Quem foi o relator do acórdão 01072/09?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01072/09?

O acórdão foi proferido em 16 de novembro de 2011.

Acórdão STA (2011) — Magistrado do ministério público

Sumário

I - O Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2009, de 9 de Setembro, aplicável subsidiariamente aos magistrados do Ministério Público, não removeu a inactividade do elenco das penas previstas no Estatuto do Ministério Público. II - A aplicabilidade da sanção específica de inactividade aos magistrados do Ministério Público, pena não constante do Estatuto aprovado pela Lei nº 58/2008, não viola o princípio da igualdade. III - Por não haver múltipla perseguição disciplinar, não ofende o princípio ne bis in idem, a circunstância de uma das secções do Conselho Superior do Ministério Público determinar a abertura de inquérito para aferir da aptidão do requerente para o exercício das funções e, mais tarde, o consequente procedimento disciplinar ser apreciado e decidido por outra secção do mesmo Conselho. IV - Não ofende o princípio da proporcionalidade a aplicação de uma pena inibitória do exercício de funções a um magistrado do Ministério Público, em caso de grave negligência e de grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais, sem que ocorram circunstâncias que diminuam acentuadamente a gravidade do facto ou a sua culpa. V - A distribuição, por sorteio, prevista no art. 30º do Estatuto do Ministério Público, feita apenas para escolha do relator do processo, não ofende qualquer garantia do procedimento disciplinar.

