046106 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No contrato de empreitada de obras públicas a aplicação de multas por violação de prazos contratuais previstas no art. 181° n.º1 do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, como "questão" relativa à execução do contrato tem de ser impugnada através de acção.

II- Face ao disposto no n.° 1 do artº 225°do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro todas as questões relativas à execução do contrato de obras públicas, independentemente da sua natureza têm de ser apreciadas pelo meio de plena jurisdição que é a acção.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

I- A..., com sede na Rua ..., Anadia, recorreu para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo do Acórdão de 4.10.2000 proferido neste recurso, com fundamento em oposição com o Acórdão da 2ª. Subsecção desta Secção de 18.10.1988, proferido no recurso 25 843.

II- Por despacho do relator foi decidido verificar-se a invocada oposição de julgados relativamente à mesma questão fundamental, a qual se traduziria em saber se relativamente à execução de um contrato de obras públicas, a Administração, como dona da obra e face ao regime jurídico do n.° 1 do art.º, 221.º do D.L. n.° 235/86 e 225.° n.° l do D.L. n.º 405/93 pode, ou não, praticar actos administrativos destacáveis, sendo o meio contencioso adequado para atacar tais decisões o recurso contencioso de anulação, ou, se, pelo contrário, terão que revestir a forma de acção as questões submetidas ao Tribunal sobre execução do contrato.

É sabido que para a verificação dos pressupostos referidos nas alíneas b) e b) do art. 24° do ETAF para o seguimento do recurso para o Pleno, por oposição de julgados, se torna necessário que os acórdãos em confronto, relativamente à mesma questão fundamental de direito, sem alteração substancial de regulamentação jurídica, hajam perfilhado soluções opostas, ou seja, que tenham aplicado as mesmas normas jurídicas de forma divergente a situações de facto que devam considerar-se idênticas, face ao regime jurídico considerado.

No caso dos autos não se verificou alteração substancial do regime jurídico (o n.º 1 do art. 221° do D.L. 235/86 e o art. 225 nº 1 do D.L. 405/93 têm redacção e conteúdo idêntico), relativamente à mesma questão, fundamental de direito os acórdãos ditos em conflito perfilharam soluções opostas, (num caso considerou-se ser o recurso contencioso o meio adequado para atacar as decisões da Administração proferidas no âmbito da execução de um contrato de empreitada de obras públicas, enquanto noutro se entendeu ser o meio idóneo a acção).

A única questão que se coloca prende-se com a existência ou não, de identidade ou semelhança substancial das situações de facto decididas por ambos os acórdãos.

Essencial é apreciar se não obstante se estar num caso perante a aplicação de uma multa e noutro perante a rescisão de um contrato, a diferente solução jurídica adoptada, assentou, ou não, nessa divergência factual. E, quanto a esta questão deve referir-se que quer no acórdão fundamento, quer no acórdão recorrido, num caso a Câmara Municipal de Lagos e noutro o Município da Mealhada, no âmbito da execução de um contrato de obras públicas, tomaram num caso a decisão, como donas da obra, de rescindir o contrato e, noutro, de aplicar uma multa ao empreiteiro. Só que, em ambos os acórdãos, para se decidir a questão final a resolver perante as duas situações concretas apenas diferenciadas por se estar perante uma multa e perante uma rescisão contratual, se teve que apreciar uma outra questão fundamental, comum aos dois casos e relativa aos actos praticados por ambos os Municípios, que, num caso foram considerados actos administrativos de execução contratual, e, noutro, declarações negociais. Daí que, como ensinava o Prof. Alberto do Reis, (C.P.C. Anotado, Vol. VI, pág. 266) sendo a decisão final tomada em ambos os acórdãos, a consequência ou o corolário lógico da opção tomada por ambos os acórdãos, quanto à possibilidade de no âmbito do contrato de empreitada de obras públicas se poderem, ou não, praticar actos administrativos destacáveis na execução do contrato, que se tenha que concluir que não sendo totalmente coincidentes as situações de facto sobre que incidiram ambos os acórdãos, ter sido indiferente para as soluções conflituantes aquela diferenciação fáctica, dado que a solução relativa à questão prévia fundamental, funcionou como fundamento da decisão final tomada em relação às opções tomadas por cada um dos acórdãos.

