0804/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso (hierárquico impróprio) estabelecido no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14/6, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 274/92, de 12/12, é um recurso do tipo de reexame. Tal significa que a entidade ad quem pode manter ou alterar a decisão do órgão a quo, mas não a impede de, se considerar que este omitiu diligências que inquinam essa decisão de ilegalidade, a revogar e determinar que o órgão recorrido retome o procedimento na fase em que foi cometida a irregularidade dele invalidante.

II- Tendo a Comissão Nacional da Reserva Agrícola (CNRA), na decisão de recurso necessário, interposto ao abrigo do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 9.º, n.º 1, 15.°, n° 1, alínea f) e n.º 3, e 17°, n.º 2, do referido Decreto-Lei n.º 196/89, os dois últimos na redacção dada pelo também referido Decreto-Lei n.º 274/92, da deliberação de uma Comissão Regional da Reserva Agrícola (CRRA) que emitiu parecer negativo relativamente à autorização de licenciamento de obra urbana em terreno da RAN, revogado esse parecer e ordenado o prosseguimento do procedimento com a realização da audiência prévia do interessado, o acto da CRRA que decidiu não retomar o procedimento, por carecer de fundamento legal a decisão da CNRA, viola os referidos preceitos legais.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A…, com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto de 14/02/05, que negou provimento ao recurso contencioso por ele interposto da deliberação da CRRATM - Comissão Regional da Reserva Agrícola de Trás-os-Montes - de 8/10/03.

Apresentou alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

1.ª - A deliberação da CRRATM é anulável por não ter sido cumprida a formalidade essencial prevista no art° 100 do Código do Procedimento Administrativo, ou seja, falta de “audiência prévia” do interessado.

2.ª - A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento decisório representa o cumprimento de uma directiva constitucional: “a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” e a sua inobservância viola o princípio constitucional relativo à participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações (CRP, 267 n°4).

3.ª - A deliberação da CRRATM contraria e ofende a deliberação do órgão seu superior hierárquico, a CNRA, devendo ser retomado o procedimento com a audiência prévia do interessado.

4.ª - O facto de não constar expressamente da decisão da CNRA a anulação do acto recorrido e apenas dele se verificar a retoma de um procedimento, até então ignorado, mais não é do que, tacitamente, se ter determinado tal anulação de tal acto.

5.ª - A pretensão do requerente, aqui recorrente, dirigida à CRRATM, enquadra-se na alínea c) do n° 2 do art° 9º do DL 196/89 de 14 de Junho, com a nova redacção do DL 274/92 de 12 de Dezembro e na alínea a) do número 1 do art° 45 do PDM de Vila Pouca de Aguiar.

6. ª) - A recorrida deitou mão de um expediente que, por se encontrar na fase de instrução e ao impossibilitar o recorrente de se pronunciar em audiência prévia violou, nitidamente, o direito que é conferido ao interessado de audição prévia o que acarreta anulabilidade do acto por vício de forma por preterição de uma formalidade essencial (art° 100 e ss., 133 n° 2 al. D, todos do Código do Procedimento Administrativo e 267 da Constituição da República Portuguesa).

7.ª - Foi violado o preceituado nos art°s 100 e ss., 133 n° 2 al. d), todos do Código do Procedimento Administrativo e 267 da Constituição da República Portuguesa, bem como o estatuído na alínea a) do número 1 do art° 45 do PDM de Vila Pouca de Aguiar.

A autoridade recorrida não contra-alegou.

1. 2. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 107-108 dos autos, que se passa a transcrever:

"Parece-nos que o recurso jurisdicional merece provimento.

A questão não foi devidamente enquadrada pela sentença.

Conforme decorria claramente das alegações de recurso contencioso, o que estava em causa não era saber se previamente à deliberação de que foi interposto recurso contencioso a Comissão Regional da Reserva Agrícola devia ouvir o recorrente sobre o sentido da mesma deliberação; o que estava em causa era, sim, saber se a Comissão tinha ou não que cumprir a deliberação do Conselho Nacional da Reserva Agrícola, ao determinar, em sede da impugnação administrativa, que a Comissão retomasse o procedimento administrativo, procedendo à audiência prévia.

