1. Relatório
A CÂMARA MUNICIPAL DO FUNCHAL, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que, no recurso contencioso de anulação, intentado por A... anulou a deliberação da Câmara Municipal do Funchal datada de 24-1-1990, que aprovou o estudo para a construção de uma praça no quarteirão situado entre a Avenida do ... e o Largo do ... e as Ruas ...e ..., formulando as seguintes conclusões:
I – até ao dia 17-11-89 e desde há muitos anos, a recorrida era dona do quarteirão situado à Av. Do ... e o Largo ... e as Ruas ... e ..., na cidade do Funchal;
IIno dia 17-11-89, a recorrente aprovou os condicionamentos para a construção de um imóvel sobre o aludido prédio;
III – no dia 26-1-89, a recorrente autorizou a recorrida a construir sobre o referido prédio, de acordo com os condicionamentos aprovados na deliberação de 17-11-88, um imóvel com a área de construção de 7.380 metros;
IV – no dia 24-1-90, ou seja, cerca de um ano depois, a recorrente aprovou o estudo para a construção de uma praça pública no prédio da recorrida e de imediato deliberou a expropriação do prédio em causa, bem como a tomada de posse com carácter de urgência;
V – porém, o tribunal a quo considerou que fora revogado um acto constitutivo do direito a construir;
VI – só que a deliberação de 24-1-90, é de conteúdo diferente da anterior e muito mais ampla e abrangente, por isso não se pode falar em revogação expressa ou implícita;
VII – mesmo que assim não fosse, a deliberação de 24-1-90, uma vez que foi tomada no imperioso interesse público, poderia sempre ser tomada, restando à recorrida o direito à justa e correcta indemnização, de acordo com a capacidade construtiva anteriormente aprovada;
VIII – a recorrente agiu sempre com boa – fé com a recorrida, informando-a de todo o andamento do processo, sendo certo que só tomou a deliberação em causa movida pelo superior interesse público, que aliás não foi posto em causa pelo tribunal;
IX – a recorrida acompanhou todo o processo de expropriação e defendeu e bem os seus direitos;
X – a recorrente não está proibida por lei de expropriar um prédio, desde que o interesse público o exija, ainda quando o mesmo goze de capacidade construtiva, devidamente aprovada, ou dito de outro modo, a recorrente pode sempre expropriar qualquer prédio, seja de que natureza for, desde que o interesse público o justifique;
XI – relativamente à indemnização a pagar nos autos de qualquer expropriação, deve ser tomada em conta a capacidade construtiva do prédio, mas essa é uma questão totalmente diferente da recorrente poder ou não avançar com a expropriação de um prédio, desde que o interesse público o justifique, como foi o caso concreto;
XII – a recorrente actuou sempre com lisura e correcção com a recorrida, como o atesta o facto de ter aprovado um prédio com quase oito mil metros de construção, em 1989 e ter tomado em conta a capacidade construtiva daquele imóvel, quando pagou o valor da indemnização nos autos de expropriação que se seguiram à deliberação de 24-1-90;
XIII – ao anular a deliberação em causa, o tribunal a quo violou os artigos 51º, 2, d) da LAL/84 e o art. 11º do Cód. das Expropriações então vigente.
Respondeu a recorrida, A... defendendo a manutenção da sentença a recorrida apelando aos termos utilizados no Acórdão deste Supremo Tribunal, proferido nos autos de uma decisão interlocutória, que qualificou o acto, ora recorrido, como um “caso nítido de revogação implícita”. Daí que, em seu entender, o acto se mostre subordinado ao regime da revogação, e portanto, a mesma só seria válida no caso de se fundamentar na ilegalidade do acto revogado, o que não ocorreu. Defende ainda a recorrida a tese sustentada na sentença recorrida quanto à violação do princípio da boa fé e do princípio da justiça.
Neste Tribunal o Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos foi o processo submetido à conferência.