Há, pois, que concluir, como decidido pelo despacho do relator, no sentido de se verificar oposição relevante, para efeitos do disposto no art.24° b) do ETAF.

III- O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

a) - Entre o Município da Mealhada e a ora recorrente foi celebrado em 22 de Agosto de 1995, um contrato de empreitada de obras públicas designado “Rede de Drenagem de águas residuais de Mala e emissários de Mala-Ponte de Casal Comba”.

b) - Em 16.10.95 foi lavrado auto de consignação de trabalhos.

c) - Com fundamento em parecer da assessoria jurídica, a Câmara Municipal da Mealhada, por deliberação de 21.2.1997 aplicou à ora recorrente uma multa por violação dos prazos contratuais correspondente a 20% do valor da adjudicação, isto é, 10.968.000$00.

d) - Com vista a obter, pelo menos em parte, o montante correspondente à multa aplicada, o Município accionou a garantia bancária n.º 03556600325, no valor de 1 658 498$00 sobre o Banco ... que a havia prestado relativamente à execução da obra.

Face à matéria de facto indicada o Acórdão recorrido decidiu não ser a acção o meio próprio para o empreiteiro atacar o acto de aplicação da multa, mas sim o recurso contencioso, nos termos do disposto no art.° 268 n.º 4 da Constituição e do art. 25° da LPTA. e do seu n.º 1.°.

IV- O Acórdão de 18.10.1988, proferido no recurso 25 843, não deu como assente matéria de facto, estando em causa uma deliberação da Câmara Municipal de Lagos de 29.7.1987 que determinou a rescisão do contrato de empreitada celebrado entre a Câmara e B..., tendo o TAC de Lisboa considerado o acto administrativo de rescisão, acto praticado no âmbito do contrato, cuja apreciação deveria ser feita, dada a sua natureza de declaração negocial sob a forma de acção, atento o disposto na alínea g) do n.º 1 do art.º 221.° do D.L. n.º 235/86 de 18 de Agosto, o que veio a ser confirmado pelo acórdão fundamento.

V- A recorrente, para firmar a tese subscrita pelo Acórdão fundamento, formulou as seguintes conclusões:

1. No âmbito de um contrato administrativo, certa actuação concreta da Administração tanto pode ser qualificada como uma actuação como mero sujeito de uma relação jurídica bilateral, emergente do contrato celebrado, ainda que exercendo direitos convencionais exorbitantes, ou antes uma actuação como titular de poderes administrativos, conferidos pela lei, para a prática de actos administrativos respeitantes à execução do contrato;

2. A lei processual (o ETAF) limita-se hoje a declarar a competência dos tribunais administrativos para o conhecimento das acções sobre contratos administrativos (cfr. alínea g) do artigo 51.º do ETAF) e, ao mesmo tempo, a estabelecer que tal disposição não exclui o recurso contencioso de actos administrativos destacáveis respeitantes à execução dos contratos administrativos (cfr. n.º 3 do artigo 9.º do ETAF);

3. Assim, para a lei processual administrativa, o meio adequado será o recurso contencioso quando a. Administração contraente praticar actos administrativos no quadro da execução do contrato e será a acção quando o litígio não for emergente da prática de actos desse tipo;

4. Importa por isso saber se a intervenção da Administração como parte de um determinado contrato administrativo é feita, no caso concreto, através de verdadeiros actos administrativos ou através de meras declarações negociais, isto é, actos opiniativos;

