01829/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A..., com sede na Avenida ..., nº ..., em Lisboa, intentou no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Lagos, de 30 de Novembro de 1994, que lhe indeferiu as alterações que pretendia efectuar no loteamento deferido pela deliberação de 16/02/89 e respeitante aos prédios urbanos de que se diz dona e proprietária, sitos no lugar do ..., ..., freguesia de ..., no concelho de Lagos. A autoridade recorrida, na sua contestação, alegou que a deliberação impugnada é meramente confirmativa da deliberação de 6/7/94 e que, portanto, a interposição do recurso é extemporânea. Relegando para final o conhecimento da excepção, o Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, por sentença de 2002.06.04, julgou improcedente a questão prévia e concedeu provimento ao recurso contencioso, anulando o acto impugnado. Inconformada, a Câmara Municipal de Lagos, recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: A douta sentença recorrida faz má interpretação da lei. II-A sociedade recorrente (A...), aqui recorrida, ao ser notificada da deliberação de 06.07.94, tomou formal e efectivamente conhecimento de que a Câmara Municipal de Lagos (CML) considerava caducado o alvará nº 8/90 e dos respectivos fundamentos. III-Deveria, então, ter recorrido, dentro do prazo legal. IV-Não o tendo feito, o recurso contencioso é extemporâneo V-A A... foi notificada da deliberação de 06.07.94 de considerar caducada a licença de loteamento titulada por alvará e dos respectivos fundamentos, tendo-se a deliberação de 30.11.94 (a deliberação recorrida) limitado a confirmar a anterior – o acto definitivo e executório tinha-se formado em 06.07.94. VI-O respeito pelo princípio da boa-fé é exigível não só à Administração Pública como aos particulares (art. 6º-A, nº 1 do C.P.A.). VII-Tendo a A... recebido um ofício da CML, em que se afirma que o alvará se encontra caducado e se expõem os fundamentos dessa caducidade, esse ofício consubstancia uma notificação, para efeitos de eventual recurso contencioso. VIII-A douta sentença recorrida violou, assim, o disposto no art. 57º § 4º , do RSTA, e no art. 6º - A, nº 1 do CPA . IX-A douta sentença recorrida faz também uma deficiente apreciação da prova, designadamente dos documentos constantes do processo. X-Destes resulta evidente que a sociedade recorrente não iniciou os trabalhos de infraestruturas gerais no convencionado prazo de trinta dias, tendo-se limitado, depois de decorrido esse prazo, a proceder a alguns trabalhos de limpeza e desmatação do terreno. XI-Esses trabalhos são meras operações preparatórias (cfr. Art. 1º , nº 2, do Decreto-Lei nº 400/84 , de 1 de Dezembro), não consistindo ainda em trabalhos de infraestruturas, nenhuma obra de infraestrutura foi sequer iniciada dentro do prazo. XII-Ainda ao contrário do decidido pelo julgador, a CML não propôs nenhuma plataforma de consenso, aquilo que se pode ler na acta da reunião da Câmara de 29.01.91 é que “foi sugerida uma plataforma de consenso”, não estando identificado o autor da sugestão. XIII-E, mais à frente, pode ler-se: "A Câmara deliberou, por unanimidade, aceitar a plataforma de entendimento descrita…", de onde só se pode concluir, logicamente, que a aludida sugestão não partiu dela, CML, visto que, apreciada (subentende-se) foi ela aceite pela Câmara. XIV-Se a sugestão foi da A... ou da ... (sociedade “reclamante”) não reza a acta, mas do que não pode haver dúvida, atenta a sua redacção, é de que a ideia não teve origem na CML. XV-Portanto, a CML não induziu na A... o comportamento que esta veio a adoptar, ao contrário do que afirma a sentença. XVI-Não houve, no caso sub judice, qualquer facto imputável à Administração que obstasse à caducidade da licença. XVII-Antes pelo contrário, a A..., face à reclamação da sociedade ..., entabulou negociações e concluiu que a forma mais prática para a CML a compensar de alegados prejuízos resultantes daquela reclamação seria através da aprovação de mais fogos. XVIII-Enquanto decorriam as negociações ou enquanto esperava por uma deliberação da CML sobre as alterações pretendidas, a A... podia (e devia) executar as obras de infraestruturas gerais, pois as