A nosso ver esta deliberação tinha que ser cumprida.

Em nosso entender o sentido a extrair da deliberação - tomada no seu conteúdo integral - era o de que não assistia razão ao recorrente, relativamente aos fundamentos do recurso, e, nessa medida, o recurso era indeferido, mas a Comissão tinha que retomar o procedimento, procedendo a audiência prévia, nos termos do art° 100º do CPA.

Por esta via o Conselho, no exercício dos poderes conferidos para apreciar recursos necessários de pareceres das comissões regionais da reserva agrícola - ao abrigo do art° 15°, n° 1, alínea f), e do n° 2 do art° 17°, do DL n° 196/89, de 14.06 (na redacção dada pelo DL n° 274/92, de 12.12) - revogou tacitamente a deliberação recorrida, determinando que a Comissão cumprisse o citado art° 100º.

Não tendo esse acto do Conselho sofrido qualquer alteração nos termos do art° 15°, n° 3, do DL n° 196/89 (na redacção dada pelo DL n° 274/92), passou a produzir efeitos uma vez decorridos 30 dias após a sua emissão, pelo que a Comissão estava obrigada a acatá-lo, retomando o procedimento e cumprindo o art° 100º do CPA.

Parece-nos, assim, que a sentença errou, devendo ser dado provimento ao recurso jurisdicional.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional, anulando-se o acto contenciosamente recorrido."

1. 3. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1. O recorrente, A…, em 26 de Fevereiro de 2003, requereu ao Presidente da Comissão Regional da Reserva Agrícola, na qualidade de proprietário de um prédio rústico n.° 445, secção 2488, da Freguesia de Soutelo de Aguiar, com área de 500 m2, autorização administrativa para a utilização não agrícola de solos integrados na RAN, para ocupação da área de 300 m2, destinados a construção de habitação própria (cfr. fls. 5 do Processo Instrutor que aqui se dá por integralmente reproduzido);

2. A instruir o requerido juntou a documentação constante de fls. 9 a 12 do Processo Instrutor;

3. Através do ofício n.° 063/CRRATM/03, de 14 de Março de 2003, foi o recorrente notificado que ... e de acordo com a planta de localização incluída no processo, cumpre informar que, reunida a Comissão Regional da Reserva Agrícola em 12/03/2003, deliberou, por unanimidade dos elementos presentes, emitir parecer desfavorável, por a pretensão não se enquadrar em qualquer das excepções previstas no número, artigo e diploma atrás referidos. - cfr. fls. 4 do Processo Instrutor que aqui se dá por integralmente reproduzido;

4. O recorrente interpôs recurso hierárquico para o Conselho Nacional da Reserva Agrícola, da deliberação da CRRATM de 12.03.2003, nos termos de fls. 16 a 17 v.° do Processo Instrutor, que aqui se dá por reproduzido;

5. Sobre aquele recurso, o Conselho Nacional da Reserva Agrícola deliberou, na 284° Reunião Ordinária, de 22.07.2003, indeferir a pretensão nos termos do recurso apresentada e remeter o processo à Comissão Regional de Reserva Agrícola de Trás-os-Montes para que esta retome o procedimento administrativo, procedendo a audiência prévia;

6. Por via do ofício n.° 306/CRRATM/03, de 09. OUT. 2003, o recorrente foi notificado de que "De acordo com a solicitação de V.ª. Exª, relativa ao recurso apresentado ao CNRA, para a utilização não agrícola de um prédio rústico incluído em solos da RAN, informo que, reunida a Comissão Regional da Reserva Agrícola de Trás-os-Montes, em 08/10/2003, deliberou, por unanimidade dos elementos presentes, não retomar o procedimento administrativo, por considerar, de acordo com o parecer jurídico solicitado ao Núcleo de Apoio Jurídico da DRA TM, o seguinte:

1. O procedimento administrativo extingue-se com a deliberação do CNRA, ao indeferir o recurso interposto pelo recorrente, confirmando assim o parecer da autoridade recorrida, não se vislumbrando fundamento legal para que o CNRA delibere no sentido da CRRATM retomar o procedimento administrativo;