5. Para se resolver essa questão, o que o mesmo é dizer, para se saber se estamos ou não perante o exercício de um poder de autoridade (através da emissão de actos administrativos definitivos e executórios), terá de recorrer-se exclusivamente ao Ordenamento substantivo;

6. Não pode pois invocar-se o próprio n.º 3 do artigo 9° do ETAF para sustentar que tais decisões são, desde logo e por si só; verdadeiros actos administrativos;

7. No âmbito do contrato de empreitada de obras públicas, interessa sobremaneira o disposto no n.º 1 do artigo 225.° do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro (idêntico ao n.º 1 do artigo 221.º do Decreto-Lei n.º 235/86), já que, por via da especificação da. forma da acção para efeito da apreciação jurisdicional de todas .as questões sobre a interpretação, validade e execução do contrato, está o legislador a afastar expressamente a competência da Administração contratante para a emissão de actos administrativos;

8. Esta norma consagra expressamente uma proibição de estipulação, pelas partes dos contratos por ela abrangidos (contratos de empreitada de obras públicas), de poderes administrativos de conformação autoritária das situações de execução contratual;

9. E a norma do n.° 1 do artigo 225.° do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro, para além de constituir a proibição expressa da estipulação, naquele tipo de contrato, de poderes de autoridade para a emissão de actos administrativos, tem também o sentido de «fornecer um critério interpretativo de todas as normas de tal diploma que prevejam manifestações de vontade da Administração contraente no quadro da execução o contrato administrativo»;

10. Tais manifestações de vontade correspondem por isso a meras declarações negociais, através da quais se exercerão eventuais direito potestativos desacompanhados de prerrogativas de autoridade, como é o caso da aplicação de multas ou da rescisão contratual;

11. No caso dos contratos de empreitada de obras públicas não pode extrair-se de um princípio geral dos contratos administrativos a habilitação necessária para o exercício de poderes de autoridade traduzidos na prática de verdadeiros e próprios actos administrativos;

12. A disposição do n.º 1 do artigo 225.°, tendo em conta a norma da alínea g) do n.º 1 do artigo 51.° do ETAF, só tem utilidade se se destinar justamente «a afastar a aplicação dos princípios gerais na medida em que confiram, imediata ou mediatamente, a competência para a afirmação das posições de supremacia através da prática de actos administrativos»;

13. A consagração, pela lei, da solução da acção contenciosa para a resolução dos conflitos de interesses emergentes de contratos administrativos de empreitada de obras públicas não pode pois ter outro sentido que não o de afastar avia do recurso contencioso;

14. O n.º 3 do artigo 9.° do ETAF nada diz. sobre a natureza jurídica dos poderes titulados pelo dono da obra ao intervir como parte na execução de um contrato de empreitada de obras públicas;

15. Di-lo, porém, o n.° 1 do artigo 225.° do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro (ou a idêntica norma do n.° 1 do artigo 221.° do Decreto-Lei n.º 235/86), mas no sentido inverso ao sustentado pelo Acórdão ora recorrido: tal norma só tem utilidade se com ela se quis afastar justamente o princípio geral que se extrai, entre outras, das disposições do artigo 180.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) ou do n.º 3 do artigo 9.° do ETAF, e de acordo com o qual se conferem poderes à Administração para a emissão de actos administrativos no âmbito da execução do contrato de empreitada de obras públicas;

16. À luz da solução normativa substantiva prevista para o contrato de empreitada de obras públicas (n.º 1 do artigo 225.º do Decreto-Lei n.° 405/93, de 10 de Dezembro, e n.º 1 do artigo 221.° do Decreto-Lei n.º 235/86, de 18 de Agosto),o n.º 3 do artigo 9.° do ETAF, não tem aplicação às actuações da Administração contratante neste tipo de contrato administrativo;

17. Face ao regime jurídico traçado no n.º 1 do artigo 22l.º do Decreto-Lei n.° 235/86, de 18 de Agosto, e no n.º 1 do artigo 225.° do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro, a Administração, relativamente à execução de um contrato de empreitada de obras públicas, não pode pois praticar actos administrativos destacáveis cujo meio contencioso de impugnação é o recurso contencioso de anulação.