Texto

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A……, já devidamente identificado nos autos, intentou, neste Supremo Tribunal, contra o Conselho Superior do Ministério Público, acção administrativa especial de impugnação da deliberação de 22 de Junho de 2009 que lhe aplicou a pena disciplinar de inactividade pelo período de um ano e três meses e a sanção administrativa acessória de impossibilidade de acesso à promoção. Por acórdão de 27 de Janeiro de 2011, proferido a fls. 122-135 dos autos, a Secção julgou a acção improcedente. 1.1. Inconformado, o Autor recorre para o Pleno, apresentando alegações com as seguintes conclusões: I Ao julgar improcedente a acção administrativa especial de impugnação da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, datada de 22 de Julho de 2009, que indeferiu a reclamação da deliberação da Secção Disciplinar, de 17 de Fevereiro 2009, e confirmou a aplicação ao recorrente de uma sanção de inactividade pelo período de um ano e três meses e da sanção administrativa acessória de impossibilidade de acesso à promoção, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, devendo ser revogado. II Em primeiro lugar, o acórdão impugnado incorre em erro de aplicação do direito porque a deliberação impugnada na acção administrativa especial é ilegal, por violação de lei, porque aplica a sanção administrativa de inactividade contrariando o disposto na Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro. III A remissão operada no Estatuto do Ministério Público para o Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, deve entender-se agora como efectuada para a Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro e para o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas. Como decorre do artigo 9º de tal estatuto, a sanção de inactividade foi expurgada da ordem jurídica, devendo ter-se por tacitamente revogada a sanção prevista no Estatuto do Ministério Público. IV Na verdade, essa previsão não se fundamenta em qualquer especificidade da sanção quando aplicada a magistrados do Ministério Público, sendo seguro que o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas se pretende constituir como o regime geral aplicável. V Em segundo lugar, e caso assim se não entenda, sempre se deve concluir que a interpretação que sustenta a sobrevivência da sanção de inactividade é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, já que não existe nenhum fundamento material que justifique a circunstância de perante factos equivalentes se aplicar uma sanção administrativa mais gravosa, sem qualquer justificação específica que não consista numa remissão para um segmento normativo que se deve ter por tacitamente revogado. VI Acresce que não é admissível a aplicação da sanção de inactividade, só constante do Estatuto do Ministério Público, por alegada violação de deveres só previstos no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas. À violação daqueles deveres só é possível fazer corresponder as sanções aí previstas. VII Consequentemente, o acórdão recorrido é inválido por inconstitucionalidade da interpretação que sustenta a manutenção da sanção de inactividade de entre o elenco do artigo 166º do Estatuto do Ministério Público. VIII Em terceiro lugar, o acórdão impugnado procede a uma errada aplicação do direito ao caso concreto porque as infracções que foram imputadas ao recorrente estão em concurso aparente com alguns factos valorados, também em termos disciplinares, aquando da inspecção que lhe atribuiu a classificação de “Medíocre” e do subsequente inquérito disciplinar para aferição da aptidão para o exercício das funções de Magistrado do Ministério Público. IX Se uma das secções do Conselho Superior do Ministério Público determina a abertura de um inquérito disciplinar, é óbvio que valora disciplinarmente determinados factos. Em consequência, sob pena de violar o princípio «ne bis in idem» não pode uma outra secção valorar os mesmos factos disciplinarmente. X Convém recordar que se o acórdão impugnado valora o inquérito de natureza disciplinar realizado para aferir da aptidão do recorrente para o exercício de funções para efeitos de suspensão do prazo prescricional então também o tem de valorar para efeitos de aplicação do princípio “ne bis in idem”. XI Em quarto lugar, a aplicação de uma sanção disciplinar de inactividade por um ano e três meses face aos factos apurados é excessiva, violando o princípio da proporcionalidade estabelecido no nº 2 do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo, ao invés do concluído pelo acórdão impugnado, que incorreu em erro na aplicação do direito. XII O que estava em causa era a adequação da própria sanção de inactividade e não a sua medida. XIII Em quinto lugar, o acórdão recorrido também erra ao não anular o acto impugnado por erro sobre os pressupostos de facto, dando por provadas ocorrências que não o foram, e atribuindo-lhes um valor que manifestamente não têm. XIV Os erros relativamente à determinação dos factos e do seu peso objectivo influenciaram negativa e injustificadamente a apreciação valorativa do comportamento do recorrente, razão pela qual o acto sancionatório é inválido por erro sobre os pressupostos de facto (equivalente a violação de lei), e assim devia ter sido julgado pelo acórdão recorrido. XV Diga-se, aliás, que o acórdão recorrido não procede à apreciação crítica dos factos e da sua valoração, ignorando o solicitado pelo autor na acção administrativa especial. XVI Finalmente, em sexto lugar, o recorrente entende que o acórdão recorrido errou na aplicação do direito ao caso concreto já que a entidade agora recorrida violou o princípio do juiz natural na distribuição do processo. No caso concreto, não houve distribuição do processo pelos restantes membros do Conselho Superior do Ministério Público, para além do relator, razão pela qual foi violado o referido princípio do juiz natural. Termos em que, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, revogado e substituído o acórdão recorrido por ter procedido a uma desadequada aplicação do Direito ao caso concreto, assim se fazendo a usual Justiça. 1.2. O Conselho Superior do Ministério Público contra-alegou, formulando as seguintes conclusões: 1ª O acto punitivo que a acção tomou por objecto não enferma de qualquer erro ou vício que pudesse determinar a sua nulidade ou anulação. 2ª O acórdão recorrido fez um acertado julgamento de facto e de direito. Por isso, 3ª deve ser mantido. Cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. OS FACTOS No acórdão impugnado foram dados como provados os seguintes factos: 1 – O Autor é magistrado do Ministério Público com a categoria da Procurador Adjunto. 2 – De Maio do ano de 2003 a Julho do ano de 2005 exerceu as suas funções na comarca d … sendo, a partir de Setembro de 2005, colocado nos Juízos Cíveis da comarca d.. …. 3 – O serviço prestado naquelas comarcas, até 21-06-2006, foi objecto de Inspecção ordinária sendo proposta ao A. a classificação de «Medíocre». 4 – Em 6-06-2006, o Conselho Superior do Ministério Público, concordando com a proposta atribuiu ao Autor a classificação de « Medíocre » e, nos termos do artigo 110º, n.º2, do EMMP, determinou a instauração de inquérito para apurar da aptidão do Autor para o exercício do cargo – acórdão junto ao processo instrutor ( fls. 520 a 545 ). 5 – Em 6-12-2006, o Sr. Inspector designado elaborou o Relatório Final do inquérito onde conclui pela aptidão do A. para o exercício das funções de Procurador Adjunto, propondo o arquivamento nessa parte, mas, face à verificação indiciária de várias infracções disciplinares por ele praticadas nas comarcas d… e … e propõe a conversão do inquérito em processo disciplinar – fls. 1241 a 1491 do processo instrutor. 6 – Por acórdão do Conselho Superior do Ministério Público de 8-02-2007 foi convertido o inquérito em processo disciplinar, passando a constituir a sua fase instrutória – fls. 1507 a 1509, do processo instrutor. 7 – Por acórdão de 17-02-2009 da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, pelos factos constantes do relatório final do processo disciplinar que aqui se dá por reproduzido, foi-lhe aplicada a pena de um ano e três meses de inactividade, acrescida da sanção acessória de impossibilidade de acesso ou promoção. 8 - Por acórdão de 22-07-2009, do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, foi indeferida a reclamação apresentada do acórdão de 17-02-09, e confirmada a pena referida em 7, com o esclarecimento que a sanção acessória tem a duração de dois anos. 2.2. O DIREITO O autor, ora recorrente alega que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento relativamente a seis dos vícios que assacou ao acto impugnado, a saber: (i) violação de lei por aplicação de uma sanção expurgada da ordem jurídica; (ii) violação do princípio da igualdade, (iii) violação do princípio ne bis in idem; (iv) violação do princípio da proporcionalidade; (v) erro sobre os pressupostos de facto; (vi) violação do princípio do juiz natural. 2.2.1. Da violação de lei por aplicação de sanção expurgada da ordem jurídica O acórdão recorrido, relativamente a este vício – violação do art.9º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 58/2008 de 9 de Novembro – emitiu a seguinte pronúncia: “(…) O ED/2008, dispõe no seu artigo 2º, n.º 3, dispõe que é aplicável, «com as adaptações impostas pela observância das respectivas competências, aos órgãos e serviços de apoio do (...) Ministério Público e respectivos órgãos de gestão». Ora, em tais «órgãos e serviços» não se incluem os magistrados do MºPº, os quais são destinatários de um regime disciplinar próprio – previsto nos arts. 162º e segs. do EMMP aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15-10, com as alterações da Lei n.º 60/98, de 27-08, pelo que, tal como na vigência do ED aprovado pelo DL n.º 28/84, o Estatuto Disciplinar aprovado ela Lei n.º 58/2008 é apenas subsidiariamente aplicável àqueles Magistrados, nos termos do artigo 216, do EMMP, mantendo-se, como ali, excluído o elenco das penas que constitui matéria expressamente prevista naquele Estatuto (cfr. artigos 166 a 171 ). Conclui-se, assim, que a pena de inactividade prevista nas disposições combinadas dos artigos 166, nº 1, al. e), 170, n.s 1 e 3, e 176, do EMMP, continua a ser aplicável aos magistrados do Ministério Público(…)” O Autor discorda, argumentando que: - a Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro, que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, iniciou a produção de efeitos no início do ano de 2009; - a remissão operada no Estatuto do Ministério Público para o Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, deve entender-se agora como efectuada para a Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro, e para o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, nos termos do respectivo artigo 6º; - como decorre do nº 1 do artigo 4º da Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro, «O Estatuto é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa»; - bastava a aplicação subsidiária do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas por determinação do próprio Estatuto do Ministério Público para concluir como o autor então concluiu, em raciocínio não sindicado pelo acórdão recorrido,; - por sua vez o nº 3 do artigo 2º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, relativo ao âmbito de aplicação objectivo, determina que «O presente Estatuto é ainda aplicável, com as adaptações impostas pela observância das correspondentes competências, aos órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, da Assembleia da República, dos tribunais e do Ministério Público. O primeiro argumento assumido pelo acórdão recorrido assenta numa afirmação que não tem aderência aos factos e que, portanto, não pode ser atendido; - os órgãos e os órgãos de gestão do Ministério Público integram e incluem os respectivos magistrados, já que os órgãos não funcionam sem titulares, e todos os órgãos do Ministério Público têm por titulares magistrados. Conclui-se, portanto, que os órgãos e órgãos de gestão, comportando os magistrados, se encontram abrangidos pelo âmbito objectivo de aplicação do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas; - se o Supremo Tribunal Administrativo entende que assim é, deve, pelo menos, indicar quais os órgãos de gestão do Ministério Público que estão abrangidos pela previsão legal. É que os órgãos de gestão do Ministério Público integram magistrados do Ministério Público; - mas o que é relevante, independentemente dos raciocínios especiosos a propósito da densificação do conceito de “órgão de gestão”, é que como decorre do artigo 9º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, a ordem jurídica deixou de comportar a aplicação da sanção disciplinar de inactividade; - tal opção constitui um princípio geral de direito disciplinar público, aplicável enquanto tal aos magistrados do Ministério Público; - não a tendo respeitado, o acto impugnado é ilegal e deveria ter sido anulado. Ao não o ter feito, o acórdão impugnado incorre em erro de julgamento, com violação das citadas disposições legais e deve ser revogado; - o recorrente entende que não é verdade que o novo Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas tenha deixado intocado o elenco de sanções constante do Estatuto do Ministério Público, incluindo a de inactividade, com o argumento de se tratar de um estatuto disciplinar especial; - em primeiro lugar, porque como decorre do próprio Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, este aplica-se ao Ministério Público; - em segundo lugar, porque a sanção de inactividade não tem subjacente qualquer preocupação específica que decorra do Estatuto do Ministério Público. Ou seja, a sanção de inactividade era uma sanção que se aplicava genericamente, não se conhecendo qualquer especialidade que a conecte especificamente ao Ministério Público; - em terceiro lugar, porque a interpretação adequada do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas permite concluir que pretende estabelecer o quadro geral aplicável a todas as pessoas que exercem funções públicas, apenas contornável quando existam razões específicas que fundamentam uma solução distinta (o que é o fundamento, aliás, dos regimes especiais); - assim, ao invés do assumido pelo acórdão recorrido, é manifesto que a sanção de inactividade não era susceptível de aplicação por ter sido removida da ordem jurídica. Vejamos. O legislador do Estatuto do Ministério Público, na regulação do regime disciplinar dos magistrados, serviu-se de dois instrumentos técnico-legislativos, a saber: a) a regulação directa, maioritariamente contida nos Capítulos VIII e IX; b) a regulação indirecta, por remissão, consignada no art. 216º sob a fórmula “em tudo o que não for contrário à presente lei é subsidiariamente aplicável o disposto no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado” (leia-se Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro). Pelos seus termos, esta regulação mista permite inferir, desde logo, que o legislador, na sua liberdade conformadora: (i) diferenciou o estatuto disciplinar dos magistrados do Ministério Público do estatuto disciplinar dos funcionários públicos em geral, submetendo aqueles a um regime especial; (ii) na construção de tal regime disciplinar especial, atribuiu ao Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº 24/84, uma função integradora subsidiária bem delimitada. Não se aplica em tudo o que está directamente regulado. Fora disso, o seu poder normativo estende-se a tudo o que não for oposto ou se harmonizar com a disciplina jurídica contida nas normas directas de regulação; (iii) por força da norma de remissão, abriu o regime especial à dinâmica do estatuto disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84, no restrito campo da sua aplicação, isto é, integrando automaticamente no estatuto dos magistrados as alterações introduzidas no regime geral, desde que não se reportem, nem sejam contrárias, a tudo o que neste está directamente regulado. Dito isto, temos que, como bem diz o Autor, a remissão operada no Estatuto do Ministério Público para o Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, deve entender-se agora como efectuada para a Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro, e para o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas (Vide art. 6º da Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, cujo texto é o seguinte: “As remissões de normas contidas em actos legislativos ou regulamentares para o Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, consideram-se efectuadas para as disposições correspondentes do Estatuto Disciplinar ora aprovado”). Por via disso a função normativa integradora que antes estava cometida ao Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84 está agora atribuída ao Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei nº 58/2008, nos precisos termos e com os limites impostos pelo art. 216º do Estatuto do Ministério Público. Logo, pelas razões expostas, deve entender-se que o novo Estatuto Disciplinar, por mera decorrência do poder normativo subsidiário que a norma de remissão lhe confere, sendo inaplicável nessa parte, não operou a revogação de qualquer das normas directas de regulação contidas no Estatuto do Ministério Público, em particular das dos artigos 166º/1/e), 170º, 176º e 183º relativas à pena de inactividade. Resta, então, saber se a lei nova as revogou por outro caminho. Ora, a Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, não contém preceito algum que declare expressamente a revogação de qualquer segmento do Estatuto do Ministério Público e/ou afirme a sua prevalência sobre os regimes especiais. Não contém, igualmente, norma alguma que mande aplicar, directamente, o novo estatuto aos magistrados do Ministério Público. Pelo contrário, exclui-os do perímetro da sua aplicação directa. Na verdade, do mesmo passo que prevê a sua aplicação indirecta, por via de normas de remissão “contidas em actos legislativos ou regulamentares” (art. 6º), exceptua do seu âmbito de aplicação subjectivo “os trabalhadores que possuam estatuto disciplinar especial” (art. 1º/3 do Estatuto Disciplinar Dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008). E não se diga, com o Autor, que assim não é, por causa do disposto no art. 4º /1 da Lei nº 58/2008 e no art. 2º/3 do Estatuto Disciplinar por ela aprovado. O art. 4º/1 da Lei nº 58/2008 é um preceito de direito transitório, (O texto da norma (art. 4º/1) é o seguinte: “ Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o Estatuto é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa.) reportado única e exclusivamente à aplicação no tempo das leis sucessivas, que nada estatui quanto ao problema, prévio, do âmbito de aplicação subjectivo da lei nova. O sentido do art. 2º/3 do Estatuto Disciplinar Dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, em leitura articulada com o disposto no art. 1º/3 do mesmo diploma, é o de que a lei nova se aplica aos trabalhadores que exercem funções públicas nos órgãos e serviços do Ministério Público, com excepção dos que forem magistrados do Ministério Público, estes porque possuem estatuto disciplinar especial. (Artigo 1º Âmbito de aplicação subjectivo 1 – O presente Estatuto é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respectivas funções. 