A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:
- a)em 1988 a 1990 a recorrente era a dona do quarteirão situado entre a Avenida ... e o Largo ... e as Ruas ... e ... Funchal;
- b)em 30-3-1989 a Câmara Municipal do Funchal comprou à recorrente as parcelas A a E daquele local, conforme documento 2 da petição inicial, que aqui se dá como reproduzido, destacadas do prédio da recorrente;
- c)esta compra destinou-se às obras de construção dos arruamentos de ligação da Rua 31 de Janeiro e da Rua Visconde do Anadia à Avenida do Mar;
- d)a compra foi determinada por deliberação da Câmara Municipal do Funchal de 26-1-1989;
- e)nessa deliberação de 26-1-1989 a Câmara Municipal do Funchal decidiu autorizar a recorrente a construir na parcela de terreno sobrante, de acordo com os condicionamentos aprovados por deliberação de 17-11-1988, um imóvel com a área de construção de 7380 m2, tudo conforme documentos 3 e 4 da petição inicial, que aqui se dão por reproduzidos;
- f)em 24-1-1990, a Câmara Municipal do Funchal aprovou o estudo para a construção de uma praça no quarteirão situado entre a Av. ... e o ... e as Ruas ... e ... e solicitou ao Governo Regional a declaração de utilidade pública com carácter de urgência e a posse administrativa do local;
- g)a autorização da construção do imóvel no terreno sobrante foi concedida como contrapartida dos termos e condições em que a recorrente dispôs das outras parcelas do terreno, nomeadamente no que se refere ao preço e às condições de pagamento;
- h)isto resultou das negociações ocorridas entre a recorrente e o Presidente e o Vereador do pelouro respectivo da Câmara Municipal do Funchal;
- i)a deliberação de 1989 foi precedida da determinação das condições de construção a observar, estabelecidas na deliberação de 17-11-1988;
- j)também em Janeiro de 1990, a Câmara Municipal do Funchal deliberou proceder à aquisição das parcelas de terreno destinadas à construção do passeio público pedonal e zona de lazer, na zona litoral compreendida entre a Rua do ... à rectaguarda do .. e o acesso ao Clube ....
2.2. Matéria de direito
Na contestação a Câmara Municipal do Funchal levantou duas questões prévias: caso julgado com o processo de expropriação; inutilidade superveniente da lide. Tais questões foram julgadas improcedentes, por despacho de fls. 309, que devidamente notificado não foi objecto de recurso jurisdicional, transitando assim em julgado.
A decisão recorrida apreciou, portanto, o mérito do recurso contencioso e anulou a deliberação recorrida, por ter verificado duas ilegalidades: i) revogação ilegal (por entender ter havido uma revogação de um acto constitutivo de direitos, sem que o mesmo fosse ilegal e sem se referir a qualquer ilegalidade); ii) violação do princípio da boa fé;
Nas suas alegações a recorrente, defende, por um lado, a legalidade de tal deliberação, por a mesma se inserir num processo mais amplo e mais complexo do que a mera sucessão no tempo de actos com conteúdo diferente. A deliberação recorrida afinal representa a intenção de expropriação, que nesse mesmo dia também foi tomada, e, é nesse contexto que deve ser aferida a sua legalidade. Por outro lado, sublinha que na indemnização devida pela expropriação foi tomada em consideração a capacidade construtiva do terreno, o que mostra a sua boa-fé, em todo este processo.
Apreciaremos, as questões pela ordem com que foram tratadas na sentença, isto é, apreciando a questão da recondução da deliberação recorrida a uma revogação implícita, e da violação o princípio da boa fé.
i) Revogação implícita
A recondução da deliberação recorrida a uma revogação implícita está já decidida nestes autos, tendo sido tal qualificação um dos pressupostos da decisão proferida a fls. 214 e seguintes, quanto à sua recorribilidade. O entendimento seguido foi o seguinte:
“(…) O despacho recorrido perfilho o entendimento, não subscrevendo nessa parte o parecer do M.P. no Tribunal a quo de que a deliberação de aprovar o dito estudo teria revogado implicitamente as deliberações anteriores da mesma Câmara, de 17-11-88 e de 26-1-89, que haviam licenciado a A..., sob certo condicionalismo nelas indicado, uma construção para comércio, escritórios e instalação hoteleira ou afins ou habitação, com a área total de 7.380 m2.
