previstas nesse diploma.
78. Esta evolução de política legislativa aponta já para uma gradual adaptação do quadro legal das pensões aos novos condicionalismos sociais, de modo a garantir-se a maior equidade e justiça social na sua concretização, e que corresponde a um dos princípios legalmente assumidos do sistema previdencial (artigo 63º da Lei n.º 4/2007).
Por outro lado, as normas ora impugnadas surgem impulsionadas por uma necessidade conjuntural e emergente de redução da afetação de verbas públicas à manutenção do sistema de segurança social.
A CES foi, na realidade, concebida exclusivamente para fazer face, juntamente com outras medidas, à situação de crise económico-financeira, que terá transitoriamente também exigido, no quadro das opções de base feitas pelo poder político, um urgente reforço do financiamento do sistema de segurança social, à custa dos próprios beneficiários.
Perante a conjugação de uma diminuição das receitas do sistema de segurança social, face ao forte aumento do desemprego, redução dos salários e às novas tendências migratórias, com um aumento das despesas com o apoio ao desemprego e às situações de pobreza, e à consequente necessidade do Estado subsidiar o sistema de segurança social, agravando desse modo o défice público, o legislador, a título excecional e numa situação de emergência, optou por estender aos pensionistas o pagamento de contribuições do sistema de segurança social do qual são direta ou indiretamente beneficiários, apenas durante o presente ano orçamental.
É, pois, atendendo à natureza excecional e temporária desta medida, tendo por finalidade a satisfação das metas do défice público exigidas pelo Programa de Assistência Económica e Financeira, que a sua conformidade com os princípios estruturantes do Estado de direito democrático deve ser avaliada. …”.
Diga-se ainda que o mesmo juízo de conformidade constitucional foi reiterado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão nº 572/2014.
Com este pano de fundo, e no que concerne ao primeiro elemento discutido pelo Recorrente, diga-se que o cerne da sua alegação centra-se na defesa de que os complementos de reforma aqui em causa não estão sujeitos à CES por não resultarem de lei ou de instrumento de regulamentação de trabalho, não sendo, por conseguinte, nem um regime complementar de iniciativa colectiva, no que toca à CES de 2013, nem também de iniciativa individual, no que respeita à CES de 2014.
Ora, quando se analisa o art. 78º nº 3 do regime CES para 2013, numa interpretação a contrario, tem de conceder-se que o mesmo afasta a possibilidade de sujeição à CES de planos de pensão de iniciativa individual, na medida em que, no corpo da disposição, manda incluir neste regime apenas as pensões atribuídas nos regimes complementares de iniciativa colectiva, sendo que para 2014, a norma do nº 3 do artigo 76º daquele regime foi alterada, passando a prever a aplicação a todos os regimes complementares.
Nesta sequência, diga-se que os regimes complementares de iniciativa colectiva e individual encontram-se definidos na Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 4/2007, de 16-01, onde se prevê no artigo 83º, quanto aos primeiros, que são de instituição facultativa a favor de um grupo determinado de pessoas, trabalhadores por conta de outrem de uma empresa, e são financiados pelas entidades empregadoras ou pelos trabalhadores.
Já no artigo 84º, quanto aos regimes complementares de iniciativa individual, prevê-se que são de instituição facultativa, assumindo, entre outras, a forma de planos de poupança-reforma, de seguros de vida, de seguros de capitalização e de modalidades mutualistas.
Independentemente da natureza dos regimes, a administração pode ser feita por entidades públicas, cooperativas ou privadas, e a sua criação, modificação e articulação com o subsistema previdencial é definida por lei que regula, designadamente, o seu âmbito material, as condições técnicas e financeiras dos benefícios e a garantia dos respectivos direitos, conforme resulta dos artigos 85.º e 86.º da LBSS.
Com interesse, neste ponto, o probatório informa que o Impugnante exerceu funções de membro executivo do Conselho de Administração do Banco B……., S. A. (doravante B……..) nos períodos entre 1976 a 1986 e de 1993 a 31 de Março de 2008, data da cessação das referidas funções e que em 31 de Março de 2008, o Impugnante atingiu os 71 anos de idade, passando a auferir um “complemento de pensão de reforma”, de acordo com os artigos 1.º, n.º 2 e 5.º, n.º 2, do Regulamento do Direito dos Administradores a Pensão ou Complemento de Pensões por Velhice ou Invalidez do B……… (doravante Regulamento).
