046273 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A delimitação das áreas da reserva ecológica nacional (REN), nos termos do artº 3º do DL 93/90, de 13 de Outubro, é feita por acto de natureza regulamentar.

II- Não constitui acto administrativo, e consequentemente não é susceptível de recurso contencioso de anulação, o despacho do membro do Governo que indefere proposta de uma câmara municipal de alteração de determinada Portaria de delimitação da REN.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo (1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo

1. A... S.A., com sede na Figueira da Foz, impugna contenciosamente o despacho do Senhor Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, de 7/2/2000, que concordou com a informação n.º 32/00, de 25/1/2000, do Instituto de Conservação da Natureza (ICN), relativa ao "Estudo Base de Incidências Ambientais do Projecto "...".

Pede a declaração de nulidade ou a anulação do acto impugnado por violação de normas de competência, de normas formais, de normas procedimentais e de normas materiais, bem como por violação dos princípios gerais de direito, nomeadamente dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé.

A autoridade recorrida contrapõe que não se verificam as ilegalidades afirmadas pela recorrente e suscita as questões de irrecorribilidade do despacho impugnado e da ilegitimidade da recorrente, obstativas ao conhecimento do recurso.

A recorrente sustenta que o despacho impugnado, encerrando o processo de apreciação do Plano de Pormenor da A... e o processo de desafectação da REN é lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, enquanto adjudicatária do concurso para alienação do terreno que é objecto desses processos, visto que inviabiliza a concretização do empreendimento, tendo a recorrente um interesse directo, pessoal e legítimo na respectiva anulação.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência das questões prévias suscitadas pela autoridade recorrida e do não provimento do recurso, quanto ao fundo.

2. Consideram-se provados os factos seguintes com interesse para decisão das questões suscitadas no presente recurso:

a) Em 1988, foi cedida pelo Estado ao Município da Figueira da Foz, nos termos do DL 97/70, de 13 de Março, uma parcela de 100 hectares da Mata das Dunas de Quiaios, freguesia de Quiaios, concelho de Figueira da Foz, para instalação de um ..., integrando um campo de golfe, centro hípico e anexos.

b) Pela Portaria n.º 1282/99, de 15 de Novembro, publicada no DR-II Série de 3/12/99, com o objectivo de proceder ao reajustamento da finalidade da cessão realizada em 1988, (i) foi a Câmara Municipal da Figueira da Foz autorizada a destinar a parcela cedida à instalação de estabelecimentos hoteleiros conjuntos ou aldeamentos turísticos, bem como a equipamentos de lazer, nomeadamente de natureza desportiva e cultural e foi mantido o reconhecimento do interesse público da cessão, (ii) devendo tal utilização ser conferida no prazo máximo de 2 anos.

c) A Câmara Municipal da Figueira da Foz abriu concurso público tendo por objecto a alienação da referida parcela, destinada à construção e exploração de um campo de golfe de 18 buracos, country club, suas infra-estruturas, acessórios, anexos e acessos, incluindo o seu aproveitamento imobiliário se for do interesse do adquirente;

d) Por deliberação da Câmara Municipal da Figueira da Foz de 7/4/99, a venda da parcela foi adjudicada a um agrupamento composto por duas sociedades que vieram mais tarde a constituir a requerente pelo preço de 252.000.000$00.

e) Foi celebrado entre o Município da Figueira da Foz e as empresas que constituíam o agrupamento adjudicatário, atendendo ao processo de constituição da requerente em curso, um contrato promessa de compra e venda da referida parcela, cuja fotocópia constitui fls. 117 e sgs. e se considera reproduzido, acordando-se o pagamento do preço mediante a quantia de 63.000.000$00, a título de sinal e princípio de pagamento, acrescida de cinco prestações no montante de 37.800.000$00, uma das quais a requerente já pagou.

f) Nos termos da cláusula 3ª desse contrato, assistem às partes os direitos e deveres que lhes caberiam legal e contratualmente, se se celebrasse desde já o contrato definitivo, salvo aqueles que pressupõem tal título ou que estejam expressamente excepcionados.

g) Nos termos da cláusula 6ª desse contrato, a recorrente ficou obrigada a sujeitar à aprovação da CMFF, um Plano de Pormenor da área (e seus planos de execução), bem como, para efeitos de o sujeitar à aprovação das autoridades legalmente competentes, um estudo de impacto ambiental do empreendimento.