18. Com efeito, tal regime jurídico - que especifica a forma da acção para efeito da apreciação jurisdicional de todas as questões sobre a execução desse tipo de contrato - impede que se possam considerar decisões unilaterais autoritariamente definidoras das situações individuais e concretas as actuações dos órgãos competentes do dono da obra;

19. Por isso, no caso dos autos, a aplicação de uma multa por parte do dono da obra por pretensa violação de prazos contratuais de execução do contrato é uma manifestação de vontade correspondente a uma mera declaração negocial através da qual se exerceu um direito desacompanhado de prerrogativas de autoridade;

20. O meio idóneo para resolver o litígio emergente dessa questão relativa a um aspecto da execução do contrato é a acção e não o recurso contencioso;

21. O douto Acórdão ora recorrido, ao perfilhar entendimento diverso, violou o disposto no n.º 1 do artigo 225.° do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro.

Termos em que:

a) deve o presente conflito de jurisprudência ser resolvido no sentido de considerar que a Administração, relativamente à execução de um contrato de empreitada de obras públicas, não pode praticar actos administrativos destacáveis, pelo que é a acção, e não o recurso contencioso, o meio adequado para resolver todos os litígios emergentes da actuação, nesse âmbito, dos órgãos do dono da obra e, em consequência,

b) deve o douto Acórdão ora recorrido ser revogado e substituído por outro que decida o recurso jurisdicional interposto da sentença de 8 de Julho de 1999 do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra segundo aquela solução, isto é, que considere improcedente a excepção da inadequação do meio processual,

só assim se fazendo acostumada

JUSTIÇA!

VI- A Câmara Municipal da Mealhada por sua vez nas conclusões, salientou:

1) O contrato administrativo reúne em si duas características: por um lado, é um contrato, por outro lado tem uma natureza administrativa, de direito público.

2) Nesta sua última característica, a pessoa pública utiliza um certo número de prerrogativas ligadas ao primado do interesse geral que tem à sua cura, e que a colocam relativamente ao seu contraente, em posição de superioridade; depois, porque a «vontade da Administração nunca é inteiramente livre: o interesse geral impõe à sua actividade limites a que a vontade privada não está sujeita» - (Cfr. Jean Rivero, Direito Administrativo, ob. cit.. p.137, 138).

3) Os principais poderes de autoridade de que a Administração beneficia na execução do contrato administrativo são três: o poder de fiscalização, o poder de modificação unilateral, e o poder de aplicar sanções.» - Cfr. Freitas do Amaral, ob. cit., p. 457, 458.

4) Entre estes poderes, «O de aplicar sanções constitui uma prerrogativa exorbitante da Administração na execução dos contratos administrativos» - Cfr. André de Laubadère, J-C Venezia, Y. Gaudemet, Traité de Droit Administratif ob. Cit., p, 720.

5) E não se diga que a multa estipulada ou supletivamente prevista na lei funciona como uma cláusula penal, no caso de incumprimento contratual.

6) Pois a cláusula penal, enquanto estipulação acessória, exige que «o obrigado à ulterior prestação da pena tenha previamente consentido nela, não podendo esta ser-lhe imposta unilateralmente» - Cfr. Pinto Monteiro, ob. cit. p. 71.

7) Porém, na esfera. do contrato administrativo e mormente atendendo à nossa legislação, não é indispensável este requisito, podendo a Administração proceder à aplicação de uma multa contratual diária por violação dos prazos contratuais, mesmo quando esta não conste do caderno de encargos, com base no qual foi celebrado o contrato de empreitada. Isto mesmo resulta do disposto no n.º 1 do art.º 201.° da Lei 59/99 de 2 de Março.