mencionadas alterações em pouco modificariam aquelas obras. XIX-O prazo para início das referidas obras – 08.06.90 – terminou muito antes de ter sido apresentada, em 07.08.90, a reclamação da sociedade ... XX-Ao não as ter sequer iniciado e ao pretender beneficiar de uma alegada má fé da CML, tem de se concluir ser a A... quem viola o princípio da boa fé, a que se encontra obrigada – art. 6º - A, nº 1 do C.P.A. XXI-A deliberação da autoridade recorrida não sofre, assim, do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, como pretende a douta sentença. XXII-Faz esta má apreciação dos factos, pois não deveria ter concluído que a CML, procedera de má fé, mas sim que quem violou o princípio da boa fé foi a A..., a qual deixou decorrer os anos, por negligência ou conveniência (quanto mais tarde realizasse as obras de infraestruturas gerais menos dispenderia financeiramente). XXIII-A licença de loteamento titulada por alvará encontrava-se caducada – art. 54º , nº 1, al. d), do Decreto-Lei nº 400/84 , de 31 de Dezembro -, não se verificando, no caso sub judice, nenhuma das excepções previstas no nº 2 do mesmo artigo. XXIV- A douta sentença recorrida efectuou má apreciação da prova, violando, também, o disposto nos arts. 6º-A , nº 1, do CPA e 54º, nº 1, al d), do Decreto-Lei nº 400/84 , de 1 de Dezembro. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos: O presente recurso jurisdicional vem interposto de sentença do TAC de Lisboa que, dando provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação de 30.11.94 da Câmara Municipal de Lagos – que indeferiu o pedido de alterações a operação de loteamento anteriormente aprovada pela mesma entidade -, anulou a referida deliberação, porquanto a entendeu afectada de vício de violação de lei. Nas suas alegações de recurso a entidade recorrente, para além de se insurgir contra o assim decidido, que considera afectado de erro de julgamento, vem ainda defender, retomando argumentos já sustentados no âmbito do recurso contencioso, a extemporaneidade deste mesmo recurso por o acto recorrido ser meramente confirmativo de deliberação de 06.07.94. Afigura-se-nos, todavia, que à recorrente nenhuma razão assiste. As questões que constituem objecto do presente recurso foram apreciadas criteriosamente na sentença recorrida, não nos merecendo reparo o decidido em qualquer das vertentes cuja reapreciação se pretende, sendo certo que não antevemos que do reexame, ao abrigo do disposto no art. 712º nº 1 alínea a) do CPC da matéria de facto dada como apurada pelo tribunal recorrido, possa o tribunal de recurso vir a concluir pela existência do invocado erro na apreciação da prova. Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: Por deliberação de 16/02/89 da Câmara Municipal de Lagos foi aprovada a operação de loteamento urbano, proposta pela recorrente para um terreno sito no Lugar ..., ..., freguesia de ..., no concelho de Lagos. Tendo o respectivo alvará nº 8/90 fotocopiado de fls 72 a fls. 76 dos autos e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, sido emitido em 8 de Maio de 1990, nele se consignando além do mais que “A requerente executará as seguintes obras de infra-estruturas gerais que deverão ser iniciadas no prazo de trinta dias e ficar concluídas no prazo de dois anos, de harmonia com os projectos aprovados e as condições fixadas: 1 – canal de drenagem de águas pluviais, no valor de 1 698 contos; 2 – troço da Via V34-39 do Plano Parcial da ... no valor de 14 329 contos; - troço da via V40 do mesmo Plano, no valor de 10 865 500$00”. Em 7/8/90 a sociedade ..., apresentou uma reclamação pedindo a revogação do acto de licenciamento do loteamento; Na reunião de 29/01/91 a recorrida deliberou o seguinte: “URBANIZAÇÃO DA ... – PREJUIZOS DECORRENTES DA ALTERAÇÃO PREVISTA NO ALVARÁ DE LOTEAMENTO NÚMERO OITO BARRA NOVENTA: Na sequência da exposição apresentada pela firma ..., sobre o loteamento dotado do alvará número oito barra noventa na zona da ..., desenvolveu a Câmara Municipal um conjunto de reuniões com a empresa A..., titular do referido alvará, no sentido de ser reformulado o loteamento de forma a compatibilizar os interesses das partes envolvidas. Nesse espírito foi sugerida uma plataforma de consenso, que se sintetiza nos seguintes aspectos: eliminação dos lotes designados por um a catorze e implantação de onze lotes em área adjacente à futura via V trinta e quatro traço trinta e nove do Plano Parcial da ..., bem como a reconversão do lote numero trinta, devendo ser sempre respeitados os valores indicadores definidos para o terreno do Plano Parcial da .....