- I -
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:A... recorre da sentença do T.A.C. do Porto que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Director Nacional da P.S.P., de 12.4.00, que indeferiu o pedido de renovação de licença de uso e porte de arma de defesa.
O recorrente apresentou as suas alegações, tendo enunciado as seguintes conclusões:
1 – “Sendo certo que o poder discricionário deixa à Autoridade Administrativa liberdade de escolha quanto ao comportamento a adoptar em cada caso concreto, também é verdade que tal poder não é absoluto e terá de ser exercido de harmonia não só com a lei que o prevê e concede, mas também com o interesse público que se pretende salvaguardar e prosseguir,
2- Sob pena de violação dos princípios da legalidade, da justiça, da imparcialidade e da igualdade, “princípios fundamentais de toda a actuação administrativa”.
3 - No caso dos Autos, a licença de uso e porte de arma será necessariamente renovada se o recorrente preencher os requisitos constantes no nº 2º do art. 1º da Lei nº 22/97, de 27 de Junho, ex-vi nº 4 do mesmo artigo.
4 - Não se colocando, como não se colocou ou coloca, qualquer problema ou discussão no que se refere aos requisitos das alíneas e) e c) daquele nº 2 do art.º 1, e encontrando-se o exigido pela alínea d) ainda por regulamentar, a decisão terá de centrar-se no que ao requisito da alínea b) se refere: "Mostrem carecer de licença por razões profissionais ou por circunstâncias imperiosas de defesa pessoal".
5 - O recorrente exerce a profissão de padeiro na freguesia de Anha, concelho de Viana do Castelo, procedendo à distribuição do pão que fabrica por estabelecimentos distribuídos por todo o referido concelho.
6 - Inicia a distribuição cerca das 2 horas da madrugada, deslocando-se só ao volante da viatura distribuidora, parando em cada estabelecimento de revenda, entregando o pão e retomando a viagem.
7 – Percorre diariamente o mesmo itinerário, e sensivelmente no mesmo horário, por estradas e caminhos muitas vezes ermos e sem iluminação, ou com iluminação diferente, como são os caminhos e estradas das nossas freguesias rurais, sobretudo entre os aglomerados populacionais de cada freguesia e entre as diversas freguesias consideradas na sua individualidade, como é do conhecimento geral.
8 - A hora nocturna em que o trabalho de distribuição do pão é efectuado, o itinerários percorrido nas condições referidas, sobretudo o isolamento, as sucessivas paragens e a pouca ou nenhuma iluminação existente em muitos locais tornam o recorrente em alvo fácil de qualquer ataque ou assalto à sua pessoa e bens.
9 - A segurança é hoje um tema em discussão a nível nacional, pelo agravamento progressivo da insegurança de pessoas e bens, como o demonstram as estatísticas no que a assaltos se refere, e também em acontecido no Alto Minho, onde os assaltantes, inclusive se disfarçam de agentes policiais, com sinais luminosos nas suas viaturas, com os quais iludiram as vitimas que, após terem parado, foram sequestradas e roubadas, como foi público na comunicação social.
10 - Pelo exposto, o requerente reúne todas as condições necessárias e suficientes para requerer a renovação da sua licença de uso e porte de arma, e mais concretamente a condição de carecer da licença por razões profissionais, que lhe proporcionam circunstâncias imperiosas de defesa pessoal.
11 - O recorrente não se encontra nas mesmas condições dos outros comerciantes e industriais que andam desarmados, nem tão pouco na dos cidadãos que andam a vender bens de porta em porta.
12 - Na verdade, e sem prejuízo de se ignorar quais e quantos os comerciantes e industriais que andam desarmados, quer estes, quer os cidadãos que vendem bens de porta em porta executam o seu trabalho durante o dia, enquanto que o recorrente o faz durante a noite.