A partir daqui, cremos que a decisão recorrida andou bem ao referir que “… o compromisso de complementação de pensões de reforma assumido pelo B…….. nos normativos citados enquadra-se nos regimes complementares de iniciativa empresarial ou colectiva previstos na Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, que “são regimes de instituição facultativa a favor de um grupo determinado de pessoas”, nos termos do seu artigo 83.º, n.º 1 (cf. ainda os seus artigos 83.º a 86.º).
Sendo que, o artigo 78.º da LOE para 2013 alargou precisamente a base contributiva da CES, cuja génese remonta ao artigo 162.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (LOE para 2011), aos regimes complementares de iniciativa empresarial ou colectiva (e acentuou o seu carácter progressivo), em consonância com o objectivo do Governo consistente na sustentabilidade das pensões pagas pela segurança social (cf. a exposição de motivos da proposta de lei n.º 193/XII, disponível em dgo.pt - Orçamento Rectificativo para 2014), em que o Governo declara que “a CES mantém o objetivo específico de reforço financeiro dos sistemas de proteção social, sendo o acréscimo da sua base de incidência e a redefinição dos limites dos escalões superiores que agora se aprovam resultados da necessidade imperiosa de garantir uma intervenção corretiva urgente nos acentuadíssimos desequilíbrios de que padecem hoje em dia os sistemas de pensões públicos, procurando-se, por esta via, contribuir para a sua sustentabilidade e solvabilidade a médio e longo prazo”). …”.
Na verdade, resulta claro que se trata de um regime complementar de iniciativa colectiva, facultativamente criado a favor de um grupo específico de trabalhadores (os administradores do B……..), financiado pela entidade empregadora, através de fundo de pensões.
É certo que o Recorrente alvitra ainda que, nos termos do artigo 86º da LBSS, para que assim fosse o Regulamento subjacente teria de ter sido criado por lei, o que não é o caso.
No entanto, o Regulamento contempla o acesso dos administradores do B……… em situação de reforma, como é o caso do Recorrente, a uma prestação pecuniária paga a título de complemento de pensão de reforma.
Por seu lado, os artigos 3º e 5º do D.L. Lei nº 225/89, de 06-07, diploma que visa regulamentar a concessão de benefícios complementares concedidos pelo regime geral de segurança social, determinam que os regimes profissionais complementares devem obedecer a uma série de requisitos, podendo ser geridos, nos termos do disposto no artigo 64º da Lei nº 28/84, de 14-08, por associações mutualistas, por pessoas colectivas criadas para o efeito sob a forma de fundações de solidariedade social, bem como por empresas seguradoras e sociedades gestoras de fundos de pensões, devendo as condições a observar por estas últimas obedecer a legislação própria, nomeadamente ao D.L. nº 12/2006, de 20-01, que regula a constituição e o funcionamento dos fundos de pensões e das entidades gestoras de fundos de pensões.
Tal equivale a dizer que, independentemente da forma de acesso ao mesmo, o regime profissional complementar a que alude o artigo 86º do LBSS é o Fundo de Pensões, sendo certo que a criação e modificação daqueles estão definidos na lei, além de que a CES tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, conforme determina o n.º 11 do artigo 78.º do regime CES para 2013 e o n.º 12 do artigo 76.º do regime CES para 2014, o que implica a improcedência da pretensão do Recorrente no domínio que temos vindo a analisar.
O Recorrente alude depois à questão da violação da proibição constitucional da tributação confiscatória, apontando que a tributação globalmente considerada de IRS e CES de cerca de 73,17%/73,61% do seu rendimento bruto tem natureza confiscatória, pondo em causa o direito de propriedade, consagrado no artigo 62.º da CRP.
Aqui, importa voltar ao exposto no Acórdão do Pleno do Tribunal Constitucional n.º 187/2013, de 5 de abril de 2013, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, onde ponderou, além do mais, na parte que agora interessa, que:
“…
79. São conhecidos, e foram já aqui recordados, os critérios a que o Tribunal Constitucional dá relevância para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança».