h) A Câmara Municipal da Figueira da Foz iniciou o procedimento de aprovação do Plano de Pormenor respeitante à referida área, solicitando parecer à Direcção Regional de Ambiente do Centro e à Comissão de Coordenação Regional da Região Centro, acompanhado de um "Estudo de Incidências Ambientais e de um pedido de desafectação de áreas da Reserva Ecológica Nacional.

i) A CCRC formulou os comentários ao regulamento do Plano de Pormenor que constam de fls. 166/167 dos autos.

j) A Direcção Regional do Ambiente do Centro emitiu sobre o Plano de Pormenor e Estudo de incidências Ambientais o parecer com as conclusões e condicionantes que constam de fls. 169/172.

k) O Instituto de Conservação da Natureza, ouvido por recomendação da DRAC, emitiu a Informação n.º 32/00, de 25/1/00, sobre o "Plano de Pormenor da A... - Estudo de Incidência Ambiental", cuja fotocópia constitui fls. 55/58 e se considera reproduzido, concluindo estar-se na "presença de valores que tornam incompatível qualquer uso do solo que não contemple a sua exclusiva conservação. Nesse sentido e considerando o interesse da conservação em causa, deve equacionar-se um modelo sustentável de gestão da bacia drenante, de modo a manter os valores existentes, requalificando ambientalmente toda a zona envolvente, pelo que sugerimos que a pretensão seja indeferida, bem como qualquer outra proposta que não contemple a conservação dos valores em presença".

l) Em 7/3/2000, a autoridade requerida proferiu, sobre essa informação, o seguinte despacho: "Concordo. Conhecimento ao ICN, à DRACentro e à CCRCentro, para efeitos dos processos pendentes relativos ao Plano de Pormenor da A... e correspondente pedido de desafectação da Reserva Ecológica Nacional. Conhecimento ao Senhor Presidente da Câmara da Figueira da Foz."

m) Pelo ofício de 18 de Abril de 2000, cuja fotocópia constitui fls. 383 e se considera reproduzida, acerca do assunto "Plano de Pormenor da A...", o Director Regional do Ambiente do Centro comunicou ao Presidente da CMFF o seguinte:

"Reportando-nos ao assunto mencionado em epígrafe, vimos informar que sobre o parecer desfavorável constante da informação n.º 32/00 elaborada pelo Instituto da Conservação da Natureza, recaiu despacho de Sua Exª o Sr. Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza que abaixo se transcreve:

( ... )

Em face do exposto, cumpre-nos informar que não existindo condições para seguimento dos processos pendentes nesta DRA relativos à alteração da delimitação da REN e à Proposta de Plano de Pormenor da A..., irão os mesmos ser arquivados."

3. A autoridade recorrida suscita as questões prévias da irrecorribilidade do acto recorrido e da ilegitimidade da recorrente.

Quanto à primeira sustenta, em suma, que se trata de acto interno, de mera orientação superior quanto à intervenção das diversas entidades da Administração Central nos processos de desafectação da REN e de acompanhamento do Plano de Pormenor da A..., a fim de assegurar coordenação no exercício do que a cada uma compete com o entendimento superiormente definido quanto à protecção ecológica da área.

Recordemos os traços essenciais do caso, em ordem a determinar o exacto sentido e a natureza do despacho impugnado e, consequentemente, a sua recorribilidade contenciosa.

A recorrente é adjudicatária de um concurso aberto pela CMFF para alienação de um terreno do domínio privado do Município da Figueira da Foz, destinado à construção de um campo de golfe e country club, tendo já sido celebrado o respectivo contrato promessa.

O terreno destinado ao empreendimento está incluído na área da REN delimitada pela Portaria n.º 1046/93, de 18 de Agosto, ao abrigo do DL 93/90, de 19 de Março (alterado pelos DL nºs 316/90, de 13 de Outubro, 213/92, de 12 de Outubro e 79/95, de 20 de Abril), que estabelece o regime da reserva ecológica nacional, embora com a indicação de que se trata de área sujeita a regulamento próprio. O art.º 10º do Regulamento do PDM da Figueira da Foz, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 42/94, de 18 de Junho, sob a epígrafe "Reserva Ecológica Nacional" refere-se à área em causa como devendo ser objecto de Plano de Pormenor, de acordo com o disposto no art.º 46º.

Todavia, a resolução de ratificação do PDM ressalva expressamente que os planos de pormenor referidos nos nºs 6 e 7 do art.º 10º implicam uma alteração ao Plano Director Municipal e à demarcação da Reserva Ecológica Nacional, pelo que estão sujeitos a ratificação e aos demais trâmites e formalidades legais, designadamente ao disposto no Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, no respeitante à alteração da Reserva Ecológica Nacional.