2 – (…) 3 – Exceptuam-se do disposto nos números anteriores os trabalhadores que possuam estatuto disciplinar especial Artigo 2º Âmbito de aplicação objectivo 1 – O presente Estatuto é aplicável aos serviços da administração directa e indirecta do Estado 2 – (…) 3 – O presente Estatuto é ainda aplicável, com as adaptações impostas pela observância das correspondentes competências, aos órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, dos tribunais e do Ministério Público e respectivos órgãos de gestão e de outros órgãos independentes.) Deste modo, não estando verificados os requisitos do art. 7º/1/2 do C. Civil é forçoso considerar que a Lei nº 58/2008 não revogou, o regime disciplinar especial do Estatuto do Ministério Público, na parte que nele está directamente regulado. O mesmo é dizer, contra a tese do Autor, que os magistrados do Ministério Público continuam a estar sujeitos às penas previstas no art. 166º/1 do Estatuto do Ministério Público, entre as quais se conta a pena de inactividade que, relativamente àqueles, não foi removida da ordem jurídica. Aliás, a questão não é nova neste Supremo Tribunal que, em Pleno, já afirmou, por unanimidade, este mesmo resultado interpretativo, confirmando anteriores acórdãos de cada uma das Subsecções da 1ª Secção (vide acórdãos do Pleno de 2010.09.16 – recº nº 0551/09 e de 2010.11.18 – recº nº 0916/09). Improcede, pois, a alegação, nesta parte. 2.2.2. Da violação do princípio da igualdade A respeito, disse o acórdão: “Conclui-se, assim, que a pena de inactividade prevista nas disposições combinadas dos artigos 166, nº 1, al. e), 170, n.s 1 e 3, e 176, do EMMP, continua a ser aplicável aos magistrados do Ministério Público, não envolvendo tal interpretação qualquer violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13, da CRP, por injustificado tratamento diferenciado daqueles Magistrados em relação à generalidade dos «trabalhadores que exercem funções públicas». Na verdade, como se escreve no acórdão deste STA de 14-04-2010, Proc.º n.º 916/09, “se é verdade que a circunstância de aqueles poderem ser, e estes não, objecto da pena disciplinar de inactividade denota uma diferença de soluções, também é claríssimo que essa diferença é explicável pelo facto de tais magistrados e aqueles «trabalhadores» não estarem em situação de paridade; e, se os estatutos deles são, à partida, reciprocamente desiguais, nada obsta a que o legislador ordinário, para efeitos disciplinares, os tenha tratado desigualmente no ponto em apreço – já que uma desigualdade no início não exige, nem costuma sequer consentir, uma igualdade no fim”. Por sua vez, discordando, o Autor alega, passando a transcrever, que: “ (…) a interpretação assumida pelo acórdão recorrido é inconstitucional por violação do princípio da igualdade, já que não existe nenhum fundamento material que justifique a circunstância de perante factos equivalentes se aplicar uma sanção administrativa mais gravosa, sem qualquer justificação específica que não consista numa remissão para um segmento normativo que se dever ter por tacitamente revogado; - o problema não é a sanção de inactividade ser aplicável a todos os magistrados do Ministério Público. O problema é que não existe nenhuma razão constitucionalmente válida para que seja aplicável aos magistrados do Ministério Público e não aos restantes trabalhadores que exerçam funções públicas; - afirma o acórdão recorrido que “[…] é claríssimo que essa diferença é explicável pelo facto de tais magistrados e aqueles «trabalhadores« não estarem em situação de paridade; e, se os estatutos deles são, à partida, reciprocamente desiguais, nada obsta a que o legislador ordinário, para efeitos disciplinares, os tenha tratado desigualmente no ponto em apreço – já que uma desigualdade no início, nem costuma sequer consentir, uma desigualdade no fim”.; - com o devido respeito, o Supremo Tribunal Administrativo não indica um único argumento constitucionalmente atendível que fundamente a aplicabilidade da sanção específica da inactividade aos magistrados do Ministério Público, pelos mesmos factos (aliás, geralmente por violação de deveres que constam do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas) porque os restantes trabalhadores são sancionados com sanção distinta. Qual a razão atendível para esta diferenciação concreta? O facto de os trabalhadores em causa não se encontrarem em paridade. Com o devido respeito, tal não tem qualquer significado fundamentador concreto; - deste modo, também o acórdão impugnado deve ser revogado por inconstitucionalidade da interpretação que sustenta a manutenção da sanção de inactividade de entre o elenco constante do artigo 166º do Estatuto do Ministério Público”. São estes os termos do dissídio, neste ponto. Apreciemos. No caso concreto o Autor foi punido com a pena de inactividade, prevista no art. 166º/1/e) do Estatuto do Ministério Público. A pena é aplicável “ nos casos de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais ou quando os magistrados forem condenados em pena de prisão, salvo se a sentença condenatória aplicar pena de demissão.” (art. 183º/1 do Estatuto do Ministério Público). A pena de inactividade estava, também, prevista no anterior Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Local e Regional (aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro), com regime muito semelhante (arts. 13º/5 e 25º/1). Nessa lei velha a pena de suspensão era “aplicável aos funcionários e agentes em caso de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais” (art. 24º) e a pena de inactividade era “aplicável nos casos de procedimento que atente gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou agente ou da função” (art. 25º). O actual Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas (aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro) suprimiu a inactividade do elenco das penas (art. 9º) e, aglutinando os comportamentos que antes sujeitava, separadamente, às penas de suspensão e de inactividade, determina que “a pena de suspensão é aplicável aos trabalhadores que actuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função” (art.17º). Face à mudança introduzida pelo novo Estatuto, o Autor argumenta que não existe nenhum fundamento material, nenhuma razão constitucionalmente válida que justifique a circunstância de perante factos equivalentes se aplicar aos magistrados do Ministério Público e não aos restantes trabalhadores que exerçam funções públicas, a pena de inactividade que é mais gravosa. E, na verdade, comparando o regime de cada uma das penas, a pena de inactividade prevista no Estatuto do Ministério Público comporta, relativamente à pena de suspensão do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei nº 58/2008, um gravame que resulta do seguinte: (i) a pena de suspensão varia entre o mínimo de 20 dias e o máximo de 140 dias (art. 10º/ 4 do Estatuto da Lei 58/2008); a pena de inactividade “não pode ser inferior a um ano nem superior a dois” (art. 170º/3 do Estatuto do Ministério Público); (ii) a pena de suspensão determina, “por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para antiguidade” (art. 11º/2 do Estatuto da Lei nº 58/2008); a pena de inactividade, para além destes mesmos efeitos: (a) determina a perda da contagem do tempo de serviço para efeitos de aposentação e (b) pode implicar a impossibilidade de promoção ou acesso durante dois anos contados do termo do cumprimento da pena e “a transferência para cargo idêntico em tribunal ou serviço diferente daquele em que o magistrado exerce funções na data da prática da infracção” (ar. 176º/1 do Estatuto do Ministério Público). Na perspectiva do Autor é esta a diferença que ofende o princípio da igualdade e nela reside a inconstitucionalidade da interpretação feita pelo acórdão recorrido, enquanto considerou que a pena de inactividade prevista no Estatuto do Ministério Público lhe é aplicável. Dito isto, cumpre indagar se este regime mais oneroso para os magistrados do Ministério Público ofende, ou não, o princípio constitucional da igualdade (art. 13º da CRP). Ora, o Ministério Público é um órgão constitucional integrado na organização dos Tribunais (art. 219º da CRP), um órgão da justiça, independente e autónomo (art. 219º/ 2 CRP), ao qual estão cometidas funções específicas (representação do Estado, exercício de acção penal e defesa da legalidade democrática) bem distintas das que cabem à Administração Pública (art. 266º CRP) e que, em razão da importância do papel que lhe cabe na arquitectura do nosso Estado de Direito Democrático foi “erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas das dos juízes “ (art. 219º/4 CRP) (Citando Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed., vol II, p. 601). Há, pois, por determinação constitucional, uma cavada diferença, funcional e de posicionamento na organização do Estado, entre o Ministério Público e a Administração Pública. E é nesse ser materialmente diferente do Ministério Público, nessa desigualdade, que radica e colhem justificação racional, primeiro, a imposição constitucional de um estatuto próprio (art. 219º/3) e, depois, na sua concretização pela lei ordinária, a diferenciação de direitos e deveres, responsabilidade disciplinar incluída, entre os magistrados do Ministério Público e a generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas. Assim, quando se comparam, à luz do princípio da igualdade, os tratamentos normativos da punição de factos essencialmente idênticos, disciplinarmente relevantes, praticados, uns, por magistrados do Ministério Público e praticados, outros, por trabalhadores comuns que exercem funções públicas, é forçoso ponderar a coexistência simultânea de duas forças em tensão: a identidade das situações de facto a pender para a igualdade de tratamento e a desigualdade constitucionalmente relevante da especial situação estatutária dos magistrados, a inclinar para a desigualdade de tratamento sancionatório. E tendo em conta os interesses e valores de importância social primordial cuja defesa incumbe aos magistrados do Ministério Público, por força do recorte constitucional deste órgão, ninguém duvidará, por certo, que tais interesses e valores são, em si mesmos, bons fundamentos materiais, boas razões objectivas, para que o legislador ordinário, na sua liberdade conformadora, dê prevalência à desigualdade da situação estatutário - funcional, em detrimento da semelhança da situação de facto, e consagre medidas disciplinares diferentes e/ou mais exigentes para os magistrados, para melhor salvaguardar a eficácia da sua acção e proteger a dignidade e prestígio da função. Nesta racionalidade, constitucionalmente fundada, que põe o acento tónico da comparação, na desigualdade da situação das pessoas, na desigualdade funcional dos autores das infracções disciplinares e não na semelhança das situações de facto, não há qualquer ofensa ao princípio da igualdade na aplicação aos magistrados de penas diversas das que são aplicadas à generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas. A regulação não é arbitrária. Tratam-se desigualmente situações funcionais desiguais e existe uma razão material suficiente para a desigualdade de tratamento de iguais situações de facto. Deste modo, improcede a alegação do Autor, também nesta outra parte. 2.2.3. Da violação do princípio ne bis in idem Apreciando este suposto vício do acto, o acórdão recorrido fundamentou a sua decisão de improcedência do seguinte modo, passando a transcrever: “Prossegue sustentando que o acto impugnado por violação do princípio ne bis in idem já que “as infracções que foram imputadas ao autor estão em concurso aparente com alguns factos valorados, também em termos disciplinares, aquando da inspecção que lhe atribuiu a classificação de “Medíocre” e do subsequente inquérito disciplinar para aferição da aptidão para o exercício das funções de magistrado do Ministério Público.” Também não lhe assiste razão. É que se por um lado, como o A reconhece, a decisão punitiva assentou apenas em alguns factos que foram valorados em sede de avaliação da prestação funcional, por outro, nada impede que esses mesmos factos, juntamente com outros carreados para o processo inquérito, sejam novamente considerados para efeitos de avaliação disciplinar uma vez que os valores a prosseguir num e noutro procedimento são diferentes sendo tais factos apreciados à luz de normativos diversos e a partir de enfoques distintos dado que enquanto em sede classificatória está em causa a apreciação do mérito e competência profissionais, em sede disciplinar está em causa a aplicação de uma sanção por violação de deveres profissionais do magistrado (cfr. artigos 109 e 163, do EMMP) – neste sentido cfr. acórdãos do STA de 8-11-1998, Proc.º n.º 23532, e de 12-01-2005, Proc.º n.º 930/04.” O Autor considera que este entendimento está errado, argumentado, em abono da sua tese, no essencial, que: - na opinião do recorrente, o acórdão impugnado procede a uma errada aplicação do direito, porque existe violação do princípio “ne bis in idem”. As infracções que foram imputadas ao recorrente estão em concurso aparente com alguns factos valorados, também em termos disciplinares, aquando da inspecção que lhe atribuiu a classificação de “Medíocre” e do subsequente inquérito disciplinar para aferição da aptidão para o exercício das funções de magistrado do Ministério Público. - Na verdade, os factos subjacentes ao processo disciplinar são os mesmos que foram sujeitos à inspecção efectuada ao serviço prestado pelo requerente na Comarca d… … entre Maio de 2003 e Julho de 2005. - E são também os mesmos que estão subjacentes ao inquérito disciplinar então realizado para aferir da aptidão do requerente para o exercício de funções. - Deste modo, existe um concurso aparente entre os factos referidos e os factos considerados para atribuir relevância disciplinar à conduta do requerente, o que demonstra o erro de raciocínio hermenêutico subjacente ao acórdão recorrido. - As secções do Conselho Superior do Ministério Público partilham da mesma natureza do Conselho Superior do Ministério Público. Não são outros órgãos. É o mesmo órgão agindo em Secções. - Se uma das secções determina a abertura de um inquérito disciplinar, é óbvio que valora disciplinarmente determinados factos. Em consequência, sob pena de violar o princípio “ne bis in idem” não pode uma outra secção valorar os mesmos factos disciplinarmente. - Diga-se, aliás, que o acórdão impugnado valora o inquérito de natureza disciplinar realizado para aferir da aptidão do recorrente para o exercício de funções para efeitos de suspensão do prazo prescricional então também o tem de valorar para efeitos de aplicação do princípio “ne bis in idem”. Não existe aqui uma escolha selectiva… - Na verdade, a págs. 6 do acórdão recorrido escreve-se: «Daí que, ainda que se considere que alguns factos que integram as diversas infracções disciplinares pelas quais o A foi punido pela deliberação impugnada tivessem sido do conhecimento da entidade competente para a instauração do procedimento disciplinar – Conselho Superior do Ministério Público – desde 6-06-2006, a instauração do inquérito disciplinar nessa mesma data teve como efeito a imediata suspensão do respectivo prazo prescricional – nº 5, do artigo 4º do ED/84». - Ora, se assim é, tem de se entender que os factos já foram conhecidos para efeitos disciplinares. E se o foram, não o podem ser novamente. Repete-se: se ocorreu inquérito disciplinar, os factos que lhe estavam subjacentes foram disciplinarmente valorados. Tal inquérito não pode ter relevância para a