E não pode deixar de reconhecer-se que as pessoas na situação de reforma ou aposentação, tendo chegado ao termo da sua vida ativa e obtido o direito ao pagamento de uma pensão calculada de acordo com as quotizações que deduziram para o sistema de segurança social, têm expectativas legítimas na continuidade do quadro legislativo e na manutenção da posição jurídica de que são titulares, não lhes sendo sequer exigível que tivessem feito planos de vida alternativos em relação a um possível desenvolvimento da atuação dos poderes públicos suscetível de se repercutir na sua esfera jurídica.
Todavia, em face do condicionalismo que rodeou a implementação da contribuição extraordinária de solidariedade, não só as expectativas de estabilidade na ordem jurídica surgem mais atenuadas, como são sobretudo atendíveis relevantes razões de interesse público que justificam, em ponderação, uma excecional e transitória descontinuidade do comportamento estadual.
Como já resulta da ponderação efetuada noutro local, a propósito deste princípio, o interesse público a salvaguardar, não só se encontra aqui perfeitamente identificado, como reveste uma importância fulcral e um caráter de premência que lhe confere uma manifesta prevalência, ainda que não se ignore a intensidade do sacrifício causado às esferas particulares atingidas pela nova contribuição.
No que se refere às pensões abrangidas pelo n.º 2 do artigo 78º, cabe adicionalmente referir que essas prestações já haviam sido objeto de uma contribuição extraordinária de solidariedade de 10 %, incidindo sobre o montante que excede aquele valor, por força do artigo 162º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do OE de 2011), e que veio a ser agravada, em termos idênticos aos agora previstos, através do n.º 15 do artigo 20º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do OE de 2012).
Não há, pois, nenhuma evidência, em todo este contexto, de uma infração ao princípio da proteção da confiança.
80. Nem parece que possa ter-se como violado o princípio da proporcionalidade, em qualquer das suas vertentes de adequação, necessidade ou justa medida.
Como observa Reis Novais, o princípio da idoneidade ou da aptidão significa que as medidas legislativas devem ser aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais rigorosamente, devem, de forma sensível, contribuir para o alcançar.
No entanto, o controlo da idoneidade ou adequação da medida, enquanto vertente do princípio da proporcionalidade, refere-se exclusivamente à aptidão objetiva e formal de um meio para realizar um fim e não a qualquer avaliação substancial da bondade intrínseca ou da oportunidade da medida. Ou seja, uma medida é idónea quando é útil para a consecução do um fim, quando permite a aproximação do resultado pretendido, quaisquer que sejam a medida e o fim e independentemente dos méritos correspondentes. E, assim, a medida só será suscetível de ser invalidada por inidoneidade ou inaptidão quando os seus efeitos sejam ou venham a revelar-se indiferentes, inócuos ou até negativos tomando como referência a aproximação do fim visado (Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra, 2004, págs. 167-168).
No caso vertente, é patente que a incidência de um tributo parafiscal sobre o universo de pensionistas como meio de reduzir excecional e temporariamente a despesa no pagamento de pensões e obter um financiamento suplementar do sistema de segurança social é uma medida adequada aos fins que o legislador se propôs realizar.
Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio efetivamente escolhido é o necessário ou exigível, por não existirem outros meios, em princípio, tão idóneos ou eficazes, que pudessem obter o mesmo resultado de forma menos onerosa para as pessoas afetadas, não se vislumbra, num critério necessariamente de evidência, a existência de alternativas que, mantendo uma coerência com o sistema no qual estas medidas se situam, com igual intensidade de realização do fim de interesse público, lesassem em menor grau os titulares das posições jurídicas afetadas.
Nestes termos, a medida cumpre o princípio da necessidade.
Por fim, a norma suscitada não se afigura ser desproporcionada ou excessiva, tendo em consideração o seu caráter excecional e transitório e o patente esforço em graduar a medida do sacrifício que é exigido aos particulares em função do nível de rendimentos auferidos, mediante a aplicação de taxas progressivas, e com a exclusão daqueles cuja pensão é de valor inferior a €1350, relativamente aos quais a medida poderia implicar uma maior onerosidade.
