22. O DIREITO:
Conforme foi referido, a autoridade recorrida arguiu a excepção da incompetência absoluta - em razão da matéria e da hierarquia - deste STA, de que cumpre conhecer prioritariamente.
2. 2. 1. A incompetência em razão da matéria decorre, na óptica da autoridade recorrida, de estar em causa a interpretação e aplicação de leis tributárias à situação da recorrente, pelo que se trata de uma questão fiscal, para cujo conhecimento é competente o TCA, nos termos do disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea b) do ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 126/84, de 27/4, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29/11.
A recorrente defende que o acto impugnado se reporta a benefícios fiscais e financeiros, pelo que, sendo um acto incindível, e havendo matéria da competência deste STA (a respeitante aos benefícios financeiros), se deve considerar este tribunal competente para o conhecimento do recurso na totalidade, não sendo aceitável correr um recurso na Secção do Contencioso Administrativo e outro na Secção do Contencioso Tributário deste STA.
Posição idêntica defende o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no seu parecer de fls 60-62 dos autos.
Vejamos.
De acordo com o estabelecido no artigo 26.º, n.º 1, alínea c) do ETAF de 1984, compete à Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, pelas suas subsecções, conhecer dos recursos de actos administrativos ou em matéria administrativa praticados pelos membros do Governo.
Por sua vez, de acordo com o estabelecido no artigo 41.º, n.º 1, alínea b), do mesmo diploma, compete à Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal conhecer dos recursos de actos administrativos de membros do Governo respeitantes a questões fiscais.
O que se torna, assim, necessário apurar é a natureza do acto contenciosamente impugnado.
Este acto, de 14/10/2 003, determinou a caducidade dos incentivos fiscais e financeiros que haviam sido concedidos provisoriamente à recorrente, por despacho da autoridade recorrida de 21/1/85, caducidade essa determinada pelo entendimento desta autoridade de que a recorrente não tinha atingido o limiar mínimo previsto no n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 194/80, de 19 de Junho.
A recorrente discorda dessa posição, considerando que o acto impugnado está inquinado de vários vícios, de forma e de violação de lei, pelo que pede a sua anulação.
O acórdão deste STA de 22/2/2 000, proferido no recurso n.º 42 391, tratou da mesma questão - recorda-se que o acto impugnado no presente recurso foi praticado em execução do acto anulado por aquele acórdão -, tendo-o feito em termos que consideramos correctos e que, por isso, iremos acompanhar de perto.
Nele se escreveu: (...) O que está em jogo no presente recurso é, pois, apenas, apurar se o despacho em causa, ao considerar que a empresa não tinha atingido o limiar mínimo previsto no n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 194/80, está, ou não, eivado dos vícios que foram imputados a aquele despacho.
O que a recorrente pretende obter é a anulação daquele despacho, face à existência de vícios na exteriorização da vontade da autoridade recorrida, que, segundo a recorrente, a teriam levado a produzir aquele acto, que concluiu um procedimento, com a constatação de que a recorrente não tinha atingido o limiar mínimo do qual decorriam os incentivos fiscais e financeiros em causa. O que se discute é, pois, se tal constatação (a existência ou inexistência do limiar mínimo do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 194/80) foi, ou não, adequadamente verificada pela entidade recorrida. Se se chegar à constatação de que tal constatação não sofre dos vícios que a recorrente lhe imputa, daí decorrerá que ela terá de arcar com os encargos fiscais e financeiros de que beneficiou (indevidamente). Se se chegar à conclusão de que o despacho recorrido, ao concluir que a recorrente não tinha atingido o limiar mínimo previsto no n.º 3 do artigo 8.º do de. 194/80, sofre de algum dos invocados vícios, a conclusão a adoptar será a da anulação daquele despacho, e, daí, que a recorrente continuaria na situação jurídica em que se encontrava antes da prolação do despacho anulado.
Do que foi exposto resulta, pois, a incindibilidade do acto recorrido como acto administrativo de declaração de caducidade e a sua autonomização quer em função da "questão fiscal" que lhe está subjacente (a dos benefícios concedidos), quer da "questão financeira" igualmente abarcada pelo acto recorrido.
A "incindibilidade" do acto recorrido e a sua natureza administrativa e não "fiscal" resulta, aliás, do procedimento administrativo relativo ao sistema de incentivos ao investimento previstos do Decreto-Lei n.º 194/80, de 19 de Junho.
Segundo o relatório que precede aquele Decreto-Lei houve a necessidade de "integrar" os diversos incentivos fiscais e financeiros num mesmo sistema. Os incentivos (quer fiscais quer financeiros) são graduados em função do mérito dos projectos de investimento, em que o investidor tem que dirigir-se a um primeiro e único interlocutor.
(...) Os incentivos financeiros e fiscais eram concedidos em função da correspondência com a pontuação final atribuída em projectos de investimentos, pelo Ministro das Finanças e do Plano e a declaração de caducidade dos mesmos incentivos ficava condicionada à realização dos objectivos constantes do projecto de investimento.