// A Câmara deliberou, por unanimidade, aceitar a plataforma de entendimento descrita, devendo a firma A... apresentar estudo reformulado, bem como dar conhecimento à reclamante .... do desenvolvimento do processo.” Na sequência da notificação dessa deliberação, em 22/10/91 a recorrente requereu em relação ao alvará nº 8/90, “ao abrigo e para os efeitos do nº 2 do artigo 53º do Decreto-Lei nº 400/84 de 3 de Dezembro, a alteração das prescrições do mesmo nos termos do projecto que se anexa”. Tendo declarado que “O presente requerimento decorre da aceitação, por parte da requerente, dos termos da deliberação da Câmara Municipal de Lagos tomada em reunião de 29 de Janeiro de 1991 e das subsequentes conversações com os representantes da Edilidade e pressupõe que se respeitem os direitos adquiridos pela deliberação que aprovou o Alvará em causa”. Em reunião de 04/12/91 a recorrida deliberou aceitar liminarmente a alteração referida em e), tendo sido solicitados pareceres ao centro de Saúde e à EDP; Em reunião de 19/02/93 a recorrida deliberou conceder licença para o loteamento, fixando um prazo de 180 dias para apresentação dos projectos de infra-estruturas; Em 03/8/92 a recorrente apresentou nos serviços da recorrida o pedido de aprovação do projecto de infra-estruturas; Que veio a ser aprovado por deliberação de 19/05/93, tendo sido fixado um prazo de 2 anos para a sua conclusão e condicionado aos pareceres emitidos, fixando-se ainda um prazo de 60 dias para requerer o alvará; Em 28/01/94 a recorrente renovou o pedido de licença de loteamento; Pelo ofício nº 3443, de 15/3/94, a recorrida notificou a recorrente que em reunião de 02/3/94 deliberara prorrogar por mais 30 dias o prazo de apreciação do projecto referido em e); m)Em 06/6/94 a recorrente requereu certidão para efeitos de instrução do pedido de confirmação de compatibilidade, da data do início das infra-estruturas, de que a realização das obras se encontrava suspensa a pedido e no interesse da C.M.L. na sequência da deliberação camarária de 29/1/91, e de que se encontrava tacitamente deferida a pretensão de renovação da licença de loteamento, pedida por requerimento de 28/1/94; Em reunião de 06/7/94 a recorrida deliberou certificar que a recorrente tinha executado obras preparatórias que consistiram na limpeza e desmatação de terreno e alguns aterros, e negar a certificação quanto à realização das obras se encontrava suspensa a pedido e no interesse da C.M.L. na sequência da deliberação camarária de 29/1/91, “por não se conformarem com o teor da referida deliberação”, bem como ao deferimento tácito da pretensão de renovação da licença de loteamento, pedida por requerimento de 28/1/94, “porquanto na data deste pedido tal licença e, consequentemente, o respectivo alvará, haviam já caducado em oito de Maio de mil novecentos e noventa e dois”; Em 9/9/94 a recorrente requereu ao Presidente da C.M.L., nos termos do requerimento fotocopiado de fls. 112 a 118, a revogação dos actos constantes da certidão referida na al. anterior e a sua substituição por outra que certifique os factos requeridos; Em 21/11/94 a Técnica Superior Jurista da recorrida elaborou a seguinte informação nº 122-A/94: “Assunto: Emissão de alvará ao loteamento titulado pelo alvará 8/90 requerida pela A.... Relativamente ao conteúdo do requerimento em epígrafe, informo o seguinte: Vem a A..., requerer, ao abrigo do disposto no art. 50º , nº 1, do Decreto-Lei nº 400/84 , de 31/12 (isto é, com fundamento em deferimento tácito) que lhe seja emitido o alvará da alteração das prescrições do alvará 8/90. Porém, é meu entendimento, expresso, aliás na m/ informação nº 53-AJ/94 (respectivo nº 3) que a licença de loteamento e o respectivo alvará 8/90, cujas alterações a Requerente pretende agora titular, caducaram em 08/05/92, pelo que não há aqui lugar – salvo o devido respeito – a deferimento tácito do pedido de licenciamento de alterações (a um alvará, repete-se, caducado). Termos em que, mantendo o entendimento expresso na cit. Inf. 53-AJ/94, concluo pela improcedência do presente pedido” Em reunião de 30/11/94 a Câmara Municipal de Lagos deliberou “Concordar com a informação nº 122-AJ/94 da Técnica Superior Jurista”, A referida deliberação foi notificada à recorrente por ofício nº 5116, de 9.12.94; A recorrente adjudicou em 29/8/90 a construção de infra-estruturas referidas em b) à empresa ... tendo as mesmas sido suspensas após a data referida em d) supra, quando tinham sido executadas obras de limpeza e desmatagem do terreno e alguns aterros; O DIREITO No recurso contencioso, a autoridade recorrida, ora recorrente, suscitou questão prévia com um duplo fundamento, a saber: a situação jurídica da impugnante foi definida pela anterior deliberação de 6/7/94 e, por consequência, não tendo a mesma sido objecto de oportuna impugnação, o recurso contencioso que agora se interpõe é extemporâneo e o acto recorrido é meramente confirmativo. A sentença recorrida decidiu pela improcedência, dizendo: “A autoridade recorrida veio arguir a extemporaneidade do recurso, por o acto recorrido ser meramente confirmativo de acto anterior, de 6/7/94. Quer o Mº Pº, quer a recorrente, se pronunciaram pela improcedência de tal questão. E com inteira razão. De facto, a deliberação de 6/7/94 – não obstante referir que o alvará nº 8/90 caducou – não se debruça sobre o pedido formulado pela recorrente em 22/10/91 e a sua renovação de 28/1/1994, mas outrossim sobre um pedido de certidão, requerida a 6/6/94. Não há, pois, entre os dois actos qualquer relação directa que permita dizer que um não passa da reprodução do outro, reprodução que a relação de confirmatividade exige” Nas conclusões I a V da sua alegação, a ora recorrente mostra a sua discordância com a sentença, nesta parte, reiterando o entendimento anteriormente expresso. Ora, é manifesto, que quanto à alegada intempestividade, não tem qualquer razão. O recurso contencioso tem por objecto a deliberação de 1994.11.30 (e não a de 1994.07.06), cuja notificação teve lugar em 1994.12.12. Assim, com a apresentação da petição em juízo, no dia 10 de Fevereiro de 1995, foi respeitado o prazo legal de 2 meses previsto no art. 28º , nº 1, al. a) LPTA, contado nos termos do art. 279º do Código Civil (“ex vi” do disposto nos arts. 28º, nº 2 e 29º LPTA). Outrossim, não colhe a sua argumentação votada a demonstrar o carácter confirmativo da deliberação impugnada. É certo que, a deliberação de 6 de Julho de 1994, não é um mero expediente burocrático de certificação e que, comporta, desde logo, a definição da situação da requerente, com declaração de que sobre a pretensão de renovação da licença de loteamento, pedida pelo requerimento de 28/1/94, não se havia constituído acto de deferimento tácito, com o fundamento que “na data deste pedido tal licença e, consequentemente, o respectivo alvará, haviam já caducado em oito de Maio de 1992” (III. 1, al. n). Porém, na deliberação impugnada, em reapreciação da situação, a requerimento da interessada, que solicitou a revogação da deliberação anterior, não obstante se ter mantido o indeferimento da pretensão, repetindo que a licença de loteamento e o respectivo alvará 8/90 caducaram em 08/05/92, aduz-se, como fundamento novo, que, por consequência, não há lugar a deferimento tácito do pedido de licenciamento de alterações a um alvará caducado (III.1.al. p)). Ora, a invocação deste novo motivo afasta a identidade de fundamentação necessária à figura do acto confirmativo (cf., entre outros ao acórdãos STA de 2002.02. 27 – recº nº 47 932, de 2002.05.29 – recº nº 47 541 e de 2003.07.03 – recº nº 1605/02). Improcedem, pois, as conclusões I a V da alegação da recorrente. 