046301 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Segundo o art.º 13.º do Cód. Expropriações, pode ser atribuído carácter de urgência à expropriação para obras de interesse público, sendo que tal atribuição de carácter urgente deve ser sempre fundamentada.

II- Deve considerar-se obra de interesse público, para aquele efeito, a realização de obras de recuperação de um palacete de grande interesse cultural e arquitectónico, inserido num programa de renovação de todo o centro urbano da localidade em que está situado, e destinado à instalação de museu municipal.

III- Não deve relevar como falta de motivo para a atribuição do carácter de urgência o facto de, alegadamente, não existir um plano de obras ou calendário das mesmas, quando a atribuição do carácter de urgência e consequente posse administrativa do bem expropriado, nos termos dos artºs 17.º e seguintes do C.E., visa, precisamente, poder levar a efeito tais obras.

IV- Também o facto de o projecto de ocupação do imóvel remontar a 1996 não afasta a verificação do aludido carácter urgente da expropriação em causa, quando tal descontiguidade temporal se deveu à frustrada possibilidade de aquisição do direito de arrendamento expropriado por via consensual.

V- O vicio de desvio de poder traduz-se no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados com um fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes.

VI- A desconformidade com o fim visado pela lei, constitutiva do desvio de poder, tem de ser demonstrada pelo recorrente, ao qual incumbe alegar e provar os factos constitutivos do desvio de poder, demonstrando concretamente qual o fim ilícito prosseguido, diverso do fim legal, isto é, que não condiga com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário.

VII- Não logra tal demonstração, independentemente do que ressalta do referido em II quanto ao fim de ordem urbanístico/cultural que presidiu à prolação do acto expropriativo, a alegação pelos recorrentes de factos (de todo o modo não comprovados) que contendiam com a possibilidade de aquisição por via do direito privado (traduzidos na não consumação de processo negocial tendente à atribuição de um outro imóvel aos recorrentes, como compensação pela aquisição do bem a expropriar), formalidade que, aliás, não é exigível nos casos de atribuição do carácter de urgência à expropriação (cf. art.º 2.º, n.º 1 do C.E.).

Acordam em conferência, na 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO:

A. .., B... e C..., com os demais sinais dos autos, recorrem para este Supremo Tribunal Administrativo do despacho de 17/NOV/99 (A.C.I.) do SECRETÁRIO DE ESTADO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO (E.R.) que declarou a utilidade pública da expropriação do direito ao arrendamento de parte de um prédio urbano, imputando-lhe vicios de forma e de violação de lei.

Notificados para responder, fizeram-no a E.R. nos termos da sua resposta de fls. 85 e segs., e o Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão (CMVNF) nos termos da sua resposta de fls. 124 e segs., sede em que foram suscitadas várias questões prévias, e quanto ao mérito do recurso, sustentaram a improcedência dos vicios invocados.

Por acórdão de fls. 210-215 foram julgar improcedentes as enunciadas questões prévias, e ainda a da extemporaneidade do recurso suscitada pelo M.P. no seu parecer de fls. 195.

Prosseguindo os autos, foram os intervenientes processuais notificados para alegações.

Os recorrentes remataram as alegações formuladas com as conclusões que, na sua parte útil, se podem sintetizar no seguinte:

1. O acto não está fundamentado, não contendo qualquer referência concreta e explícita ou compreensível das razões pela quais foi atribuída urgência à expropriação, com violação do n.º 2 do art.º 13.º do Cód. Expropriações;

2. “ou então, tem uma fundamentação arbitrária, desproporcionada e violadora do n.º 2 do art.º 5.º do CPA e n.º 2 da Constituição”;

3. Remetendo as generalidades que servem de fundamento de urgência para uma ordem da sua justificação relativa apenas ao ano de 1997.

4. À data do acto não existia um plano de obras ou calendário das mesmas, nem estando sequer aberto o respectivo concurso de empreitada.