(...) Em resumo (...) a questão controvertida, tal como é colocada pela recorrente, respeita à avaliação de um procedimento administrativo que termina com a formulação de um Juízo sobre o valor de um investimento realizado. Esse juízo uno é que, depois, se repercute e tem incidências financeiras e fiscais, globalmente, sem ser cindível nas questões financeiras e fiscais sobre que se repercute."(negrito nosso).
De todo o exposto, com que se concorda inteiramente, impõe-se concluir que o acto contenciosamente impugnado é um acto administrativo que respeita a uma questão de natureza administrativa e não fiscal (ter a recorrente atingido ou não o limiar mínimo de acesso aos incentivos previstos no n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 194/80), pelo que a Secção deste STA competente para dela conhecer é a Secção do Contencioso Administrativo.
A autoridade recorrida defende ainda a incompetência deste STA, agora em razão da hierarquia, com base no estatuído na alínea b) do artigo 40.º do anterior ETAF.
Mas, claramente, não lhe assiste qualquer razão, na medida em que o preceito em causa atribui competência à Secção do Contencioso Administrativo do TCA para o conhecimento de actos administrativos praticados pelos membros do Governo mas apenas em matéria relativa ao funcionalismo público, o que não é manifestamente o caso, pois que, de acordo com o estabelecido no artigo 104.º do mesmo diploma, consideram-se actos relativos ao funcionalismo público apenas "os que tenham por objecto a definição de uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público".
Finalmente, a autoridade recorrida defende ainda a incompetência deste STA em razão da hierarquia, em face das alterações introduzidas pelo actual ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2 002, de 19 de Fevereiro, mas também não tem qualquer razão quanto a este ponto.
Na verdade, a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente (artigo 5.º, n.º 1 do ETAF). O presente recurso foi instaurado em 29/12/2 003 e o ETAF apenas entrou em vigor em 1/1/2 004 (artigo 9.º da Lei 13/2 002, que o aprovou, com a alteração introduzida pelo Lei n.º 4-A/2 003, de 19 de Fevereiro), pelo que a lei reguladora da competência é o anterior ETAF e, em face deste, a competência para o conhecimento do presente recurso pertence à Secção do Contencioso Administrativo deste STA.
Improcedem, assim, as excepções da incompetência deste tribunal.
2. 2. 2. A recorrente assaca ao acto impugnado os seguintes vícios: i) - vício de forma, decorrente de falta de fundamentação; ii) – vício de forma, decorrente de não resolução das questões suscitadas pela recorrente no âmbito da audiência prévia; iii) –vício de violação de lei, decorrente de ter actuado em situação de abuso de direito, e ter ainda violado os princípios da boa-fé, da celeridade, da decisão e do prazo para a conclusão do procedimento; iv) – vício de violação de lei, decorrente da violação do disposto no n.º 5 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 194/80.
O acto contenciosamente impugnado foi praticado em execução do acórdão anulatório de 22/2/2 000, proferido no recurso n.º 42 391, que já conheceu dos vícios agrupados em iii), julgando-os não verificados.
Assim, contrariamente ao defendido pelo Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, consideramos que, em relação a eles, se formou caso julgado material (artigo 671.º, n.º 1, do CPC), pelo que deles se não pode conhecer, por valer a força do referido caso julgado, julgando-se, por isso, improcedentes as conclusões das alegações de recurso a eles atinentes.
Dos vícios de que há que conhecer – todos os outros -, nenhum deles é gerador da nulidade do acto, pelo que, não tendo a recorrente estabelecido qualquer relação de subsidiariedade entre os vícios, geradores de mera anulabilidade, por si arguidos, o conhecimento desses vícios arguidos deve ser feito pela ordem dos vícios cuja procedência conferir uma melhor e mais estável tutela dos interesses da recorrente (artigo 57.º da LPTA).
Essa mais eficaz tutela é conferida pela procedência do vício referido em iv), que decorre de não ter sido atendido o pedido formulado pela recorrente, no âmbito da audiência prévia, no sentido do recorrido lançar mão do disposto no n.º 5 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 194/80, que estabelece que “No caso do incumprimento não ser, no todo ou em parte, imputável à empresa beneficiária, poderão ser redefinidas as condições e mantidos ou reajustados os incentivos, sob proposta de qualquer das entidades mencionadas no n.º 2 e mediante aprovação concedida pelo Ministro das Finanças e do Plano, obtido parecer favorável do Ministro da tutela.”
Donde resulta que, em relação a esta questão, se verifica, como salienta o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, a precedência procedimental, ou seja, o facto do recorrido se não ter pronunciado sobre essa questão, pois que essa apreciação podia levar a autoridade recorrida a repensar a situação. Acresce que, tratando-se de uma matéria em que a Administração actua, em parte, no exercício de poderes discricionários, não pode este tribunal pronunciar-se sobre a solução a dar a essa parte sem que a Administração se pronuncie previamente sobre ela.
