0345/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os princípios anti-formalista e pro actione postulam que, ao nível dos pressupostos processuais, se privilegie uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.

II- Daí que se, na interpretação dos factos apresentados, o Tribunal tiver dúvidas de que o Recorrente pretende dirigir o seu recurso contra entidade diferente daquela que resulta dos dados por si apresentados, lhe cumpra dirigir convite ao abrigo do disposto na al. a) do n.º 1 do art. 40.º da LPTA para que ele corrija a sua petição de recurso.

III- Só assim não será e se deverá rejeitar imediatamente o recurso contencioso se essa errada identificação for manifestamente indesculpável, isto é, resultar de um erro grosseiro, notório, evidente, em que uma pessoa normalmente avisada, dotada de cuidado e inteligência medianas não caíria.

IV- O erro não é manifestamente indesculpável quando, apesar do acto ser da autoria do seu Presidente, o Recorrente é notificado de que o acto é da autoria da "Ex.ma Presidência" e, por isso, dirige o seu recurso contra a Câmara Municipal.

A. .. casado, gerente comercial, residente na Av. ..., Porto, intentou contra a Câmara Municipal do Porto recurso contencioso peticionando a anulação do acto identificado no documento que juntou sob o n.º 1.

Por douta sentença de fls. 20 a 22 o recurso foi liminarmente indeferido com fundamento na ilegalidade da sua interposição por ter sido entendido que tinha havido erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto e dele decorria a ilegitimidade passiva da Autoridade Recorrida.

Inconformado, o Recorrente agravou para este Supremo Tribunal tendo formulado as seguintes conclusões :

1. O facto de estar referido "despacho da Ex.ma Presidência» revela que a própria CMP não atribui o acto ao seu Presidente porque PRESIDÊNCIA não constitui um órgão e não se confunde com aquele.

2. A Constituição Portuguesa considera expressamente que a Câmara Municipal é um órgão Colegial do Município pelo que o seu Presidente não é como tal considerado na lei fundamental (artigos 250.º e 252.º da CRP).

3. Em qualquer dos casos estaríamos perante um erro desculpável até porque o Presidente da CMP não é uma entidade diferente da Câmara a que preside única situação em que a jurisprudência unânime considera o erro indesculpável.

4. De resto negar o direito de ser apreciada a questão de fundo por a Recorrente alegadamente ter trocado o Presidente da Câmara pela própria autarquia que este preside é negar o exercício de um direito fundamental de qualquer cidadão consagrado na CRP.

5. A douta decisão recorrida violou assim os artigos 496 e 563 do CC, 250 e 252 da CRP 40 da LPTA e 514 do CPC

A Entidade Recorrida contra alegou e, se bem que não formulasse conclusões, defendeu a manutenção do julgado.

A Ilustre Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

I) O recorrente é actualmente dono da fracção correspondente ao R/c Esq. do prédio sito na Av. ..., Porto, fracção essa onde habita desde há mais de 14 anos e com ele residem sua esposa (grávida), um filho menor e uma empregada;

II) O referido apartamento possui nas traseiras do edifício, que não confina com qualquer rua, nomeadamente, a Rua ..., e nem sequer confina com o prédio das traseiras porquanto este encontra-se separado daquele onde vive o recorrente por um espaço constituído pela cobertura da garagem e um logradouro;

III) Pelo menos em data anterior a Maio de 1992 o recorrente procedeu à montagem de estrutura assente na cobertura do terraço, que é amovível, com a qual procedeu ao fecho parcial do aludido terraço, obra essa que terá sido efectuada também pelos demais donos ou utilizadores dos andares superiores nas varandas traseiras dos seus apartamentos;

IV) Em Maio de 1992 o Sr. ... apresentou nos serviços competentes da edilidade queixa relativamente àquela obra, queixa essa que deu origem à abertura do processo camarário de demolição sob o n.º 19/94;

V) Na sequência e em desenvolvimento do referido procedimento administrativo veio em 12/03/2003 a ser elaborado parecer pelo Sr. Assessor do Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto constante de fls. 07 a 10 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido, donde resulta proposto, nomeadamente, que: "(...) se reinicie o processo de demolição;

Notifique o proprietário da fracção do apartamento do R/c Esq., Sr. A..., para proceder à demolição da ampliação voluntária no prazo de quinze dias; (...).";

VI) Sobre aquele parecer recaiu despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto, datado de 14/03/2003, com o seguinte teor: "Concordo. (...)" - (cfr. fls. 07 a 09 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido); [ACTO RECORRIDO];

VII) O recorrente foi notificado daquele despacho através do ofício OF/377/03/DMF, datado de 03/04/2003, inserto a fls. 06/09 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido, donde ressalta que o mesmo era notificado "(...) conforme despacho da Ex.ma Presidência de 2003/03/14 (...)" que foi junto em anexo; -

VIII) O recorrente veio recorrer contenciosamente do mesmo despacho instaurando os presentes autos em 29/05/2003 (cfr. fls. 02 dos autos).