8) Neste mesmo sentido, «O poder sancionatório existe sempre entre os meios da Administração, mesmo quando não esteja previsto no contrato...» - Cfr. André de Laubadère, idem, p. 720.

9) A aplicação de multas contratuais, no domínio do contrato de empreitada de obras públicas, é precedida de um procedimento administrativo que culmina numa decisão unilateral da autoridade administrativa, constituindo um verdadeiro acto administrativo.

10) «Acima de tudo (as sanções) são decididas unilateralmente pela Administração, sem verificação prévia da falta pelo juiz, após intimação para cumprir a obrigação. Existe aqui, no seio da operação contratual, uma reaparição do processo da decisão executória e do privilégio da autoridade prévia característicos do poder público» - Cfr. Jean Rivero, idem, p. 146.

11) Sempre que a Administração esteja em condições de decidir unilateralmente a situação jurídica do co-contraente, impondo a solução final de uma situação emergente do desenrolar da relação contratual, está a praticar actos de autoridade, definitivos e executórios, só judicialmente apreciáveis no âmbito do recurso contencioso de anulação.

12) Com efeito, o princípio segundo o qual o contencioso dos contratos deve seguir a forma de acção, configurando um recurso de plena jurisdição, encontra-se enfraquecido pela teoria do acto administrativo destacável.

13) Quanto à argumentação de oportunidade que a Recorrente avançou a este propósito, a mesma encerra uma profunda desconsideração da dogmática do direito administrativo, bem como erra na interpretação que faz do art.º 9.° n.º 2 e 3 do ETAF e art.º 180.° ali. e) do CPA, e art.º 225.° do RJEOP, pretendendo - para além do que se disse no texto e algo absurdamente - que o legislador das empreitadas resolveu uma das mais intricadas questões do nosso contencioso administrativo.

14) Concluímos pois dizendo que «A aplicação de multas constitui, portanto, um acto administrativo sancionatório exercido no uso de poderes de autoridade que o dono da obra detém, gozando do privilégio da execução previa por beneficiar da presunção de legalidade e, portanto, não subentendendo uma declaração judicial prévia da sua conformidade à lei. Significa isto que, caso o empreiteiro não concorde com a sua aplicação ou com o seu montante, terá de lançar mão de um recurso contencioso e não de uma acção.» - Cfr. Jorge Andrade da Silva, Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, 6.ª, Edição, Almedina, Coimbra - 2000, p. 479.

Termos em que,

deve ser mantida a jurisprudência contida no acórdão recorrido e, naturalmente, o decidido neste acórdão.

JUSTIÇA!

DO DIREITO

1. A questão que é colocada no presente recurso por oposição de julgados traduz-se em apurar se no âmbito do regime das empreitadas de obras públicas constante do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, a Administração pode praticar actos administrativos impugnáveis através do recurso contencioso, ou se, pelo contrário, as decisões da Administração, tomadas nesse domínio terão que ser impugnadas através da competente acção.

Apreciemos, então, a questão.

2. O Código Administrativo no seu art.° 851.° estabelecia que revestiriam a forma de acção as questões a submeter aos tribunais relativas à interpretação, validade e execução dos contratos administrativos, mas que as deliberações ou decisões definitivas e executórias sobre validade e execução dos contratos seriam impugnáveis mediante interposição do recurso contencioso (§ único do art.º 851.° do Código Administrativo).

Com o D.L. 48 871 de 19.2.1969 que regulou o regime de empreitadas de obras públicas, veio a estabelecer-se que as decisões ou deliberações do dono da obra proferidas após a celebração do contrato, que seriam susceptíveis de ser impugnadas por meio de recurso contencioso, (art.º 218.° n.° 1 do D.L. 48 871), sendo a acção a forma que revestiriam “as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação validade ou execução do contrato”.