Assim sendo, iremos conhecer prioritariamente do vício de forma decorrente da violação do princípio da audiência prévia, seguindo-se, se for caso disso, o conhecimento do vício referido em iv) e, finalmente, do vício de forma, decorrente de falta de fundamentação, referido em i).
2. 2. 2. 1. Relativamente à audiência prévia, começamos por transcrever as acertadas considerações que a respeito desta formalidade foram expendidas pelo Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público: “(...)sendo sabido que a audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1.º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (artigo 267.º, n.º 5 da CRP), inelutável será, a nosso ver, exigir-se que a observância dessa injunção constitucional revista uma dimensão substantiva e não meramente formal.
Daí que, pese embora a autoridade administrativa não esteja obrigada a rebater todas as questões que o particular tenha aduzido em audiência prévia, a verdade é que deve resultar da decisão administrativa não só as razões que a fundamentam mas também que foram devidamente ponderadas essas questões ou os elementos que em tal sede foram fornecidos - cfr. acórdãos de 24-3-98, 13-4-00e 21-6-00, nos recursos n.ºs 42.380, 41540 e 42.442, respectivamente.
Acontece que, no caso "sub judicio", a autoridade recorrida ignorou por completo as questões que lhe foram colocadas pela recorrente, dessa forma esvaziando de qualquer conteúdo útil a precedente decisão judicial que anulara um anterior despacho no mesmo sentido por incumprimento da formalidade da audiência prévia.
Em face do exposto, sendo certo que o tribunal não está condicionado pela qualificação jurídica que a recorrente faz do correspondente vício (artigo 664.º do CPC), em nosso entender, o despacho sob recurso enferma do vicio procedimental decorrente do incumprimento substantivo do artigo 100º do CPA, devendo acrescentar-se que tão pouco será o caso desse incumprimento se degradar em formalidade não essencial e, em função disso, justificar-se o a apelo ao princípio do aproveitamento do acto administrativo, uma vez que tudo aponta a possibilidade da autoridade recorrida poder repensar a decisão em face da invocação do preceituado no n.º 5 do artigo 43.º do DL n.º 194/80.”
Salientamos, no entanto, que, tendo a autoridade recorrida procedido a ela por força do referido acórdão anulatório, não tinha, obviamente que se pronunciar sobre as questões em relação às quais já se tinha pronunciado, e decidido, esse acórdão.
E, procedendo à análise desse acórdão e das considerações apresentadas pela recorrente em sede de audiência prévia, verificamos que apenas o requerimento de aplicação do disposto no n.º 5 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 194/90 não havia sido apreciado.
Quanto a esta matéria, a recorrente alegou:
“(...) Acresce que tivemos uma pontuação final nos pressupostos P2 e P3 igual à que nos tinha sido concedida provisoriamente. Ou seja, o único pressuposto que não conseguimos atingir foi o factor P1, ou seja, o factor da produtividade económica, que era o que tinha maior peso na pontuação final – mas aqui deverá ter-se em atenção que os anos de 1 983 a 1 986 foram extremamente difíceis para as empresas portuguesas e nomeadamente para as tipografias, o que originou uma fraca facturação. Por outro lado, a nossa sociedade apenas começou a sua actividade em finais de 1 983, estando nessa altura em fase de arranque. Este critério de produtividade económica, por outro lado, dá prevalência às exportações, para fins de equilíbrio da balança de pagamentos, tendo sido esta outra das razões de não termos atingido a pontuação a que nos propusemos.
Assim, as circunstâncias que determinaram o nosso eventual incumprimento terão sido fundamentalmente exógenas.
Por este motivo, e pelos restantes acima descritos, afigura-se-nos que não deve ser declarada a caducidade dos incentivos financeiros e fiscais que nos foram concedidos e que os mesmos devem ser mantidos, quanto mais não seja por força do disposto no n.º 5 do artigo 43.º do Dl 164/80.”
O recorrido, por sua vez, no seu despacho definitivo – o acto contenciosamente impugnado – nada disse, como se verifica do seu texto, constante de fls 41.
E impunha-se que o fizesse, pois que, para a audiência prévia ter sentido útil, devem ser ponderadas pela Administração as questões colocadas pelos administrados, sendo que a aplicação do n.º 5 do artigo 43.º do DL 194/80 é uma questão importante, mais que uma simples argumentação, já que consubstancia um pedido, ainda que a título subsidiário, de redefinição das condições e manutenção ou reajustamento dos incentivos.
Perante a sua colocação, impunha-se ao recorrido apurar se o incumprimento dos pressupostos era, de facto, imputável, ou não, à recorrente, para, depois, optar pela revogação dos benefícios concedidos ou pela sua redefinição ou reajustamento.
Ao não o fazer, violou o princípio da ponderação de elementos relevantes para a decisão, o que determina a sua anulabilidade, com prejuízo do conhecimento dos restantes vícios.