II. O DIREITO.

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra o despacho do TAC do Porto que considerando que a legitimidade passiva, quando o recorrido é um ente público, tem um cariz acentuadamente orgânico e que, por isso, a mesma se define e se assegura com a intervenção, enquanto recorrido, do órgão ou agente da Administração Pública que praticou o acto de que se recorre, concluiu que, in casu, a legitimidade passiva cabia não à Câmara Municipal do Porto - contra quem o recurso foi dirigido - mas ao seu Presidente, por ter sido este quem tinha praticado o acto impugnado, e que, sendo assim, e sendo o erro que havia sido cometido era manifestamente indesculpável e, por isso, insusceptível de ser corrigido ao abrigo do que se dispõe no art. 40.º da LPTA, indeferiu liminarmente o recurso contencioso.

Esta decisão não convenceu o Recorrente, por um lado, porque considera que a notificação que lhe foi feita indicava que o acto recorrido era “da Presidência” e que inexistindo órgão camarário com esta designação lhe era lícito dirigir o seu recurso contra a Câmara Municipal, mas que, se assim não fosse, se devia entender que o erro em que ocorrera era desculpável e, por isso, deveria ser corrigido ao abrigo do que se dispõe no art.º 40.º da LPTA.

A questão que se nos coloca é, assim, a de saber se o Sr. Juiz a quo decidiu bem quando considerou que o erro em que o Recorrente incorreu era manifestamente indesculpável e, por isso, insusceptível de ser corrigido ou se, ao invés, as circunstâncias que o determinaram justificavam que se recorresse ao que se estabelece no apontado preceito.

1. Preceitua a al. c), do n.º 1, do art. 36.º da LPTA que o Recorrente, na petição de recurso, deve “identificar o acto recorrido e o seu autor, mencionando, quando for o caso, o uso de delegação ou subdelegação de competência.”

Porém, se tal não acontecer e se o Recorrente não proceder correctamente a essa identificação isso não significa a imediata rejeição da petição de recurso porquanto o Juiz deve convidá-lo a corrigir esse erro, salvo se este for manifestamente indesculpável. – Vd. art. 40.º daquela Lei de Processo

E é compreensível que assim seja porquanto radicando a legitimidade passiva no autor do acto é ele que tem o direito de se defender do ataque que incidiu sobre o seu acto - n.º 2 do art. 26.º da LPTA -, e, para além disso, é ele que, no caso de procedência do recurso, tem a responsabilidade da execução do julgado anulatório - art. 5.º do DL 256-A/77, de 17/6) .

O estabelecido no art. 40.º da LPTA veio, assim, "consagrar aquilo que já era prática jurisprudencial, que admitia, contra o principio da estabilidade da instância, a alteração subjectiva quando, no decorrer do recurso, se verificava, através de elementos a ele trazidos que não eram do conhecimento do recorrente, ser outro e não aquele contra o qual se dirigia o recurso, o autor do acto recorrido. Compreendia-se, nesse caso, que o recorrente não fosse penalizado uma vez que não tinha culpa de ignorar o autor do acto. Essas razões já não seriam válidas se ele conhecia o autor. Daí que o legislador, tendo consagrado o principio da estabilidade da instância, não pudesse consentir na sua modificação subjectiva, quando o recorrente ao introduzir a petição já sabia, ou tinha obrigação de saber, quem era o autor do acto" Vd. Ac. S.T.A, de 11.11.93, rec. 31.827, in AD. nº.388, p. 424 e ss. Veja-se também A. Maurício, D. Lacerda e S. Redinha, in Contencioso Administrativo, 1988, p. 159

E a jurisprudência deste STA vem considerando que o erro na identificação do autor do acto é manifestamente indesculpável quando for um erro notório, grosseiro e evidente e é o resultado de negligência grave em que um destinatário medianamente diligente, cuidadoso e avisado não cairia. - Neste sentido, entre outros, vd. Acórdãos de 3/11/92 (rec. 30.997), de 2/10/97 (rec. 41.690), de 9/2/00 (rec. 45.581), de 21/11/00 (rec. 46.478), de 3/5/01 (rec. 47.384), 29/1/02 (rec. 48.201), de 24/4/04 (rec. 536/02) e de 12/3/03 (rec. 1950/02).