2. A retoma do procedimento só seria admitida nos casos em que o órgão competente para decidir o recurso/Conselho Nacional da Reserva Agrícola, anulasse, no todo ou em parte, o procedimento administrativo, caso em que existe a possibilidade legal de determinar ao órgão recorrido a realização de nova instrução ou de diligências complementares;

3. Por outro lado, a audiência prévia referida nas alegações do recurso, apenas tem o seu suporte legal nas deliberações da CRRATM, relacionadas com a reposição da situação anterior a uma infracção, tal como previsto no artigo 40. ° Decreto-Lei n° 197/99, de 14 de Junho, com a nova redacção dada pelo Decreto-Lei n° 274/92, de 12 de Dezembro.” - cfr. fls. 32 do Processo Instrutor que aqui se dá como reproduzido;

7. O presente recurso foi apresentado em 11 de Dezembro de 2003, por carta com registo de 10.12.2003.

2.2. O DIREITO:

Na deliberação contenciosamente impugnada (deliberação da CRRATM de 8/10/2 003), foi determinado não dar prosseguimento ao procedimento desencadeado pelo recorrente para emissão de parecer favorável destinado à concessão de autorização de construção de uma obra em terreno situado na área da reserva agrícola de Mirandela, por considerar que não havia fundamento legal para a CNRA determinar, na decisão de recurso para ela interposto da deliberação da CRRATM de 12/03/2003, que emitiu parecer desfavorável à referida pretensão do recorrente, o prosseguimento desse procedimento, com o cumprimento da formalidade essencial da sua audiência prévia, em virtude de ter negado provimento ao recurso, mantendo o parecer desfavorável da recorrida.

No recurso contencioso, o recorrente insurgiu-se contra essa deliberação, por considerar que a mesma violava o dever de cumprir a deliberação da CNRA de 22/7/2 003, que, em decisão do recurso da referida deliberação da recorrida de 12/3/2 003, determinou que esta retomasse o procedimento administrativo, procedendo à audiência prévia do recorrente. Violação essa com a qual considerou violado também o dever de o ouvir antes de se pronunciar sobre a emissão do parecer que lhe foi solicitado.

A sentença recorrida considerou que este vício - preterição da formalidade da audiência prévia do interessado - se não verificava, em virtude de não haver lugar a essa audiência prévia, dado não ter havido instrução. Reportou essa audiência à deliberação impugnada, em relação à qual considerou que se havia apoiado tão só num parecer jurídico dos seus serviços de apoio jurídico, que apontou uma solução a que a CRRATM podia ter chegado só por si e sem mais, pelo que não era de considerar um acto instrutório. E, em consequência, negou provimento ao recurso, mantendo a deliberação impugnada.

Mas, o que o recorrente pretendia, de facto, era a anulação dessa deliberação, para que o procedimento prosseguisse e ele fosse ouvido, para apontar as razões por que entendia que o parecer, a emitir, devia ser favorável e a autorização pretendida ser concedida. O que, no fundo, defendia, era, pois, ser ouvido sobre o novo parecer, que defendia ter de ser emitido, e não sobre a possibilidade dessa emissão, como decidiu a sentença recorrida.

Houve, assim, como bem defende o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, um errado enquadramento, pela sentença recorrida, da questão colocada no recurso contencioso, que se reconduz a erro de julgamento.

Impõe-se, por isso, apurar, com vista à decisão dessa questão, se a recorrida tinha ou não que cumprir a deliberação da CNRA, que em decisão do referenciado recurso, determinou que ela retomasse o procedimento administrativo, procedendo à audiência prévia do recorrente.

E a nossa resposta é que se impunha à recorrida dar cumprimento a essa deliberação. Na verdade, o acto impugnado foi praticado pela CRRATM na sequência da decisão de um recurso necessário interposto da sua deliberação de 12/3/2 003 para a CNRA.

A deliberação da CNRA que decidiu esse recurso necessário (de 22/7/2 003) é do seguinte teor: " (...) indeferir a pretensão nos termos do recurso apresentada e remeter o processo à Comissão Regional de Reserva Agrícola de Trás-os-Montes para que esta retome o procedimento administrativo, procedendo a audiência prévia."