Acresce que, em termos práticos, ela corresponde, em grande parte, a uma extensão da medida de redução salarial já aplicada aos trabalhadores do setor público em 2011 e 2012, e que foi mantida em 2013, a qual no acórdão n.º 396/2011 também se considerou não ser desproporcionada ou excessiva.
Relativamente à previsão do n.º 2 do artigo 78º da Lei do Orçamento do Estado, a questão de constitucionalidade justifica, no entanto, outros desenvolvimentos, por estar aí em causa a aplicação de taxas fortemente progressivas que se alega revestirem uma natureza confiscatória.
81. Defende o Requerente do pedido formulado no processo n.º 2/2013 que a carga de esforço tributário que é potenciada pelo disposto no artigo 78.º da Lei do Orçamento do Estado pode, igualmente, pôr em causa direitos patrimoniais conexos com o direito de propriedade privada, que se reconduz à norma do n.º 1 do artigo 62.º da Constituição e que beneficia, com adaptações, do regime garantístico dos direitos, liberdades e garantias contido no seu artigo 18°.
O mesmo argumento foi já mobilizado relativamente à suspensão parcial do subsídio de férias dos reformados e pensionistas, mantendo-se válidas as considerações que, a esse propósito, foram formuladas.
De facto, essa perspetiva poderia arrancar da ideia de que o conceito de propriedade vertido no citado preceito constitucional não se circunscreve aos direitos reais tipificados no Código Civil, mas engloba outros direitos com relevância económica direta, tais como os salários ou as pensões de reforma, constituindo um equivalente de «património» (sobre estes aspetos, MARIA LÚCIA AMARAL, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador, Coimbra, 1998, págs. 547 e segs.; SOUSA FRANCO/OLIVEIRA MARTINS, A Constituição Económica Portuguesa, Coimbra, 1993, pág. 174).
A posição foi também sufragada pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 491/02, em que se entendeu que «o direito de propriedade a que se refere o artigo 62.º da Constituição não abrange apenas a proprietas rerum, os direitos reais menores, a propriedade intelectual e a propriedade industrial, mas também outros direitos que normalmente não são incluídos sob a designação de «propriedade», tais como, designadamente, os direitos de crédito e os «direitos sociais» – incluindo, portanto, partes sociais como as ações ou as quotas de sociedades» (no mesmo sentido ainda os acórdãos n.ºs 273/04 e 374/03).
No entanto, mesmo que situemos o direito à pensão neste plano de análise, a violação do direito à propriedade, por virtude da redução do montante das prestações que forem devidas a esse título, apenas poderia colocar-se se fosse possível afirmar um estrito princípio de correspectividade no âmbito da relação jurídica de segurança social, de modo a que existisse efetiva equivalência entre o montante das contribuições e o valor das prestações.
Todavia o princípio que vigora é antes de uma equivalência global que poderá sempre ser corrigida em função do princípio da solidariedade, como um dos fatores estruturantes do sistema de segurança social (João Loureiro, Adeus ao estado social? O insustentável peso do não-ter, BFD 83 (2007), págs. 168-169).
Estes aspetos foram analisados no já citado acórdão n.º 188/2009, onde se afirmou:
A referência legal a uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações parece pressupor um princípio contratualista de correspectividade entre os direitos e obrigações que integram a relação jurídica de segurança social. Mas diversos outros indicadores apontam no sentido de que o legislador pretendeu apenas referir-se à necessária interdependência entre o direito às prestações e a obrigação de contribuir, o que não significa que exista uma direta correlação entre a contribuição paga e o valor da pensão a atribuir (cfr. ILÍDIO DAS NEVES, Direito da Segurança Social. Princípios Fundamentais numa Análise Prospetiva, Coimbra, 1996, págs. 303 e segs.).
Em primeiro lugar, o âmbito material do sistema previdencial não se circunscreve às pensões de invalidez e velhice, mas abrange diversas outras eventualidades que determinam perda de rendimentos de trabalho, como a doença, maternidade, paternidade e adoção, desemprego, acidentes de trabalho e doenças profissionais, ou a morte, não estando excluído, sequer, que a proteção social que assim se pretende garantir seja alargada, no futuro, em função da necessidade de dar cobertura a novos riscos sociais (artigo 52º da Lei n.º 4/2007).