suspensão do prazo prescricional e depois ser ignorado para efeitos da aplicação de um princípio fundamental como é o princípio “ne bis in idem”. Não se trata de uma escolha “a la carte”. - Deste modo, entende o recorrente que o acórdão recorrido procedeu a uma errada aplicação do direito ao caso concreto, violando o princípio “ne bis in idem” e devendo, consequentemente, ser revogado. Conhecendo, adiantamos a nossa concordância com a solução do acórdão recorrido. Como se vê da transcrição supra, o aresto considerou, que a avaliação da “prestação funcional”, e a aplicação de uma sanção por violação de deveres profissionais” são actividades administrativas que prosseguem valores distintos, à luz de normativos diversos e, por consequência, tratando-se da aplicação de normas de diferente natureza, a circunstância de os mesmos factos serem duplamente valorados, primeiro em processo inspectivo e, depois, em processo disciplinar, não ofende o princípio “ne bis in idem.” Este entendimento está correcto. A problemática da garantia constitucional consagrada no art. 29º/5 da CRP, de acordo com a qual “ninguém pode ser julgado mais do que uma vez pela prática do mesmo crime”, valendo, embora, para todo o direito sancionatório, logo, também para o direito disciplinar, não se põe quando está em causa a aplicação convergente, ao mesmo facto, de normas sancionatórias de diferente natureza, uma vez que, nessa situação, o comportamento censurado consubstancia a prática de infracções distintas e, por consequência, não há o risco de mais de um “julgamento”, pela mesma infracção nem de mais de uma condenação pela mesma infracção. (Vide, a respeito, o acórdão nº 263/94 do Tribunal Constitucional) E não há, igualmente, que falar do princípio ne bis in idem, quando, como no caso concreto em apreciação, sobre o mesmo facto convergem e são aplicadas normas que, não só têm natureza diferente, mas também são umas de índole sancionatória (as que punem a violação dos deveres gerais e especiais dos magistrados decorrentes da função que exercem) e outras de carácter não sancionatório, (as que regulam a apreciação do mérito do desempenho profissional). Quando assim, só haverá lugar para uma punição e, sem múltipla perseguição sancionatória, não se levanta o problema que a garantia constitucional visa acautelar, do duplo julgamento e/ou da dupla punição pela mesma infracção. Mas, para o Autor, o problema é outro. Não é na valoração para efeitos classificativos e para efeitos disciplinares que reside a violação da garantia constitucional, mas, sim, na dupla valoração disciplinar dos mesmos factos. Nas suas palavras, a ofensa ao princípio reside no seguinte: “os factos subjacentes ao processo disciplinar são os mesmos” que estão subjacentes ao inquérito disciplinar então realizado para aferir da aptidão do requerente para o exercício de funções” e “se uma das secções determina a abertura de um inquérito disciplinar, é óbvio que valora disciplinarmente determinados factos. Em consequência, sob pena de violar o princípio “ne bis in idem” não pode uma outra secção valorar os mesmos factos disciplinarmente”. Sem razão, porém. O princípio ne bis in idem proíbe o duplo “julgamento”. E isto para garantir a paz jurídica aos arguidos, finda a perseguição disciplinar de que foram alvo, (Vide Figueiredo Dias, “Direito Penal”, Parte Geral, I, 2007.p.978) evitando tanto a condenação de quem já tenha sido absolvido pela prática da mesma infracção, como a aplicação renovada de sanções disciplinares pela prática da mesma infracção. (Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa, Anotada, 4ª ed. I, p. 497) Ora, primeiro, é evidente que a decisão de abrir inquérito disciplinar não julga o arguido, não o “absolve” nem o “condena”, logo, esta decisão, por sua natureza, não é susceptível de em conjunto com a decisão final do procedimento disciplinar, dar corpo ao duplo julgamento ou à dupla valoração punitiva que o princípio ne bis in idem proíbe. Segundo, a circunstância de o inquérito ter sido mandado abrir por uma secção e o subsequente processo disciplinar ter sido decidido por outra secção reporta a uma questão de competência da qual aquele princípio não se ocupa. Portanto, mais uma vez, improcede a alegação do autor. 2.2.4. Da violação do princípio da proporcionalidade O acórdão recorrido considerou que, no caso em apreço, a decisão punitiva não ofende o princípio da proporcionalidade. Passamos a citar o essencial do respectivo discurso justificativo, nesta parte: “(…) Situando-se a moldura abstracta da pena de inactividade ente um e dois anos, implicando a impossibilidade de promoção por um período de dois anos (artigos 170º, nº 3 e 176º, nº 1 do EMMP), e tendo sido, no caso, aplicada uma pena concreta de um ano e três meses, perto, pois, do mínimo legal, não se evidencia qualquer excesso, mostrando-se antes, adequada e proporcionada à gravidade dos factos que subjazem à conduta do A. reveladora da violação reiterada dos seus deveres funcionais que afectaram o prestígio da função (…)”. O Autor insurge-se contra este entendimento porque, do seu ponto de vista, o que estava em causa era a adequação da própria sanção de inactividade e não a sua medida (vide conclusão XII). Reiterando, nesta sede, a alegação da petição inicial, argumenta, no essencial, que “não existe nenhuma razão legalmente atendível para a aplicação de um sanção impeditiva do exercício de funções”. E isto porque: (i) todos os elementos constantes do processo salientam o carácter honesto, trabalhador e funcionalmente empenhado do recorrente, sendo que o próprio Sr. Inspector reconheceu que, “face às condições encontradas em … , o recorrente se manteve a trabalhar muito para além do horário normal de trabalho e, por vezes, aos fins-de-semana”; (ii) do ponto de vista racional não faz sentido aplicar uma sanção inibitória do exercício de funções a quem é imputada lentidão no desempenho das suas tarefas, (iii) a função de pacificação pública associada às sanções disciplinares também não ganha relevância, no caso, porque seria perfeitamente satisfeita com uma censura de outro tipo; (iv) assim, “os princípios da adequação e da proibição do excesso aconselhariam, neste caso, a que se ponderassem conjuntamente todas as funções do exercício do poder sancionatório concreto, concluindo-se que é do interesse institucional e pessoal a manutenção do recorrente no exercício de funções”. Vejamos. De acordo com o previsto no Estatuto do Ministério Público “as penas de suspensão de exercício e de inactividade são aplicáveis nos casos de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais” ou “quando os magistrados forem condenados em pena de prisão, salvo se a sentença condenatória aplicar pena de demissão” (art. 183º/1) sendo que “a pena pode ser especialmente atenuada, aplicando-se pena de escalão inferior, quando existam circunstâncias anteriores ou posteriores à infracção ou contemporâneas dela que diminuam acentuadamente a gravidade do facto ou a culpa do agente” (art. 186º). Ora, é bom de ver que este regime legal está enformado pelo princípio da proporcionalidade. O afastamento temporário do serviço, com perda de vencimento e de antiguidade é, sem dúvida, uma sanção pesada. Todavia, a sua prescrição, reservada aos casos de “negligência grave”, de “grave desinteresse pelo cumprimentos dos deveres profissionais” ou de condenação em pena de prisão, não se apresenta, em abstracto, como injustificada e desnecessária para reparar e/ou prevenir a afectação do prestígio da função, nem desadequada do ponto de vista da prevenção especial. Para além disso, o regime, como mecanismo que permite temperar a sua severidade, prevenir o excesso e adoptar a medida justa no caso concreto, abre a possibilidade de aplicação de pena não inibitória do exercício de funções sempre que ocorram circunstâncias que, diminuindo acentuadamente a gravidade do facto ou a culpa do agente, propiciem que os referidos fins da pena se alcancem mediante a aplicação de uma sanção menos onerosa para o magistrado. Neste modelo, a lei concede ao titular do poder punitivo amplos espaços de conformação administrativa, em primeiro lugar, na concretização das indeterminações conceituais (“negligência grave”, “grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais”, diminuição acentuada da gravidade do facto ou da culpa do agente), em segundo lugar, na opção por uma das sanções – suspensão ou inactividade – previstas no art. 183º/1 e, em terceiro lugar, na fixação da medida da pena. Mas há um ponto de estrita vinculação. Se está adquirido, no procedimento disciplinar, que o magistrado, no seu desempenho funcional, se comportou com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais e que não beneficia de circunstâncias que diminuam acentuadamente a gravidade do facto ou a sua culpa, então, a pena a aplicar só pode ser uma das penas inibitórias do exercício de funções previstas no art. 183º do Estatuto do Ministério Público. Neste preciso ponto, o princípio da proporcionalidade, enquanto critério de validade do acto punitivo, não releva autonomamente, consumindo-se no erro nos pressupostos de facto e/ou de interpretação e subsunção jurídica. Ora, no caso em apreço, o Autor não convence da inexactidão material dos factos (vide infra 2.2.5), não questiona a respectiva qualificação jurídica, não invoca a desconsideração de circunstâncias que determinem a atenuação especial da pena e situa a desproporção do acto punitivo exactamente onde o princípio da proporcionalidade não releva como fonte autónoma de invalidade, isto é, na aplicação vinculada de pena inibitória do exercício de funções. Por tais razões, claudica a alegação do Autor nesta outra abordagem da questão, e, por consequência, mantém-se a decisão do acórdão recorrido que julgou improcedente a invocada violação do princípio da proporcionalidade. 2.2.5. Do erro sobre os pressupostos de facto. Na petição inicial, o Autor sustentou que o acto impugnado era inválido por erro nos pressupostos de facto. O acórdão impugnado julgou improcedente a alegação. Neste recurso o Autor discorda da decisão do aresto, dizendo, no essencial, que “ o acórdão impugnado limita-se a reproduzir parte do relatório final apresentado pelo Senhor Instrutor, concluindo que as imputações do recorrente foram rebatidas”, que “mais uma vez a 1ª Subsecção assumiu uma atitude deferente face às valorações emitidas pela entidade recorrida, não procedendo ao juízo crítico da prova” e que “considera que a matéria de facto considerada provada pelo Senhor Instrutor e, depois, pelo Conselho Superior do Ministério Público, não corresponde efectivamente ao que foi evidenciado durante as diligências instrutórias”. Temos, assim, que, nesta parte, o Autor ataca a decisão do acórdão relativa aos pressupostos de facto do acto punitivo, sem invocar a ofensa de lei expressa que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova. Deste modo, sem envolver qualquer critério normativo ou juízo de valor legal, a questão é meramente de facto e está excluída do poder de cognição do Pleno, por força do previsto no art. 12º/3 do ETAF. Razão pela qual se não conhece da matéria da alegação, nesta parte. 2.2.6. Da violação do princípio do “juiz natural” O art. 216º do Estatuto do Ministério Público, com a epígrafe “regime supletivo” diz o seguinte: “em tudo o que não for contrário à presente lei é subsidiariamente aplicável o disposto no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, no Código Penal e no Código de Processo Penal”. Louvando-se neste preceito o Autor, na petição inicial, alegou que o acto impugnado ofendeu o princípio do “juiz natural”, vício decorrente do facto de, no caso concreto não ter havido distribuição do processo pelos membros do Conselho Superior do Ministério Público, para além do relator”. O acórdão impugnado começou por consignar que o princípio constitucional do juiz natural (art. 32º/9 da CRP) é uma garantia do processo penal cujo alcance é o de proibir a designação arbitrária de um juiz ou tribunal para decidir o caso submetido a juízo, em ordem a assegurar uma decisão imparcial e isenta, ou o afastamento daquele cuja designação resultou da aplicação de normas gerais e abstractas contidas nas leis processuais e de organização judiciária. De seguida, afirmou que, no caso concreto, o processo disciplinar foi distribuído a um dos vogais do Conselho Superior do Ministério Público, que passou a ser o seu relator, de acordo com as normas que regulam a distribuição de processos no CSMP - artigo 30º do EMMP e artigo 16º do Regulamento Interno da Procuradoria Geral da República – e que não houve, nem tinha de haver distribuição do processo pelos restantes membros do CSMP. E concluiu que “a distribuição e apreciação do processo disciplinar em que o A. foi punido não ofendeu qualquer regra ou princípio.” O Autor, discordando deste entendimento, vem dizer que “o acto impugnado é inválido porque o Conselho Superior do Ministério Público violou o princípio do juiz natural e o acórdão recorrido procedeu a uma errada aplicação do direito ao caso concreto não o reconhecendo”. Para sustentar a sua tese argumenta, no essencial, que (i) “como decorre do art. 216º do Estatuto do Ministério Público, em matéria disciplinar os princípios de Direito Penal e de Direito Processual Penal são supletivamente aplicáveis à actuação do Conselho Superior do Ministério Público; (ii) no caso concreto não houve distribuição do processo pelos restantes membros do Conselho Superior do Ministério Público, para além do relator, razão pela qual foi violado o princípio do juiz natural; (iii) nada mais há para dizer, assumindo-se como despiciendas as considerações sobre disposições regulamentares. O Autor não tem razão. De acordo com o previsto no Estatuto do Ministério Público, “as matérias relativas ao exercício da acção disciplinar são da competência da secção disciplinar” (art. 29º/2) e “das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho” (art. 29º/5). O Estatuto fixa, também, a composição da secção disciplinar (art. 29º/3) e do plenário (art.15º/2), bem como as regras que presidem à nomeação dos respectivos membros (arts. 29º/3 e 15º a 20º), determina que “as deliberações são tomadas à pluralidade de votos, cabendo ao Procurador – Geral da República voto de qualidade” (art. 28º/2) e consigna que “os processos são distribuídos por sorteio pelos membros do Conselho, nos termos do regulamento interno” (art. 30º/1) e que “o vogal a quem o processo for distribuído é o seu relator” (art. 30º/2). Significa isto que a lei previne o arbítrio na escolha de quem decide e assegura as condições para uma decisão isenta, fixando prévia e objectivamente (i) quais são as entidades com competência decisória em matéria disciplinar e os critérios que presidem à nomeação dos membros que integram cada uma delas, (ii) o modo como aquelas entidades devem deliberar, (em formação única, à pluralidade de votos, sendo as deliberações tomadas por maioria) e (iii) as regras a observar na divisão funcional interna (distribuição) dos processos disciplinares. Neste quadro legal especial, no qual não repugna ver, com as devidas cautelas e as necessárias adaptações, um afloramento do princípio do juiz natural, garante da imparcialidade, as deliberações em matéria disciplinar cabem sempre, conforme os casos, ou a todos os membros do Conselho que integram a formação mais restrita da secção disciplinar ou a todos os membros do Conselho quando este decide em plenário. Os decisores são apenas a secção disciplinar e/ou o plenário, agindo sempre, cada um deles, em formação alargada que inclui todos os seus elementos, sem possibilidade de constituição de sub-formações mais restritas com poderes deliberativos. Neste contexto, os processos relativos ao exercício da acção disciplinar, estão, por prévia determinação legal e sem mais, atribuídos, conforme os casos, ou a todo o colectivo da secção ou a todo o colectivo do plenário, sem possibilidade de distribuição apenas a partes de cada um desses conjuntos incindíveis. Por consequência, a distribuição prevista na norma do art. 30º/1 do Estatuto do Ministério Público, conforme se diz no art. 16º/1 do Regulamento Interno da Procuradoria Geral da República só “tem por fim repartir equitativamente o serviço do Conselho pelos respectivos membros e designar relatores”. Esta é a melhor leitura da lei e foi a que o acórdão recorrido perfilhou, decidindo que no caso em apreço, a distribuição do processo disciplinar apenas pelo relator, “não ofendeu qualquer regra ou princípio”. A tese do Autor, de exigência de distribuição do processo pelos restantes membros do Conselho, para além do relator, só corresponderia ao sentido prevalente da lei e seria necessária para garantir a imparcialidade da decisão punitiva, se aquela, porventura, contivesse a previsão de sub - formações de julgamento sem composição pré-definida. Então, sim, para prevenir a escolha arbitrária da entidade decisora, seria imperioso que o processo fosse sucessiva e aleatoriamente distribuído por sorteio, pelos membros do Conselho, para escolher, primeiro, o relator e, depois, cada um dos respectivos adjuntos. Não sendo o caso, a sua alegação improcede 3. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 16 de Novembro de 2011 - António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Américo Joaquim Pires Esteves – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bernardino Peixoto Madureira – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