O acto contenciosamente impugnado interpretou essa deliberação no sentido de ter indeferido o recurso hierárquico e, como tal, ter findado o procedimento com a confirmação da deliberação impugnada, defendendo que só podia haver lugar à audiência prévia se a CNRA tivesse anulado o acto impugnado, o que não aconteceu.

Mas, a nosso ver, não é esse o verdadeiro sentido da deliberação da CNRA.

O que esta deliberou - através de uma redacção que se reconhece não ser feliz - foi não conceder provimento ao recurso hierárquico, ou seja, não emitir parecer favorável à pretensão do recorrente, mas não confirmar também o parecer da CRRATM, antes ordenando que esta retomasse o procedimento para emissão do seu parecer na fase da audiência prévia. O que significa que, no fundo e contrariamente ao defendido pela recorrida, revogou esse parecer, pois não é possível mantê-lo se se ordena, como foi ordenado, o prosseguimento do procedimento numa fase anterior à da deliberação.

Assim sendo, houve uma determinação da CNRA para que a autoridade recorrida efectivasse essa formalidade, determinação essa que a própria autoridade recorrida reconhece que se tivesse sido feita a obrigava (cfr. 6.1. da matéria de facto).

Essa obrigatoriedade resulta do estabelecido nos artigos 9.º, n.º 1, 15.°, n° 1, alínea f) e n.º 3, e 17°, n.º 2, do DL n° 196/89, de 14/06 (ao qual se referirão futuras citações sem qualquer menção), os dois últimos na redacção dada pelo DL n° 274/92, de 12/12.

Em face do estatuído no n.º 1 do artigo 9.º, carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações ou autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN.

O que estava em causa, no caso sub judice, era a concessão de autorização administrativa para a utilização não agrícola de solos integrados na RAN, para ocupação da área de 300 m2, destinados a construção de habitação própria do recorrente, pretensão que se enquadrava na alínea c) do n.º 2 deste mesmo preceito, sendo competente para a concessão dessa autorização a CRRATM (artigo 9.º, n.º 1 e 17.º, n.º 1, alínea e)).

Desse acto cabia "recurso necessário, com efeito suspensivo, para o Conselho Nacional da Reserva Agrícola", ao qual competia deliberar sobre esses recursos (artigo 17.º, n.º 2, e 15.º, n.º 1, alínea f)).

Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 15.º, a CNRA pode manter ou alterar os pareceres favoráveis das CRRA, o que significa que se está perante um recurso do tipo reexame, ou seja, um recurso em que o "órgão ad quem se substitui ao órgão a quo, e, exercendo a competência deste ou uma competência idêntica, vai reapreciar a questão subjacente ao acto recorrido, podendo tomar sobre ele uma nova questão de fundo" (Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Lições de 1987/1 988, vol. IV, pág. 50).

Tal poder não o impede, porém, de, se entender que o procedimento não foi conduzido nos moldes legais e que isso determina a ilegalidade do acto recorrido, o revogar, determinando que o órgão recorrido retome o procedimento na fase em que foi cometida a irregularidade dele invalidante. É que quem pode o mais pode o menos e, nomeadamente nos casos de vícios procedimentais decorrentes de omissão de formalidades, é perfeitamente aceitável que essas formalidades sejam efectuadas pelo órgão que as omitiu, suposto que é que tal omissão pode ter influência na decisão que lhe cumpre tomar em primeira linha.

Do exposto resulta que, tendo a CNRA determinado que a CRRATM retomasse o procedimento na fase da audiência prévia do interessado, através de uma deliberação que, por não ter sofrido qualquer alteração nos termos do disposto na parte final do referido n.º 3 do artigo 15.º, representava a última palavra da Administração sobre o assunto, a esta cumpria executar essa determinação, sob pena de violação dos referenciados preceitos legais.

Como o acto recorrido não retomou esse procedimento, verifica-se essa violação.

Procedem, assim, as conclusões 3.ª e 4.ª das alegações do recorrente, em consequência do que se impõe que a recorrida prossiga com o procedimento administrativo para emissão do parecer que lhe foi solicitado, procedendo, previamente à sua deliberação final, à audiência do recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e, concedendo provimento ao recurso contencioso, anular o acto impugnado.

Sem custas, em ambas as instâncias.

Lisboa, 10 de Janeiro de 2006. – António Madureira (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.