E, pela natureza das coisas, não há, em relação a cada situação e categoria de beneficiários, uma plena correspondência pecuniária entre os valores comparticipados ao longo da carreira contributiva e os benefícios obtidos em consequência da verificação das eventualidades que se encontram cobertas pelo sistema previdencial.
Por outro lado, a obrigação de contribuir não impende apenas sobre os beneficiários, mas também, no caso de exercício de atividade profissional subordinada, sobre as respetivas entidades empregadoras (obrigação que para estas se constitui com o início do exercício da atividade profissional dos trabalhadores ao seu serviço - artigo 56º, n.ºs 1 e 2), sendo o respetivo montante determinado por aplicação de taxa legalmente prevista às remunerações que constituam a base de incidência contributiva (artigo 57º, n.º 1).
Além disso, a lei pode prever limites contributivos, quer através da aplicação de limites superiores aos valores das remunerações que servem de base de incidência, quer por via da redução da taxa contributiva, isto é, do valor em percentagem que deve incidir sobre a base salarial para a determinação do quantitativo exato da contribuição ou quotização (artigo 58º).
Acresce que a falta do pagamento de contribuições relativas a períodos de exercício de atividade dos trabalhadores por conta de outrem, que lhes não seja imputável, não prejudica o direito às prestações (artigo 61º, n.º 4), e na determinação dos montantes das prestações podem ser tidos em consideração, para além do valor das remunerações registadas, que constitui a base de cálculo, outros elementos adicionais, como a duração da carreira contributiva e a idade do beneficiário (artigo 62º, n.ºs 1 e 2).
Todos os referidos aspetos do regime legal conduzem a concluir que o cálculo do montante da pensão não corresponde à aplicação de um princípio de correspectividade que pudesse resultar da capitalização individual das contribuições, mas radica antes num critério de repartição que assenta num princípio de solidariedade, princípio este que aponta para a responsabilidade coletiva das pessoas entre si na realização das finalidades do sistema e se concretiza, num dos seus vetores, pela transferência de recursos entre cidadãos – cfr. artigo 8º, n.º 1, e n.º 2, alínea a), da Lei n.º 4/2007 (neste sentido, JOÃO LOUREIRO, ob. e loc. cit.).
82. O argumento não tem idêntica validade quanto aos complementos de reforma, que funcionem segundo um regime de capitalização. No entanto, como se assinalou, os regimes complementares estão associados ao sistema de segurança social na sua integralidade, e estando em causa a incidência de uma contribuição similar às quotizações dos trabalhadores no ativo, não se vê em que termos é que esses rendimentos devam encontrar-se cobertos pelo âmbito de proteção do direito de propriedade, quando ainda estamos no domínio da parafiscalidade.
Na verdade, a responsabilidade do Estado na tomada de decisões político-legislativas, no domínio do financiamento dos regimes de segurança social, resulta da sua qualidade de garante superior do sistema, com a incumbência de organizar, coordenar e subsidiar um programa de proteção social dos cidadãos nas situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade de trabalho - artigo 63º, n.º 2, da Constituição (ILÍDIO DAS NEVES, Direito da Segurança Social, citado, pág. 334).
O legislador dispõe de liberdade de conformação para delimitar a fronteira entre o sistema básico de segurança social público e os sistemas privados complementares (JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, págs. 646-647), o que também pressupõe, por efeito do englobamento dos diferentes regimes no sistema único de segurança social, o enquadramento normativo da obrigação contributiva.
83. Tenha-se, por último, em consideração que a redução das pensões, mesmo quando influenciadas pela aplicação de taxas contributivas percentuais muito elevadas – como sucede em relação às pensões abrangidas pelo n.º 2 do artigo 78º -, não corresponde a uma ablação do direito à pensão, constituindo antes uma medida conjuntural de caráter transitório, justificada por situação de emergência económica e financeira, pelo que não pode ainda aqui atribuir-se a essa contribuição uma natureza confiscatória.