Se a deliberação em causa se tivesse limitado, quanto ao seu conteúdo, a aprovar o estudo urbanístico do quarteirão em causa da forma como o fez, destinando-o para praça pública e zona verde e não a edificação urbana, não se poderia duvidar – julga-se – que tal deliberação envolveria uma revogação da primeira destinação do terreno, resultando do licenciamento das deliberações camarárias de 17-11-88 e 26-1-89.
Na verdade, a aprovação de um plano camarário que prevê para certo terreno uma praça pública e zona verde é incompatível com o licenciamento anterior para a mesma zona de qualquer edificação.
Trata-se de um caso nítido de revogação implícita.
Ora, se a deliberação em causa apenas tivesse o descrito conteúdo dispositivo a mesma seria contenciosamente recorrível.
Pois sendo o acto de licenciamento de obras um acto administrativo, da mesma natureza comungaria o acto de efeito contrário.
No caso, porém, a situação complica-se porque – já o vimos – a deliberação contenciosamente impugnada se não limitou a aprovação, nos termos referidos, do mencionado estudo urbanístico, antes decidindo requerer junto do Governo Regional da madeira a declaração da expropriarão com carácter urgente e posse administrativa do citado terreno. É a rejeição do recurso contencioso quanto a esta parte da deliberação impugnada e decidida no despacho ora em crise, é que vem posta em dúvida no recurso do 1º recorrente, A.... (…).
Ora a este respeito, importa esclarecer que se afigura não existir qualquer nexo lógico necessário entre os dois segmentos da deliberação em causa: o que decidiu aprovar o estudo urbanístico e o que decidiu requerer ao Governo Regional da madeira a declaração de utilidade pública da expropriação.
Na verdade, o primeiro segmento da deliberação não implica necessariamente o segundo, uma vez que a expropriação neste último visada constitui um meio – a par de outros igualmente admissíveis, como o negócio jurídico provado – de aquisição do terreno por parte da C. M. do Funchal com vista a possibilitar a efectivação do plano visado pelo 1º segmento da deliberação.
A C. M. do Funchal optou por seguir a via da expropriação por utilidade pública, por a achar mais adequada à rápida satisfação do interesse público consubstanciada na efectivação daquele plano.
Como poderia ter seguido outra diferente.
O que liga, pois os dois segmentos da deliberação em causa não é assim, como se disse, qualquer nexo lógico necessário, mas antes razões de conveniência e oportunidade.
Deste modo, a circunstância de eles se terem seguido um ao outro no plano daquela deliberação não significa que a natureza jurídica-contenciosa que cada um de per si detinha, se tenha alterado por efeito daquela justaposição, de cariz meramente eventual.
(…)
Concluímos, deste modo, que a sua natureza preparatória não projecta quaisquer efeitos no outro segmento da deliberação e que assim é contenciosamente recorrível na parte em que aprovou o estudo urbanístico, mas já não o é na parte em que decidiu requerer a declaração de expropriação por utilidade pública nos termos já referidos” – cfr. fls. 224 e seguintes destes autos.
Como se viu da transcrição feita, este Supremo Tribunal ao apreciar a recorribilidade da deliberação considerou que o segmento relativo à aprovação do estudo urbanístico, era recorrível, na medida em que era revogatório de anterior acto também recorrível. Chegou a esta conclusão depois de demonstrar que a existência de uma decisão no sentido de requerer a declaração de utilidade pública do mesmo terreno, era uma justaposição meramente casual ou eventual, sem alterar a natureza de cada um dos actos individualmente considerados. Por não haver qualquer nexo lógico entre eles (apesar da aprovação do plano urbanístico não se impunha a declaração de utilidade pública, que poderia não ser necessária – argumentou o Acórdão), é que se concluiu que um deles era recorrível e o outro não. Note-se que também havia sido interposto recurso da deliberação de 15-3-90 que extinguiu o procedimento de aprovação do projecto de construção (no processo 231/90), tendo tal recurso sido rejeitado por se ter entendido que este acto era meramente confirmativo da deliberação de 24-1-89 – cfr. fls. 80/81.