Referências Legais

Legislação Nacional

EDF08 ART1 N3 ART2 N3 ART9 ART10 N4 ART11 N2
EDF84 ART13 N5 ART24 ART25
EMP98 ART166 N1 E ART170 ART176 ART183 ART216 ART186 ART29 ART30
L 58/2008 DE 2008/09/29 ART4 N1 ART6
CCIV66 ART7 N1 N2
CONST76 ART13 ART219 ART266 ART29 N5
ETAF02 ART12 N3

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC551/09 DE 2010/09/16; AC STAPLENO PROC916/09 DE 2010/11/18; AC TC PROC566/92 DE 1994/03/23

Doutrina

GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA 4ED VII PAG601 VI PAG497
FIGUEIREDO DIAS DIREITO PENAL PARTE GERAL VI 2007 PAG978

Sumário

II- A aplicabilidade da sanção específica de inactividade aos magistrados do Ministério Público, pena não constante do Estatuto aprovado pela Lei nº 58/2008, não viola o princípio da igualdade.

III- Por não haver múltipla perseguição disciplinar, não ofende o princípio ne bis in idem, a circunstância de uma das secções do Conselho Superior do Ministério Público determinar a abertura de inquérito para aferir da aptidão do requerente para o exercício das funções e, mais tarde, o consequente procedimento disciplinar ser apreciado e decidido por outra secção do mesmo Conselho.

IV- Não ofende o princípio da proporcionalidade a aplicação de uma pena inibitória do exercício de funções a um magistrado do Ministério Público, em caso de grave negligência e de grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais, sem que ocorram circunstâncias que diminuam acentuadamente a gravidade do facto ou a sua culpa.

V- A distribuição, por sorteio, prevista no art. 30º do Estatuto do Ministério Público, feita apenas para escolha do relator do processo, não ofende qualquer garantia do procedimento disciplinar.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A……, já devidamente identificado nos autos, intentou, neste Supremo Tribunal, contra o Conselho Superior do Ministério Público, acção administrativa especial de impugnação da deliberação de 22 de Junho de 2009 que lhe aplicou a pena disciplinar de inactividade pelo período de um ano e três meses e a sanção administrativa acessória de impossibilidade de acesso à promoção.

Por acórdão de 27 de Janeiro de 2011, proferido a fls. 122-135 dos autos, a Secção julgou a acção improcedente.

1.1. Inconformado, o Autor recorre para o Pleno, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I Ao julgar improcedente a acção administrativa especial de impugnação da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, datada de 22 de Julho de 2009, que indeferiu a reclamação da deliberação da Secção Disciplinar, de 17 de Fevereiro 2009, e confirmou a aplicação ao recorrente de uma sanção de inactividade pelo período de um ano e três meses e da sanção administrativa acessória de impossibilidade de acesso à promoção, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, devendo ser revogado.

II Em primeiro lugar, o acórdão impugnado incorre em erro de aplicação do direito porque a deliberação impugnada na acção administrativa especial é ilegal, por violação de lei, porque aplica a sanção administrativa de inactividade contrariando o disposto na Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro.

III A remissão operada no Estatuto do Ministério Público para o Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, deve entender-se agora como efectuada para a Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro e para o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas. Como decorre do artigo 9º de tal estatuto, a sanção de inactividade foi expurgada da ordem jurídica, devendo ter-se por tacitamente revogada a sanção prevista no Estatuto do Ministério Público.

IV Na verdade, essa previsão não se fundamenta em qualquer especificidade da sanção quando aplicada a magistrados do Ministério Público, sendo seguro que o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas se pretende constituir como o regime geral aplicável.

V Em segundo lugar, e caso assim se não entenda, sempre se deve concluir que a interpretação que sustenta a sobrevivência da sanção de inactividade é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, já que não existe nenhum fundamento material que justifique a circunstância de perante factos equivalentes se aplicar uma sanção administrativa mais gravosa, sem qualquer justificação específica que não consista numa remissão para um segmento normativo que se deve ter por tacitamente revogado.

VI Acresce que não é admissível a aplicação da sanção de inactividade, só constante do Estatuto do Ministério Público, por alegada violação de deveres só previstos no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas. À violação daqueles deveres só é possível fazer corresponder as sanções aí previstas.

VII Consequentemente, o acórdão recorrido é inválido por inconstitucionalidade da interpretação que sustenta a manutenção da sanção de inactividade de entre o elenco do artigo 166º do Estatuto do Ministério Público.

VIII Em terceiro lugar, o acórdão impugnado procede a uma errada aplicação do direito ao caso concreto porque as infracções que foram imputadas ao recorrente estão em concurso aparente com alguns factos valorados, também em termos disciplinares, aquando da inspecção que lhe atribuiu a classificação de “Medíocre” e do subsequente inquérito disciplinar para aferição da aptidão para o exercício das funções de Magistrado do Ministério Público.

IX Se uma das secções do Conselho Superior do Ministério Público determina a abertura de um inquérito disciplinar, é óbvio que valora disciplinarmente determinados factos. Em consequência, sob pena de violar o princípio «ne bis in idem» não pode uma outra secção valorar os mesmos factos disciplinarmente.

X Convém recordar que se o acórdão impugnado valora o inquérito de natureza disciplinar realizado para aferir da aptidão do recorrente para o exercício de funções para efeitos de suspensão do prazo prescricional então também o tem de valorar para efeitos de aplicação do princípio “ne bis in idem”.

XI Em quarto lugar, a aplicação de uma sanção disciplinar de inactividade por um ano e três meses face aos factos apurados é excessiva, violando o princípio da proporcionalidade estabelecido no nº 2 do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo, ao invés do concluído pelo acórdão impugnado, que incorreu em erro na aplicação do direito.

XII O que estava em causa era a adequação da própria sanção de inactividade e não a sua medida.

XIII Em quinto lugar, o acórdão recorrido também erra ao não anular o acto impugnado por erro sobre os pressupostos de facto, dando por provadas ocorrências que não o foram, e atribuindo-lhes um valor que manifestamente não têm.

XIV Os erros relativamente à determinação dos factos e do seu peso objectivo influenciaram negativa e injustificadamente a apreciação valorativa do comportamento do recorrente, razão pela qual o acto sancionatório é inválido por erro sobre os pressupostos de facto (equivalente a violação de lei), e assim devia ter sido julgado pelo acórdão recorrido.

XV Diga-se, aliás, que o acórdão recorrido não procede à apreciação crítica dos factos e da sua valoração, ignorando o solicitado pelo autor na acção administrativa especial.

XVI Finalmente, em sexto lugar, o recorrente entende que o acórdão recorrido errou na aplicação do direito ao caso concreto já que a entidade agora recorrida violou o princípio do juiz natural na distribuição do processo. No caso concreto, não houve distribuição do processo pelos restantes membros do Conselho Superior do Ministério Público, para além do relator, razão pela qual foi violado o referido princípio do juiz natural.

Termos em que,

deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, revogado e substituído o acórdão recorrido por ter procedido a uma desadequada aplicação do Direito ao caso concreto, assim se fazendo a usual

Justiça.

1.2. O Conselho Superior do Ministério Público contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

1ª O acto punitivo que a acção tomou por objecto não enferma de qualquer erro ou vício que pudesse determinar a sua nulidade ou anulação.

2ª O acórdão recorrido fez um acertado julgamento de facto e de direito. Por isso,

3ª deve ser mantido.

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão impugnado foram dados como provados os seguintes factos:

1- O Autor é magistrado do Ministério Público com a categoria da Procurador Adjunto.

2- De Maio do ano de 2003 a Julho do ano de 2005 exerceu as suas funções na comarca d … sendo, a partir de Setembro de 2005, colocado nos Juízos Cíveis da comarca d.. ….

3- O serviço prestado naquelas comarcas, até 21-06-2006, foi objecto de Inspecção ordinária sendo proposta ao A. a classificação de «Medíocre».

4- Em 6-06-2006, o Conselho Superior do Ministério Público, concordando com a proposta atribuiu ao Autor a classificação de « Medíocre » e, nos termos do artigo 110º, n.º2, do EMMP, determinou a instauração de inquérito para apurar da aptidão do Autor para o exercício do cargo – acórdão junto ao processo instrutor ( fls. 520 a 545 ).

5- Em 6-12-2006, o Sr. Inspector designado elaborou o Relatório Final do inquérito onde conclui pela aptidão do A. para o exercício das funções de Procurador Adjunto, propondo o arquivamento nessa parte, mas, face à verificação indiciária de várias infracções disciplinares por ele praticadas nas comarcas d… e … e propõe a conversão do inquérito em processo disciplinar – fls. 1241 a 1491 do processo instrutor.

6- Por acórdão do Conselho Superior do Ministério Público de 8-02-2007 foi convertido o inquérito em processo disciplinar, passando a constituir a sua fase instrutória – fls. 1507 a 1509, do processo instrutor.

7- Por acórdão de 17-02-2009 da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, pelos factos constantes do relatório final do processo disciplinar que aqui se dá por reproduzido, foi-lhe aplicada a pena de um ano e três meses de inactividade, acrescida da sanção acessória de impossibilidade de acesso ou promoção.

8- Por acórdão de 22-07-2009, do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, foi indeferida a reclamação apresentada do acórdão de 17-02-09, e confirmada a pena referida em 7, com o esclarecimento que a sanção acessória tem a duração de dois anos.

2.2. O DIREITO

O autor, ora recorrente alega que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento relativamente a seis dos vícios que assacou ao acto impugnado, a saber: (i) violação de lei por aplicação de uma sanção expurgada da ordem jurídica; (ii) violação do princípio da igualdade, (iii) violação do princípio ne bis in idem; (iv) violação do princípio da proporcionalidade; (v) erro sobre os pressupostos de facto; (vi) violação do princípio do juiz natural.

2.2.1. Da violação de lei por aplicação de sanção expurgada da ordem jurídica

O acórdão recorrido, relativamente a este vício – violação do art.9º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 58/2008 de 9 de Novembro – emitiu a seguinte pronúncia:

“(…) O ED/2008, dispõe no seu artigo 2º, n.º 3, dispõe que é aplicável, «com as adaptações impostas pela observância das respectivas competências, aos órgãos e serviços de apoio do (...) Ministério Público e respectivos órgãos de gestão». Ora, em tais «órgãos e serviços» não se incluem os magistrados do MºPº, os quais são destinatários de um regime disciplinar próprio – previsto nos arts. 162º e segs. do EMMP aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15-10, com as alterações da Lei n.º 60/98, de 27-08, pelo que, tal como na vigência do ED aprovado pelo DL n.º 28/84, o Estatuto Disciplinar aprovado ela Lei n.º 58/2008 é apenas subsidiariamente aplicável àqueles Magistrados, nos termos do artigo 216, do EMMP, mantendo-se, como ali, excluído o elenco das penas que constitui matéria expressamente prevista naquele Estatuto (cfr. artigos 166 a 171 ).

Conclui-se, assim, que a pena de inactividade prevista nas disposições combinadas dos artigos 166, nº 1, al. e), 170, n.s 1 e 3, e 176, do EMMP, continua a ser aplicável aos magistrados do Ministério Público(…)”

O Autor discorda, argumentando que:

- a Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro, que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, iniciou a produção de efeitos no início do ano de 2009;

- a remissão operada no Estatuto do Ministério Público para o Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, deve entender-se agora como efectuada para a Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro, e para o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, nos termos do respectivo artigo 6º;

- como decorre do nº 1 do artigo 4º da Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro, «O Estatuto é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa»;

- bastava a aplicação subsidiária do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas por determinação do próprio Estatuto do Ministério Público para concluir como o autor então concluiu, em raciocínio não sindicado pelo acórdão recorrido,;

- por sua vez o nº 3 do artigo 2º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, relativo ao âmbito de aplicação objectivo, determina que «O presente Estatuto é ainda aplicável, com as adaptações impostas pela observância das correspondentes competências, aos órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, da Assembleia da República, dos tribunais e do Ministério Público. O primeiro argumento assumido pelo acórdão recorrido assenta numa afirmação que não tem aderência aos factos e que, portanto, não pode ser atendido;

- os órgãos e os órgãos de gestão do Ministério Público integram e incluem os respectivos magistrados, já que os órgãos não funcionam sem titulares, e todos os órgãos do Ministério Público têm por titulares magistrados. Conclui-se, portanto, que os órgãos e órgãos de gestão, comportando os magistrados, se encontram abrangidos pelo âmbito objectivo de aplicação do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas;

- se o Supremo Tribunal Administrativo entende que assim é, deve, pelo menos, indicar quais os órgãos de gestão do Ministério Público que estão abrangidos pela previsão legal. É que os órgãos de gestão do Ministério Público integram magistrados do Ministério Público;

- mas o que é relevante, independentemente dos raciocínios especiosos a propósito da densificação do conceito de “órgão de gestão”, é que como decorre do artigo 9º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, a ordem jurídica deixou de comportar a aplicação da sanção disciplinar de inactividade;

- tal opção constitui um princípio geral de direito disciplinar público, aplicável enquanto tal aos magistrados do Ministério Público;

- não a tendo respeitado, o acto impugnado é ilegal e deveria ter sido anulado. Ao não o ter feito, o acórdão impugnado incorre em erro de julgamento, com violação das citadas disposições legais e deve ser revogado;

- o recorrente entende que não é verdade que o novo Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas tenha deixado intocado o elenco de sanções constante do Estatuto do Ministério Público, incluindo a de inactividade, com o argumento de se tratar de um estatuto disciplinar especial;

- em primeiro lugar, porque como decorre do próprio Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, este aplica-se ao Ministério Público;

- em segundo lugar, porque a sanção de inactividade não tem subjacente qualquer preocupação específica que decorra do Estatuto do Ministério Público. Ou seja, a sanção de inactividade era uma sanção que se aplicava genericamente, não se conhecendo qualquer especialidade que a conecte especificamente ao Ministério Público;

- em terceiro lugar, porque a interpretação adequada do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas permite concluir que pretende estabelecer o quadro geral aplicável a todas as pessoas que exercem funções públicas, apenas contornável quando existam razões específicas que fundamentam uma solução distinta (o que é o fundamento, aliás, dos regimes especiais);

- assim, ao invés do assumido pelo acórdão recorrido, é manifesto que a sanção de inactividade não era susceptível de aplicação por ter sido removida da ordem jurídica.