A questão das taxas confiscatórias tem sido matéria tratada, no domínio tributário, no âmbito do princípio da proporcionalidade ou proibição de excesso, considerando-se que, implicando o imposto uma restrição ao direito de propriedade, o tributo não pode assumir uma tal dimensão quantitativa que absorva «a totalidade ou a maior parte da matéria coletável», nem pode ter um efeito de estrangulamento, impedindo «o livre exercício das atividades humanas» (DIOGO LEITE DE CAMPOS/MÓNICA LEITE DE CAMPOS, Direito Tributário, Coimbra, 1996, pág. 148, e Diogo Leite de Campos, As três fases de princípios fundamentantes do Direito Tributário, in O Direito, ano 139º, 2007, pág. 29), ou pondo em causa que «a cada um seja assegurado um mínimo de meios ou recursos materiais indispensáveis (…) [à] dignidade [da pessoa humana]» (CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, 7.ª Edição, pág. 162).
A variável quantitativa não é, contudo, contrariamente ao que possa parecer, única ou determinante. Para aferição do que seja ou não imposto confiscatório, apela-se a uma ideia de equidade ou «tributação equitativa»: «saber se um imposto tem efeitos confiscatórios não depende apenas dos montantes das respetivas taxas. Importa, isso sim, aferir desses efeitos confiscatórios em relação a determinado contribuinte em concreto. O fator decisivo não é aquilo que o imposto retira ao contribuinte, mas o que lhe deixa ficar» (LUÍS VASCONCELOS ABREU, Algumas notas sobre o problema da confiscatoriedade tributária em sede de imposto sobre o rendimento pessoal», in Fisco, n.º 31, maio 1991, págs. 26 e segs.).
Transpondo esta doutrina para o caso aqui em análise, considerando que as taxas adicionais de 15% e 40% são aplicadas só a partir de rendimentos especialmente elevados e deixam ainda uma margem considerável de rendimento disponível, e – como se referiu já - revestem caráter transitório e excecional, não se afigura que se lhes possa atribuir caráter confiscatório.
O Tribunal pronuncia-se, nos termos expostos, pela não inconstitucionalidade da norma do artigo 78º. …”.
Nesta matéria, a jurisprudência do Tribunal Constitucional refere que a CES, mesmo quando exigida aos titulares de complementos de reforma, está estreitamente associada aos fins da segurança social, além que esses pensionistas beneficiam da solvabilidade do sistema e tiram vantagem do seu eficaz financiamento, na medida em que o reforço de protecção social que poderão obter por via da atribuição de prestações complementares só se torna efectivo se o Estado continuar a satisfazer pontualmente as prestações concedidas pelo sistema previdencial, de que eles são também destinatários, verificando-se que a imposição de um tributo com a natureza de uma contribuição para a segurança social traduz-se numa forma de financiamento que é assegurada pelos beneficiários activos de prestações, podendo descortinar-se na sua própria condição de pensionistas o fundamento material bastante para, numa situação de excepção, serem chamados a contribuir para o financiamento do sistema, o que afasta o carácter arbitrário da medida.
O Tribunal Constitucional ponderou ainda que se as percentagens da CES que incidem sobre as pensões atingem valores elevados, elas também incidem sobre pensões cujo montante não deixa de justificar um maior grau de progressividade, pelo que a prossecução do fim de interesse público que preside a esta medida e a sua emergência, aliadas a um imperativo de solidariedade, tem uma valia suficiente para fundamentar a diferenciação estabelecida, o que significa que o interesse público a salvaguardar reveste uma importância fulcral e um carácter de premência que lhe confere uma manifesta prevalência, ainda que não se ignore a intensidade do sacrifício causado.
Ao nível do princípio da proporcionalidade, entendeu-se que a incidência de um tributo parafiscal sobre o universo de pensionistas como meio de reduzir excepcional e temporariamente a despesa no pagamento de pensões e obter um financiamento suplementar do sistema de segurança social é uma medida adequada aos fins que o legislador se propôs realizar, não sendo a CES desproporcionada ou excessiva, tendo em consideração o seu carácter excepcional e transitório e o patente esforço em graduar a medida do sacrifício que é exigido aos particulares em função do nível de rendimentos auferidos, mediante a aplicação de taxas progressivas, mais se apontando que se o Tribunal Constitucional considerou que a previsão do n.º 2 do artigo 78.º do regime CES para 2013, com igual redacção ao n.º 2 do artigo 76.º do regime CES para 2014, carece de outros desenvolvimentos, referiu também que os regimes complementares estão associados ao sistema de segurança social na sua integralidade, e estando em causa a incidência de uma contribuição similar às quotizações dos trabalhadores no activo, não se vê em que termos é que esses rendimentos devam encontrar-se cobertos pelo âmbito de protecção do direito de propriedade e ainda que a redução das pensões, mesmo quando influenciadas pela aplicação de taxas contributivas percentuais muito elevadas, não corresponde a uma ablação do direito à pensão, constituindo antes uma medida conjuntural de carácter transitório, justificada por situação de emergência económica e financeira, deixando ainda uma margem considerável de rendimento disponível, pelo que não pode ainda aqui atribuir-se a essa contribuição uma natureza confiscatória, improcedendo também o recurso nesta parte.