Deste modo, e por exemplo, o erro será manifestamente indesculpável quando da notificação do acto constar claramente quem “o havia praticado, apontando-se as resoluções e despachos que justificavam a sua intervenção, com indicação das datas e lugares onde haviam sido publicados” Vd. Acórdão do Pleno de 24/1/91, in AD. n.º 353. e quando, apesar disso, o Recorrente - que não tinha dificuldades em identificar correctamente o acto e o seu autor - dirigiu o seu recurso contra pessoa ou entidade diferente daquela que lhe foi indicada.

2. Por outro lado, vem sendo doutrina e jurisprudência dominantes considerar-se que na interpretação das normas processuais se deve privilegiar a interpretação que melhor garanta a tutela efectiva do direito e a concretização da justiça material e que, por isso, devem ser afastadas as interpretações meramente ritualistas e formais que dificultam o exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva.

E, reforçando este entendimento, tem sido dito que os princípios antiformalista e pro actione - de que o art.º 40.º da LPTA e o espírito que presidiu à mais recente Reforma do CPC constituem manifestação - postulam que se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas No mesmo sentido podem ver-se, entre muitos outros, Acórdãos de 2/6/99 (rec. 44.498), de 7/12/99 (rec. 45.014), de 15/12/99 (rec. 37.886), de 16/8/00 (rec. 46.518), de 9/4/02, (rec. 48.200), de 2/10/02 (rec. 760/02), de 25/6/03 (rec. 1008/03) 22/10/03 (rec. 822/03) e de 2/12/03 (rec. 1.623/03)

E, neste sentido, e em recente Acórdão desta Subsecção - e a propósito de uma questão semelhante à que ora se nos coloca - foi dito que :

“...... os casos de impossibilidade de correcção da petição, quanto ao sujeito/s passivo do processo de recurso contencioso, deverão reduzir-se às situações de incerteza absoluta quanto à identidade do autor do acto e à pertinácia no erro.

Para tal conclusão concorrem o apelo ao princípio do inquisitório quer como instrumento para assegurar a efectividade do recurso contencioso como objecto de Garantia Constitucional dos cidadãos, quer como corolário da função desse recurso como instrumento de defesa da legalidade objectiva, e à necessidade de sobreposição do imperativo de justiça material aos conceitualismos formalistas.

Sustenta Sérvulo Correia “Errada identificação do acto recorrido. Direcção do processo pelo juiz. Efectividade da Garantia Constitucional de recurso contencioso. Repressão da violação da legalidade.” – Revista da Ordem dos Advogados, ano 54, Dezembro de 1994, pg.s 843/870. (também citado nos acórdãos ultimamente referidos), a este propósito:

«À luz da valência funcional do poder do juiz de convidar à correcção, cremos que não faria muito sentido ler, no pressuposto definido pelo preceito citado em último lugar, a permissão de uma livre ponderação subjectiva do grau de culpa psicológica do recorrente.

O que na realidade antes importa é delimitar aqueles casos em que o erro na identificação do autor do acto impeça o prosseguimento do processo com observância dos princípios e normas aplicáveis.

Faz, assim, todo o sentido a incerteza absoluta a que se reporta a jurisprudência italiana para definir o padrão da questão prévia impeditiva do conhecimento do objecto do recurso. A incerteza absoluta quanto à identidade do autor do acto significa que, em face dos elementos carreados para o processo, o juiz não dispõe de condições para formular um juízo de imputação. Quando assim for, falta um elemento essencial ao processo. Sem uma parte necessária à relação processual, não poderia funcionar o princípio do contraditório cujo asseguramento integra a essência do processo jurisdicional.

Este entendimento do pensamento legislativo salvaguarda um mínimo de correspondência verbal com a letra da alínea a) do n.º 1 do artigo 40.º da LPTA : o que não se desculpa ao recorrente é o não carreamento para o processo de elementos que permitam ao juiz formar o seu juízo sobre a identidade do autor do acto recorrido.