Desta feita, é indubitável que o Tribunal entendeu que a deliberação, ora recorrida, tinha uma componente revogatória da anterior autorização de construção. Só assim, de resto, faz sentido considerar que a posterior deliberação a extinguir o processo de aprovação do projecto de construção fosse considerada meramente confirmativa.
Esta interpretação é posta em causa pela recorrente. Entende que não podemos desligar os dois aspectos da deliberação em causa, uma vez que a mesma se não limitou a dispor de modo contrário ao da deliberação anterior, antes se inserindo num procedimento tendente a expropriar o prédio. Ora, nesta visão das coisas, a Câmara Municipal do Funchal poderia deliberar a afectação do terreno em causa a um fim público e iniciar o processo de expropriação, sem com isso revogar a anterior autorização. Tal seria possível, uma vez que a expropriação faria extinguir o direito de propriedade do titular do bem, com toda a sua compreensão sendo, portanto, indiferente (a não ser para a medida da indemnização) que esse bem tivesse (ou não) capacidade construtiva, e que esta tenha sido reconhecida. Esta interpretação teria apoio (literal) no texto da deliberação de 15-3-90, que no ponto 2 dizia “A Câmara terá em conta no processo de expropriação a decorrer a capacidade de construção concedida”. Nesta linha de argumentação, conclui o recorrente, a deliberação não pretendia revogar o acto que concedeu a autorização, mas apenas iniciar um processo tendente à expropriação.
A nosso ver não é possível este entendimento.
Desde logo, porque se assim fosse, isto é se a deliberação recorrida não contivesse uma componente revogatória, a mesma constituiria apenas um acto preparatório do acto de declaração de utilidade pública, e portanto seria irrecorrível. Só a sua componente revogatória, destruindo a eficácia de uma deliberação anterior, tem efeitos externos, e se projecta (com autonomia lesiva) na esfera jurídica do interessado. Foi por isso que o Tribunal, oportunamente, entendeu que a deliberação em causa era recorrível. Na verdade, a lesividade decorrente do acto revogatório da autorização de construção não se esgota na lesividade do acto expropriativo (tese que de alguma forma está subjacente à argumentação do recorrente). Mesmo que através da justa indemnização do bem expropriado se tenham em conta os direitos constituídos pelo acto revogado, a mesma não se estenderia aos danos de confiança decorrentes da revogação ilegal. (Desde que se verifiquem os necessários pressupostos. Esta situação está, hoje, expressamente prevista na lei – cfr. art. 70º , 1 do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro, no seguimento do que dispunha o art. 52º do Dec. Lei 445/91. No Acórdão deste STA de 16 de Maio de 2001 (recurso n.º 46227) é feito um recorte dos danos abrangidos defendendo-se que “esta indemnização visa compensar (…) a frustração das expectativas do particular, na quebra da confiança gerada pela aprovação dada pela Administração na sequência do procedimento administrativo próprio” – cfr. Diário da República de 8 de Agosto de 2003, Apêndice, pág. 3904.)
Desta forma a recorribilidade da deliberação que aprovou o urbanístico, decorre da sua natureza revogatória de anterior deliberação de sentido contrário. Foi precisamente esta qualidade o fundamento da sua recorribilidade, oportunamente decidida nestes autos.
Julgamos, assim, que a natureza jurídica da deliberação recorrida já está assente no presente processo: trata-se de uma revogação implícita das deliberações de 17-11-88 e de 26-1-89.
Não tendo a deliberação recorrida invocado, na sua fundamentação, qualquer ilegalidade das deliberações revogadas – legalidade que de resto nem sequer põe em causa -, tal revogação implícita só seria válida, nos termos do art. 140º e 141º do C.P.Adm, se o acto revogado não fosse constitutivo de direitos.
Vejamos este ponto da questão.
As deliberações revogadas traduziram o estabelecimento de condicionamentos à construção no prédio da ora recorrida (deliberação de 23-11-88) e, cumpridos estes, a autorização a “construir na parcela de terreno sobrante, de acordo com os condicionamentos aprovados por deliberação de 17-11-88 e transmitidos pelo ofício 7809, de 23-11-88, que prevêem para além das caves sob a parte edificada destinadas a estacionamento, a construção de 7.380 m 2. O piso do r/c deverá recuar 3 metros em relação aos arruamentos posteriores, propiciando um passeio público coberto. As obras iniciar-se-ão no dia 15 de Fevereiro…” (deliberação de 26-1-89).