Vejamos.

O legislador do Estatuto do Ministério Público, na regulação do regime disciplinar dos magistrados, serviu-se de dois instrumentos técnico-legislativos, a saber: a) a regulação directa, maioritariamente contida nos Capítulos VIII e IX; b) a regulação indirecta, por remissão, consignada no art. 216º sob a fórmula “em tudo o que não for contrário à presente lei é subsidiariamente aplicável o disposto no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado” (leia-se Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro).

Pelos seus termos, esta regulação mista permite inferir, desde logo, que o legislador, na sua liberdade conformadora:

(i) diferenciou o estatuto disciplinar dos magistrados do Ministério Público do estatuto disciplinar dos funcionários públicos em geral, submetendo aqueles a um regime especial;

(ii) na construção de tal regime disciplinar especial, atribuiu ao Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº 24/84, uma função integradora subsidiária bem delimitada. Não se aplica em tudo o que está directamente regulado. Fora disso, o seu poder normativo estende-se a tudo o que não for oposto ou se harmonizar com a disciplina jurídica contida nas normas directas de regulação;

(iii) por força da norma de remissão, abriu o regime especial à dinâmica do estatuto disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84, no restrito campo da sua aplicação, isto é, integrando automaticamente no estatuto dos magistrados as alterações introduzidas no regime geral, desde que não se reportem, nem sejam contrárias, a tudo o que neste está directamente regulado.

Dito isto, temos que, como bem diz o Autor, a remissão operada no Estatuto do Ministério Público para o Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, deve entender-se agora como efectuada para a Lei nº 58/2008, de 29 de Setembro, e para o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas (Vide art. 6º da Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, cujo texto é o seguinte:

“As remissões de normas contidas em actos legislativos ou regulamentares para o Estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, consideram-se efectuadas para as disposições correspondentes do Estatuto Disciplinar ora aprovado”). Por via disso a função normativa integradora que antes estava cometida ao Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84 está agora atribuída ao Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei nº 58/2008, nos precisos termos e com os limites impostos pelo art. 216º do Estatuto do Ministério Público. Logo, pelas razões expostas, deve entender-se que o novo Estatuto Disciplinar, por mera decorrência do poder normativo subsidiário que a norma de remissão lhe confere, sendo inaplicável nessa parte, não operou a revogação de qualquer das normas directas de regulação contidas no Estatuto do Ministério Público, em particular das dos artigos 166º/1/e), 170º, 176º e 183º relativas à pena de inactividade.

Resta, então, saber se a lei nova as revogou por outro caminho.

Ora, a Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, não contém preceito algum que declare expressamente a revogação de qualquer segmento do Estatuto do Ministério Público e/ou afirme a sua prevalência sobre os regimes especiais.

Não contém, igualmente, norma alguma que mande aplicar, directamente, o novo estatuto aos magistrados do Ministério Público. Pelo contrário, exclui-os do perímetro da sua aplicação directa. Na verdade, do mesmo passo que prevê a sua aplicação indirecta, por via de normas de remissão “contidas em actos legislativos ou regulamentares” (art. 6º), exceptua do seu âmbito de aplicação subjectivo “os trabalhadores que possuam estatuto disciplinar especial” (art. 1º/3 do Estatuto Disciplinar Dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008).

E não se diga, com o Autor, que assim não é, por causa do disposto no art. 4º /1 da Lei nº 58/2008 e no art. 2º/3 do Estatuto Disciplinar por ela aprovado.

O art. 4º/1 da Lei nº 58/2008 é um preceito de direito transitório, (O texto da norma (art. 4º/1) é o seguinte:

“Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o Estatuto é imediatamente aplicável aos factos praticados, aos processos instaurados e às penas em curso de execução na data da sua entrada em vigor, quando o seu regime se revele, em concreto, mais favorável ao trabalhador e melhor garanta a sua audiência e defesa.) reportado única e exclusivamente à aplicação no tempo das leis sucessivas, que nada estatui quanto ao problema, prévio, do âmbito de aplicação subjectivo da lei nova.

O sentido do art. 2º/3 do Estatuto Disciplinar Dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, em leitura articulada com o disposto no art. 1º/3 do mesmo diploma, é o de que a lei nova se aplica aos trabalhadores que exercem funções públicas nos órgãos e serviços do Ministério Público, com excepção dos que forem magistrados do Ministério Público, estes porque possuem estatuto disciplinar especial.

(Artigo 1º

Âmbito de aplicação subjectivo

1- O presente Estatuto é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respectivas funções.

2- (…)

3- Exceptuam-se do disposto nos números anteriores os trabalhadores que possuam estatuto disciplinar especial

Artigo 2º

Âmbito de aplicação objectivo

1- O presente Estatuto é aplicável aos serviços da administração directa e indirecta do Estado

2- (…)

3- O presente Estatuto é ainda aplicável, com as adaptações impostas pela observância das correspondentes competências, aos órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, dos tribunais e do Ministério Público e respectivos órgãos de gestão e de outros órgãos independentes.)

Deste modo, não estando verificados os requisitos do art. 7º/1/2 do C. Civil é forçoso considerar que a Lei nº 58/2008 não revogou, o regime disciplinar especial do Estatuto do Ministério Público, na parte que nele está directamente regulado.

O mesmo é dizer, contra a tese do Autor, que os magistrados do Ministério Público continuam a estar sujeitos às penas previstas no art. 166º/1 do Estatuto do Ministério Público, entre as quais se conta a pena de inactividade que, relativamente àqueles, não foi removida da ordem jurídica.

Aliás, a questão não é nova neste Supremo Tribunal que, em Pleno, já afirmou, por unanimidade, este mesmo resultado interpretativo, confirmando anteriores acórdãos de cada uma das Subsecções da 1ª Secção (vide acórdãos do Pleno de 2010.09.16 – recº nº 0551/09 e de 2010.11.18 – recº nº 0916/09).

Improcede, pois, a alegação, nesta parte.

2.2.2. Da violação do princípio da igualdade

A respeito, disse o acórdão:

“Conclui-se, assim, que a pena de inactividade prevista nas disposições combinadas dos artigos 166, nº 1, al. e), 170, n.s 1 e 3, e 176, do EMMP, continua a ser aplicável aos magistrados do Ministério Público, não envolvendo tal interpretação qualquer violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13, da CRP, por injustificado tratamento diferenciado daqueles Magistrados em relação à generalidade dos «trabalhadores que exercem funções públicas».

Na verdade, como se escreve no acórdão deste STA de 14-04-2010, Proc.º n.º 916/09, “se é verdade que a circunstância de aqueles poderem ser, e estes não, objecto da pena disciplinar de inactividade denota uma diferença de soluções, também é claríssimo que essa diferença é explicável pelo facto de tais magistrados e aqueles «trabalhadores» não estarem em situação de paridade; e, se os estatutos deles são, à partida, reciprocamente desiguais, nada obsta a que o legislador ordinário, para efeitos disciplinares, os tenha tratado desigualmente no ponto em apreço – já que uma desigualdade no início não exige, nem costuma sequer consentir, uma igualdade no fim”.

Por sua vez, discordando, o Autor alega, passando a transcrever, que:

“(…) a interpretação assumida pelo acórdão recorrido é inconstitucional por violação do princípio da igualdade, já que não existe nenhum fundamento material que justifique a circunstância de perante factos equivalentes se aplicar uma sanção administrativa mais gravosa, sem qualquer justificação específica que não consista numa remissão para um segmento normativo que se dever ter por tacitamente revogado;

- o problema não é a sanção de inactividade ser aplicável a todos os magistrados do Ministério Público. O problema é que não existe nenhuma razão constitucionalmente válida para que seja aplicável aos magistrados do Ministério Público e não aos restantes trabalhadores que exerçam funções públicas;

- afirma o acórdão recorrido que “[…] é claríssimo que essa diferença é explicável pelo facto de tais magistrados e aqueles «trabalhadores« não estarem em situação de paridade; e, se os estatutos deles são, à partida, reciprocamente desiguais, nada obsta a que o legislador ordinário, para efeitos disciplinares, os tenha tratado desigualmente no ponto em apreço – já que uma desigualdade no início, nem costuma sequer consentir, uma desigualdade no fim”.;

- com o devido respeito, o Supremo Tribunal Administrativo não indica um único argumento constitucionalmente atendível que fundamente a aplicabilidade da sanção específica da inactividade aos magistrados do Ministério Público, pelos mesmos factos (aliás, geralmente por violação de deveres que constam do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas) porque os restantes trabalhadores são sancionados com sanção distinta. Qual a razão atendível para esta diferenciação concreta? O facto de os trabalhadores em causa não se encontrarem em paridade. Com o devido respeito, tal não tem qualquer significado fundamentador concreto;

- deste modo, também o acórdão impugnado deve ser revogado por inconstitucionalidade da interpretação que sustenta a manutenção da sanção de inactividade de entre o elenco constante do artigo 166º do Estatuto do Ministério Público”.

São estes os termos do dissídio, neste ponto.

Apreciemos.

No caso concreto o Autor foi punido com a pena de inactividade, prevista no art. 166º/1/e) do Estatuto do Ministério Público. A pena é aplicável “ nos casos de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais ou quando os magistrados forem condenados em pena de prisão, salvo se a sentença condenatória aplicar pena de demissão.” (art. 183º/1 do Estatuto do Ministério Público).

A pena de inactividade estava, também, prevista no anterior Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Local e Regional (aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro), com regime muito semelhante (arts. 13º/5 e 25º/1).

Nessa lei velha a pena de suspensão era “aplicável aos funcionários e agentes em caso de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais” (art. 24º) e a pena de inactividade era “aplicável nos casos de procedimento que atente gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou agente ou da função” (art. 25º).

O actual Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas (aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro) suprimiu a inactividade do elenco das penas (art. 9º) e, aglutinando os comportamentos que antes sujeitava, separadamente, às penas de suspensão e de inactividade, determina que “a pena de suspensão é aplicável aos trabalhadores que actuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função” (art.17º).

Face à mudança introduzida pelo novo Estatuto, o Autor argumenta que não existe nenhum fundamento material, nenhuma razão constitucionalmente válida que justifique a circunstância de perante factos equivalentes se aplicar aos magistrados do Ministério Público e não aos restantes trabalhadores que exerçam funções públicas, a pena de inactividade que é mais gravosa.

E, na verdade, comparando o regime de cada uma das penas, a pena de inactividade prevista no Estatuto do Ministério Público comporta, relativamente à pena de suspensão do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei nº 58/2008, um gravame que resulta do seguinte:

(i) a pena de suspensão varia entre o mínimo de 20 dias e o máximo de 140 dias (art. 10º/ 4 do Estatuto da Lei 58/2008); a pena de inactividade “não pode ser inferior a um ano nem superior a dois” (art. 170º/3 do Estatuto do Ministério Público);

(ii) a pena de suspensão determina, “por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para antiguidade” (art. 11º/2 do Estatuto da Lei nº 58/2008); a pena de inactividade, para além destes mesmos efeitos: (a) determina a perda da contagem do tempo de serviço para efeitos de aposentação e (b) pode implicar a impossibilidade de promoção ou acesso durante dois anos contados do termo do cumprimento da pena e “a transferência para cargo idêntico em tribunal ou serviço diferente daquele em que o magistrado exerce funções na data da prática da infracção” (ar. 176º/1 do Estatuto do Ministério Público).

Na perspectiva do Autor é esta a diferença que ofende o princípio da igualdade e nela reside a inconstitucionalidade da interpretação feita pelo acórdão recorrido, enquanto considerou que a pena de inactividade prevista no Estatuto do Ministério Público lhe é aplicável.

Dito isto, cumpre indagar se este regime mais oneroso para os magistrados do Ministério Público ofende, ou não, o princípio constitucional da igualdade (art. 13º da CRP).

Ora, o Ministério Público é um órgão constitucional integrado na organização dos Tribunais (art. 219º da CRP), um órgão da justiça, independente e autónomo (art. 219º/ 2 CRP), ao qual estão cometidas funções específicas (representação do Estado, exercício de acção penal e defesa da legalidade democrática) bem distintas das que cabem à Administração Pública (art. 266º CRP) e que, em razão da importância do papel que lhe cabe na arquitectura do nosso Estado de Direito Democrático foi “erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas das dos juízes “ (art. 219º/4 CRP) (Citando Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 4ª ed., vol II, p. 601).

Há, pois, por determinação constitucional, uma cavada diferença, funcional e de posicionamento na organização do Estado, entre o Ministério Público e a Administração Pública. E é nesse ser materialmente diferente do Ministério Público, nessa desigualdade, que radica e colhem justificação racional, primeiro, a imposição constitucional de um estatuto próprio (art. 219º/3) e, depois, na sua concretização pela lei ordinária, a diferenciação de direitos e deveres, responsabilidade disciplinar incluída, entre os magistrados do Ministério Público e a generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas.

Assim, quando se comparam, à luz do princípio da igualdade, os tratamentos normativos da punição de factos essencialmente idênticos, disciplinarmente relevantes, praticados, uns, por magistrados do Ministério Público e praticados, outros, por trabalhadores comuns que exercem funções públicas, é forçoso ponderar a coexistência simultânea de duas forças em tensão: a identidade das situações de facto a pender para a igualdade de tratamento e a desigualdade constitucionalmente relevante da especial situação estatutária dos magistrados, a inclinar para a desigualdade de tratamento sancionatório.

E tendo em conta os interesses e valores de importância social primordial cuja defesa incumbe aos magistrados do Ministério Público, por força do recorte constitucional deste órgão, ninguém duvidará, por certo, que tais interesses e valores são, em si mesmos, bons fundamentos materiais, boas razões objectivas, para que o legislador ordinário, na sua liberdade conformadora, dê prevalência à desigualdade da situação estatutário - funcional, em detrimento da semelhança da situação de facto, e consagre medidas disciplinares diferentes e/ou mais exigentes para os magistrados, para melhor salvaguardar a eficácia da sua acção e proteger a dignidade e prestígio da função.

Nesta racionalidade, constitucionalmente fundada, que põe o acento tónico da comparação, na desigualdade da situação das pessoas, na desigualdade funcional dos autores das infracções disciplinares e não na semelhança das situações de facto, não há qualquer ofensa ao princípio da igualdade na aplicação aos magistrados de penas diversas das que são aplicadas à generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas. A regulação não é arbitrária. Tratam-se desigualmente situações funcionais desiguais e existe uma razão material suficiente para a desigualdade de tratamento de iguais situações de facto.

Deste modo, improcede a alegação do Autor, também nesta outra parte.

2.2.3. Da violação do princípio ne bis in idem

Apreciando este suposto vício do acto, o acórdão recorrido fundamentou a sua decisão de improcedência do seguinte modo, passando a transcrever:

“Prossegue sustentando que o acto impugnado por violação do princípio ne bis in idem já que “as infracções que foram imputadas ao autor estão em concurso aparente com alguns factos valorados, também em termos disciplinares, aquando da inspecção que lhe atribuiu a classificação de “Medíocre” e do subsequente inquérito disciplinar para aferição da aptidão para o exercício das funções de magistrado do Ministério Público.”

Também não lhe assiste razão.

É que se por um lado, como o A reconhece, a decisão punitiva assentou apenas em alguns factos que foram valorados em sede de avaliação da prestação funcional, por outro, nada impede que esses mesmos factos, juntamente com outros carreados para o processo inquérito, sejam novamente considerados para efeitos de avaliação disciplinar uma vez que os valores a prosseguir num e noutro procedimento são diferentes sendo tais factos apreciados à luz de normativos diversos e a partir de enfoques distintos dado que enquanto em sede classificatória está em causa a apreciação do mérito e competência profissionais, em sede disciplinar está em causa a aplicação de uma sanção por violação de deveres profissionais do magistrado (cfr. artigos 109 e 163, do EMMP) – neste sentido cfr. acórdãos do STA de 8-11-1998, Proc.º n.º 23532, e de 12-01-2005, Proc.º n.º 930/04.”

O Autor considera que este entendimento está errado, argumentado, em abono da sua tese, no essencial, que:

- na opinião do recorrente, o acórdão impugnado procede a uma errada aplicação do direito, porque existe violação do princípio “ne bis in idem”. As infracções que foram imputadas ao recorrente estão em concurso aparente com alguns factos valorados, também em termos disciplinares, aquando da inspecção que lhe atribuiu a classificação de “Medíocre” e do subsequente inquérito disciplinar para aferição da aptidão para o exercício das funções de magistrado do Ministério Público.

- Na verdade, os factos subjacentes ao processo disciplinar são os mesmos que foram sujeitos à inspecção efectuada ao serviço prestado pelo requerente na Comarca d… … entre Maio de 2003 e Julho de 2005.

- E são também os mesmos que estão subjacentes ao inquérito disciplinar então realizado para aferir da aptidão do requerente para o exercício de funções.

- Deste modo, existe um concurso aparente entre os factos referidos e os factos considerados para atribuir relevância disciplinar à conduta do requerente, o que demonstra o erro de raciocínio hermenêutico subjacente ao acórdão recorrido.

- As secções do Conselho Superior do Ministério Público partilham da mesma natureza do Conselho Superior do Ministério Público. Não são outros órgãos. É o mesmo órgão agindo em Secções.

- Se uma das secções determina a abertura de um inquérito disciplinar, é óbvio que valora disciplinarmente determinados factos. Em consequência, sob pena de violar o princípio “ne bis in idem” não pode uma outra secção valorar os mesmos factos disciplinarmente.

- Diga-se, aliás, que o acórdão impugnado valora o inquérito de natureza disciplinar realizado para aferir da aptidão do recorrente para o exercício de funções para efeitos de suspensão do prazo prescricional então também o tem de valorar para efeitos de aplicação do princípio “ne bis in idem”. Não existe aqui uma escolha selectiva…

- Na verdade, a págs. 6 do acórdão recorrido escreve-se: «Daí que, ainda que se considere que alguns factos que integram as diversas infracções disciplinares pelas quais o A foi punido pela deliberação impugnada tivessem sido do conhecimento da entidade competente para a instauração do procedimento disciplinar – Conselho Superior do Ministério Público – desde 6-06-2006, a instauração do inquérito disciplinar nessa mesma data teve como efeito a imediata suspensão do respectivo prazo prescricional – nº 5, do artigo 4º do ED/84».

- Ora, se assim é, tem de se entender que os factos já foram conhecidos para efeitos disciplinares. E se o foram, não o podem ser novamente. Repete-se: se ocorreu inquérito disciplinar, os factos que lhe estavam subjacentes foram disciplinarmente valorados. Tal inquérito não pode ter relevância para a suspensão do prazo prescricional e depois ser ignorado para efeitos da aplicação de um princípio fundamental como é o princípio “ne bis in idem”. Não se trata de uma escolha “a la carte”.

- Deste modo, entende o recorrente que o acórdão recorrido procedeu a uma errada aplicação do direito ao caso concreto, violando o princípio “ne bis in idem” e devendo, consequentemente, ser revogado.

Conhecendo, adiantamos a nossa concordância com a solução do acórdão recorrido.

Como se vê da transcrição supra, o aresto considerou, que a avaliação da “prestação funcional”, e a aplicação de uma sanção por violação de deveres profissionais” são actividades administrativas que prosseguem valores distintos, à luz de normativos diversos e, por consequência, tratando-se da aplicação de normas de diferente natureza, a circunstância de os mesmos factos serem duplamente valorados, primeiro em processo inspectivo e, depois, em processo disciplinar, não ofende o princípio “ne bis in idem.”

Este entendimento está correcto.

A problemática da garantia constitucional consagrada no art. 29º/5 da CRP, de acordo com a qual “ninguém pode ser julgado mais do que uma vez pela prática do mesmo crime”, valendo, embora, para todo o direito sancionatório, logo, também para o direito disciplinar, não se põe quando está em causa a aplicação convergente, ao mesmo facto, de normas sancionatórias de diferente natureza, uma vez que, nessa situação, o comportamento censurado consubstancia a prática de infracções distintas e, por consequência, não há o risco de mais de um “julgamento”, pela mesma infracção nem de mais de uma condenação pela mesma infracção. (Vide, a respeito, o acórdão nº 263/94 do Tribunal Constitucional)

E não há, igualmente, que falar do princípio ne bis in idem, quando, como no caso concreto em apreciação, sobre o mesmo facto convergem e são aplicadas normas que, não só têm natureza diferente, mas também são umas de índole sancionatória (as que punem a violação dos deveres gerais e especiais dos magistrados decorrentes da função que exercem) e outras de carácter não sancionatório, (as que regulam a apreciação do mérito do desempenho profissional). Quando assim, só haverá lugar para uma punição e, sem múltipla perseguição sancionatória, não se levanta o problema que a garantia constitucional visa acautelar, do duplo julgamento e/ou da dupla punição pela mesma infracção.

Mas, para o Autor, o problema é outro. Não é na valoração para efeitos classificativos e para efeitos disciplinares que reside a violação da garantia constitucional, mas, sim, na dupla valoração disciplinar dos mesmos factos. Nas suas palavras, a ofensa ao princípio reside no seguinte:

“os factos subjacentes ao processo disciplinar são os mesmos” que estão subjacentes ao inquérito disciplinar então realizado para aferir da aptidão do requerente para o exercício de funções” e “se uma das secções determina a abertura de um inquérito disciplinar, é óbvio que valora disciplinarmente determinados factos. Em consequência, sob pena de violar o princípio “ne bis in idem” não pode uma outra secção valorar os mesmos factos disciplinarmente”.

Sem razão, porém.

O princípio ne bis in idem proíbe o duplo “julgamento”. E isto para garantir a paz jurídica aos arguidos, finda a perseguição disciplinar de que foram alvo, (Vide Figueiredo Dias, “Direito Penal”, Parte Geral, I, 2007.p.978) evitando tanto a condenação de quem já tenha sido absolvido pela prática da mesma infracção, como a aplicação renovada de sanções disciplinares pela prática da mesma infracção. (Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa, Anotada, 4ª ed. I, p. 497)

Ora, primeiro, é evidente que a decisão de abrir inquérito disciplinar não julga o arguido, não o “absolve” nem o “condena”, logo, esta decisão, por sua natureza, não é susceptível de em conjunto com a decisão final do procedimento disciplinar, dar corpo ao duplo julgamento ou à dupla valoração punitiva que o princípio ne bis in idem proíbe.

Segundo, a circunstância de o inquérito ter sido mandado abrir por uma secção e o subsequente processo disciplinar ter sido decidido por outra secção reporta a uma questão de competência da qual aquele princípio não se ocupa.

Portanto, mais uma vez, improcede a alegação do autor.