O D.L. 235/86 de 18 de Agosto, no seu art.º 221.°, manteve apenas que revestiriam a forma de acção as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato, não se fazendo agora qualquer referência a que após a celebração do contrato não haveria lugar à impugnação contenciosa dos actos praticados após tal celebração.

A norma do art.º 221.° do D.L. 235/86 de 18 de Agosto passou intocada para o art.° 225.° n.º 1 do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro e, posteriormente, para o art.° 254.° n.º 1 do D.L. 59/99 de 2 de Março com a especialidade, quanto a este último Decreto-Lei, de abranger, também, os contratos de concessão de obras públicas.

Deve ser salientado, ainda, que tanto o D.L. 235/86 de 18 de Agosto como o D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, e ainda o D.L. 59/99 procederam à actualização do regime de empreitada de obras públicas tendo em atenção a necessidade de adaptação da legislação portuguesa a diversas directivas comunitárias e, em especial, que o D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, no seu preâmbulo referiu que se entendeu consagrar no referido diploma “os princípios orientadores e disposições fundamentais definidos pelo Código do Procedimento Administrativo”

2a. Da legislação que foi referida ressalta que, enquanto no Código Administrativo se admitia como regra a impugnação contenciosa de decisões ou deliberações definitivas ou executórias sobre validade e execução dos contratos, no regime do D.L. 48 871 se faz uma separação de águas: por um lado impugnação contenciosa de actos praticados até à celebração do contrato e, por outro, a acção passou a ser o meio processual adequado para dirimir as questões suscitadas após a celebração do contrato.

No seguimento do estatuído no D.L. 48 871, a não referência no D.L. 235/86 e nos Decretos-Leis posteriores à impugnação contenciosa dos actos praticados pela Administração após a celebração do contrato foi entendida por uma parte da jurisprudência e da doutrina no sentido de que só através da acção poderiam ser atacados judicialmente os actos da Administração praticados após a celebração do contrato de empreitada de obras públicas.

3. O D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, ao reiterar o estatuído no art.° 221.° n.° 1 do D.L. 235/86 de 18 de Agosto, não pode deixar de ser interpretado, ao manter aquele dispositivo, em face do que veio a ser estatuído no CPA., de acordo com o que foi referido anteriormente, (acolhimento pelo Decreto-Lei dos princípios orientadores e disposições fundamentais definidos pelo CPA).

Já antes do CPA os art.°s 9.° n.º 3 do ETAF (D.L. 129/84 de 27 de Abril), e 51.° n.º 1 alínea g) do mesmo diploma, estabeleciam a possibilidade de impugnação autónoma de actos administrativos relativos à execução dos contratos administrativos prevendo-se a acção como forma geral de dirimir as questões relativas aos contratos administrativos.

O CPA ao definir os casos em que a Administração no âmbito dos contratos podia praticar actos administrativos (art.° 180.°), quais os actos que não poderiam ser considerados definitivos e executórios para efeitos de impugnação contenciosa (art.º 186.°) e os casos em que a Administração podia obter a execução forçada das prestações em causa (art.° 187.°), veio, porém, trazer alguma luz à interpretação daquele citado art.° 225.° n.° 1 do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, designadamente quando no artigo 180 do CPA, chama a atenção para que os poderes da Administração em relação aos contratos por ela estabelecidos têm de ter em conta o que resultar da lei e da natureza do contrato.

É em todo o caso indiscutível que o art.° 9.°, n.º 3 do ETAF não tem de modo algum, o sentido de atribuir a natureza de acto administrativo destacável às posições que a Administração assuma na execução dos contratos administrativos. Prevê apenas a eventualidade de - com base noutras fontes normativas - ocorrer essa forma de intervenção da entidade pública, à qual a contra-parte se poderá opor através de recurso contencioso.