Seriam as deliberações revogadas, constitutivas de direitos?.
Com essas deliberações a ora recorrida foi autorizada a construir, dentro de determinadas condições, na parcela sobrante do seu prédio (cfr. art. 7º, 1 do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril).
Este Tribunal tem entendido que a expressão acto constitutivo de direitos tem de ser entendida não como abrangendo apenas a noção técnico jurídica de direito subjectivo mas todas aquelas situações ou posições que, por serem protegidas por lei, devem ser respeitadas pela Administração - Ac. de 26-2-91 –Pleno – Acórdãos Doutrinais, 356/7, 1011; de 11-6-91 (rec. 24.782).
Também na doutrina as autorizações-constitutivas, isto é “os actos meramente declarativos que reconhecem a existência ou a validade de direitos, poderes, faculdades ou situações jurídicas subjectivas” são havidas como actos constitutivos de direitos – cfr. SANTOS BOTELHO, CÂNDIDO PINHO e PIRES ESTEVES, Código de Procedimento Administrativo anotado, 3ª edição, pág. 140. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, V II, pág. 443 qualifica as autorizações (acto que permite o exercício de um direito pré-existente) como acto constitutivo de direitos, com o argumento que não faria sentido dar mais protecção aos direitos criados por um acto administrativo, do que aqueles que eram criados por lei e que só precisavam de uma autorização para ser exercidos. Este autor sublinha ainda que, na concretização de acto constitutivo de um direito ou interesse legalmente protegido deverá ter-se em atenção a razão que levou o legislador a proteger tais actos contra a livre revogabilidade, ou seja: “assegurar a protecção a situações jurídicas que, à luz do princípio da boa fé (art. 6º-A do CPA) merecem tutela contra a livre revogabilidade” (pág. 445). Conclui assim que são constitutivos os actos que “inserem na esfera jurídica do destinatário uma posição jurídica de vantagem cuja subsistência não deverá, à luz dos princípios da boa – fé e da tutela da confiança (art. 6-A do C.P.A), ficar à mercê do livre exercício do poder revogatório dos órgãos administrativos” (pág. 446).
As autorizações e licenças urbanísticas são hoje consideradas indiscutivelmente constitutivas de direitos perante a redacção do art. 73º do Dec. Lei 555/99, de 16/12, dado que as mesmas só podem ser revogadas “nos termos estabelecidos na lei para os actos constitutivos de direitos”.
Parece-nos indubitável que o recorrido com a autorização para construir na parcela sobrante do seu prédio, ficou com uma posição de vantagem, vendo assim permitido o uso pleno (incluindo o jus edificandi) do seu direito de propriedade. Não seria razoável, em última análise, deixar que esta situação ficasse à mercê da livre revogabilidade da Administração.
Assim, de acordo, com o entendimento acima acolhido julgamos certo que a autorização para construir configurava um acto constitutivo de direitos.
Deste modo, sendo tais deliberações constitutivas de direitos, apenas poderiam ser revogadas, dentro do prazo de um ano e com fundamento em ilegalidade. Não tendo sido invocada a ilegalidade de tais deliberações (nem tal foi alguma vez posto em causa pela entidade ora recorrente), impõe-se concluir pela ilegalidade da deliberação recorrida.
Assim, e nesta parte, a sentença recorrida não merece qualquer censura.
ii) violação do princípio da boa fé
A sentença recorrida invocou ainda como fundamento para a anulação da deliberação recorrida a violação do princípio da boa fé.