5. Com o acto recorrido obedeceu o município a um propósito de se eximir ao cumprimento de um acordo de expropriação amigável, efectuado e parcialmente executado entre si e os recorrentes;

6. Acordo que, face ao disposto no n.º 1 do art.º 224.º, n.º 2 do art.º 230.º, art.º 227.º, art.º 334.º e n.º 2 do art.º 762.º, todos do Cód. Civil, o município tinha o dever de levar até ao fim, assim incorrendo o acto recorrido na violação daqueles normativos.

7. O acto recorrido visou, assim, a quebra ilícita de um contrato, pelo que é anulável, nomeadamente face ao disposto no art.º 19.º da LOSTA, art.º 6.º-A do CPA e n.º 2 do art.º 266.º da CRP.

Contra-alegou a E.R., reafirmando a legalidade do acto impugnado.

Neste STA, o Exm.º Procurador-Geral Adjunto, através do seu douto parecer de fls. 290-292, pronunciou-se pela improcedência dos vicios imputados ao acto recorrido, dizendo o seguinte:

“Vem interposto recurso contencioso de anulação do despacho de 17-11-99, do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, junto a fls. 16, que declarou a utilidade pública, urgente, do direito ao arrendamento de parte do “Palacete ...”, sito na Rua ..., em V. N. de Famalicão.

Os recorrentes imputam ao acto recorrido um vício de forma - falta de fundamentação do carácter urgente da declaração de utilidade pública - e de desvio do poder.

A nosso ver, não lhes assiste razão

Assim,

I- Quanto ao vício de forma invocado, a fundamentação do carácter urgente da expropriação consta da informação subscrita pela Técnica Superior de 1.ª a classe da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Ordenamento Urbano, anexa à I.T. n.o 216/99, de 11-11-99, junta a fls. 20 e seg.s, onde no seu ponto 5.2.2 se conclui pelo carácter urgente da expropriação, atentas as razões invocadas pela requerente, Câmara Municipal de v. N. de Famalicão, que eram a necessidade de cumprir a programação aprovada pelo PRONORTE -Sub-programa A, o facto da empreitada da obra de “Recuperação do Palacete da ...- ...fase" ter sido suspensa devido à ocupação do hall de entrada e do estabelecimento comercial por parte do expropriado, e ainda pelo facto da não conclusão da obra descaracterizar o projecto de recuperação do Palacete.

Como decorre do exposto, está, pois, devidamente fundamentado o carácter urgente da expropriação pelo que falece o primeiro vicio invocado pelos recorrentes.

II. Quanto ao segundo – desvio de poder – também, a nosso ver, se não verifica.

Na verdade, como se escreve no acórdão deste STA de 18-01-01, proc.º n.º 45013, “o vicio de desvio de poder consiste no exercício de um poder discricionário com um motivo principalmente determinante que não condiz com o fim visado pelo legislador ao conceder tal poder. É ao recorrente que compete provar os factos donde se possa inferir que o motivo principalmente determinante da prática do acto impugnado não condiz com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário.”

Ora, no caso em apreço, os recorrentes limitam-se a insinuar que teriam sido ”razões eleitorais” que teriam conduzido à decisão expropriativa mas não fazem qualquer prova desse facto, sendo certo que os elementos constantes do processo bem como do respectivo instrutor, levam precusamente à conclusão contrária, i. e. que o fim de interesse público prosseguido pela expropriação – conclusão das obras de recuperação do Palacete da ... e instalação do Museu Municipal Bernardino Machado – foi o fim determinante da declaração de utilidade pública aqui recorrida.

Não procede, pois, o segundo vicio invocado.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO.

1.

Dos Factos

Com interesse para o julgamento do recurso dão-se como assentes os seguintes

FACTOS:

1. Uma fracção do Palacete ..., sito em Vila Nova de Famalicão, foi tomada de arrendamento em 8 de Outubro de 1968 por D... de que os recorrentes são os únicos herdeiros.

2. Em tal fracção vem sendo exercida desde o início do referido arrendamento a actividade de intermediação de seguros, sendo agora exercida pela recorrente ... .

3. A CMVNF propôs aos recorrentes a aquisição daquele direito ao arrendamento, disponibilizando-se para conseguir solução alternativa definitiva para o exercício da referida actividade, nomeadamente por troca com o direito de propriedade sobre a fracção de um outro imóvel sito na mesma rua (no qual se encontra instalada a Associação Comercial e Industrial de Vila Nova de Famalicão), as quais não chegaram ao seu termo, como ressalta de correspondência trocada entre a Câmara e os interessados, documentada, nomeadamente a fls. 54 e segs., 72 e 144 e segs., aqui dada por reproduzida, chegando inclusive, a ser realizadas obras em tal fracção a expensas da CMVNF.

4. Em sessão da CMVNF de 30 de Junho de 1997 foi aprovada a proposta do Vereador ..., documentada a fls. 76-77, aqui dada por reproduzida, e respeitante à declaração de utilidade pública e consequente autorização de tomada de posse administrativa do direito ao arrendamento de A... relativamente ao referido Palacete.

5. Através de requerimento de 28 de Maio de 1999, documentado nos autos a fls. 30-31, aqui dado por reproduzido, o Presidente da CMVLF, com invocação dos artºs 11.º e 12.º do C.E., formula ao Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, o pedido de declaração de utilidade pública urgente de expropriação com posse administrativa do direito ao arrendamento pertencente à herança de D..., relativamente ao referido imóvel, com vista à “realização de obras de recuperação” do mesmo, de que se destaca o seguinte:

- a afirmação de que foram feitas “várias tentativas junto dos herdeiros... como determina o art.º 2.º do C.E.” e que apresentaram contrapartidas inaceitáveis;

- “urge assim tomar uma decisão frontal e imediata de modo que seja possível, no mais curto espaço de tempo, iniciar-se os trabalhos e, previamente, a tramitação do respectivo concurso público, a fim de evitar mais contratempos e maiores retardamentos na concretização da recuperação do imóvel de inegável interesse da história do nosso concelho, e mesmo nacional”.

6. Por deliberação da CMVNF de 11 de Outubro de 1999 foi decidido:

- rectificar a deliberação referida em 4 “no sentido de que fique a constar que o direito ao arrendamento a expropriar pertencente à herança de D..., em que são herdeiros: B..., A..., e C..., e não somente a A..., como por lapso foi referido”;

- “requerer a urgência da expropriação, atendendo a que as obras de recuperação do imóvel são essenciais à efectiva recuperação do imóvel de inegável interesse municipal”, tudo como melhor se alcança do documento junto ao P.I. e aos autos, a fls. 106-108 e fls. 153-155, aqui dado por reproduzido, de que se destaca a afirmação de que os referidos herdeiros, apresentaram contrapartidas verdadeiramente inaceitáveis e incomportáveis para o município e mostrando indisponibilidade em desocupar o locado;

7. Na Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano – DGOTDU – foi elaborada a informação n.º 216/99/DSJ, de 11/NOV/99, documentada a fls.18-23, aqui dada por reproduzida, na qual e depois de se historiar e dar nota da pretensão expropriativa da CMVNF, bem como das razões que justificam a causa de utilidade pública, a sua necessidade e o seu carácter de urgência e as disposições legais aplicáveis, se propõe “que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação, com carácter urgente a favor da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, do direito ao arrendamento de parte do Palacete ..., com vista à sua recuperação para museu”.

8. No rosto de tal informação, a 12/NOV/99 e a 15/NOV/99, respectivamente, são emitidos, concordantemente com a mesma, o parecer DSJ e o parecer DGOTDU.

9. A 17.NOV.99 é exarado pela E.R., no canto superior direito da informação antes referida, o despacho de “concordo”, o qual constitui o despacho ora impugnado - A.C.I. -, cuja publicação consta no DR 2.ª S. n.º 56, de 7.MAR.00 e em que se declara a “utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, do direito ao arrendamento de parte do Palacete ..., sito... descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Famalicão sob o n.º 52814 e inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 672 da freguesia de Vila Nova de Famalicão com a área de 68m.2, identificada na planta anexa. A expropriação tem por fim a recuperação do Palacete ...”.

2.

Do Direito.

O que está em causa no presente recurso é o acto que declarou a utilidade pública da expropriação do direito ao arrendamento de parte do Palacete ..., sito em Vila Nova de Famalicão.

Prescreve o art.º 13.º do Cód. Expropriações, no que ora interessa, que pode ser atribuído carácter de urgência à expropriação para obras de interesse público, e que tal atribuição de carácter urgente à expropriação é sempre fundamentada.

Porque tal vem questionado pelos recorrentes, cumpre indagar, em primeiro lugar, se estamos perante expropriação visando obras de interesse público, para de seguida indagar se foi observado aquele específico dever de fundamentação da atribuição de carácter de urgência à expropriação, como prescreve o citado n.º 2 do art.º 13.º.

A tal propósito atente-se, desde logo, no que se consignou nos pontos 5, 6 e 7 dos FACTOS. Efectivamente, através do ali citado requerimento de 28 de Maio de 1999, documentado no P.I. e nos autos a fls. 30-31, o Presidente da CMVLF formulou à entidade competente para a declaração da utilidade pública da expropriação, o pedido de declaração de utilidade pública urgente de expropriação do direito em causa com vista à “realização de obras de recuperação” do aludido imóvel, a fim de evitar mais contratempos e maiores retardamentos na concretização da recuperação do imóvel de inegável interesse da história do nosso concelho, e mesmo nacional.

Por seu lado, na aludida informação que serviu de fundamento ao A.C.I., e no que tange às razões que justificam a causa de utilidade pública da expropriação desencadeada por aquele pedido/requerimento e a que começa por aludir, é expressamente invocada a finalidade de restaurar um palacete de grande interesse cultural e arquitectónico, que constitui um dos mais importantes edifícios da cidade, inserido num programa de renovação de todo o centro urbano, e ainda que a autarquia carece de espaços condignos, revestindo-se o restauro do palacete de grande importância devido ao fim a que se destina – instalação do Museu Municipal Bernardino Machado.

Ora, não questionando tal ordem de razões, concretamente a aludida finalidade urbanístico/cultural, os recorrentes, de concreto limitam-se a invocar que, a actividade do Museu pode continuar a ser prosseguida normalmente, sem necessidade da sala arrendada pelos recorrentes. No entanto, para além de tal arguição deixar intocada aquela ampla finalidade, a mesma, face aos dados da experiência comum, deve considerar-se improcedente. Com efeito, a afectação de dado imóvel a finalidades de interesse público, nomeadamente para utilização como museu, será sempre prejudicada, se alguma parte do mesmo for destinada ao desempenho de uma actividade privada, no caso mediação de seguros, como também se refere na mesma informação e a que se voltará.

Donde, e no que concerne ao falado interesse público que justifica a atribuição de carácter de urgência à expropriação, deixam os recorrentes incólume tal pressuposto de facto do acto.

No que tange à fundamentação da atribuição de carácter urgente à expropriação, para além de a mesma ressaltar já do que se vem dizendo, cumpre realçar ainda o que em tal informação se refere, no sentido de que, “a autarquia justificou o pedido de urgência com fundamento em o projecto ser comparticipado pelo Programa Operacional do Norte – PRONORTE SP-AS e ter de cumprir a programação aprovada, o que se não tem verificado atendendo ao desenrolar das negociações com os arrendatários”, sendo “que a não conclusão da obra na parte que se encontra arrendada, para além do prejuízo que causa ao interesse público municipal, também descaracteriza em grande parte este projecto, perdendo-se a dignificação do espaço em si e da área onde está inserido o Palacete”.

Face ao que se deixa exposto, improcede de todo a invocada falta de fundamentação da atribuição de carácter urgente à expropriação.

Questionam ainda os recorrentes que se justifique a aludida atribuição, maxime porque à data do acto não existia um plano de obras ou calendário das mesmas, nem estando sequer aberto o respectivo concurso de empreitada.

A tal respeito, e precisamente com vista a realçar e justificar a urgência da declaração expropriativa e da posse administrativa, acrescentou-se na mesma informação quanto ao aludido projecto, o que não vem infirmado pelos recorrentes, ser o mesmo comparticipado pelo Programa Operacional do Norte – PRONORTE SP-AS, e que a programação aprovada, se não tem verificado atendendo ao desenrolar das negociações com os arrendatários, o que levou a que a obra, “Recuperação do Palacete ... – 3.ª fase” tivesse sido “suspensa e posteriormente encerrada por não haver condições de prosseguir os trabalhos da referida empreitada devido à ocupação do hall de entrada e do estabelecimento comercial por parte dos arrendatários”.

Mas, assim sendo, com vista a infirmar fundadamente a atribuição do carácter de urgência e consequente posse administrativa do bem expropriado, não pode colher, sob pena de petição de princípio, a invocação de situação que uma tal declaração visa, precisamente, arredar.

Com efeito, segundo o citado n.º 2 do art.º 13.º do C.E., “a atribuição de carácter urgente à expropriação... confere à entidade expropriante a posse administrativa imediata dos bens a expropriar, nos termos dos artºs 17.º e seguintes”.

Refira-se ainda que o facto de o projecto de ocupação da parte do imóvel que se vem referindo remontar a 1996 e a primeira deliberação da C.M.V.N.F (que, aliás, não aludia ao carácter urgente da expropriação) ser datada de 1997 – cf. ponto 4 dos FACTOS - não afasta a verificação do aludido carácter urgente da expropriação em causa (e, muito menos, a sua fundamentação), devendo-se tal descontiguidade temporal à frustrada possibilidade de aquisição do direito de arrendamento expropriado por via consensual, pelos já mencionados motivos.

A invocação de que o acto “tem uma fundamentação arbitrária, desproporcionada e violadora do n.º 2 do art.º 5.º do CPA e n.º 2 do art.º 266.º da Constituição” (cf. conclusão 5.ª), não pode também proceder.

Efectivamente, com o dever de fundamentação, e em cumprimento do preceituado no n.º 3 do art.º 268.º da CRP (e regulado hoje nos artºs 124.º e 125.º do CPA), pretende-se, sinteticamente, que a Administração externe o itinerário cognoscitivo e valorativo que presidiu à prolação do acto, com vista a permitir que o administrado possa conformar-se (ou não) com o que no mesmo se estatuiu. Isto é, a falta de fundamentação, para além da quebra ao que deflui daqueles normativos, em si mesma, não pode considerar-se arbitrária, desproporcionada, ou violadora de outros princípios normativos.

Se com tal invocação se pretende no entanto arguir a violação pelo acto impugnado de outros princípios normativos, nomeadamente os da igualdade e proporcionalidade, então cumpria aos recorrentes que o tivessem substanciado, o que não fizeram.

Deve, assim, concluir-se que o A.C.I. não incorreu nos enunciados vicios, improcedendo, pois, a matéria a que se referem as conclusões 2.ª a 5.ª da alegação.

Sob as conclusões 6.ª a 8.ª da alegação, invocam os recorrentes que o acto impugnado incorreu em desvio de poder, visto que, e em resumo, com o acto recorrido obedeceu o município a um propósito de se eximir ao cumprimento de um acordo de expropriação amigável, acordo que, face ao disposto no n.º 1 do art.º 224.º, n.º 2 do art.º 230.º, art.º 227.º, art.º 334.º e n.º 2 do art.º 762.º, todos do Cód. Civil, o município tinha o dever de levar até ao fim, assim incorrendo o acto recorrido na violação daqueles normativos, incorrendo em, quebra ilícita de um contrato, com violação, nomeadamente do disposto no art.º 19.º da LOSTA, art.º 6.º-A do CPA e n.º 2 do art.º 266.º da CRP.

Vejamos:

O vicio de desvio de poder traduz-se no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados com um fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes. Veja-se, a propósito, o Prof. Marcello Caetano, Manual I, 9.ª ed. a fls. 506 e segs., e vasta jurisprudência deste STA, citando-se, por mais recentes, e por todos, os seguintes acórdãos: de 13/12/2001(rec. 41533 –P.º), de 03/02/2000, de 18/01/2000 (rec. 28610-P.º, este a propósito de situação algo similar à vertente), de 27/05/1999(rec. 33784-P.º) e de 18-01-01 (rec.º n.º 45013).

Ainda segundo tal jurisprudência, a desconformidade com o fim visado pela lei, constitutiva do desvio de poder, tem de ser demonstrada pelo recorrente, ao qual incumbe alegar e provar os factos constitutivos do desvio de poder, demonstrando concretamente qual o fim ilícito prosseguido, diverso do fim legal, isto é, que não condiga com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário.

Face ao enunciado conceito de desvio de poder, no plano da indagação sobre se o mesmo inquina o acto impugnado, não interessa curar saber se, como os recorrentes invocam, o município tinha o dever de levar até ao fim acordo tendente à expropriação amigável, e bem assim o que tal eventualmente possa representar no âmbito de responsabilidade em que a Câmara possa ter incorrido.

Interessa, assim, averiguar se a Administração, ao decidir-se pelo acto expropriativo o fez visando primacialmente prosseguir um fim que não condiz com o visado pelo legislador ao conceder o poder de expropriar.

A resposta a tal questão já ressalta grandemente do que acima se disse quanto ao fim de ordem urbanístico/cultural que presidiu à prolação do acto expropriativo.

De todo o modo, como se alcança dos artºs 44.º a 46.º da p. i. e reafirmado nas alegações, acima sintetizadas, os recorrentes, em abono da sua arguição, invocam que terão sido pressões públicas e políticas que terão levado ao abandono da ideia de atribuir aos recorrentes a fracção do outro imóvel sito na mesma rua (pressões alegadamente no sentido de a atribuir à Associação Comercial e Industrial, instalada no mesmo imóvel, como acima se viu) como compensação pelo direito ao arrendamento expropriado e assim avançar para a prolação do acto expropriativo .

Só que, relativamente à alegação de uma tal factualidade, convém desde logo que se registe que a mesma contende com a vertente indemnizatória da expropriação (e portanto à margem do acto expriopriativo tout court, ao qual presidiu a já aludida finalidade), ou, se se preferir, contende com a possibilidade de aquisição por via do direito privado encetada, que até não é exigível nos casos de atribuição do carácter de urgência (cf. art.º 2.º, n.º 1 do C.E.).

De todo o modo, uma tal alegação não é sustentada pelo indispensável suporte probatório, apenas juntando os recorrentes em seu abono noticias vindas na imprensa escrita, e cujo alegado factor pressionante é repudiado pela Administração, reafirmando que à sua actuação apenas presidiu o prosseguimento da já referida finalidade, enunciada, aliás, nos sucessivos actos documentados nos FACTOS. Efectivamente, o prosseguimento do aludido interesse público que primacialmente presidiu à declaração de utilidade pública da expropriação em causa, é o que apenas emerge com consistência dos elementos constantes dos autos bem como do respectivo instrutor.

Deste modo, face a tais elementos, deve concluir-se pela insubsistência do invocado vicio de desvio de poder, assim improcedendo a matéria a que se referem as conclusões 6.ª 8.ª da alegação.

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso.

Custas pelos recorrentes, fixando-se:

a taxa de justiça, em 250 euros

e a procuradoria, em 100 euros

Lisboa, 14 de Maio de 2002.

João Belchior – Relator – António Madureira – Pires Esteves.