2.2.4. Da violação do princípio da proporcionalidade

O acórdão recorrido considerou que, no caso em apreço, a decisão punitiva não ofende o princípio da proporcionalidade. Passamos a citar o essencial do respectivo discurso justificativo, nesta parte:

“(…) Situando-se a moldura abstracta da pena de inactividade ente um e dois anos, implicando a impossibilidade de promoção por um período de dois anos (artigos 170º, nº 3 e 176º, nº 1 do EMMP), e tendo sido, no caso, aplicada uma pena concreta de um ano e três meses, perto, pois, do mínimo legal, não se evidencia qualquer excesso, mostrando-se antes, adequada e proporcionada à gravidade dos factos que subjazem à conduta do A. reveladora da violação reiterada dos seus deveres funcionais que afectaram o prestígio da função (…)”.

O Autor insurge-se contra este entendimento porque, do seu ponto de vista, o que estava em causa era a adequação da própria sanção de inactividade e não a sua medida (vide conclusão XII).

Reiterando, nesta sede, a alegação da petição inicial, argumenta, no essencial, que “não existe nenhuma razão legalmente atendível para a aplicação de um sanção impeditiva do exercício de funções”. E isto porque: (i) todos os elementos constantes do processo salientam o carácter honesto, trabalhador e funcionalmente empenhado do recorrente, sendo que o próprio Sr. Inspector reconheceu que, “face às condições encontradas em … , o recorrente se manteve a trabalhar muito para além do horário normal de trabalho e, por vezes, aos fins-de-semana”; (ii) do ponto de vista racional não faz sentido aplicar uma sanção inibitória do exercício de funções a quem é imputada lentidão no desempenho das suas tarefas, (iii) a função de pacificação pública associada às sanções disciplinares também não ganha relevância, no caso, porque seria perfeitamente satisfeita com uma censura de outro tipo; (iv) assim, “os princípios da adequação e da proibição do excesso aconselhariam, neste caso, a que se ponderassem conjuntamente todas as funções do exercício do poder sancionatório concreto, concluindo-se que é do interesse institucional e pessoal a manutenção do recorrente no exercício de funções”.

Vejamos.

De acordo com o previsto no Estatuto do Ministério Público “as penas de suspensão de exercício e de inactividade são aplicáveis nos casos de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais” ou “quando os magistrados forem condenados em pena de prisão, salvo se a sentença condenatória aplicar pena de demissão” (art. 183º/1) sendo que “a pena pode ser especialmente atenuada, aplicando-se pena de escalão inferior, quando existam circunstâncias anteriores ou posteriores à infracção ou contemporâneas dela que diminuam acentuadamente a gravidade do facto ou a culpa do agente” (art. 186º).

Ora, é bom de ver que este regime legal está enformado pelo princípio da proporcionalidade. O afastamento temporário do serviço, com perda de vencimento e de antiguidade é, sem dúvida, uma sanção pesada. Todavia, a sua prescrição, reservada aos casos de “negligência grave”, de “grave desinteresse pelo cumprimentos dos deveres profissionais” ou de condenação em pena de prisão, não se apresenta, em abstracto, como injustificada e desnecessária para reparar e/ou prevenir a afectação do prestígio da função, nem desadequada do ponto de vista da prevenção especial. Para além disso, o regime, como mecanismo que permite temperar a sua severidade, prevenir o excesso e adoptar a medida justa no caso concreto, abre a possibilidade de aplicação de pena não inibitória do exercício de funções sempre que ocorram circunstâncias que, diminuindo acentuadamente a gravidade do facto ou a culpa do agente, propiciem que os referidos fins da pena se alcancem mediante a aplicação de uma sanção menos onerosa para o magistrado.

Neste modelo, a lei concede ao titular do poder punitivo amplos espaços de conformação administrativa, em primeiro lugar, na concretização das indeterminações conceituais (“negligência grave”, “grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais”, diminuição acentuada da gravidade do facto ou da culpa do agente), em segundo lugar, na opção por uma das sanções – suspensão ou inactividade – previstas no art. 183º/1 e, em terceiro lugar, na fixação da medida da pena.

Mas há um ponto de estrita vinculação. Se está adquirido, no procedimento disciplinar, que o magistrado, no seu desempenho funcional, se comportou com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais e que não beneficia de circunstâncias que diminuam acentuadamente a gravidade do facto ou a sua culpa, então, a pena a aplicar só pode ser uma das penas inibitórias do exercício de funções previstas no art. 183º do Estatuto do Ministério Público.

Neste preciso ponto, o princípio da proporcionalidade, enquanto critério de validade do acto punitivo, não releva autonomamente, consumindo-se no erro nos pressupostos de facto e/ou de interpretação e subsunção jurídica.

Ora, no caso em apreço, o Autor não convence da inexactidão material dos factos (vide infra 2.2.5), não questiona a respectiva qualificação jurídica, não invoca a desconsideração de circunstâncias que determinem a atenuação especial da pena e situa a desproporção do acto punitivo exactamente onde o princípio da proporcionalidade não releva como fonte autónoma de invalidade, isto é, na aplicação vinculada de pena inibitória do exercício de funções.

Por tais razões, claudica a alegação do Autor nesta outra abordagem da questão, e, por consequência, mantém-se a decisão do acórdão recorrido que julgou improcedente a invocada violação do princípio da proporcionalidade.

2.2.5. Do erro sobre os pressupostos de facto.

Na petição inicial, o Autor sustentou que o acto impugnado era inválido por erro nos pressupostos de facto. O acórdão impugnado julgou improcedente a alegação.

Neste recurso o Autor discorda da decisão do aresto, dizendo, no essencial, que “ o acórdão impugnado limita-se a reproduzir parte do relatório final apresentado pelo Senhor Instrutor, concluindo que as imputações do recorrente foram rebatidas”, que “mais uma vez a 1ª Subsecção assumiu uma atitude deferente face às valorações emitidas pela entidade recorrida, não procedendo ao juízo crítico da prova” e que “considera que a matéria de facto considerada provada pelo Senhor Instrutor e, depois, pelo Conselho Superior do Ministério Público, não corresponde efectivamente ao que foi evidenciado durante as diligências instrutórias”.

Temos, assim, que, nesta parte, o Autor ataca a decisão do acórdão relativa aos pressupostos de facto do acto punitivo, sem invocar a ofensa de lei expressa que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.

Deste modo, sem envolver qualquer critério normativo ou juízo de valor legal, a questão é meramente de facto e está excluída do poder de cognição do Pleno, por força do previsto no art. 12º/3 do ETAF.

Razão pela qual se não conhece da matéria da alegação, nesta parte.

2.2.6. Da violação do princípio do “juiz natural”

O art. 216º do Estatuto do Ministério Público, com a epígrafe “regime supletivo” diz o seguinte: “em tudo o que não for contrário à presente lei é subsidiariamente aplicável o disposto no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, no Código Penal e no Código de Processo Penal”.

Louvando-se neste preceito o Autor, na petição inicial, alegou que o acto impugnado ofendeu o princípio do “juiz natural”, vício decorrente do facto de, no caso concreto não ter havido distribuição do processo pelos membros do Conselho Superior do Ministério Público, para além do relator”.

O acórdão impugnado começou por consignar que o princípio constitucional do juiz natural (art. 32º/9 da CRP) é uma garantia do processo penal cujo alcance é o de proibir a designação arbitrária de um juiz ou tribunal para decidir o caso submetido a juízo, em ordem a assegurar uma decisão imparcial e isenta, ou o afastamento daquele cuja designação resultou da aplicação de normas gerais e abstractas contidas nas leis processuais e de organização judiciária.

De seguida, afirmou que, no caso concreto, o processo disciplinar foi distribuído a um dos vogais do Conselho Superior do Ministério Público, que passou a ser o seu relator, de acordo com as normas que regulam a distribuição de processos no CSMP - artigo 30º do EMMP e artigo 16º do Regulamento Interno da Procuradoria Geral da República – e que não houve, nem tinha de haver distribuição do processo pelos restantes membros do CSMP.

E concluiu que “a distribuição e apreciação do processo disciplinar em que o A. foi punido não ofendeu qualquer regra ou princípio.”

O Autor, discordando deste entendimento, vem dizer que “o acto impugnado é inválido porque o Conselho Superior do Ministério Público violou o princípio do juiz natural e o acórdão recorrido procedeu a uma errada aplicação do direito ao caso concreto não o reconhecendo”.

Para sustentar a sua tese argumenta, no essencial, que (i) “como decorre do art. 216º do Estatuto do Ministério Público, em matéria disciplinar os princípios de Direito Penal e de Direito Processual Penal são supletivamente aplicáveis à actuação do Conselho Superior do Ministério Público; (ii) no caso concreto não houve distribuição do processo pelos restantes membros do Conselho Superior do Ministério Público, para além do relator, razão pela qual foi violado o princípio do juiz natural; (iii) nada mais há para dizer, assumindo-se como despiciendas as considerações sobre disposições regulamentares.

O Autor não tem razão.

De acordo com o previsto no Estatuto do Ministério Público, “as matérias relativas ao exercício da acção disciplinar são da competência da secção disciplinar” (art. 29º/2) e “das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho” (art. 29º/5).

O Estatuto fixa, também, a composição da secção disciplinar (art. 29º/3) e do plenário (art.15º/2), bem como as regras que presidem à nomeação dos respectivos membros (arts. 29º/3 e 15º a 20º), determina que “as deliberações são tomadas à pluralidade de votos, cabendo ao Procurador – Geral da República voto de qualidade” (art. 28º/2) e consigna que “os processos são distribuídos por sorteio pelos membros do Conselho, nos termos do regulamento interno” (art. 30º/1) e que “o vogal a quem o processo for distribuído é o seu relator” (art. 30º/2).

Significa isto que a lei previne o arbítrio na escolha de quem decide e assegura as condições para uma decisão isenta, fixando prévia e objectivamente (i) quais são as entidades com competência decisória em matéria disciplinar e os critérios que presidem à nomeação dos membros que integram cada uma delas, (ii) o modo como aquelas entidades devem deliberar, (em formação única, à pluralidade de votos, sendo as deliberações tomadas por maioria) e (iii) as regras a observar na divisão funcional interna (distribuição) dos processos disciplinares.

Neste quadro legal especial, no qual não repugna ver, com as devidas cautelas e as necessárias adaptações, um afloramento do princípio do juiz natural, garante da imparcialidade, as deliberações em matéria disciplinar cabem sempre, conforme os casos, ou a todos os membros do Conselho que integram a formação mais restrita da secção disciplinar ou a todos os membros do Conselho quando este decide em plenário. Os decisores são apenas a secção disciplinar e/ou o plenário, agindo sempre, cada um deles, em formação alargada que inclui todos os seus elementos, sem possibilidade de constituição de sub-formações mais restritas com poderes deliberativos.

Neste contexto, os processos relativos ao exercício da acção disciplinar, estão, por prévia determinação legal e sem mais, atribuídos, conforme os casos, ou a todo o colectivo da secção ou a todo o colectivo do plenário, sem possibilidade de distribuição apenas a partes de cada um desses conjuntos incindíveis. Por consequência, a distribuição prevista na norma do art. 30º/1 do Estatuto do Ministério Público, conforme se diz no art. 16º/1 do Regulamento Interno da Procuradoria Geral da República só “tem por fim repartir equitativamente o serviço do Conselho pelos respectivos membros e designar relatores”.

Esta é a melhor leitura da lei e foi a que o acórdão recorrido perfilhou, decidindo que no caso em apreço, a distribuição do processo disciplinar apenas pelo relator, “não ofendeu qualquer regra ou princípio”.

A tese do Autor, de exigência de distribuição do processo pelos restantes membros do Conselho, para além do relator, só corresponderia ao sentido prevalente da lei e seria necessária para garantir a imparcialidade da decisão punitiva, se aquela, porventura, contivesse a previsão de sub - formações de julgamento sem composição pré-definida. Então, sim, para prevenir a escolha arbitrária da entidade decisora, seria imperioso que o processo fosse sucessiva e aleatoriamente distribuído por sorteio, pelos membros do Conselho, para escolher, primeiro, o relator e, depois, cada um dos respectivos adjuntos.

Não sendo o caso, a sua alegação improcede

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 16 de Novembro de 2011 - António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Américo Joaquim Pires Esteves – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bernardino Peixoto Madureira – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes.

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1. RELATÓRIO

2. FUNDAMENTAÇÃO

3. DECISÃO

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