2.2.2. A deliberação contenciosamente impugnada indeferiu a pretensão da recorrente, com dois fundamentos: caducidade do licenciamento do loteamento titulado pelo alvará nº 8/90, por não ter sido realizadas as obras de urbanização nos termos prescritos e não haver lugar a deferimento tácito do pedido de licenciamento de alterações relativo a um alvará caducado. A sentença recorrida anulou o acto impugnado com fundamento em erro nos pressupostos. No seu discurso justificativo afirma-se, em primeiro lugar a violação do art. 54º , nº 1, al. d) do DL nº 400/84 , de 31 de Dezembro, uma vez que a paralisação das obras de urbanização é facto que deve ser imputado à Câmara Municipal de Lagos, “o que constitui a excepção à caducidade da licença do alvará, nos termos do citado normativo”. Em segundo lugar, julga-se violado “o disposto nº art. 6º-A do CPA e 266º, nº 2, da CRP, visto que a actuação da recorrida após ter recebido a reclamação da sociedade ..., foi de molde a induzir o comportamento que a recorrente veio a adoptar” A autoridade recorrida, ora recorrente, não se conforma com a decisão judicial, alegando, no essencial, que, por um lado, a recorrente nunca chegou a dar início às obras de urbanização, já que mais não executou do que meras operações preparatórias de limpeza e desmatação do terreno e que, por outro lado, “não induziu na A... o comportamento que esta veio a adoptar”. Delimitado que está, assim, o objecto do recurso, quanto à questão de fundo, diremos, desde já, que a decisão anulatória deve manter-se, embora ao abrigo de uma outra razão de direito que, como veremos em seguida, se verifica e torna despicienda a discussão em torno da caducidade do alvará nº 8/90. Na verdade, o que está em causa é o licenciamento de um pedido de alterações ao loteamento titulado por aquele alvará [cf, matéria de facto assente – alíneas d), e), h) , k) e p)]. E alterações de relevo, que consistem na “eliminação dos lotes designados de um a catorze”, na “implantação de onze lotes em área adjacente à futura via V trinta e quatro traço trinta e nove do Plano Parcial da ...”, “bem como da reconversão do lote número trinta [III. 1., al. c)]. Ora, o pedido de alterações, nos termos do disposto no art. 53º , nº 2, do DL nº 400/84 , de 31 de Dezembro, ao tempo em vigor, tem que seguir “o processo previsto para o requerimento inicial da licença de loteamento, com as necessárias adaptações”. Isto é, constitui um novo e autónomo processo de licenciamento (cf. acórdão STA de 2002.01/09 – recº nº 48 310), e não um mero sub-procedimento de incorporação sucessiva no processo originário. Na verdade, tratando-se de uma outra solução urbanística, importa uma diversa avaliação, a fazer de modo autónomo, sem sujeição à consagrada no anterior licenciamento, pela qual não está limitada (vide acórdão STA de 1999.10.20 – recº nº 44 479). Neste quadro, o pedido de alterações culminará com um novo e sucessivo acto autorizativo, que eliminará da ordem jurídica o pretérito licenciamento (acórdão STA de 1996.07.09 – recº nº 31 321) e que, embora conexo com aquele, está sujeito às mesmas normas gerais e especiais, substantivas e de procedimento, sem dependência da validade e/ou eficácia da anterior autorização. Portanto, no procedimento do pedido de alterações, o regime do valor do silêncio da Administração sobre as pretensões do requerente não sofre qualquer modificação em função da caducidade da antiga licença. Esse regime-regra, no âmbito do DL 400/84 , de 31.12, é o de deferimento tácito – art. 81º nº 1 -, pelo que, a deliberação contenciosamente impugnada fez incorrecta interpretação da lei, enquanto negou satisfação à pretensão da requerente, com o fundamento que não havia lugar a deferimento tácito do pedido, em face da caducidade do alvará 8/90. Nestes termos, à margem de saber se as obras de urbanização foram, ou não, iniciadas, se estiveram suspensas e por responsabilidade de quem e, se o alvará passado está, ou não, caducado, a deliberação sempre estará ferida do vício de violação da lei. Assim, ainda que por outro motivo de direito, convergimos com a sentença recorrida na conclusão que o acto administrativo padece de vício de violação de lei. E, sem em embargo de outras razões que possam justificar a recusa, o que é certo é que as mesmas, a existirem, não estão evidenciadas, nem foram invocadas, na deliberação impugnada, como seus fundamentos, em termos que permitam ao Tribunal não anular o acto. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 16 de Março de 2004 Políbio Henriques – Relator – Rosendo José – António Madureira