Uma segunda densificação da «manifesta indesculpabilidade», no quadro da função do poder dado ao juiz pelo artigo 40.º, n.º 1, alínea a), da LPTA, respeita à pertinácia no erro, ou seja, à persistência do recorrente em imputar a autoria do acto a outra entidade que não aquela que o juiz lhe apontou ao convidá-lo a que corrigisse a petição. Tal como configurado no Direito Processual Administrativo português, o princípio do dispositivo não permite a intervenção autónoma do juiz com o fito da demarcação constitutiva dos elementos essenciais do processo. A neutralidade e a imparcialidade do órgão jurisdicional não lhe consentem essa actividade processual. Por isso, a lei dá ao juiz o poder-dever de facultar a correcção da petição e não o de a corrigir ele próprio.

É óbvio que o recorrente pode não concordar com o entendimento do juiz e persistir em encarar como correcta a imputação por si feita na petição inicial. Nesse caso, restar-lhe-á, porém, discutir a questão em recurso da decisão judicial que lhe vier rejeitar o recurso contencioso.»” – Ac. de 12/3/03, rec. 1.950/02.

3. Expostos os princípios que hão-de orientar a nossa decisão cumpre analisar se a errada indicação do autor do acto era, in casu, susceptível de sanação por iniciativa do Sr. Juiz a quo ou se, como ele decidiu, o erro em que incorreu o Recorrente era manifestamente indesculpável e, por isso, insusceptível de correcção ao abrigo do que se dispõe no art.º 40.º da LPTA.

E a resposta a esta interrogação só pode ser a de que não se pode considerar tal erro como um erro grosseiro, notório, evidente, em que um destinatário normalmente avisado e cuidadoso não cairia e que, por isso, se justificava o recurso ao mencionado preceito da lei processual.

Na verdade, e desde logo, o Recorrente tem razão quando afirma que a forma como foi notificado do acto impugnado foi incorrecta pois que, inexistindo qualquer órgão camarário com a designação de “Presidência”, o autor do acto nunca poderia ser identificado como a ”Ex.ma Presidência”. E, se assim é, importa retirar consequências desse erro.

É certo que a leitura do despacho recorrido evidenciava que o mesmo era da autoria do Sr. Presidente da Câmara, mas essa certeza não oculta a imprecisão em que se traduz a notificação do Recorrente e esta era susceptível de lançar alguma confusão. E, sendo assim, seria injusto e incompreensível que penalizássemos apenas o Recorrente e fizéssemos recair apenas nele as consequências de um erro que deve ser partilhado com a Administração e, portanto, em que esta deve, também, ser penalizada.

Acresce que, como se decidiu no Acórdão que desenvolvidamente transcrevemos, os casos de impossibilidade de correcção da petição, quanto ao sujeito passivo do recurso contencioso, deverão reduzir-se às situações de incerteza absoluta quanto à identidade do autor do acto e à pertinácia no erro.

Ora, in casu, nenhuma dessas situações ocorre, já que, por um lado, o Recorrente identificou como autor do acto a própria Câmara e, portanto, não se verifica uma situação de incerteza absoluta e, por outro, aquele não foi convidado a corrigir o seu erro e, apesar desse convite, reincidiu nesse erro.

Finalmente, os princípios antiformalista e pro actione postulam que se deve privilegiar as interpretações que sejam mais favoráveis ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva e, por isso, que se deve sobrepor o imperativo da justiça material aos conceitualismos formalistas e, sendo assim, nas situações como a dos autos, tudo aconselha a que se recorra ao disposto no art.º 40.º da LPTA e, portanto, se convide o Recorrente a corrigir a sua petição de recurso. Aliás, isso mesmo resulta, expressamente, do que se prescreve no artigo 265º nº 2 do CPC.

Impunha-se, assim, que o Sr. Juiz a quo, em aplicação dos princípios expostos, convidasse o Recorrente corrigir a sua a petição do recurso contencioso.

Não o tendo feito, com o fundamento de se estava perante um erro indesculpável na identificação do autor do acto, a decisão recorrida violou, por erro de interpretação e aplicação, o disposto no art.º 40º, nº 1, al. a) da L.P.T.A.

Em face do exposto acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e, revogando a decisão recorrida, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal recorrido para se profira decisão a convidar o Recorrente a proceder à correcção da petição do recurso, nos termos acima assinalados, prosseguindo-se a normal tramitação do recurso contencioso, se outro motivo a tal não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 16 de Junho de 2004. - Alberto Costa Reis (relator) - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues