01858/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Da Portaria nº 855/80, de 22/10 decorre que tanto os titulares do «ano propedêutico», como os que à, luz da legislação anterior, detinham habilitações equivalentes (ex., titulares do antigo «7º ano dos liceus» com exame de aptidão bem sucedido), estavam no mesmo plano de igualdade: a todos era reconhecido o direito de ingresso no ensino superior. Nenhum deles podia ser discriminado, porque todos tinham a mesma habilitação essencial: o curso secundário completo.

II- O art. 3º, nº1, do DL nº 42/97, de 7/12, ao prescrever que poderão ser opositores ao concurso para liquidadores tributários estagiários os interessados que possuam, «pelo menos», a habilitação do «12º ano de escolaridade» ou «equivalente» não restringe o universo dos candidatos apenas àqueles que concluíram o 12º ano instituído pelo DL nº 240/80, de 19/07.

Ao admitir grau académico «equivalente», está a prever que a ele tanto possam aceder os detentores do 7º ano, como os titulares do propedêutico, anos terminais com que se concluía, à época da sua vigência, o curso oficial secundário.

E ao prescrever que essa era «pelo menos» a habilitação de base, está a prever a possibilidade de se candidatar qualquer pessoa que tenha já ultrapassado esse "mínimo" de habilitações secundárias ("minus") e esteja, v.g., a frequentar, ou tenha mesmo concluído, o ensino superior ("plus").

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A..., com os demais sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente do acórdão do TCA, que lhe negou provimento ao recurso contencioso ali instaurado contra o despacho do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 7/09/98, que lhe manteve a exclusão do concurso externo para liquidadores estagiários.

Nas alegações, concluiu da seguinte maneira:

«1º

A legislação que instituiu o ano propedêutico (em 1977) referiu que os titulares dos exames de aptidão tinham habilitações equivalentes aos detentores do ano propedêutico(ver artigo 3º, nº2 e o artigo 17º do DL 491/77, de 23/11), e a Portaria nº 855/80, de 22 de Outubro reafirmou, no seu nº1, que “os titulares desse ano propedêutico ou habilitação considerada equivalente(i.e., DL 491/77 de 23.11), nos termos das normas fixadas anteriormente(ex titulares de exames de aptidão) reúnem as condições legais de candidatura aos cursos nacionais de ingresso no ensino superior”,

2º

Pelo que são ilegais as conclusões emitidas por ofício do Departamento do Ensino Secundário de 3.12.97, assim como as conclusões do despacho/ofício(DGAP/DOCPS/DEOP/97) emanado da Direcção Geral da Administração Pública, de 21 de Maio de 1998, que se esquecem dos titulares de habilitação equivalente ao ano propedêutico ou daqueles que por terem na altura habilitações suficientes ingressaram no ensino superior, o que é o caso do recorrente.

3º

Assim, vemos que estamos na presença de acto administrativo que, tendo atendido a uma interpretação restritiva do que são as habilitações equivalentes ao 12º actual, está, alem do mais, eivado de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, disposto no artigo 13º nº1 e 2 da Constituição da República Portuguesa –inconstitucionalidade que aqui expressamente igualmente se alega – e está ferido de ilegalidade, porque não tem em conta a boa interpretação do DL nº 240/80 de 19 de Julho e a Portaria nº 855/80, de 22 de Outubro, assim como o DL nº 491/77, de 23/11, assim como a boa interpretação do artigo 3º, nº1 do DL 42/97, de 7.2 – ilegalidade que aqui também expressamente se alega.

4º

Na verdade, julga o recorrente que o que interessa é que tinha já realizado com aproveitamento as provas de aferição(exames de aptidão), em Abril de 1977, pelo que tinha já concluído o ensino pré-universitário obrigatório e estava em condições de ingressar na universidade, quando o ano propedêutico foi instituído.

5º

Vemos assim que o recorrente para além de ter o 11º ano também realizou com aproveitamento as provas de aptidão de aferição(exames de aptidão) em Abril de 1977, pelo que a ele não se pode nunca aplicar a conclusão nº2 do Despacho do Departamento do Ensino Secundário de 13.12.97 sobre habilitações académicas.

6º

Ou seja, estava certo o próprio director Geral das Contribuições e Impostos, quando afirmava no seu ofício de 21.11.97, nº 003814 ao Director Geral da Administração Pública, que levou ao despacho/ofício(DGAP/DOCPS/DEOP/97) emanado da Direcção Geral da Administração Pública, de 21 de Maio de 1998, que “Desde já agradeço a V. Exª a possível urgência no tratamento destas questões, que, aliás, não esgotam, provavelmente, o universo das situações que irão surgir”.

7º

Na verdade, em Outubro de 1976 o recorrente terminou o ano terminal do ensino secundário, tendo em Abril de 1976 feito exames de aptidão, pelo que entrou, no ano lectivo de 1977/78 (ou seja, antes da entrada em vigor do DL 491/77, de 23/11), no ensino superior , que frequentou.

8º

É este mesmo DL 491/77 de 23.11 que ao estabelecer o ano propedêutico vem afirmar ad contrário que até 23.11.77 o processo de entrada no ensino superior, ou seja, a forma de se concluir o ensino secundário, eram as provas de aferição, o que o recorrente fez com sucesso.

9º

Vemos assim que as provas de aferição foram substituídas pelo ano propedêutico (DL 491/77 de 23.11), seu equivalente, e este foi substituído pelo 12º ano (DL 240/80, de 19.7), equivalente do ano propedêutico, e o 12º ano foi sofrendo alterações profundas ao longo dos anos, mas em todo o caso estes diferentes processos de entrada no ensino superior são equivalentes uns aos outros, pois são os processos que em cada momento histórico existiram para se poder concluir o ensino secundário e ingressar no ensino superior.

10º

Assim, todo o tipo de despachos administrativos –(Despacho de 22 de Maio de 1998 –013825 – do Director Geral da Administração Pública e o Despacho do Departamento do Ensino Secundário de 13.12.97) – que diferencie e distinga estas equivalentes formas de terminus do ensino superior e de ingresso no superior ter-se-ão, assim, que considerar feridos de inconstitucionalidade por violarem o princípio constitucional da igualdade, plasmado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa.

11º

Diga-se que o próprio Despacho de 22 de Maio de 1998, exarado pelo Director Geral da Administração Pública, reconhece que a boa interpretação do artigo 3º, nº1 do DL 42/97 de 7.2, quando este se refere a habilitação ou equivalente ao 12º ano de escolaridade, é a de que a equivalência se refere a todos os detentores do ano terminal dos cursos complementares do ensino secundário (Ver o ponto 3 do despacho da DGAP/DOCPS/DEOP/97).

12º

Ora, é da mais elementar justiça que se considere o ano terminal que existia em cada momento histórico em que cada candidato terminou o ensino secundário, e não somente o ano terminal instituído pelo DL 240/80, de 19/7, sob pena de ficarem de fora todos os que terminaram tal ano terminal em data anterior-(ao fim e ao cabo, todos os que têm hoje mais de 43 anos, o que indicia, na verdade, que com a abertura do concurso se quis, por portas travessas, limitar as idades máximas de ingresso).

13º

Validar judicialmente esta forma de actuar da administração pública, mais própria de regimes que vêem o cidadão como um empecilho, nada mais representa que a manutenção de um anquilosado sistema de opacidade dos serviços públicos administrativos, penosamente alicerçado em décadas de provincianismo e má burocracia.

14º

A administração pública deve, de uma vez por todas, servir os cidadãos e não servir-se deles para alimentar as suas(ainda) volumosas vísceras. O papel do sistema judicial deverá ser, em cada passo e oportunidade, lembrar disso os executantes da máquina administrativa, para que, mesmo que lentamente, estes se tornem cada vez mais servidores do cidadão».

Alegou, igualmente, a entidade recorrida, pugnando pela manutenção do acórdão ora impugnado.

O digno Magistrado do MP, junto deste tribunal, opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«A- O recorrente candidatou-se ao concurso externo de ingresso para admissão de liquidadores tributários estagiários, aberto pelo Aviso nº 5133 publicado no Diário da República, II Série nº 76, de 31-3-98(doc. de fls. 12).

B- No entanto, foi excluído pelo Júri “por não ter declarado possuir a habilitação do 12º ano de escolaridade completo ou habilitação equivalente, conforme exigida no nº 5.2 do aviso de abertura do concurso”(doc. de fls. 13 e 14).

C- No requerimento de admissão, no item “Habilitação equivalente ao 12º ano”, o Recorrente declarou o “7º ano dos liceus” e no item subsequente “Outras habilitações literárias”, declarou “12 cadeiras da licenciatura em Engenharia Mecânica”.

D- Inconformado com tal exclusão, o Recorrente interpôs recurso hierárquico para o SEAF(doc. de fls. 15).

E- O Júri do concurso pronunciou-se, numa exposição conjunta, sobre todos os recursos hierárquicos apresentados pelos candidatos “excluídos por não terem declarado possuir a habilitação do 12º ano de escolaridade completo ou habilitação equivalente, conforme exigido no nº 5.2 do aviso de abertura do concurso”, esclarecendo que se integravam nesse conjunto os candidatos que “indicaram ter frequência universitária, mas não declararam ter concluído qualquer grau de ensino superior”(doc. constante do proc. Instrutor, cujo teor integral se considera reproduzido).

F- Sobre a exposição referida em “E” foi exarado o despacho do SEAF de 7-8-98, do seguinte teor: “Indefiro, porque os candidatos constantes da relação anexa não comprovaram que possuem as habilitações exigidas”.

III- O Direito

Saber se o antigo 7º ano dos liceus corresponde ao 12º ano de escolaridade era o que, basicamente, estava em discussão no recurso contencioso e, agora, constitui o único objecto do recurso jurisdicional (nenhuma censura foi dirigida ao aresto recorrido referente à decisão nele tomada sobre a inexistência do vício de forma por falta de fundamentação).

O acórdão em análise entendeu que não, para efeito do concurso aberto para admissão de liquidadores tributários estagiários, posição contra que se rebela o ora recorrente.

Vejamos a quem assiste a razão.

Em 1976 o regime de duração escolar no nosso sistema de ensino consistia em 4 anos de ensino básico e 7 de ensino secundário. Ao todo, 11 anos de escolaridade. O 7º ano era o ano terminal dos estudos do ensino secundário e o acesso ao ensino superior ficava geralmente dependente de um “exame de aptidão”.

Com o DL nº 491/77, de 23/11, a duração do ensino secundário foi alargada para 12 anos com a instituição, a nível nacional, do “ano propedêutico”, cuja frequência e aproveitamento em todas as disciplinas seriam obrigatórios como condições de matrícula no ensino superior oficial (cfr. art. 3º).

Este “ano propedêutico”, pelo DL nº 240/80, de 19/07, viria a ser extinto e substituído pelo “12º ano de escolaridade”, o qual passaria a constituir o ano terminal dos cursos complementares do ensino secundário. O acesso ao ensino superior, também aqui, ficava condicionado à aprovação em todas as disciplinas (art. 9º).

Mas, tendo estas transformações ocorrido em tão curto período de tempo, haveria que salvaguardar as situações criadas no domínio das regras da legislação cessante, ao abrigo da qual os alunos haviam adquirido o direito de ingressar no ensino superior.

E assim é que, na linha, aliás, do que o art. 12º do C.C dispõe em matéria de aplicação de leis no tempo, a Portaria nº 855/80, de 22/10 veio estatuir que «os titulares do ano propedêutico ou habilitação considerada equivalente nos termos das normas fixadas anteriormente reúnem as condições legais de candidatura aos concursos nacionais de ingresso no ensino superior, nos cursos a que teriam direito a concorrer no ano em que o completaram»(nº1).

Decorre desta Portaria que o legislador quis colocar os interessados abrangidos (titulares do ano propedêutico e de habilitação equivalente, como era o caso dos titulares do antigo 7º ano com exame de aptidão bem sucedido) no mesmo plano de igualdade: a todos era reconhecido o mesmo direito de ingresso no ensino superior. Nenhum podia ser discriminado, porque todos possuíam a mesma habilitação essencial.

Como interpretar, então, o artigo 3º, nº1, do DL nº 42/97, de 7/12, que prescrevia que «A admissão de liquidadores tributários estagiários é feita mediante concurso, ao qual podem ser opositores indivíduos que possuam, pelo menos, a habilitação do 12º ano de escolaridade ou equivalente».

Teria querido o legislador condicionar a admissão a este concurso à titularidade do 12º ano(ou equivalente) com outros tantos anos de efectiva frequência escolar (1ª tese)? Ou concederia que o concorrente pudesse ter apenas a habilitação correspondente ao 12º ano (2ª tese)?

O acórdão sob censura parece ter seguido a primeira das teses, ao considerar que onze anos de escolaridade não se não equiparam, para todos os efeitos, aos doze próprios do 12º ano ou do ano propedêutico.

A lógica deste raciocínio é, no entanto, falaciosa e, a ser seguida, por vezes levaria a resultados injustos. Senão, vejamos.

Numa hipotética situação de três candidaturas únicas, em que um concorrente fosse titular do extinto 7º ano com exame de aptidão, outro titular do ano propedêutico concluído, e o terceiro com o 12º ano, nenhuma injustiça relativa redundaria na exclusão do primeiro, se todos estivessem no mesmo plano terminal do ensino secundário, isto é, se nenhum deles tivesse ingressado no ensino superior. A capacidade do excluído seria, à partida, menor do que a dos outros dois, dado o conjunto de novos conhecimentos adquiridos por estes em mais um ano de escolaridade.

Mas, tudo mudaria se, afinal, o do 7º ano tivesse ingressado no ensino superior onde tivesse adquirido novos e profundos conhecimentos durante três anos, por exemplo, ao lado dos outros dois opositores que apenas se tivessem ficado com a escolaridade do propedêutico ou do 12º ano.

Seria falaciosa a solução, porque afinal o excluído tinha, no total, 14 anos de escolaridade (três no ensino superior), mais dois que os restantes; e injusta, na medida em que o penalizava só porque, sem culpa sua, possuía o curso dos liceus (7º ano) obtido num tempo em que esse era o limite da formação secundária.

A segunda das soluções é, portanto, a mais acertada.

O que o artigo 3º, nº1, do DL nº 42/97 estabelece como condição de acesso não é uma habilitação traduzida em anos de escolaridade, isto é, em anos de efectiva frequência escolar(levada ao extremo, um indivíduo poderia reunir essa condição se tivesse 13 anos de escolaridade, mesmo que ainda só tivesse concluído com aproveitamento o 11º), mas sim a habilitação escolar do ensino secundário com aproveitamento, enquanto grau académico que confira direito à atribuição de um diploma certificativo da formação adquirida(cfr. art. 10º, nº5, da Lei de Bases do Sistema Educativo: Lei nº 46/86, de 14/10).

Nesta interpretação, a titularidade do curso secundário(12º ano ou equivalente) será condição bastante para a reunião das condições inscritas no preceito. Por isso é que ele prescreve a posse do 12º ano ou equivalente, «pelo menos».

O termo equivalente serve para prevenir, precisamente, as hipóteses em que o curso secundário não foi alcançado com o 12º ano, mas sim com o propedêutico(equivalente ao 12º ano) e com o antigo 7º ano(este, por seu turno, equivalente ao propedêutico). E tudo isto tem abrigo na Portaria nº 855/80.

A expressão pelo menos dá-nos o decisivo auxílio de hermenêutica no sentido que temos vindo a expressar. Na verdade, se no quadro do nosso sistema de ensino não existem outros anos de escolaridade que façam parte do currículo escolar do ensino secundário, parece lógico e claro que a expressão está a consentir que possam candidatar-se indivíduos que tenham já acedido a qualquer via de ensino superior(universitário e politécnico). Ou seja, o que o legislador está a consagrar ali é a possibilidade de se candidatarem outras pessoas que já tenham ultrapassado esse “mínimo” de habilitações secundárias(“minus”), por estarem, v.g., a frequentar, ou mesmo terem concluído, o ensino superior(“plus”), independentemente do modelo e ano terminal com que a ele acederam.

Se o próprio legislador entendeu que “o mais” incluiria “o menos”, fica à vista a sua verdadeira intenção: não quis restringir o concurso aos titulares do 12º ano instituído em Julho de 1980(o que representaria discriminação e desigualdade na criação do direito), mas antes estendê-lo a quem, pelo menos, tivesse concluído o curso secundário por graus curriculares correspondentes, fosse através do antigo 7º ano, fosse por meio do propedêutico.

Descendo agora ao caso que nos prende a atenção, o recorrente teria que aceder ao concurso, por qualquer das teses expostas, dado que tanto tinha o curso secundário completo, como já contava com mais de doze anos de escolaridade(na verdade, a fazer fé no documento de fls. 18 dos autos, emitido pelo Director de Serviços Académicos da Secretaria Geral da Universidade do Porto, frequentou a Faculdade de Engenharia do Porto, no curso de Engenharia Mecânica, durante os anos de 1978, 1979, 1980, 1982, 1983 e 1984, concluindo doze disciplinas). Tinha, portanto, habilitações e anos de escolaridade superiores aos exigidos.

A concepção restritiva veiculada pelo acto sindicado contenciosamente, a que o douto acórdão aderiu, ofende, pois, o art. 3º, nº1, do DL nº 42/97 . O que configura o vício de violação de lei.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em:

1º conceder provimento ao recurso jurisdicional e, consequentemente, revogar o acórdão recorrido na parte impugnada;

2º conceder provimento ao recurso contencioso e, em consequência, anular o acto administrativo.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Maio de 2003

Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges