02014/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório A…, com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão de 11.11.04, da 3.ª Subsecção deste Tribunal, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho da Ministra da Educação, de 15.6.02, que lhe impôs uma sanção disciplinar e lhe ordenou a devolução de determinadas quantias. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: ACERCA DA SANÇÃO DISCIPLINAR Ao contrário do que se decidiu no douto Acórdão recorrido, a pena de multa aplicada ao "EXTERNATO DE …", carece de base legal e de tutela constitucional. II. Constitui competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral de punição das infracções disciplinares (Artº. 168°, n° 1, d) da CRP). III. A Lei n° 9/79 (Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo) limitou-se a incumbir o Governo a estabelecer a regulamentação dos contratos de concessão de apoios e subsídios e a respectiva fiscalização. O Dec-lei n° 553/80, de 21 de Novembro, procedeu ao desenvolvimento dos princípios e bases gerais do regime contido naquela lei, mas não densificou minimamente em matéria de sanções disciplinares, limitando-se no seu Artº, 99°, n° 1 a remeter - em branco - para uma Portaria dos Ministros das Finanças e da Educação, a regulamentação substantiva especifica do regime sancionatório. Essa Portaria - Portaria n° 207/98 , de 28 de Março - introduziu no ordenamento jurídico todo o regime substantivo das infracções e sanções disciplinares, funcionando como um regulamento integrativo pleno, onde foram adoptadas "ex novo" todas as soluções em matéria de sanções. VI. Operando-se uma deslegalização de uma matéria que está reservada à lei. VII. Com a revisão constitucional de 1982 foi introduzida a versão actual do n° 6 do Artº. 112° da CRP, e pois, foi eliminada a legitimidade de tais regulamentos integrativos. VIII. Assim, embora originariamente constitucional, o citado Artº. 99° do Dec.-lei n° 553/80 , com a revisão constitucional referida ficou ferido de inconstitucionalidade material superveniente. Acresce que, como a sanção pretendida aplicar ao "EXTERNATO" não assenta em lei emanada da Assembleia da República mas em decreto governamental não autorizado, tal sanção é ilegal por esse decreto e respectiva portaria serem também organicamente inconstitucionais. O douto Acórdão recorrido devia ter-se recusado a aplicar normas inconstitucionais. ACERCA DA RESTITUIÇÃO DE VERBAS XI. O douto Acórdão recorrido omitiu a sua douta pronúncia sobre um número muito significativo das conclusões do recurso, designadamente, as Conclusões XVII a XXXII, precisamente aquelas que versavam sobre o alegado incumprimento do Contrato 9/99. XII. Com essa omissão de pronúncia o douto Acórdão recorrido viciou irremediavelmente a sua decisão. XIII. Tanto mais que, do ponto de vista lógico e cronológico, para que o douto Acórdão recorrido pudesse avançar para a questão de saber se a Administração Educativa gozava neste caso concreto de poderes de auto-tutela executiva (ordem de restituição de verbas), sempre teria de resolver a questão declarativa de saber se teria ocorrido incumprimento contratual. XIV. E quando o douto Acórdão recorrido se embrenhasse no conhecimento efectivo e concreto do modo como deve ser interpretado o conceito de "contrapartida" subjacente ao Contrato de Associação, então confrontar-se-ia inelutavelmente com a fronteira dos poderes de auto-tutela administrativa. XV. A ordem de reposição emitida pelo Senhor Ministro da Educação, foi emitida com fundamento numa interpretação do Contrato de Associação e das suas cláusulas que choca frontalmente com a interpretação do contraente privado e seu co-outorgante. XVI . Ao contrário do que o douto Acórdão recorrido implicitamente pressupõe, as partes contratuais (Administração Educativa por um lado e o "EXTERNATO", pelo outro) estão em conflito aberto, em litígio declarado, sobre o modo de interpretar o Contrato e as suas Cláusulas, precisamente no que toca às prestações pecuniárias recebidas. XVII. A Administração Educativa (Ministro da Educação) entendeu que a verba global colocada à disposição do "EXTERNATO" a título de "apoio financeiro" só pode ser por este utilizada desde que sejam "executadas" todas as despesas tal como foram calculadas e previstas por uma das partes no Contrato (DREC); Enquanto o "EXTERNATO" entende, desde há muitos anos, que a verba global que lhe é paga procura corresponder ao preço do custo de manutenção e funcionamento por aluno, visando ressarcir um "obrigação de resultado", e pois, pode e deve ser gerida com toda a liberdade (com estrito respeito por todas as regras e normas do sistema educativo). XVIII. E para dirimir esta questão eram particularmente relevantes as conclusões que foram postas à consideração do douto Acórdão recorrido e sobre as quais este não se pronunciou, a saber: A interpretação adoptada pela Administração Educativa quanto à natureza e conteúdo dos Contratos de Associação não obedece à lei; O Estado (Administração Educativa) não tem cumprido com a obrigação legal de pagar às escolas particulares com contrato de associação um preço por aluno correspondente ao custo de manutenção e funcionamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente; A Administração Educativa tem calculado a contrapartida contratual a pagar, com base num modelo estabelecido no Despacho n° 256-AIME/96, que é ilegal e se afasta da execução devida à norma imperativa contida no Artº, 15°, n° 1 do Dec-lei n° 553/80; Este Despacho, pela aplicação que lhe tem sido dada, não pode representar mais do que um instrumento interno e oficioso da Administração Educativa destinado a tentar uma aproximação ao cumprimento da contrapartida legalmente devida à "A…"; As parcelas representativas dos parâmetros que servem de base ao cálculo do preço de acordo com tal Despacho, não têm efeitos externos, nem podem ser erigidas em rubricas orçamentais rigidamente cabimentadas. A contrapartida contratual ou preço posto à disposição do "Externato" para pagamento dos serviços de ensino por este prestados constitui uma verba global não sujeita a cabimentação parcelar; As escolas particulares em geral e o "Externato …" em particular não são chamados a participar na construção do preço que lhes é devido por força dos contratos de associação que celebram com as Direcções Regionais de Educação; Por seu lado, a A… em momento algum se obrigou a dar um destino parcelar e cabimentado à verba global recebida; A "A…" cumpriu exemplarmente as suas obrigações de resultado, do ponto de vista pedagógico, tal como contratualmente definido. À "A…" em momento algum lhe foi solicitado que apresentasse os justificativos da afectação que realizou das importâncias recebidas no âmbito do contrato de associação celebrado para o ano lectivo de 1998/1999; À "A…" não foi solicitado pela Administração Educativa que apresentasse qualquer "orçamento de gestão para o ano seguinte"; À "A…" não foi solicitado pela Administração Educativa que periodicamente procedesse à apresentação de qualquer tipo de demonstração financeira; À "A…" não foi ainda solicitado pela Administração Educativa que apresentasse uma "conta de gestão com justificativos das despesas efectuadas"; Por outro lado, à "A…" não foi comunicado pela Administração Educativa qual o valor correspondente ao custo de manutenção e financiamento por aluno das escolas públicas de nível e grau equivalente aos do "Externato …" (como expressamente obriga o Artº. 15° do Dec-lei n° 553/80); Não se encontra presentemente ainda apurado o valor que a Administração Educativa tem de pagar à "A…", correspondente à diferença entre o que lhe era legalmente devido e aquilo que (por defeito) lhe atribuiu e disponibilizou; Se se considerar que há necessidade de apurar as contas (deve e haver) entre a "A…" e a DREC, tal prestação de contas (em caso de conflito) deverá ser objecto de uma Acção Sobre Contratos; XIX. Como claramente resulta do último parágrafo do ponto 5. (pág 34) do douto Acórdão recorrido, a decisão ora sob recurso "pressupôs" - sem curar de discutir - que teria havido da parte do Senhor Ministro da Educação a consideração de ter existido "errada execução do contrato"; e que era essa "errada execução do contrato" que habilitava a Administração a emitir a ordem, com força executiva, de reposição das verbas "pretensamente" mal aplicadas. Com o que o douto Acórdão recorrido deixou que a Administração se envolvesse necessariamente no juízo, de valor técnico-jurídico, sobre a interpretação do Contrato e das suas Cláusulas, e pois, invadisse a esfera da jurisdição. XX. O douto Acórdão recorrido fez incorrecta aplicação da Lei, designadamente do disposto nos Art.°s 178°, 180º e 186° do CPA e Art°. 9°, n° 1 do ETAF, quando não revoga por vício de usurpação de poder o despacho do Senhor Ministro da Educação de 15 de Junho de 2002, quando este ordena ao "EXTERNATO" - contraparte no Contrato de Associação - que devolva quantias que lhe havia pago de acordo com o clausulado em Contrato de Associação, postergando que judicialmente se definisse que tais cláusulas deveriam valer com o sentido restritivo e parcial que o Senhor Ministro da Educação lhes atribuiu. A autoridade recorrida contra-alegou sustentando que: 1- Por razões de economia processual, e porque nada de relevante foi alegado pelo recorrente no presente recurso jurisdicional que possa contrariar a legalidade do Acórdão do STA ora recorrido, reproduz a Entidade Recorrida no recurso contencioso à margem identificado todo o teor da resposta e alegações oportunamente apresentadas, devendo ser confirmada a decisão do STA, de 17.11.04, por ter feito uma correcta apreciação dos factos e aplicação do direito, assim se fazendo JUSTIÇA! 2- Aliás, a doutrina explanada no Acórdão ora recorrido, nas matérias objecto deste recurso jurisdicional, com o âmbito fixado pelo ora recorrente a fls. 2 da p.i., encontra-se, igualmente, adoptada em muitos outros arestos do STA da 1.ª, 2.ª e 3.ª Subsecções do CA (ver, por todos, os Acórdãos do STA nos 01345/02, 02025/02, 02054/02, 02014/02, 01351/02 e 020/03, respectivamente, de 11.11.03, 22.04, 11.05, 17.11 e 07.12.04 e 12.01.05). A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte Parecer: "Muito embora a solução ínsita no nosso parecer não tenha tido aceitação no acórdão recorrido, pronunciamo-nos no sentido da manutenção desta decisão, cientes de que a mesma consubstancia a linha de orientação que se tem vindo a firmar neste STA na apreciação de casos idênticos - nomeadamente nos acórdãos de 2004.05.11, 2004.12.07 e 2005.01.12, respectivamente nos processos nos 2054/02, 1351/02 e 20/03 - e de que há que ter em conta a regra prescrita no artº 8° , n° 3, do CC , de que nas decisões que proferir o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito. É este o nosso parecer." Colhidos os vistos cumpre decidir. Factos Matéria de facto dada como assente na Secção: A- A recorrente e o Ministério da Educação celebraram em 14 de Maio de 1999 o contrato de associação documentado a fls. 35 a 37 do processo instrutor apenso, que se dá por inteiramente reproduzido, através do qual o Externato …, se comprometeu a prestar serviços de ensino de acordo com o disposto no Decreto Lei n° 141/93 de 26 de Abril e do Despacho n° 256-AIME/96 de 19 de Dezembro. B- Entre 8 e 12 de Fevereiro de 2001 a Inspecção Geral de Educação efectuou uma inspecção ao Externato …, e desta apresentou, em 5 de Junho de 2001, relatório de fls. 4 a 28, que aqui se dá por reproduzido. C- Este relatório foi enviado ao senhor Delegado Regional do Centro da Inspecção-Geral da Educação, tendo dado entrada nesse serviço em 23 de Março de 2001 - (ver fls. 3). D- Em 27 de Junho de 2001 a Secretária de Estado da Administração Educativa ordenou a instrução de processo disciplinar pelos factos apontados no relatório da Inspecção. E - Em 20 de Agosto de 2001 foi dado início à instrução do referido processo disciplinar. F- O processo disciplinar correu os seus termos regulares até final, designadamente, com a elaboração de nota de culpa, apresentação de defesa, realização das diligências requeridas, culminando com o relatório final cujas conclusões se transcrevem: O presente processo disciplinar foi instaurado por despacho da Ex.ma Secretária de Estado da Administração Educativa de 2001-06-27, com base na Informação n° 123/IGE/2001, de 2001-06-05, elaborada na sequência do Relatório de Auditoria produzido no âmbito da acção de 1.06 do Plano de actividades/2000 da IGE, sobre Contratos de Associação, levada a efeito no Externato …, em 2001-02-16. Em síntese naquela informação, é referido que, "na sequência da intervenção levada a cabo por esta IGE, foram detectadas no Externato … irregularidades de variada natureza, relacionadas com alunos, remunerações de pessoal docente e não docente, Director Pedagógico, número de acções de formação e organização financeira, que aqui se enunciam ...". No capítulo III deste relatório, descreve-se a matéria apurada no processo, que, em geral, confirma e concretiza a materialidade já indicada naquela informação n° 123/I/IGE. Considerando haver fundamento para a dedução de responsabilidade disciplinar à arguida, foi deduzida acusação, cuja nota de culpa foi notificada à arguida na pessoa do seu representante, também ex-Director Pedagógico até 1997/98, tendo apresentado a sua defesa no prazo que lhe foi concedido através de um texto subscrito pelo respectivo Mandatário, advogado, acompanhado dos documentos de fls. 394 a 4000, e tendo requerido a audição de quatro testemunhas (fls. 405 a 414) e a junção de dos documentos de fls. 416 a 443 (contas de gerência de 1998/99 e n° de alunos das Escolas EB 2, 3 do Paul, Fundão, Tortosendo e Covilhã). No capítulo IV deste relatório procedeu-se à apreciação das alegações da defesa, sobre cada um dos pontos da Nota de Culpa, tendo-se concluído que a defesa não logrou afastar a matéria de facto que suportou os artigos de acusação e improcedeu nas suas alegações, com excepção assinalada no ponto 7.8 do capítulo anterior, pelo que, finalmente, se concluiu pela subsistência de toda a acusação e pela responsabilidade disciplinar da arguida, com excepção da exigência de devolução ao pessoal afecto à cantina do montante de 139.850$00, conforme assinalado no artº 35° da Nota de Culpa, recolocando-se essa exigência em termos de devolução desse montante aos cofres do Estado e não ao pessoal da cantina. Em resumo, reeditam-se os artigos da acusação de fls. 355 a 371, que aqui se volta a dar por integralmente reproduzida, com a excepção assinalada em 7.8 do capítulo anterior, e que, após a apreciação da defesa, se consideram dever subsistir. " ..." Em II de Novembro de 1998 a Arguida declarou à Direcção Regional de Educação do Centro, através do mapa mod. DREC/EPC n° 3 -98/99, o número de alunos/turma abrangidos pelo Contrato, para o ano lectivo 98/99, que beneficiaram das mesmas condições de gratuitidade do ensino público. Ora, a Arguida cobrou a todos os alunos abrangidos pelo Contrato, durante o ano de 1998/99, onze prestações mensais no montante de 3.000$00 cada, a título do que designou de "semi-internato", a quantia que reverteu a seu favor. Esta prática, que foi publicitada e divulgada através do folheto informativo distribuído anualmente pelo Estabelecimento de Ensino, revestiu a natureza de mensalidade obrigatória. E consubstanciada violação das condições de frequência gratuita do ensino ministrado no Externato, nas condições de gratuitidade do ensino público. E desse modo, a Arguida violou a obrigação que lhe incumbia, prescrita no artigo 16° alínea a) do D.L. n° 553/80, de 21/11, de "garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público." Bem como, violou a obrigação geral estatuída no n° 2 al) e) do Contrato de "divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado". No seu regulamento interno, a arguida não definiu o serviço que designou de "semi- internato", nem as normas e condições a observar quanto à frequência. E desse modo, violou o disposto mo n° 4 als a) e b) da Portaria n° 809/93 , de 7/9, que prescrevem que "cada estabelecimento de ensino deverá elaborar o respectivo regulamento, do qual deverá constar, nomeadamente, a definição, de acordo com a respectiva orientação pedagógica, dos serviços de utilização obrigatória e dos serviços facultativos, tais como calendário escolar, tempos lectivos, prazos de pagamento, anulação e desistência de matrícula, serviços de refeição, actividades extracurriculares, etc.". De igual modo, a Arguida cobrou aos alunos abrangidos pelo mesmo contrato, durante os meses de Inverno, prestações mensais de 200$00, a título de aquecimento. Esta prática foi publicitada e divulgada através do Folheto informativo distribuído anualmente pelo Estabelecimento de Ensino, revestiu a natureza de mensalidade obrigatória. E, assim, consubstanciou violação das condições de frequência gratuita do ensino ministrado no Externato, nas mesmas condições de gratuitidade do ensino público. E, desse modo, a Arguida violou a obrigação que lhe incumbia, prescrita no artigo 16°, alínea a) do D.L. n° 553/80, de 21/11, de garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público". Bem como, e do mesmo modo, violou a obrigação geral estatuída no n° 2 al. e), daquele contrato, de "divulgar o regime de contrato e a gratuitidade do ensino ministrado". No seu regulamento interno a arguida não definiu o serviço a que designou de "aquecimento", nem as normas e condições a observar quanto à sua fruição e pagamento E desse modo, e de novo, violou o disposto no nº 4, alíneas a) e b), da Portaria n° 809/93 , de 7/9. A arguida não distribuiu aos docentes o serviço docente nas condições de vencimento, horas lectivas, horas de cargo e nível salarial que, em 1988-11-11, informara a DREC através do Mod. DREC/EPC n° 1-98/99. Assim: ( ...) Ou seja, tendo inscrito, no citado mapa, 942 horas de serviço docente, das quais 184 horas correspondem a horas relativas a cargos e equiparadas, nos termos do ponto 3.1. al. c) do Despacho n° 256-AIME/96, de 11/1, a arguida distribuiu apenas 865 horas, das quais 117 horas relativas a cargos, aí já consideradas a 5 horas distribuídas a um médico para prestação de serviços médicos aos alunos. Sendo que a respectiva diferença de 67 horas, se traduziu em beneficio financeiro ilegítimo que reverteu a favor da arguida. O qual, traduziu financeiramente, ascende à diferença do apoio financeiro recebido da DREC, por força do Contrato, (134.997.725$00) e o volume total de encargos assumidas pela arguida com a efectivação do ensino respeitante ao mesmo contrato no valor de 126.674.258$00, importando essa diferença no valor de 8.323.440$00. Na efectivação dos descontos para a Caixa Geral de Aposentações e para o Centro Regional de Segurança de Castelo Branco, nos vencimentos dos docentes, a arguida tomou, como base de cálculo, o vencimento realmente recebido e pago aos docentes, de acordo com o número de horas lectivas leccionadas. Sendo certo que a arguida sabia, em conformidade com a prática dos anos anteriores, que o apoio financeiro recebido da DREC, para os encargos com a Caixa Geral de Aposentações e com a Segurança Social, era calculado em percentagem (20%) do montante global dos encargos com os vencimentos dos docentes. Assim, tendo recebido 10% de 134.997.725$00, ou seja, 13.499.772$00, para suporte dos encargos com a caixa Geral de Aposentações, a arguida suportou apenas o montante de 9.354.308$00, conforme se apurou nos autos através das respectivas folhas de descontos, aí considerando apenas, em relação aos docentes que leccionaram também o 2° ciclo, excluído do Contrato de Associação, a razão das horas correspondentes a encargos do Estabelecimento no âmbito do Contrato de Associação. Sendo que a diferença, no montante de 4.145.464$00 reverteu a favor da arguida, de que se apropriou ilegitimamente. Tendo, do mesmo modo, beneficiado ilegitimamente de igual montante de 4.145.464$00, nos encargos suportados com o Centro Regional de Segurança Social de Castelo Branco, cujo cálculo foi efectuado na mesma base de vencimento de 22 horas e não sobre o número de horas efectivamente leccionadas pelos docentes. Tal prática, referida nos n.ºs 20° a 28°, não corresponde à informação constante dos respectivos mapas Mod. DREC/EPC n° 1-98/99, que a arguida enviou à DREC em 1998-11-11, nos quais calculou os encargos com o pessoal docente, tomando como base de cálculo número de horas lectivas efectivas que os professores supostamente tinham nos seus horários e o valor/hora da tabela vigente do respectivo Contrato colectivo de trabalho. Em especial, em relação aos docentes …, … e …, que, naquela informação, a arguida posicionou nos índices C5, B1, e BI, respectivamente, da escala salarial do Contrato Colectivo de Trabalho aplicável, e remunerou, efectivamente, pelos índices C11, B3 e B7, traduzindo-se o diferencial em benefício ilegítimo, já incluído no montante referido, supra, n.º 23°. Essa conduta configura prestação de informação errada à Administração Educativa. E desse modo, violou a obrigação exarada no Contrato de Associação, parte I, nº 1 alínea c), a que estava obrigada de "Enviar (...) mapas de pessoal docente de que constem (...) distribuição de horários e encargos de acordo com os normativos legais e o Contrato Colectivo de Trabalho" Bem como, do dever, que lhe incumbia, de prestar as informações que o Ministério da Educação, nos termos da lei, conforme prescrito n.º 41º, n° 1, al. g) do D.L. 553/80, de 21/1, sendo o respectivo incumprimento punível de acordo com o disposto no n.º do mesmo artigo. A arguida não adoptou uma contabilidade de gestão nos termos do n° 4 do Despacho n° 256-A/ME/96, como lhe era exigido, de modo a justificar as despesas exclusivamente efectuadas no âmbito do Contrato de Associação, considerando as receitas respeitantes ao apoio financeiro concedido pelo Ministério da Educação, não tendo discriminado as despesas havidas com a turma do 5° B, não abrangida por esse Contrato. Nos pagamentos ao pessoal afecto à cantina (de acordo com as respectivas fichas de vencimentos e folhas de vencimentos e folhas de pagamento à Segurança Social), a arguida não pagou aos seus funcionários conforme as folhas que remeteu à Segurança Social e cujo apoio financeiro solicitou à DREC, no âmbito do Contrato, através do mapa mod. DREC/EPC N ° 4, com vista aos fins previstos e regulados no despacho n° 256-A/ME/96, ponto 3.1. al. t), totalizando esses montantes respectivamente 5.149.000$00 e 5.288.850$00, tendo-se apropriado ilicitamente, da respectiva diferença de 139.850$00.(…: 1.339.000$00-1.315.000$00=24.000$00; …: 1.213.250$00-1.184.000$00=29.250$00; …: 1.368.000$00-1.325.000$00=43.300$00; …: 1.368.300$00-1.325.000$00=43.300$00). E, deste modo, a arguida prestou, também aqui, informação errada à Administração Educativa. E, desse modo, violou a obrigação exarada no Contrato de Associação, parte I, n° I al. a), a que estava obrigada de "Apresentar os elementos de carácter financeiro...ou outros que forem requeridos no decurso do ano". A arguida requereu à DREC, no âmbito do respectivo Contrato, através do Mod. DRE/EPC n° 6-98/99, apoio financeiro para os serviços de um psicólogo, …, no valor de 2.572.700$00, tendo recebido o apoio de 2.471.362$00 e efectuado pagamentos a esse psicólogo durante o ano de 1998/99, no montante de 1.885.000$00, resultando num total de encargos para a arguida de 2.280.850$00. A conduta da arguida configura, também aqui, prestação de informação errada à Administração Educativa, na medida em que tinha a obrigação de reenviar, a todo o tempo, a informação fidedigna em relação à remuneração do seu psicólogo. E desse modo, vigorou a obrigação exarada no Contrato de Associação, parte I, no1, alínea a), a que estava obrigada, de "Apresentar os elementos de carácter financeiro...ou outros que forem requeridos no decurso do ano". Como resultado da sua conduta, a arguida teve um beneficio ilegítimo, de que se apropriou, resultante do diferencial, no montante de 190.512$00, entre o apoio financeiro recebido da DREC e o total de encargos com o psicólogo em 1998/99. A arguida em 1998-11-11, através do preenchimento do mapa anexo ao Mod. DREC/EPC nº 3-98/99, informou a DREC de que, no âmbito da formação contínua dos docentes, se candidataria a 7 acções de formação promovidas por Centros de Formação e que promoveria 5 acções de formação oferta do próprio Estabelecimento, num total de 260 horas, e que organizaria acções de formação do pessoal não docente num total de 14 horas. Ora, a arguida não se candidatou oferta a quaisquer acções de formação promovidas por Centros de Formação. E das acções de formação oferta do próprio Estabelecimento realizou apenas 4, num total de 42 horas de formação. E desse modo, prestou informação não fidedigna à Administração Educativa, susceptível de influir a seu favor o apoio financeiro previsto no despacho n° 256-AIME/96, ponto 3.1, al. e), regulado pela Informação N° I/CCEP/98, homologada por despacho de 1998-04-02 do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa. Com tais condutas, a arguida infringiu as suas obrigações e deveres constantes dos termos conjugados no Contrato de Associação n° 9/99, alíneas a) e c) da cláusula 1, ponto 1, da secção A, no art.° 41°, n° 1, alíneas g) e h), do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo D.L. n° 553/80, de 21/11, bem como os princípios contidos nos pontos 3.1. alíneas a) e) e f), n° 3.4 e nº 4, todos do Despacho n° 256-A/ME/96, de 11 de Dezembro (DR n° 9, de 1997-01-11), configurando a sua conduta infracção disciplinar nos termos conjugados dos art.°s 41°, nº 2, e 99°, nºs 1, al b), e 4 do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto Lei n° 553/80, de 21/11, regulamentado pela Portaria N.º 207/98 , de 28/3, punível em cúmulo jurídico, com a pena de multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais, nos termos conjugados do art.° 99°, nº1, al. b) do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo D.L. n° 553/80, de 21/11, e do n° 3, e em especial as alíneas a), c) da Portaria n° 207/98 , de 28/3. Na sequência da acusação e da apreciação da Defesa, subsiste para a arguida o dever de devolver aos cofres do Estado, de acordo com os artigos 23°, 27°, 28°, e 41° da Nota de Culpa, o montante em que o mesmo foi lesado, ou seja, 16.804.880$00 (83.822,39 - oitenta e três mil, oitocentos e vinte e dois euros e trinta e nove cêntimos). De igual modo, subsiste para a arguida o dever de devolver aos encarregados de educação dos alunos matriculados no ano lectivo 98/99, e abrangidos pelo Contrato de acordo com o artº 6° da Nota de Culpa, o montante de 33.000$00 - (164,60 - cento e sessenta e quatro euros e sessenta cêntimos), por aluno. Bem como, subsiste para a arguida o dever de devolver aos cofres do Estado as quantias que, indevidamente, não entregou ao pessoal afecto à cantina, a título de vencimentos, no montante global de 139.850$00- (697,57), conforme o art.º 35° da Nota de Culpa. Em face das infracções cometidas e nos termos do art.º 1° da Portaria n° 207/98 , de 28 de Março, tem competência para aplicação da pena indicada Sua Exa. O Ministro da Educação. No capítulo anterior, e para efeitos da graduação da pena a aplicar, nos termos do artigo 28° do Estatuto Disciplinar, considerou-se um conjunto de circunstâncias susceptíveis militar a favor da entidade arguida, em termos de reduzirem o seu grau de culpa, pelo que se julga justa a fixação da pena de multa no montante de quinze (15) salários mínimos nacionais, bem como se considerou haver fundamento para a proposta de suspensão de execução da pena disciplinar aplicada, nos termos do artº 33°, n.ºs l e 2 do Estatuto Disciplinar. Após a apreciação da defesa, e considerando-se que a parte da matéria constante da acusação era susceptível de tipificar ilícito criminal, enquadrável no artigo 256° do Código Penal , foi efectuada a respectiva participação ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial da Comarca da Covilhã, nos termos do artº 8° do Estatuto Disciplinar (fls. 415 e 445 e 446). G- Por despacho do Senhor Ministro da Educação de 15 de Junho de 2002, proferido na sequência do referido processo disciplinar, foi aplicada à recorrente a pena de multa graduada em 15 (quinze) salários mínimos nacionais, suspensa por 3 três anos, bem como lhe foi determinada a reposição nos cofres do Estado da importância de E 83.822,39, e a devolução aos encarregados de educação e aos funcionários da cantina do Externato, respectivamente, as quantias de E 164, 60 e 697,57. H- Por despacho de 25 de Março de 2003, revogou parcialmente o Ministro da Educação o seu despacho de 15 de Junho de 2002, na parte relativa à devolução da quantia de E 697,17 aos funcionários da cantina, devendo tal quantia, nos termos do aludido despacho de 25 de Março de 2003, ser devolvida aos cofres do Estado. III Direito O acórdão recorrido apreciou as seguintes questões que vinham colocadas pela recorrente: Inconstitucionalidade, prescrição, amnistia, pressupostos de facto, reposição de verbas e falta de fundamentação. Sobre estas questões, na sua alegação, a recorrente persiste na invocação da questão da inconstitucionalidade (conclusões I a X) e pressupostos de facto e reposição de verbas (conclusões XI a XX) Relembremos a matéria de facto mais relevante. A recorrente e o Ministério da Educação celebraram em 14 de Maio de 1999 o contrato de associação documentado a fls. 35 a 37 do processo instrutor apenso, que se dá por inteiramente reproduzido, através do qual o Externato …, se comprometeu a prestar serviços de ensino de acordo com o disposto no Decreto Lei n° 141/93 de 26 de Abril e do Despacho n° 256-AIME/96 de 19 de Dezembro ( A dos factos provados). Entre 8 e 12 de Fevereiro de 2001 a Inspecção Geral de Educação efectuou uma inspecção ao Externato…, e desta apresentou, em 5 de Junho de 2001, relatório de fls. 4 a 28, que aqui se dá por reproduzido ( B ). Em 27 de Junho de 2001 a Secretária de Estado da Administração Educativa ordenou a instrução de processo disciplinar pelos factos apontados no relatório da Inspecção ( D ). O processo disciplinar correu os seus termos regulares até final, designadamente, com a elaboração de nota de culpa, apresentação de defesa, realização das diligências requeridas, culminando com o relatório final cujas conclusões estão transcrita na alínea ( F ) dos factos provados. Por despacho do Senhor Ministro da Educação de 15 de Junho de 2002, proferido na sequência do referido processo disciplinar, foi aplicada à recorrente a pena de multa graduada em 15 (quinze) salários mínimos nacionais, suspensa por 3 três anos, bem como lhe foi determinada a reposição nos cofres do Estado da importância de E 83.822,39, e a devolução aos encarregados de educação e aos funcionários da cantina do Externato, respectivamente, as quantias de E 164, 60 e 697,57 ( G ). Por despacho de 25 de Março de 2003, o Ministro da Educação revogou parcialmente o seu despacho de 15 de Junho de 2002, na parte relativa à devolução da quantia de E 697,17 aos funcionários da cantina, devendo tal quantia, nos termos do aludido despacho de 25 de Março de 2003, ser devolvida aos cofres do Estado ( H ). Haverá de acrescentar que do contrato de associação referido na alínea A da matéria de facto resulta que os contratantes aceitaram submeter-se à disciplina do DL 553/80 , de 21.11, e também do despacho n.º 256-A/ME/96, sublinhando-se que as sanções disciplinares previstas no art.º 99 do DL são igualmente assumidas como de aplicação no âmbito da execução do contrato - multas contratuais, portanto - sendo certo, até, que as das alíneas c) e d) do n.º 1 do referido art.º 99 estão expressamente previstas no contrato como causas justificativas da rescisão por parte da Administração. As duas questões essenciais ainda em discussão no presente recurso - como, de resto, as restantes que haviam sido apreciadas na Secção - têm vindo a ser decididas neste STA no sentido do acórdão recorrido, podendo ver-se, como meros exemplos, os acórdãos de 11.5.04 no recurso 2054, de 7.12.04 no recurso 1351/02, de 12.1.05 no recurso 20/03, de 11.5.05 no recurso 2004/02, de 29.6.05 no recurso 1954/02, de 4.10.05 no recurso 1985/02, de 14.12.05 no recurso 21/03 e de 14.3.06 no recurso300/03. O que tudo culminou com o recente acórdão do Pleno da Secção de 21.3.06 proferido no recurso 20/03. Ora, inexistindo nas alegações da recorrente qualquer argumento válido que contrarie sustentadamente esta orientação jurisprudencial nem se observando quaisquer razões para dela dissentir, ir-se-á seguir o que naqueles arestos de decidiu. 4. Pretende a recorrente, nas conclusões I a X da sua alegação, que a multa aplicada carece de base legal e constitucional essencialmente pelo facto de o DL 553/80 , de 21.11, exceder o que a Lei 9/79 , de 19.3, consentia e que a Portaria n.º 207/98 , de 28.3, é inconstitucional por violar o principio da hierarquia das normas. Vejamos. A Lei n.° 9/79 , de 19.3, que veio estabelecer as bases gerais do Ensino Particular e Cooperativo estatui no artigo 8°, n.° 5, que " Incumbe ao Estado a regulamentação adequada para a celebração de contratos e concessão de apoios e subsídios previstos neste artigo, com especificação dos compromissos a assumir por ambas as partes, bem como a fiscalização do cumprimento dos contratos estabelecidos. " No desenvolvimento de tais princípios foi publicado o DL 553/80 , de 21.11, que constitui o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, em cujo preâmbulo se pode ler que o " ... presente diploma define um quadro regulamentar e orientador tão maleável, como convém à diversidade do universo em apreço .... Tem-se, sobretudo, em vista a criação de um conjunto coerente de normas que, sem a preocupação da exaustividade prescritiva, proporcionem estímulo e encorajamento à iniciativa particular e a desejável explicitação de projectos educativos próprios. Remete-se, em consequência, para legislação complementar toda a matéria susceptível de regulamentação especial toda a matéria susceptível de regulamentação especial, salvaguardando-se no presente Estatuto a consagração das linhas essenciais à liberdade e responsabilidade de criação, gestão e orientação de estabelecimentos de ensino, bem como à efectividade da igualdade de oportunidades no acesso à educação. ". De acordo com o disposto no seu art.º 90 " 1- Às entidades proprietárias de escolas particulares que violem o disposto neste decreto-lei podem ser aplicadas, pelo Ministério da Educação e Ciência, as seguintes sanções, de acordo com a natureza e a gravidade da violação: a) Advertência; b) Multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais; c) Encerramento da escola por período até dois anos; d) Encerramento definitivo. 2- Aos directores pedagógicos podem ser aplicadas, pelo Ministério da Educação e Ciência, as seguintes sanções: a) Advertência; b) Suspensão de funções por período de um mês a um ano; c) Multa de valor entre um e dez salários mínimos nacionais; d) Proibição definitiva do exercício de funções de direcção. ... 4- A cominação de sanções será objecto de regulamentação específica, a definir por portaria dos Ministros das Finanças e do Plano e da Educação e Ciência, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo ." Na sequência do n.º 4 deste preceito veio a ser publicada a Portaria n.º 207/98 , de 28.3, que explicita os comportamentos que correspondem a cada uma das sanções previstas no referido n.º 1 do art.º 90. Como pode ver-se do respectivo preâmbulo o DL 553/80 define "as sanções a aplicar às entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino e aos directores pedagógicos que violem o disposto naquele diploma" e de acordo com ele "a cominação das sanções previstas deveria ter sido objecto de regulamentação específica, a definir por portaria" regulamentação a que agora se procede "nos termos do n.º 5 da Lei n.º 8/90 , de 20 de Fevereiro, e do n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei n. 553/80, de 21 de Novembro, ouvido o Conselho Coordenador do Ensino Particular e Cooperativo." O n.º 1 da Portaria estabelece as sanções previstas, as mesmas que já estavam enunciadas no n.º 1 do art.º 90 do DL 553/80 , e os n.º 2 a 10 enunciam os comportamentos que correspondem a cada uma delas. Esta primeira questão tem perfeita resposta no primeiro dos citados arestos, que os restantes no essencial seguiram, e que, por isso, aqui se transcreve na parte relevante: "A Lei 9/79 estabeleceu as bases gerais do Ensino Particular e Cooperativo e o n.º 5 do artigo 8.º incumbiu o Governo de estabelecer a regulamentação dos contratos de concessão de apoios e subsídios e a respectiva fiscalização através da sua competência legislativa normal, por decreto lei, nos termos da al. c) do n.º 1 do artigo 201.º da versão original da Constituição em vigor à data do DL 553/80 de fazer o desenvolvimento dos princípios e bases gerais do regime contido naquela Lei e circunscrevendo-se ao âmbito desta. A Lei de Bases não é uma lei de autorização para o Governo legislar em matérias reservadas ao Parlamento, mas uma lei com um conteúdo regulador de enquadramento geral que por si só e com os limites resultantes de não extravasar do conteúdo da Lei permitem e legitimam o desenvolvimento do respectivo regime. Nestas circunstâncias deve considerar-se a previsão das sanções pelo DL 553/80 dentro do limite do regime jurídico da Lei 9/79 que contém as bases gerais, como sendo normas indispensáveis à garantia da efectividade do regime jurídico, sabido o papel central que o aspecto sancionatório desempenha. Assim, quando uma lei estabelece um regime geral através de princípios e bases tem de entender-se que o poder de estabelecer o regime sancionatório correspondente está circunscrito no âmbito desses princípios e bases, como elemento indispensável à respectiva aplicação e, assim, o Governo pode legislar sobre estes aspectos desde que o regime sancionatório adoptado em concreto não esteja sujeito a outras limitações, como sucede com as reservas de competência absoluta ou relativa do Parlamento, as quais não podem ser superadas mesmo quando o Governo legislar no respectivo desenvolvimento. No caso, estamos perante um regime contratual em que as sanções por inexecução são sanções administrativas previstas pelo Decreto Lei de desenvolvimento da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e também pelo artigo 180° al. e) do CPA , disposição que permite sustentar em geral o exercício deste poder pela Administração, nos termos que vamos adiante analisar. O facto de as sanções contratuais terem sido equiparadas a sanções disciplinares para efeitos de procedimento não altera a respectiva natureza de sanção contratual, tudo sem prejuízo de seguirem o mesmo regime de procedimento e até da respectiva prescrição bem como o mesmo regime procedimental das sanções disciplinares, e sem perder as suas características substantivas diferentes. Neste contexto importa realçar que a limitação de reserva de lei parlamentar sobre o regime geral das infracções disciplinares e do ilícito de mera ordenação social, hoje existente, surgiu posteriormente à emissão do DL 553/80 , com a revisão constitucional de 1982, pelo que aquele Decreto Lei podia prever sanções do tipo que enuncia no artigo 99.º sem ofensa das disposições constitucionais sobre a hierarquia das fontes de direito. De qualquer modo quando foi emitida a Portaria que especificou as sanções em causa estavam aprovadas as bases gerais do regime das contra-ordenações bem como o regime geral das infracções disciplinares, com respeito da reserva parlamentar, pelo que também desta perspectiva não existiam obstáculos de natureza constitucional a que o DL 553/80 e a Portaria 207/98 estatuíssem sobre o regime sancionatório das infracções às normas daquele decreto lei. Certo é também que Dec. Lei 553/80 não tinha de cumprir regras constitucionais como a posteriormente introduzida como n.º 5 do artigo 115.º da Const. de 82, inexistentes à data da sua emissão, nem as limitações orgânico-formais na sua génese têm de ser avaliadas em face de norma constitucional introduzida em revisão posterior. Portanto, uma primeira conclusão se impõe: - O DL 553/80 não necessitava de autorização Parlamentar para dispor como fez sobre matéria de ilícito e seu sancionamento por desrespeito das normas que regulam os estabelecimentos particulares e cooperativos em desenvolvimento das bases gerais do sistema de ensino. Mas, a conclusão do processo legislativo previsto naquele Decreto-Lei que consistiu em prever as sanções aplicáveis sem regular especificadamente as situações a que seriam concretamente aplicadas tem de se confrontar com a alteração constitucional superveniente uma vez que se tratou de um processo legislativo reconhecidamente incompleto e que prosseguiu com a emissão de uma Portaria autorizada expressamente pelo Decreto-Lei no domínio da Constituição de 76, depois emitida no domínio de aplicação do texto constitucional revisto em 1982, que proibiu qualquer lei de conferir a acto de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos (n.º 5 do artigo 115.º da Const. na revisão de 1982). Ou seja, relativamente à inconstitucionalidade que vem assacada à Portaria, verificamos que esta veio retomar a regulação de situações previstas no Dec. Lei 553/80, pelo enunciado das sanções aplicáveis e pela regra de que as sanções seriam, cada uma de per si, aplicáveis a situações a especificar de acordo com a natureza e a gravidade dessas situações. A Portaria regulamentou uma lei em sentido formal (decreto-lei) que lhe concedeu validamente, como vimos, a competência para efectuar aquela regulamentação. Desta perspectiva não haveria que retomar à questão de determinar se o DL 553/80 podia validamente conferir a uma Portaria o poder de regular aquelas situações, assente como está que o fez validamente em face dos condicionamentos existentes no momento em que o Decreto Lei foi emitido. Já da perspectiva do processo legislativo incompleto que o próprio DL 553/80 reconhece, poderia exigir-se a conformação das normas materiais prevendo as especificidades do sancionamento com a nova exigência constitucional se houvesse de entender-se que aquelas especificações eram necessariamente matéria de reserva de lei em sentido formal, ainda que reserva de decreto lei do Governo e por isso mesmo não poderiam ser objecto de diploma regulamentar. Mas, esta averiguação é inútil porque não existe matérias reservadas à competência legislativa do Governo (salvo quanto à sua própria orgânica), nem reserva material de regulamento, no direito constitucional português. Esta constatação, porém, não esgota o problema, porque o n.º 5 do artigo 115.º da Const. na redacção de 1982 não contém apenas um parâmetro formal de controle do grau normativo, antes significa e tem sido entendido (na falta de parâmetros de delimitação de matérias a tratar por lei ou regulamento) como constituindo uma limitação material, com o sentido de exigência de a lei em sentido formal ter de atingir um grau de densidade reguladora ou um patamar de concretização tal que não permita transferir para diplomas de hierarquia inferior a sua interpretação e integração. Ou seja, este critério material obriga-nos a retomar ao próprio DL 553/80 para aferir se ele se coaduna com esta exigência material, uma vez que não tendo de submeter-se aos critérios formais da lei constitucional nova, tem no entanto de se conformar com os novos critérios e exigências materiais sob pena de inconstitucionalidade. Importa pois decidir sobre se a regulação constante do DL 553/80 ainda que incompleta, estará incompleta do ponto de vista das necessidades sentidas para a respectiva aplicação, ou se está incompleta do ponto de vista da densidade reguladora que a lei tem de atingir de modo a satisfazer o requisito de não deixar a outro instrumento normativo de grau inferior espaços cujo preenchimento haja de qualificar-se como interpretação e integração da lei. Esta análise terá de ter em mente que a exigência de densificação reguladora não pode ir ao ponto de retirar espaço aos regulamentos de aplicação. Apesar das dificuldades do problema teórico, o que nos interessa sobretudo é encontrar a solução concreta para o que ocorre em relação a este DL 553/80 . Ora, nele prevêem-se os ilícitos a que vai aplicar-se, que são as violações de disposições contidas naquele decreto-lei, prevêem-se os respectivos agentes, e distingue-se entre as violações de deveres pelas escolas particulares e pelos directores pedagógicos, enunciam-se as sanções aplicáveis e estabelece-se o critério geral de que tais sanções serão especificamente aplicáveis de acordo com a natureza e gravidade das situações, sendo essas especificações a regular por Portaria. Está, portanto, estabelecida na lei uma escala graduada por gravidade das sanções a aplicar tal como está enunciado o critério de que aquela escala crescente de gravidade de penas terá correspondência na previsão de situações concretas de aplicabilidade igualmente escolhidas pela sua natureza e por forma crescente de gravidade. As sanções e os critérios foram inteiramente expressos no decreto lei e as situações de violação foram definidas e completamente limitadas pelas próprias normas do mesmo diploma, ficando apenas sem especificação os agrupamentos relacionais entre cada grupo de violações e a sanção. Ora, se nos interrogarmos à luz da concepção da teoria geral do direito sobre a integração da lei, se a Portaria veio integrar o art.º 99.º do DL 553/80 a resposta é necessariamente afirmativa. Mas, neste sentido todos os regulamentos podem ser qualificados de integrativos na medida em que vêm acrescentar algo necessário à aplicação da lei. De modo que o conceito de integração da lei que é usado no n.º 5 do artigo 115.º da Const. não pode ser o conceito de integração das lacunas da lei que é usado pela teoria geral do direito civil. A exigência constitucional parece antes dever entender-se como proibição de a lei efectuar pelo reenvio a transformação do regulamento em fonte de normação primária e por outro lado exigência de que a lei de atinja um grau de concretização ou densificação reguladora que permita determinar os elementos essenciais das relações que regula em termos orientadores quanto à direcção das soluções (no caso de sanções, partindo também da definição precisa do respectivo conteúdo) e delimitadores quanto à abrangência, mas sem necessidade de concretizar ou especificar todos os aspectos necessários à aplicação, os quais podem ser objecto de regulamento. Isto é, no caso em análise, não apenas o efeito jurídico, mas também os pressupostos de facto na parte que respeita à previsão das situações cuja violação dá lugar àquelas sanções estão definidas por lei formal de desenvolvimento de bases gerais - decreto-lei - e os critérios de distribuição graduada das sanções segundo cada situação de facto não foram deixados pela lei à discricionariedade regulamentar, impondo-lhe orientação precisa, pelo que temos de concluir que é a lei e não a actividade regulamentar que estabelece a definição primária das relações entre o Estado e os particulares. O que está vedado pelo n.º 5 do artigo 115.º, actualmente, n.º 6 do artigo 112.º (Lei Const. 1/2001) é que a lei confira ao regulamento de execução a possibilidade de integrar, sem vinculação a critérios pré-definidos pela própria lei, as opções relativas ao modo de resolver certas situações ou grupos de situações. Se a lei estabelecer os critérios de decisão das situações que prevê e as delimitar suficientemente, a integração deixa de ser integração de opções legislativas, mas passa a ser integração dos modos de a aplicar, sendo que esta última não é visada pela exigência do critério material de reserva de lei que se pode retirar do inciso constitucional. São estes regulamentos executivos permitidos pela norma constitucional "os que se limitam a esclarecer e precisar o sentido das leis ou de determinados pormenores necessários à sua boa execução" como se pode ver dos Ac. do TC n.º 174/93 ACT 24.º vol. Pag 57 e Ac TC 289/2004 de 27 de Abril de 2004. Também o Ac. do TC 70/2004/T, in DR II Série, de 7.5.2004 se refere a este sentido de "reserva material ou conteudística da lei" como exigência de a lei conter em si, essencialmente, o critério de decisão das situações concretas, para concluir por uma exigência mitigada do principio da tipicidade fiscal, raciocínio transponível para o problema que nos detém da tipicidade da norma sancionatória. Considera-se, portanto, que a integração da previsão do artigo 99.º do DL 553/80 que é efectuada pela Portaria 207/98 , de 28 de Março, respeita apenas a aspectos de aplicação estando as situações a que se aplicam as sanções e o conteúdo destas previstos no decreto-lei, tal como as orientações sobre cada grupo de situações que integrariam a aplicação de cada uma das sanções, pelo que a definição dos quadros gerais dos aspectos garantísiticos dos direitos individuais afectados pelas sanções estava efectuada e não foi violado o disposto no n.º 5 do artigo 115.º da Const. na redacção vigente à data da emissão da Portaria, que era a introduzida pela revisão constitucional de 1982. De resto, o contrato celebrado com a recorrente remete expressamente para a Portaria pelo que as sanções contratuais estavam especificadamente previstas quando da respectiva celebração e vêm atacadas apenas quanto aos pressupostos da sua existência enquanto tal e não pelo seu conteúdo, pelo que não procedem os vícios que se pretendia decorrerem do uso deste poder da Administração. Improcedem, assim, as referidas conclusões. 5. Vejamos as restantes conclusões (XI a XX). Nelas, sob o título de "Acerca da restituição de verbas" a recorrente recoloca a questão da usurpação de poder que, a seu ver, esteve subjacente à prática do acto recorrido, mas que o acórdão em apreço rechaçou. Observe-se, em primeiro lugar, que os montantes cuja devolução foi ordenada estão fixados na matéria de facto provada, estando vedado a este tribunal pronunciar-se sobre o assunto (art.º 21, n.º 3, do ETAF). De todo o modo, essa não foi uma vertente que tivesse preocupado excessivamente a recorrente que, no essencial, apenas procurou rebater a possibilidade de a Administração poder validamente emitir essa reposição por acto administrativo. Depois, a recorrente, apesar de não imputar ao acórdão recorrido nulidade por omissão de pronúncia, vem dizer que ali se não ponderaram argumentos que expendeu em algumas das conclusões que apresentou no recurso contencioso. Acontece, contudo, que toda essa matéria ou foi abordada implicitamente no tratamento global apontado à questão essencial ou ficou prejudicada pela solução encontrada para esta. Repete-se, uma vez mais, que do contrato de associação referido na alínea A da matéria de facto resulta que os contratantes aceitaram submeter-se à disciplina do DL 553/80 , de 21.11, e também do despacho n.º 256-A/ME/96, cuja disciplina perde autonomia enquadrando-se antes no contexto da liberdade contratual, sendo certo que as medidas adoptadas pela autoridade recorrida no âmbito da inspecção efectuada e que deu origem à ordem de reposição contida no acto recorrido mais não são do que do que a execução das regras neles contidas. Como se disse atrás também este ponto tem merecido uma resposta consistente pelos arestos citados, de modo que a sua doutrina igualmente irá ser seguida aqui. Por isso, se remete para o acórdão do Pleno já identificado, de 21.3.06, também ele tirado no seguimento das posições defendidas nos da Secção acima referidos. "Quanto à ordem de reposição e à possibilidade de tal actividade poder ser prosseguida através de acto administrativo (destacável), a questão é mais complexa, dado que entre as partes foi celebrado um contrato administrativo (contrato de associação). Este Supremo Tribunal, perante casos idênticos (quanto a este problema), não tem um entendimento unânime. Nos casos em que julgou verificado o vício de usurpação do poder foram invocados (em síntese} os seguintes argumentos: (i) do regime jurídico dos referidos contratos de associação não resulta a atribuição à Administração de poderes de definição autoritária para a situação em apreço; (ii) ainda que se entendesse que lhe estava cometida a definição autoritária da situação de incumprimento dos contratos, "não seria concebível que: a Administração detivesse poderes de auto-tutela que permitissem exigir coercivamente a reposição da quantia em causa, sob pena de execução fiscal", invocando para tanto o art. 187° do C.P.Adm.; (iii) dos contratos em causa apenas consta uma clausula de relativa à rescisão do contrato, situação que não é configurada nos autos (proc. 59/03); (iv) No recurso n.° 1912 considerou-se ainda que "sem prévia erradicação das clausulas contratuais relacionadas com os subsídios atribuídos, o acto contenciosamente atacado veio proceder autoritariamente a uma definição que deveria ser obtida através de acção a propor no tribunal competente"' dado estar, ao fim e ao cabo, a impor a "sua certeza de que uma dada clausula contratual é ilegal" - cfr. Acórdãos de 4-2-2004, recurso 1912 e 22/01/2004, recurso 59/03. Julgamos, todavia, que estes argumentos não são concludentes. O primeiro argumento, segundo o qual, do regime jurídico dos contratos de associação não resulta a atribuição de um poder de definição autoritária da presente situação, não tem em conta que estão cometidos à Administração claros poderes de autoridade na fiscalização da execução dos contratos de associação. Tal resulta do art. 12°, n.° 5 do Dec. Lei 553/80, de 21 de Novembro, que sob epígrafe "dos contratos" dispõe que as escolas que celebrem contratos de associação fiquem sujeitas às inspecções administrativas e financeiras. O direito de fiscalizar o cumprimento dos contratos de associação tem o âmbito que, além do mais, decorre do art. 58° , n. ° 2 da Lei 46/86 , que dispõe: "o Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efectivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas". Parece-nos assim que o regime legal da atribuição de incentivos através de um módulo contratual, não afasta (pelo contrário consagra} uma reserva de autonomia administrativa a exercer por acto administrativo no que diz respeito à fiscalização da aplicação das verbas concedidas. O regime legal da fiscalização dos contratos de associação tem ainda uma marca clara de reserva de autonomia administrativa ao remeter para o procedimento disciplinar dos funcionários e agentes do estado - art. 12° da Portaria 207/98 , de 28 de Março. O art. 180° do C. P.Adm. admite expressamente a reserva de autonomia administrativa, isto é, a possibilidade de praticar actos administrativos, no que respeita à fiscalização da execução (al. d)) e aplicação de sanções pela inexecução do contrato (al. e), bem como a possibilidade de modificação unilateral do conteúdo das prestações (al. a)). Finalmente, o art. 65° do Estatuto Disciplinar (Dec. Lei 24/84 , de 165/01) aplicável por força do referido art. 12° da Portaria 207/98 , de 28 de Março, atribui ao inspector o dever de se referir às importâncias "que porventura haja a repor e o seu destino". Não pode, assim, dizer-se, que o regime legal não atribui à Administração um poder de definir autoritariamente as situações em causa nos autos, sendo certo que em causa nos autos está a reposição de verbas atribuídas pela Administração. A existência de um contrato administrativo é perfeitamente compatível com este regime de fiscalização autoritária - por acto administrativo - e, se, nos termos da lei, a fiscalização compreende a aplicação das verbas recebidas, tal âmbito há-de estender-se ao cumprimento das obrigações contratualmente assumidas quanto ao destino a dar a tais verbas. O segundo argumento, extraído do art. 187° do C. P.Adm não é concludente, uma vez que o art. 187° do C. P.Adm. não nos diz quais os actos administrativos que a Administração pode praticar na vigência de um contrato administrativo. A resposta a esta questão encontra-se na adequada articulação dos artigos 186° e 180 do C.P.Adm - uma vez que é desta articulação que há-de decorrer o âmbito da reserva de autonomia administrativa e a sua aplicação ao caso dos autos. O art. 187°, segundo Esteves de Oliveira (e outros) C. P.Adm. pág. 855 também é aplicável aos casos em que tenha sido a Administração "a definir, unilateral e vinculadamente, a existência de uma situação de incumprimento", embora a forma de processo executivo seja, segundo o autor, uma das previstas no C6digo de Processo Civil. O terceiro argumento invoca a inexistência de cláusulas contratuais atribuindo a reserva de autonomia administrativa, também não é concludente. Nas obrigações contratualmente assumidas encontra-se obrigação da Administração de "fazer cumprir os termos do presente contrato procedendo por intermédio da inspecção-geral da Educação à fiscalização do estabelecimento de ensino". A expressa sujeição à fiscalização deve ser completada com as disposições legais, acima referidas, sobre o âmbito da fiscalização, pelo que também não podemos invocar o texto contratual para afastar a reserva de autonomia administrativa, quanto à fiscalização do cumprimento da execução do contrato de associação. Finalmente, o quarto argumento assenta na qualificação dos actos em causa como dando por certa a "ilegalidade de uma cláusula". Reconduz, assim, o acto recorrido a um acto que se pronuncia sobre a "validade" de uma dada cláusula contratual. Se a qualificação estiver certa - ou seja, se estiver em causa a ilegalidade de uma cláusula - o argumento é irrepreensível, uma vez que esta matéria não pode ser alvo de reserva de autonomia administrativa, nos termos do art. 180º do C.P.Adm. Porém, julgamos - aceitando que a fronteira não seja nítida - que o acto que ordena a reposição de quantias que não foram gastas nos termos acordados não põe em causa a validade da clausula que define o montante dos subsídios a pagar. É certo que a reposição se funda numa ilegal afectação dos subsídios, mas a ilegalidade da afectação das verbas tem a ver com a má execução do contrato, ou seja, com o incumprimento das cláusulas que impõem uma concreta afectação das verbas. Não foi assim, a nosso ver, a cláusula que se refere ao montante do subsídio que foi considerada ilegal, como se argumentou. O acto recorrido baseou-se numa situação de incumprimento das obrigações legais que impunham uma afectação das verbas recebidas. Foi o uso dos subsídios de forma divergente da contratualmente assumida, que esteve na base do acto administrativo, pelo que a nosso ver não está em causa a validade, de cláusulas contratuais, mas sim o seu incumprimento. É certo que o referido incumprimento unilateralmente decretado assentou na interpretação de uma cláusula contratual, e portanto, neste sentido, também na afirmação da sua validade. Mas este tipo de actividade é aceite pela doutrina como podendo ser prosseguida através de actos administrativos. Como referem ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, (C.P.Adm pág. 850) "a grande questão que se levanta é saber se a regra estabelecida ( art. 186° do CPA ) vale apenas para os actos que tenham por objecto a interpretação ou validade do contrato ou vale também para aqueles que, tendo outro objecto, assentam em determinada interpretação do contrato ou da sua validade. Sendo esta interpretação ampla a teoricamente preferível - até para evitar que a Administração abrisse a janela àquilo que o legislador fechou a porta - a verdade, porém, é que a ser aceite ela inviabilizaria, e não pode inviabilizar a prática de qualquer acto administrativo (por exemplo, em matéria de direcção e sanções contratuais) que estivesse ligado a uma clausula contratual, já que chamar esta à baila, aplicá-la, representa sempre um acto da sua interpretação e uma afirmação da sua validade". Também nos parece que é assim. O art. 180° não pode inviabilizar a prática de actos administrativos decorrentes do poder de fiscalizar, mesmo que para tanto tenha que dar-se por assente a interpretação e a validade das cláusulas contratuais - sem prejuízo, claro do recurso contencioso. Note-se que o próprio art. 180° , al. d) e e) do CPA consagra expressa reserva de autonomia para a prática de actos administrativos relativamente à fiscalização do modo de execução e aplicação de sanções para a inexecução do contrato. Uma interpretação de ambos os preceitos que não inviabilize qualquer deles parece limitar o âmbito do art. 186° do CPA aos casos em que o acto administrativo tenha por objecto apenas a interpretação ou a validade da cláusula. Nada obsta, assim, segundo cremos, a que seja possível a prática de um acto administrativo que tenha por assente uma dada interpretação e validade de uma cláusula contratual, invocada como pressuposto de uma das actividades prosseguidas ao abrigo do art. 180º do C. P.Adm. Daí que, em nosso entender, não seja suficiente para caracterizar o vício de usurpação de poder a afirmação unilateral de uma dada interpretação do contrato, para fins de fiscalização do seu cumprimento e de aplicação de sanções. Aderimos, assim, à outra tese sustentada neste Supremo Tribunal que não reconhece o vício de usurpação de poder. Julgamos, com efeito, que na modificação unilateral das prestações a que alude o art. 180°, al. a) do C.P.Adm se inclui a modificação das prestações quer da Administração, quer do contraente particular, devida à deficiente execução das prestações assumidas pela outra parte. A lei não restringe a reserva de autonomia e, em nosso entender, se a Administração pode modificar o conteúdo das prestações, apenas por razões de interesse público, também o pode fazer por razões de incumprimento - desde que a lei lhe atribua o poder de fiscalizar o respectivo cumprimento. Não faria sentido a fiscalização do cumprimento (atribuído por lei), se não pudesse impor a correcta execução do contrato. Admitindo - como por exemplo ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, ob. cit. pág. 855 - que a administração possa decidir unilateralmente a existência de incumprimento de prestações em falta, julgamos que tal poder subsiste no caso de "mau cumprimento" ou cumprimento defeituoso de prestações já executadas. E, finalmente, admitindo a definição de situações de incumprimento de prestações já executadas, na pendência do contrato, também por identidade de razões se deve admitir tal poder no caso do contrato já estar cumprido, ou dito de outro modo, quando ambas as partes já tenham efectuado as prestações a que se obrigaram. Na verdade poderíamos ser levados a admitir a reserva de autonomia administrativa (prática de actos administrativos) apenas quando a mesma fosse justificada, pela finalidade do objecto do contrato (conteúdo das prestações), isto é, satisfazer da melhor forma o interesse público. E, assim, os actos administrativos surgiam apenas na vigência do contrato e enquanto fosse possível modificar os deveres de cumprimento (alteração das prestações em dívida: v.g. não pagar a totalidade da última tranche, em virtude do incumprimento defeituoso). Por outro lado, depois de cumpridas as obrigações contratualmente assumidas o mau cumprimento ou incumprimento, são geradoras de responsabilidade contratual, e não faz sentido que o apuramento desta responsabilidade contratual possa ser unilateralmente fixada e executada: a Administração entende que houve incumprimento, adequa a sua prestação em função desse incumprimento e pede a repetição do indevido. Julgamos, todavia, que mesmo estes dois argumentos ((i) limitação dos actos destacáveis aos casos em que pudessem influir na realização da prestação, afastando os casos em que houve cumprimento da mesma (ainda que imperfeito); (ii) impossibilidade de definir por actos administrativos a responsabilidade civil contratual) não são decisivos. Quanto ao primeiro argumento, julgamos que do art. 179° e art. 185°, 3 do C. P.Adm. resulta que a Administração pode celebrar contratos administrativos "na prossecução das suas atribuições", com a maior das amplitudes em matérias reguláveis por acto administrativo do que em matérias reguláveis por contratos de direito privado. Nos casos em que a Administração tenha por força da lei poderes de autoridade sobre determinada matéria e mesmo assim opte por celebrar um contrato, o poder de praticar actos administrativos, nessa matéria, mantém-se em tudo aquilo que não for regulado de modo diverso no contrato e na lei (art. 187° do C.P.Adm.). Daí que, o poder de praticar actos administrativos que subsiste apesar da celebração do contrato, tanto subsiste enquanto o contrato estiver a vigorar, como depois de cumprido. Estes poderes exorbitantes, atribuídos à Administração, não têm a sua fonte no contrato mas na lei: "são e continuam a ser actos extracontratuais, incidindo sobre o procedimento de execução a partir de uma posição de exterioridade, porque é exterior a sua origem", como diz Luís SOUSA FABRICA, Dicionário Jurídico da Administração Pública, pág. 532. No caso dos autos, a Administração tem o poder de fiscalizar a utilização dos montantes (subsídios) entregues à Administração, poder esse que subsiste na pendência do contrato e depois deste findo. A finalidade deste poder não é ajustar a melhor a forma do contraente privado satisfazer o interesse público (que este redunda essencialmente em ensinar gratuitamente os alunos que estariam sob a alçada do ensino público), mas sim em certificar-se de que o dinheiro público foi efectivamente gasto nos termos legal e contratualmente definidos. O segundo argumento apenas impede a Administração de impor unilateralmente o dever de indemnizar. Não impede a Administração de modificar o dever de prestar (designadamente o seu). Estes dois deveres não são idênticos, no sentido de podermos considerar que o dever de indemnizar é um prolongamento do dever de cumprir. Uma das diferenças relevantes é que o dever de indemnizar tem por pressuposto um dano, enquanto o dever de prestar tem a sua fonte no contrato: "O dever de indemnizar, não constituindo prolongamento ou modificação do dever de prestar; e tendo por objecto reparar os danos, só do facto de estes se produzirem pode resultar - Gomes da Silva, Dever de Prestar; dever de Indemnizar; pág. 229). No caso dos autos não foi o dano ou qualquer prejuízo que esteve na base da ordem de reposição, mas apenas a utilização inadequada de dinheiros públicos. Não estando em causa a existência do dever de indemnizar, mas apenas a modificação do dever de prestar, também por esta via se não afasta o poder de praticar actos administrativos. É claro que haverá, neste último caso, de colocar a questão da prescrição ou caducidade de tal direito (de exigir a reposição) - mas esta questão já se prende com a validade dos actos administrativos nesse âmbito praticados e não com a reserva de autonomia para a prática desses actos administrativos. Estas razões tanto valem para a modificação das prestações devidas pela Administração, ao reduzir o montante da prestação de acordo com a execução do contrato (com a forma como foram gastos os dinheiros públicos) como para a prestação do contraente particular na parte em que exigiu pagamento aos encarregados de educação, quando se comprometeu contratualmente a prestar o serviço gratuitamente. Por isso entendemos que no caso se não verifica o vício de usurpação de poder invocado pela recorrente (. ..)" Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, por improcederem todas as conclusões da alegação da recorrente, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido. Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 450 e 300 euros. Lisboa, 4 de Maio de 2006. Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio da Sá Costa Reis.