O Recorrente formula ainda um pedido de reforma da sentença quanto a custas no sentido de ser decretada a isenção total do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do artigo 6º, nº 7 do RCP.
Neste contexto, tendo o Impugnante sido condenado em custas pelo Tribunal recorrido, é verdade que poderia ter pedido a reforma da sentença quanto a custas nos termos preconizados nestas alegações de recurso.
No entanto, tal teria de ser feito no prazo de 10 dias após a notificação da decisão, sendo que os autos evidenciam que o ora Recorrente limitou-se a apresentar requerimento de interposição de recurso, suscitando a matéria agora descrita no âmbito das suas alegações, o que significa que não está em causa qualquer situação de reforma da sentença quanto a custas mas um outro fundamento de recurso relacionado com a matéria da condenação em custas, de que se passará a conhecer de imediato.
Nos termos do n.º 7 do art. 6.º do RCP, «[n]as causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento».
Mais tem vindo a considerar a jurisprudência constitucional que «os critérios de cálculo da taxa de justiça, integrando normação que condiciona o exercício do direito fundamental de acesso à justiça (art. 20.º da Constituição), constituem, pois, a essa luz, zona constitucionalmente sensível, sujeita, por isso, a parâmetros de conformação material que garantam um mínimo de proporcionalidade entre o valor cobrado ao cidadão que recorre ao sistema público de administração da justiça e o custo/utilidade do serviço que efectivamente lhe foi prestado (artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da mesma Lei Fundamental), de modo a impedir a adopção de soluções de tal modo onerosas que se convertam em obstáculos práticos ao efectivo exercício de um tal direito».
É certo que o juízo de proporcionalidade entre a taxa cobrada e o valor do serviço prestado se apresenta como problemático, pois envolve a ponderação de diversas variáveis, nem todas objectivas. Mas nem por isso o tribunal se pode eximir do mesmo.
Assim, aplicando a referida interpretação normativa ao caso dos autos, ponderada a tramitação dos autos e o comportamento processual do ora Recorrente, mas também o elevado valor da causa (mais de 1 milhão de euros) e a utilidade económica dos interesses a ela associados, a complexidade da questões submetidas a juízo - que se situa na média -, considera-se adequado dispensar o Recorrente e Recorrido do pagamento de 90% do remanescente da taxa de justiça, na parte que corresponderia ao excesso sobre o valor tributário de € 275.000, apenas sendo, deste modo, a pagar, para além do inicialmente devido, o valor de 10% do dito remanescente, quer em 1ª Instância, quer neste Supremo Tribunal Administrativo.
Note-se, finalmente e justificando a dispensa parcial, que a norma do citado n.º 7 do art. 6.º do RCP, referindo apenas a dispensa, deve ser interpretada no sentido de ao juiz ser lícito dispensar o pagamento, quer da totalidade, quer de uma fracção ou percentagem do remanescente da taxa de justiça devida pelo facto de o valor da causa exceder o patamar de € 275.000, consoante o resultado da ponderação das especificidades da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da igualdade.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Recorrente, revogar a decisão recorrida em matéria de custas, determinando a condenação em custas nos termos a descrever em seguida, mantendo-se, no mais, a decisão judicial recorrida.
Custas pela Recorrente, com dispensa de ambas as partes do pagamento de 90% do remanescente da taxa de justiça, pelo montante superior a € 275.000, quer em 1ª Instância, quer neste Supremo Tribunal Administrativo.
Notifique-se. D.N
Lisboa, 16 de Fevereiro de 2022. - Pedro Nuno Pinto Vergueiro (relator) – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos.