Ora, no sistema gizado pelo legislador do Dec. Lei n.º 405/93, não perdendo de vista que nos encontramos no quadro normativo de uma espécie particular dentro do género “contrato administrativo” (art.º 9.° do ETAF ) rege o n.° 1 do art. 225° do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro que expressamente estabelece ser a acção o meio processual adequado a resolver as “questões” relativas à execução do contrato de empreitada de obras públicas.

De acordo com esta regra que tem natureza imperativa, cuja aplicação, por isso, não é dado às partes afastar, todas as questões ligadas à execução do contrato - refiram-se elas ao seu desenvolvimento normal ou aos seus incidentes sancionatórios ou patológicas - desde que abrangidos na textura normativa deste diploma legal, serão apreciadas através do processo de jurisdição plena que é a acção.

É a letra da lei que o impõe e também a sua “ratio”, atenta as vantagens oferecidas, no tocante à produção de prova, por este meio processual face ao recurso contencioso, já que se trata de controvérsias que geralmente envolvem matéria de facto de grande complexidade.

O interesse público que inegavelmente subjaz ao preceito do art.º 181.º do mesmo diploma legal que prevê a aplicação de multas por violação dos prazos contratuais encontra-se deste modo subordinado à apontada directriz do art.° 225.°, n.º 1 não pedindo que à sua sombra a entidade pública contratante pratique actos de autoridade submetidos, como tais, ao contencioso de anulação.

O que acabamos de dizer não exclui, assim, que a Administração, em casos muito contados, por razões exógenas à execução do contrato não possa praticar actos administrativos que com ele directamente interfiram. Será o caso, p. ex., da rescisão unilateral do contrato por imperativo de interesse público prevista no art.º 180.º, al. c) do CPA, ou a modificação também unilateral do conteúdo das prestações [al. a) do mesmo preceito], actos que, por espelharem o exercício de um poder discricionário potenciado por um interesse público de particular intensidade, mais facilmente se amoldam aos limites cognitivos do contencioso de anulação.

Da evolução legislativa citada e de uma combinação harmónica destes princípios pode concluir-se que houve por parte do legislador a intenção de distinguir no contrato de empreitada de obras públicas entre o período anterior à celebração do contrato e o período posterior a essa celebração.

A partir do momento em que a Administração e o empreiteiro celebram o contrato de empreitada de obras públicas, a Administração, no interesse da prossecução da obra nas melhores condições pode pressionar o empreiteiro à realização de obras, no quadro legal e contratualmente definido, no desenvolvimento da relação estabelecida.

A partir daí, todas as questões relativas à execução do contrato de empreitada de obras públicas são consideradas como “questões” a decidir através do instrumento processual da acção, retirando qualquer relevância à qualificação dogmática das posições da Administração a elas subjacentes como actos administrativos destacáveis ou como meras declarações negociais, já que a opção legislativa foi a de, qualquer que fosse a sua natureza, as submeter à apreciação dos Tribunais através do meio processual acção.

Dir-se-á, contudo que dificilmente se compaginaria com a característica da auto-tutela executiva que caracteriza o acto administrativo a imposição dessa forma processual de discussão de tais controvérsias.

Há, pois, que concluir que, no âmbito do D.L. 405/93, o meio próprio de reacção para dirimir quaisquer “questões” relativas à execução do contrato e independentemente da natureza dessas “questões”, é a acção.

5. A decisão recorrida ao decidir que a multa aplicada pela Câmara Municipal da Mealhada constituía um acto administrativo destacável, e, como tal, impugnável pela via do recurso contencioso, não pode, assim, manter-se.

DECISÃO: Termos em que acordam no Pleno da Secção em julgar procedente o recurso jurisdicional e em ordenar a baixa dos autos ao TAC de Coimbra para ali prosseguirem os seus ulteriores termos.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Maio de 2002

Marques Borges - Relator - António Samagaio - Azevedo Moreira - Gouveia e Melo - Isabel Jovita - Pamplona de Oliveira - Vítor Gomes - Abel Atanásio - João Cordeiro