A violação do princípio da boa fé não implica, em regra, a invalidade dos actos administrativos. Como referem ESTEVES DE OLIVEIRA e outros Código de Procedimento Administrativo, pág. 114, “saber se um acto será ilegal por violação do princípio da boa fé – há que distinguir, em primeiro lugar, se trata de boa ou má fé da Administração ou do particular”. Tratando-se de má fé da Administração a resposta “é em geral negativa, salvo se a lei (ou a natureza do acto) impuserem a vinculatividade jurídico-administrativa da expectativa criada e sem embargo, claro, da responsabilidade em que por isso a Administração se constitui” (pág. 114). (as consequências da violação da boa fé são múltiplas, operando no aproveitamento dos actos, na excepção ao exercício de direitos, em evitar as consequências prejudiciais resultantes do exercício inadequado de um direito (abuso do direito), na limitação dos efeitos do incumprimento de ónus processuais e, finalmente, na indemnização dos prejuízos – cfr. JESUS GONZALEZ PEREZ, El Princípio General de La Buena Fé En El Direcho Administrativo, pág. 77 e seguintes.)
No presente caso, obteve-se o efeito invalidante, através do regime legal da revogação dos actos constitutivos de direitos.
Na verdade, apesar da actividade administrativa poder colocar a questão da violação da confiança do particular (que cedeu parte dos terrenos à C.M.Funchal como contrapartida da viabilidade de construção, e viu depois a Administração praticar um acto em desconformidade com as condições que tinham sido aceites (Apesar da sentença não ter feito a demonstração da verificação de todos os requisitos de que dependia, no caso, a operatividade da tutela da confiança, também não recortou com precisão qual o efeito associado a à violação de tal tutela. MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Português, Parte Geral Tomo I, pág. 186, enumera os requisitos de que depende a tutela da confiança: uma situação de confiança; justificação para essa confiança; investimento de confiança e imputação da situação de confiança à entidade que vai ser atingida pela protecção dessa confiança, e enumera (pág. 182 e seguintes) as concretizações essenciais da boa fé em cinco institutos fundamentais: culpa in contrahendo -art. 227/1 do C.Civil; integração dos negócios - art. 239º do C.Civil; abuso do direito - art. 334º do C.Civil; modificação dos contratos por alteração das circunstâncias -art. 437º, 1 do C. Civil) e complexidade das obrigações - art. 762º, 2 do C.Civil. A decisão recorrida partiu, assim, axiomaticamente da ideia (errada) de que a violação da boa fé pela Administração Pública correspondia sempre a um vício de violação de lei, e, portanto com efeitos invalidantes do acto administrativo.) ), o certo que o regime da proibição da revogação de actos legais, como vimos, foi bastante para invalidar o acto.
Julgamos, inclusivamente, que os reflexos da boa fé, na actividade administrativa, se encontram acolhidos também no próprio regime da irrevogabilidade dos actos constitutivos de direitos (FREITAS DO AMARAL, ob. e local acima citados, apelou precisamente ao princípio da boa fé na caracterização e delimitação das situações como constitutivas de direitos). A razão de ser da proibição da revogação dos actos constitutivos de direitos legais radica precisamente na protecção da confiança.
Deste modo, anulado o acto por violação das regras da revogação que já protegiam a “boa-fé”, deixa de haver qualquer efeito invalidante (autónomo) emergente da violação do princípio da boa-fé. Como refere MENEZES CORDEIRO (Tratado de Direito Civil Português, Tomo I, pág. 183) a protecção da confiança efectiva-se por duas vias: através de disposições legais específicas e através de institutos gerais. As disposições específicas de tutela da confiança surgem quando o Direito retrate situações típicas nas quais uma pessoa que, legitimamente, acredite em certo estado de coisas – ou o desconheça – receba uma vantagem que, de outro modo, não lhe seria reconhecida (…).
A irrevogabilidade dos actos legais constitutivos de direitos e interesses legítimos deve, assim, ser encarada como uma protecção através de disposições legais específicas, da boa fé, e portanto, só por si bastante para essa tutela.
Só na hipótese da revogação ser legal (v.g. por o acto constitutivo de direitos revogado ser ilegal), se colocaria a questão de um efeito invalidante da violação do princípio da boa fé. Mas, como vimos, não é esse o caso dos autos.
Assim, entendemos que, no caso dos autos, a eficácia invalidante decorrente da revogação ilegal já é uma emanação da tutela da confiança, pelo que a eventual violação do princípio da boa fé não tem qualquer autonomia.