Agindo em conformidade com este pressuposto, a Câmara Municipal, além dos procedimentos de elaboração do Plano de Pormenor da A..., solicitou à Direcção Regional do Ambiente do Centro (vid. n.º 2 do art.º 3º do DL 93/90, na red. do DL 213/92) a alteração da delimitação da REN, pedindo a desafectação de áreas desta em 15/10/99 (cfr. of. Fls. 160).

Há, portanto, dois procedimentos, embora interligados: o de elaboração do plano de pormenor e o de alteração da REN destinado a viabilizar esse plano, relativamente às "ocorrências da REN" com que contende. Esta alteração, embora numa perspectiva funcional seja incidental do plano de pormenor, visto que só foi pedida na medida em que a Câmara que a solicitou a entende necessária para elaborar o instrumento de ordenamento do território que é da sua competência, é autónoma quanto à estrutura procedimental e à estatuição. As intervenções de órgãos da Administração Central, incluindo dos órgãos periféricos, têm natureza distinta em cada um desses procedimentos, o que se reflecte no tratamento das questões prévias suscitadas.

Na fase de acompanhamento da elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, os pareceres dos órgãos da Administração Central, ainda que obrigatórios, não têm carácter vinculativo, como a própria recorrente reconhece no art.º 51º da petição inicial. Como dispunha o art.º 6º do DL 69/90, de 2 de Março - é este o regime aplicável porque o acompanhamento se iniciou anteriormente à entrada em vigor do DL 380/99, de 22 de Setembro (cfr. art.º 157º deste diploma) - o acompanhamento na elaboração dos planos municipais destina-se a:

a) dinamizar o processo de elaboração;

b) manter a câmara municipal informada dos actos da Administração Central que possam influenciar a análise e a adopção de soluções;

c) facilitar o estabelecimento de consensos:

d) apoiar a articulação com planos, programas e projectos de interesse municipal e supramunicipal;

e) promover a aplicação das disposições legais e regulamentares vigentes e os princípios gerais de disciplina urbanística e de ordenamento do território.

Porém, a responsabilidade pelo conteúdo último dos planos, designadamente dos planos de pormenor, é quanto à elaboração e aprovação, dos órgãos autárquicos (câmara e assembleia municipal, respectivamente). A inobservância das vinculações a que o plano municipal deva obediência será retirada na fase de ratificação pelo Conselho de Ministros.

Assim, porque esses pareceres não definem por si a situação no que respeita ao conteúdo do plano de pormenor, nem preordenam necessariamente esse conteúdo, podendo os órgãos municipais seguir ou apartar-se desses pareceres - sem prejuízo da recusa de ratificação, quando o plano deva ser submetido a ratificação, que é objecto de acto distinto, que ocorre depois de perfeito o plano municipal de ordenamento do território - também o despacho recorrido, mesmo conformando inelutavelmente o conteúdo das intervenções dos órgãos periféricos da Administração Central, não é acto lesivo. Não é acto lesivo como não o seriam os actos dos subalternos, quando proferidos sem tal intervenção do membro do Governo. Aliás, o que o despacho preordena é o sentido do acompanhamento posterior da elaboração do plano, porque a CCRC e a DRAL se tinham já pronunciado. Cabe aos órgãos autárquicos prosseguir ou não com o procedimento de aprovação do plano de pormenor, de acordo com a avaliação que façam da legalidade ou do mérito da posição tomada pela Administração Central nesta fase, pelo que nem sequer tem sentido colocar aqui o problema da recorribilidade contenciosa dos pareceres vinculantes.

Procede, desde logo por esta razão, a excepção de irrecorribilidade do despacho impugnado na parte respeitante ao acompanhamento da elaboração do plano de pormenor.

As coisas apresentam-se com outra feição no que respeita ao procedimento de desafectação da REN.

Compete ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros, ouvida a Comissão da REN, aprovar a integração e exclusão de áreas da REN (art.º 3º do DL 93/90, na red. do art.º 3º do DL 79/95). Anteriormente, essa delimitação fazia-se por portaria conjunta de vários Ministros.

As propostas de delimitação - que não se confundem com os pedidos de confirmação da subtracção ao regime da REN nos termos do art.º 4º do DL 93/90 - são elaboradas pelas delegações regionais do Ministério do Ambiente, com base em estudos próprios que lhes sejam apresentados por outras entidades públicas ou privadas e ponderada a necessidade de exclusão de áreas legalmente construídas ou a construção já autorizada, bem como das destinadas à satisfação das carências existentes em termos de habitação, equipamentos e infra-estruturas.

Trata-se de um processo em que o acto propulsivo pode provir de entidades públicas ou privadas, mas em que a competência para os actos de preparação do acto de inclusão ou exclusão da REN - anteriormente a portaria conjunta, agora a resolução do Conselho de Ministros - compete ao Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território.

Ora, ao manifestar concordância com o parecer do Instituto de Conservação da Natureza, que concluiu pela incompatibilidade de qualquer uso do solo que não contemple a sua exclusiva conservação e, consequentemente, pelo indeferimento do pedido de desafectação, o despacho recorrido pretendeu pôr termo a esse procedimento destinado a exclusão da área em causa da REN. O autor do acto recorrido concordou com o indeferimento que lhe foi proposto relativamente à pretensão concreta de alteração da REN e mandou transmitir o despacho não só ao ICN, à CCRC e à DRAC mas também à Câmara Municipal da Figueira da Foz que fizera o pedido de alteração da REN. Nada havendo no texto do despacho que decisivamente incline à sua interpretação como comportando uma mera orientação para os serviços em tal matéria, esta comunicação à Câmara que a requereu é mais um indício da vontade da autoridade recorrida em pôr imediatamente termo ao procedimento de alteração da REN. Na verdade, perante um tão absoluto sentido do despacho quanto à inviabilidade de alteração da REN, seria estranhíssimo que o seu autor admitisse a insurreição que consistiria em ser-lhe posteriormente apresentada pelos serviços regionais proposta para seguimento da pretendida desafectação. A comunicação da DRAC referida na al. m) da matéria de facto mostra que o despacho impugnado assim foi entendido pelo órgão subalterno, que arquivou imediatamente o pedido de desafectação sem qualquer ponderação autónoma. O Director Regional limitou-se a executar a definição contida no despacho recorrido, que invocou como razão do arquivamento, não procedendo à reapreciação da situação, embora à luz de instruções fixadas no uso do poder de direcção.

Todavia, daí não se segue que o despacho tenha a natureza de acto administrativo contenciosamente recorrível.

A delimitação das áreas de REN - seja a inclusão, seja a exclusão - é feita por acto de natureza regulamentar que, como já se disse, anteriormente revestia a forma de portaria conjunta e a partir do DL 79/95 passou a revestir a forma de resolução do Conselho de Ministros. Estruturalmente, ressalvada a diferença de forma, de proveniência e de especialização de conteúdo, o instrumento de delimitação da REN para a área de cada município tem muitas semelhanças com os planos municipais de ordenamento do território, relativamente aos quais a lei optou pela atribuição de natureza normativa (art.º 4º do DL 69/90 e art.º 69º do DL 380/99). A passagem da forma de "portaria" a "resolução" não significou alteração desta natureza. O que se pretendeu foi conferir ao acto a mesma responsabilização político-legislativa da ratificação dos planos directores municipais, como resulta do preâmbulo do DL 79/95 ao justificar-se a alteração dizendo que "[t]endo em conta a dimensão nacional dos interesses públicos envolvidos na delimitação das áreas a abranger ou excluir da REN, essa integração ou exclusão deve ser aprovada, à semelhança do que sucede com a ratificação dos planos directores municipais, por resolução do Conselho de Ministros.

Assim, o indeferimento do pedido de alteração formulado pela Câmara contido no despacho recorrido significa a recusa de proceder à alteração de um acto normativo, não a emissão de um acto administrativo. Recusando alterar a Portaria 1046/93 que delimita as áreas de REN no município da Figueira da Foz, o despacho impugnado limitou-se a manter a ordem normativa vigente. Falta-lhe, para que seja um acto administrativo nos termos do art.º 120º do CPA, a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

Pelo exposto, também nesta vertente, o despacho impugnado é insusceptível de recurso contencioso de anulação, o que conduz à rejeição do recurso, ficando prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em rejeitar o recurso contencioso e condenar a recorrente nas custas.

Taxa de justiça: € 300 (trezentos euros)

Procuradoria: € 150 (cento e cinquenta euros)

Lisboa, 4 de Julho de 2002.

Vítor Gomes – Relator – Pais Borges – Azevedo Moreira