13 - E é precisamente esta diferença no tempo do exercício da actividade profissional de uns e outro que justifica a necessidade do recorrente usar uma arma de defesa, atendendo aos perigos advenientes das descritas circunstâncias em que a actividade do recorrente é exercida.
14 - E existindo tal necessidade, como efectivamente existe, não pode a Administração deixar de renovar-lhe a licença de uso e porte de arma, atendendo ao interesse público que a lei deseja proteger.
15 - Mesmo considerando que os ataques de que o recorrente já foi vitima aconteceram pelo facto de aquele não querer vender o pão ao preço pretendido pelos outros industriais de panificação, teremos necessariamente de concluir que tais ataques aconteceram por causa da profissão exercida pelo recorrente, o que igualmente justifica o uso de uma arma de defesa e portanto a renovação da respectiva licença,
16 - Sendo certo que, a situação poderá repetir-se, e o recorrente terá necessariamente que defender-se, necessitando da arma nessa altura e não em momento posterior, quando a mesma se tornar completamente desnecessária e inútil.
17 - Ao decidir como decidiu, o M. mo Juiz violou o disposto no nº 2 do art.º 1º da Lei nº 22/97, de 27 de Junho, ex-vi nº 4 do mesmo artigo e Lei, bem como os princípios da legalidade, justiça, da imparcialidade e da igualdade”.
Nas suas contra-alegações a entidade recorrida sustentou a decisão impugnadas, tendo concluído da seguinte forma:
1ª - A renovação das licenças de uso e porte de arma de defesa é da competência da Direcção Nacional da PSP exigindo-se a verificação das condições estabelecidas nas alíneas a) a c) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 22/97, de 27 de Junho, com a redacção da Lei n.º 93-A/97, de 22 de Agosto;
2ª - O recorrente apresentou argumentos vagos e contendo meros juízos valorativos ou meramente pessoais para justificar o seu pedido;
3ª - O pedido de renovação da licença foi indeferido uma vez que não reunia na íntegra as condições exigidas pelo regime de uso e porte de arma;
4ª - A licença de uso e porte de arma é o acto pelo qual a administração confere a alguém o exercício de uma actividade privada proibida por lei;
5ª - Atendendo a um poder discricionário compete à PSP, face aos elementos recolhidos, concluir pela verificação ou não dos requisitos que conduzem à atribuição ou não da licença;
6ª - O despacho recorrido teve em consideração a vantagem ou interesse do particular com outros interesses públicos que à administração compete salvaguardar, designadamente a defesa do cidadão e a protecção pública dos direitos fundamentais;
7ª - O despacho recorrido é válido e não é de acolher o entendimento que houve violação de lei por inobservância do regime de uso e porte de arma;
8ª - A douta decisão recorrida fez a correcta aplicação da Lei n.º 22/97, de 27 de Junho, e o devido enquadramento face ao poder discricionário da administração”.
O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento.
Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.
- II -
A matéria de facto a levar em conta é a fixada na decisão recorrida, a fls. 60 e 61 dos autos, e que adiante se transcreve:
1 – O recorrente era titular de uma licença de uso e porte de arma de defesa emitida pela PSP de Viana do Castelo, com o nº 50 e que era válida até ao fim de 1997;
2 – No intuito de renovar essa licença o recorrente formulou um requerimento à entidade recorrida solicitando a renovação da dita licença nos termos do art. 1º da Lei n º 22/97 de 27/6, alterada pela Lei n.º 93-A/97 de 22/8;
3 - Face àquele requerimento os serviços da GNR procederam a averiguações tendo concluído que o requerente “...aparenta possuir capacidade física e mental para usar ou deter arma de defesa....não lhe são conhecidas quaisquer restrições de direitos, ou que o mesmo se encontre sob a alçada de medidas de segurança. Este Comando é do parecer que o requerente não apresenta um risco substancialmente mais elevado que a generalidade dos cidadãos, de molde a justificar o uso e porte de arma de defesa;
4 - Seguidamente foi o recorrente notificado para efeitos do art. 100º e ss. do CPA de que havia a intenção de indeferir a sua pretensão;
5 - Nesse âmbito o recorrente fez uma exposição em que deu a conhecer a sua situação profissional e o facto de andar de noite, sozinho, em lugares ermos a distribuir pão, tendo já sido diversas vezes atacado com armas brancas;
6 - No seguimento dessa exposição foi elaborada uma informação pelos serviços da PSP que concluía pelo indeferimento da pretensão do recorrente por as razões apresentadas por aquele não se enquadrarem nos requisitos legalmente exigidos para o efeito, sendo que além do mais o recorrente não apresentava um risco substancialmente mais elevado que a generalidade dos cidadãos de molde a justificar o uso e porte de arma de defesa nos termos do art. 1º, n.ºs. 4º e 2º, al. b) da Lei n.º 22/97 de 27/6;
7 - Seguidamente foi proferido em 22/3/2000 o despacho recorrido que se limitou a concordar com aquele parecer;
8 - Em 26.1.97 o recorrente apresentou queixa na GNR por terem sido disparados vários tiros contra a porta e janelas da sua padaria e bem assim pelo facto de lhe fazerem ameaças de morte bem como aos seus clientes e fornecedores. Nessa altura apresentou como suspeitos os restantes industriais de panificação que se haviam reunido para fixar o preço do pão.
Passando agora ao Direito:
O art. 1º da Lei nº 22/97, de 27.6 (alterada pela Lei nº 93-A/97, de 22.8) regula a classificação das armas de defesa e a concessão de licenças de uso e porte de arma.
Depois de no nº 1 enumerar as diversas categorias de armas de defesa, o nº 2 deste artigo estabelece o seguinte:
2 – “Apenas para as armas referidas nas alíneas b) e c) poderão, para fins de defesa, ser concedidas, pelo Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública, licenças de uso e porte de arma aos maiores de 21 anos que, cumulativamente, cumpram as seguintes condições:
- a)Se encontrem em pleno uso de todos os direitos civis e políticos;
- b)Mostrem carecer da licença por razões profissionais ou por circunstâncias imperiosas de defesa pessoal;
- c)Não tenham sido alvo de medidas de segurança ou condenados judicialmente por qualquer dos crimes previstos no nº 3, nem condenados por quaisquer infracções relacionadas com estupefacientes ou por condução sob o efeito do álcool;
- d)Se submetam a exame médico e a testes psicotécnico e de perícia adequados e cumpram as suas exigências, nos termos a definir em regulamento”.
Por outro lado, o nº 4 deste artigo prescreve:
4 – “A renovação das licenças de uso e porte de arma de defesa fica condicionada á verificação das condições referidas nas alíneas a) a c) do nº 2 e à prova da realização de exames específicos referidos na alínea d), a realizar nos termos e prazos a definir em regulamento”.
Como resulta da matéria de facto atrás inventariada, o recorrente formulou perante a PSP um pedido de renovação da licença de porte da arma de defesa, alegando “ser industrial de panificação, fazendo distribuição nocturna, e, por isso, também forçado a andar com dinheiro da facturação correspondente”, e dizendo também que “os percursos de distribuição são para as polícias muito difícil de me dar apoio”. Posteriormente, ao ser ouvido nos termos do art. 100º do CPA, o recorrente acrescentou que durante as suas viagens a distribuir pão “já por diversas vezes foi atacado com armas brancas, tendo-se servido da arma que possui como meio dissuasivo”, e ainda que “já foi vítima de ameaças, graves e sérias, tendo recorrido à protecção da GNR deste cidade (como a mesma poderá confirmar)”.
A GNR – Destacamento Territorial de Viana do Castelo informou que o requerente não apresentava “um risco substancialmente mais elevado que a generalidade dos cidadãos, de molde a justificar o uso e porte de arma de defesa”, e o pedido foi indeferido.
Na sentença recorrida, justificou-se a improcedência do recurso contencioso com base nas seguintes ordens de considerações:
“Quis o legislador com esta lei conferir ao recorrido um poder discricionário para conceder ou renovar licenças de uso e porte de arma de defesa.
Cabe-lhe, a ele, face às diligências que tenha desenvolvido, concluir pela verificação ou não de tal requisito; não compete ao tribunal sindicar tal actividade discricionária, apenas o podendo fazer em casos em que haja uma manifesta desconformidade coma realidade, com as normas legais ou regulamentares aplicáveis, ou ainda nos casos em que o próprio acto se desvie da orientação seguida pela entidade recorrida sem razão aparente.
De resto, analisando os elementos de que dispomos, e tendo como verdadeiras as afirmações do recorrente, ainda assim, não se nos afigura que haja qualquer violação do dito normativo, é que, a situação do recorrente não é diferente da de tantos outros comerciantes e industriais do país que não andam armados.
Temos assente que das averiguações feitas pela GNR se concluiu que tal requisito não se verifica no caso do recorrente e além disso a prova que ele mesmo apresentou de tal facto contradiz a sua versão.
Efectivamente os ataques que o mesmo tem sofrido não são inerentes à sua profissão e pelo facto de andar de noite, sozinho e em lugares ermos a distribuir o pão.
Os ataques que sofreu devem-se a um conjunto de industriais de panificação que pretendiam que o recorrente vendesse o pão ao mesmo preço que eles, sendo certo que isso aconteceu em 1997 e até ao momento outro atentado teve lugar.
Parece, assim, que a situação do recorrente não é mais gravosa de que a doutros cidadãos que como ele andam a vender bens de porta-em-porta.
Parece, pois, que bem decidiu a entidade recorrida ao indeferir a pretensão do recorrente”.
No recurso jurisdicional, o recorrente insiste em que os factos inerentes à sua vida profissional o integram na previsão do nº 2, al. b), do art. 1º da citada Lei, com especial ênfase na circunstância de a sua actividade decorrer de noite, o que o diferencia das outras classes de profissionais que a sentença cita. Os itinerários percorridos, por estradas e caminhos por vezes ermos e mal iluminados das freguesias rurais da zona tornam-no alvo fácil de ataque ou assalto à sua pessoa e bens. Por outro lado, o poder discricionário dá à Administração liberdade de escolha, mas esse poder não é absoluto e tem de ser exercido de harmonia com o interesse público que se pretende salvaguardar – sob pena de violação dos princípios constitucionais da legalidade, justiça, imparcialidade e igualdade.
A discussão centra-se no preceito da al. b) do nº 2 do art. 1º da mencionada Lei nº 22/97, que atrás se deixou transcrito. Aí se atribui à PSP a competência para conceder licenças de uso e porte de arma de defesa aos cidadãos que “cumpram”, cumulativamente, determinadas “condições”, entre as quais essa de mostrarem “carecer da licença por razões profissionais ou por circunstâncias imperiosas de defesa pessoal”.
Analisando os termos em que o legislador entregou à Administração este poder, constata-se que não o fez depositando em suas mãos uma verdadeira discricionariedade, ou um poder discricionário puro. Não se trata de entregar ao órgão administrativo uma liberdade de escolha de comportamentos administrativos ou de soluções juridicamente indiferentes, todas elas igualmente idóneas para a satisfação do interesse público, e por isso insindicáveis pelo Tribunal.
Pelo contrário, a lei estabeleceu determinados pressupostos, a que chamou “condições”, que uma vez preenchidas (“cumpridas”, diz o preceito) darão lugar à concessão da licença. Acontece, porém, que na enunciação de tais pressupostos são utilizadas fórmulas que contêm alguma indeterminação, a saber: “carecer da licença”, “razões profissionais” e “circunstâncias imperiosas de defesa pessoal”.
O emprego de tais fórmulas, conjugado com o tipo legal de acto a praticar, implica, naturalmente, a entrega ao órgão decisório da possibilidade de usar de juízos de prognose, de matriz predominantemente técnico-valorativa (cf. M. S. GIANNINI, Diritto Amministrativo, II, 1988, p. 495, SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, pp. 171 e 478. A prognose refere-se, evidentemente, à hipótese de ocorrência de situações, relativas à vida pessoal e profissional do requerente, em que ele, perante uma agressão, possa ter de recorrer à legítima defesa.
Ora, nesta matéria, estão as polícias particularmente bem colocadas – seguramente mais bem colocadas do que o Tribunal – para fazerem essa avaliação, dada a sua experiência em matéria de segurança dos cidadãos e à facilidade com que podem captar, caso a caso, factos e situações concretas de verdadeira “necessidade” de dispor de arma de defesa que importe acautelar, mediante a concessão da licença.
Por isso é que, não obstante a norma em causa exprimir sobretudo vinculação e não discricionariedade, deixa lugar a uma certa margem de livre apreciação administrativa, o que equivale, portanto, à desconsideração de alguma margem de eventual erro na respectiva aplicação, que não fica sujeito a controlo jurisdicional.
É que, sob pena de se cair na dupla administração, este controlo deve incidir unicamente sobre os erros manifestos, os critérios ou juízos ostensivamente erróneos ou inconsistentes, os atropelos visíveis à lógica e ao bom senso ou ainda as manifestações de pura arbitrariedade. É este o entendimento da Jurisprudência deste Supremo Tribunal e da generalidade da doutrina. Em torno deste tema e das questões colaterais que lhe são conexas, pode ainda ver-se FERNANDO AZEVEDO MOREIRA, Conceitos Indeterminados: Sua Sindicabilidade Contenciosa em Direito Administrativo, in Revista de Direito Público, ano I, 1985 e MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO, Sobre a Discricionariedade Técnica, separata da Revista de Direito e Estudos Sociais, 1994.
Ora, em aplicação deste critério, não se detecta na decisão recorrida nenhuma dessas graves e ostensivas disfunções capazes de justificar a intervenção correctora do tribunal. Pode parecer demasiado apertado o critério seguido pela entidade recorrida, ou até duvidar-se da bondade da conclusão de que recorrente não apresenta um “risco substancialmente mais elevado do que a generalidade dos cidadãos”. Mas nada existe de manifestamente errado ou desacertado que permita julgar que a Administração decidiu ilegalmente, e sobrepor-lhe agora outra valoração.
É certo que a motivação do acto impugnado é muito reduzida, mas esse é aspecto que não vem arguido pelo recorrente, impedindo o tribunal de se pronunciar sobre um eventual défice de fundamentação. É, no entanto, possível que tenha sido sopesado nessa decisão o facto de os percursos do recorrente serem feitos em zona predominantemente rural, de criminalidade menos acentuada que nas áreas urbanas, de a actividade que exerce não obrigar ao transporte de quantias muito elevadas de dinheiro, ou outra qualquer circunstância com implicações na segurança pública.
Relativamente à violação dos princípios da legalidade, justiça, imparcialidade e igualdade que o recorrente invoca, trata-se de arguição nova, que não era feita na petição de recurso contencioso nem nas respectivas alegações, pelo que o Tribunal não pode dela conhecer, em vista do princípio, afirmado em Jurisprudência uniforme, de que os recursos jurisdicionais não visam criar decisões sobre questões novas, mas rever as decisões impugnadas.
São, assim, improcedentes as razões aduzidas pelo recorrente contra a decisão impugnada.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.
Taxa de justiça: 200 euros
Procuradoria: 100 euros
Lisboa, 30 de Janeiro de 2002
J Simões de Oliveira - Relator
Madeira dos Santos
Abel Atanásio
