Quem foi o relator do acórdão 0581/02?

O relator foi Jorge de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0581/02?

O acórdão foi proferido em 27 de outubro de 2004.

0581/02 - STA

Sumário

I - O Plano de Urbanização Turisbel/Casalito não está em desconformidade com o Plano Director Municipal de Óbidos e, por isso, não carece de ratificação, nos termos do art. 16.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março. II - Declarada a caducidade de alvará de loteamento, produz-se o efeito próprio da caducidade, que é o da extinção dos direitos a que se reporta. III - O direito de propriedade, constitucionalmente garantido, não é um direito absoluto e ilimitado, tendo de ser compatibilizado com o interesse geral, designadamente com o ordenamento do território e não abrange o direito a edificar, que é uma concessão jurídico-pública resultante dos instrumentos de planeamento e ordenamento do território, designadamente dos planos urbanísticos. IV - Os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos. V - O objecto do recurso contencioso é delimitado pelas conclusões das alegações e, por isso, devem considerar-se abandonados vícios invocados na petição que não sejam levados às alegações e respectivas conclusões, VI - Uma sentença só é nula por falta de fundamentação quando essa falta for absoluta e não quando haja uma deficiente fundamentação. VII - A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado, à face do art. 660.º, n.º1, do C.P.C.. VIII - Quando o Tribunal, consciente e fundamentadamente, não toma conhecimento de qualquer questão, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos, de 3-7-2000, que indeferiu um pedido de informação prévia para a construção de duas moradias. O Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra julgou improcedente o recurso. Inconformado, o Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1. Da leitura da Douta Sentença recorrida é manifesta a insuficiência dos factos considerados provados para a boa decisão de causa e da resposta às conclusões e a falta de rigor, quer no apuramento dos factos provados, quer na aplicação da lei aos factos. 2. Conclui a Douta Sentença recorrida como facto provado que “2. Em 7/11/1969, foi emitido o alvará n.º 50, atinente a esse loteamento, sem que a Câmara Municipal Óbidos ou a Direcção Geral de Urbanização aprovassem os planos elaborados pela Turisbel, procedendo esta à venda de terrenos inseridos naquela área que permaneceu indivisa”, sem que haja matéria nos autos que permitam esta conclusão. 3. E sendo o alvará de loteamento, o título da licença de loteamento e tendo sido emitido pelo Câmara Municipal de Óbidos ao abrigo do art. 6º do Decreto – Lei n.º 46.673 (como se refere no próprio título), e por esta publicitado no cumprimento do n.º 3 deste mesmo artigo, é ele próprio o garante de que foi ouvida a Direcção Geral dos Serviços Urbanos – o organismo à data, com competência na matéria – e que ambas, a C.M.O e a D.G. referida, apreciaram o pedido conforme o art. 3º, dando esta parecer favorável para aquela deferir o pedido, e é ele próprio (o alvará de loteamento) o garante da legalidade do comportamento da C.M.O, no cumprimento desse Decreto-Lei e, consequentemente, da divisão em lotes do prédio fundiário submetido à operação de loteamento, prédio fundiário este que o alvará identifica. (art. 1º). 4. Provado está que este facto dado como provado pela Douta Sentença é falso, até porque é inegável a existência dos lotes criados pela operação de loteamento referida, nomeadamente os lotes propriedade do recorrente como aliás se provou pelas certidões emitidas pela Conservatória do Registo Predial de Óbidos (Docs. 1 e 2, junto à petição) e até pela existência de 45 lotes no Bairro 5 (vide docs. 5 junto à petição e à contestação) realidade esta que a Douta Sentença não pode pôr causa do modo como o faz, isto é, sem qualquer fundamentação para o efeito. 5. Do exposto resulta que é nula a sentença pois não especifica os fundamentos de facto e de direito que justificam esta tomada de posição (Art. 668, n.º 1, alínea b) CPC). 6. Pretende a Douta Sentença que “carece de qualquer relevância jurídica a posição do recorrente na existência de um alvará aprovado para a zona onde se insere o terreno do recorrente quando o mesmo alvará se encontra caducado...” “por as obras de urbanização não se terem iniciado no próprio de um ano a contar da emissão do alvará, estarem suspensas por mais de três meses ou terem sido abandonados.” 7. Salvo o devido respeito, esta conclusão é inaceitável e isto porque: O recorrente provou ser proprietário de dois lotes, ambos registados na Conservatória do Registo Predial de Óbidos e inscritos a seu favor (e não de um terreno). O recorrente não assenta a sua posição na existência de um alvará de loteamento caducado. 8. E ao qualificar os lotes do recorrente como “terreno” a Douta Sentença viola o art. 7.º do Código do Registo Predial, pois ignora os Registos na Conservatória do Registo Predial de Óbidos que qualificam os lotes como lotes e para construção. 9. Mais a mais, o que o recorrente sustenta e prova é que é proprietário de dois lotes para construção criados por uma operação de loteamento para o efeito (conclusão n.º 5) e como tal, tem o direito de construir uma vivenda em cada lote, pois estes foram criados para esse fim e neste caso o direito de construir é uma expressão do direito de propriedade (conclusões n.º 25, 26 e 27). 10. Também é claro da Douta Sentença que não se entendeu o que acontece à operação de loteamento e aos lotes, com a caducidade de um alvará de loteamento. 11. No entanto tal foi exaustivamente explicado nas alegações (pág. 6, 7, 8) e suas conclusões n.º 21, 24º e 25º. 12. E ao contrario do que pretende a Douta Sentença, as obras de urbanização iniciaram-se e estão realizadas ao ponto da Câmara Municipal de Óbidos ter licenciado a construção de 33 moradias no Bairro 5, o que quer dizer que existe rede viária, rede eléctrica, rede de fornecimento de água, telefone, etc, em estado de construção suficiente para permitir a utilização daquelas moradias para as quais a Câmara Municipal de Óbidos passou licença de habitabilidade. 13. Diz a Douta Sentença que “também se mostra primordial para a conclusão de indeferimento do pedido de informação prévia requerida pelo recorrente e, consequentemente para a sorte destes autos, o facto do local em causa – lotes 58 e 60 do Bairro 5 – terem sido incluídos na REN, pelo Decreto Regulamentar n.º 32/93, de 15 de Outubro”. 14. Esta conclusão é inaceitável e isto porque: O art. 8.º deste D.R. “para efeitos da aplicação do presente diploma” (isto é, o DL 302/90, de 26 de Setembro) define “as seguintes áreas”: a) Áreas não urbanas; b) Áreas urbanas; E as áreas não urbanas integram: c) As áreas da Reserva Ecológica Nacional; d) As áreas da Reserva Agrícola Nacional; e) As áreas de outros valores naturais; f) As áreas de protecção parcial; e as áreas urbanas integram, entre outras a área do pólo de desenvolvimento (n.º 3 alínea f) do art. 8º do DR 32/93), E os lotes do recorrente estão integrados num loteamento localizado precisamente na área do pólo de desenvolvimento, pelo que se prova que não foram integrados na Reserva Ecológica Nacional por este Decreto Regulamentar. 15. E para concluir que os lotes do recorrente estão localizados no Pólo de Desenvolvimento basta ler o art. 26º n.º 5 alínea c) do Regulamento do Plano Director Municipal de Óbidos, e esta realidade foi referida e provada pelo recorrente nas suas alegações (ver pág. 6 e conclusões 14 e 15). 16. E este erro condicionou a decisão recorrida de forma determinante, pelo que justifica por si só a sua anulação. 17. Mas mesmo que os lotes do recorrente tivessem sido incluídos na REN, sempre se aplicava ao requerido o art. 4º n.º 1 e 2 alínea a) do DL 93/90, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, conforme referem as alegações exaustivamente e as conclusões nºs 13, 23, 31, 32, 35, etc, e isto porque a construção em lotes criados por operações de loteamento, mesmo caducado o alvará de loteamento, é sempre uma acção já prevista (art. 47º e 48º do DL 448/91). 18. E a Douta Sentença nada refere sobre esta matéria, devendo fazê-lo, pelo que é nula (art. 668º n.º 1 alínea d) do C.P.C.). 19. Diz a Douta Sentença: “Acresce que com a aprovação do Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito, publicado no Diário de República II, série n.º 14 de 17/01/1998, foi definitivamente proibida a construção de quaisquer novas construções naquela área (zona HE 1)”. 20. É, aliás na aplicação deste P.U. ao caso concreto que se verifica a ilegalidade que justifica o presente recurso contencioso, e isto porque: 21. Sendo certo por provado por certidão do Registo Predial de Óbidos que o “terreno” do recorrente são dois lotes para construção criados por uma operação de loteamento que foi aprovada em 13 de Maio de 1969 e o alvará respectivo emitido em 7 de Novembro de 1969, não se pode aplicar o referido plano de urbanização ao caso concreto pois não pode ser atribuído a este plano eficácia retroactiva. 22. Ao fazê-lo, quer o acto recorrido quer a Douta Sentença recorrida, violam o art. 12º do Código Civil (ver conclusões n.ºs 19, 20, 21 e 22). 23. E levantada esta questão, o Meritíssimo Juiz nem sequer lhe respondeu, devendo fazê-lo, pelo que é nula a Douta Sentença recorrida (Art. 668º n.º 1 alínea d) do CPC). 24. A verdade é que a caducidade do alvará de loteamento não faz desaparecer do mundo jurídico os lotes criados pela operação de loteamento e, consequentemente, não se extingue o direito de neles construir (ver art. 54º n.º 6 do DL 400/84, de 31 de Dezembro de; art. 38º n.º 5 consagrado com os arts 47.º e 48º do DL 448/91, de 29 de Novembro, com as alteração introduzidas pelo DL 334/95, de 28 de Dezembro). 25. Também provou o recorrente que “na área onde se localizam os lotes 58 e 60 do recorrente, existe desconformidade entre o Plano Director Municipal que permite a construção pretendida pelo recorrente e o PU Turisbel/Casalito que não permite” (conclusões n.ºs 16º e 17º), porque o PU introduziu a área onde se localiza o prédio do recorrente, em “Zona habitacional existente que se localizada REN – art. 20º – estabelecendo-se aqui que “nestas zonas não são permitidas quaisquer novas construções” (conclusão 17). 26. O PU Turisbel/Casalito não foi ratificado, como resulta da Declaração n.º 20/98, que erradamente diz “verificada que foi a conformidade do mesmo com o Plano Director Municipal” (conclusão 16). 27. A verdade é que o PU para se poder impor ao PDM de Óbidos, verificada a desconformidade entre ambos e denunciada quer na PI quer no corpo das Alegações e nas suas conclusões, deveria ter sido ratificado (conclusão 18). 28. E por não ter sido ratificado, aplica-se aos lotes do recorrente o regime fixado no Plano Director Municipal para a transformação do uso do solo e não o regime fixado no PU pois este plano é hierarquicamente inferior àquele, como resulta do art. 16º do DL 69/90. 29. É pois ilegal a aplicação do regime fixado no PU ao requerido pelo recorrente, pois só através da ratificação é que o PU podia alterar a situação jurídica criada pelo PDM para a área onde se inserem os lotes do recorrente (conclusões 16, 17 e 18). 30. Também sobre esta matéria não se pronunciou o Meritíssimo Juiz, devendo fazê-lo, pelo que é nula a Douta Sentença (art. 668 n.º 1 alínea d) do CPC). 31. E conclui a Douta Sentença: “Assim, atentar as normas constantes desse Regulamento, a inexistência de qualquer alvará de loteamento válido, bem como a inserção de área pelo PDM de Óbidos, em zona da REN, torna-se manifesto que a autoridade recorrida se encontrava vinculada ao indeferimento do pedido, sob pena de ilegalidade grave, como consta de decisão recorrida”. 32. Ora, já se provou em anteriores conclusões que o PU não se aplica ao caso concreto, que a caducidade do alvará de loteamento não destrói a operação de loteamento nem altera a natureza dos lotes por ele criados e que a área onde os mesmos se incluem não foi incluída pelo PDM de Óbidos, na Reserva Ecológica Nacional. 33. O Plano Director Municipal de Óbidos foi publicado no Diário da Republica I série B n.º 276, de 28 e Novembro de 1996 e basta ler os arts 25 e 26 n.º 5 alínea c) do seu Regulamento para concluir que os lotes do recorrente se encontram localizados em espaço urbano, fixando o art. 31 os índices urbanísticos para as construções pretendidas para aquele espaço. 34. Também se provou que o DR 32/93, de 15 de Outubro, expressamente exclui a área onde se localiza os lotes do requerente, da REN, incluindo-os em área urbana (art. 8º n.º 3 alínea f). 35. Do exposto se conclui que esta conclusão da Douta Sentença não tem qualquer fundamento e contraria inclusive as normas regulamentares contidas no DL 32/93 e no Regulamento do PDM que dispõem para a área onde se localizam os lotes do recorrente. 36. E nem sequer foi tido em conta, pela Douta Sentença que verifica a caducidade do alvará de loteamento, a operação de loteamento não desapareceu por esse facto e os lotes por ela criados mantém-se e para o fim para que foram criados, devendo a CM substituir o loteador na conclusão das obras de infra-estruturas, por forma a salvaguardar os direitos adquiridos pelos proprietários dos lotes, pois quando da sua aquisição, a existência do alvará garante que os mesmos foram criados legalmente e que o direito de ali construir está garantido (art. 25 do DL 289/73 de 6 de Junho; art. 55º do DL 400/84; art. 47º do DL 448/91; art. 84 do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 177/2001 de 4 de Junho). 37. E por entender, (mal) que face à existência do PU o acto de indeferimento é um acto vinculado, dispensou-se de analisar a violação dos princípios administrativos referidos nas alegações pelo que é nula a sentença (art. 668 n.º 1 alínea d) do CPC. 38. Reconhece a Douta Sentença que houve incumprimento do art. 100º e seguinte do C.P.A. mas, por entender não ter a CMO outra decisão a tomar, considerou o vício de violação de lei que dá como existente, irrelevante. 39. Tal conclusão é inaceitável, pois conforme se demonstrou o P.U. é inaplicável ao caso concreto, e o exercício do direito de audiência permitiria explicar à CMO tal facto. 40. Ora, a verificação de tal vício impunha de imediato a anulação do acto recorrido, pelo que deve ser a Douta Sentença anulada e anulado o acto recorrido por violação do art. 100º e seguintes do CPA. 41. A Douta Sentença não reconhece que o direito de construção em lotes criados para aí se construir por operações de loteamento é inerente ao direito de propriedade e por isso faz má aplicação do direito (ver arts 47 e 48º do DL 334/95, de 28 de Dezembro e Lei n.º 26/96, de 1 de Agosto). 42. De facto, ao contrário do que acontece na generalidade dos prédios, os lotes resultantes de uma operação de loteamento que se destinam à construção, como resulta da própria lei, mantém-se na ordem jurídica com lotes para construção. (ver art. 1º do DL 46.673, de 29 de Novembro de 1965; Art. 1 do DL 289/73, de 6 de Junho; Art. 1º do DL 400/84, de 31 de Dezembro; art. 3º alínea a) do DL 448/91 de 29 Novembro com a redacção que lhe dada pelo DL 334/95 de 28 de Dezembro). 43. E sendo o direito de propriedade um direito fundamental consagrado constitucionalmente (art. 62º do CRP), e o direito de construir sua expressão no caso concreto, não pode ser extinguido por Regulamento Administrativo (art. 4º do DL 69/90) pelo que se prova que a norma de que se serve a CMO para indeferir o requerido é ilegal, por inconstitucionalidade, pelo que o acto recorrido é ilegal, devendo por tal ser anulado. 44. A verdade é que o direito de construir existe, pois é inerente ao facto dos lotes resultarem de uma operação de loteamento legal e se destinarem à construção. Por isso o DL 93/90 com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, permite a construção na REN, ao abrigo do art. 4º n.º 2 alínea a) (tudo conforme as conclusões n.ºs 26º, 27º e 28, das Alegações do Recurso Contencioso). 45. A Douta Sentença, ao entender que os lotes não existem, põe também em causa o art. 7º do Código do Registo Predial, pois não teve em conta que os mesmos estão registados na Conservatória do Registo Predial de Óbidos, como lotes para construção setes registos definitivos, o que “constitui presunção de que o direito existe e pertence ao titular inscrito nos precisos termos que os lotes existem e se destinam à construção. 46. Por todos estes vícios deve a Douta Sentença ser anulada. Termos em que se requer a V. Ex.ª que a Sentença recorrida seja declarada nula e seja anulado o acto recorrido. A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma: 1 - O recorrente comprou os seus terrenos ou “lotes” no ano de 1974, como diz no art. 7 da PI, portanto depois da caducidade do alvará 50. 2 - O recorrente reconhece que os seus terrenos ou “lotes” foram afectados à REN com a publicação do Dec. Reg. Nº 32/93 de 15.10, situação que se manteve com a publicação do PDM de 20.11 e da Carta REN de 28.10.97. 3 – O recorrente, oportunamente, não reagiu contra aquele normativo legal. 4 – Veio depois o Regulamento do PU Turisbel/Casalito de 17.01.1998, e o recorrente reconhece que os seus terrenos estão na zona HE1, onde não são permitidas novas construções. (art. 20 e 21). 5 - O recorrente também não impugnou esta norma legal. 6 - Perante esta legislação a Câmara Municipal de Óbidos estava vinculada a deliberar o indeferimento da pedida informação prévia. O Meritíssimo Juiz pronunciou-se no sentido de não existirem as nulidades que o Recorrente invoca. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: Face à matéria de facto dada como provada e aderindo às razões aduzidas pela entidade recorrida nas contra-alegações de fls. 183 e seguintes, afigura-se-nos que a sentença recorrida não merece reparo, designadamente das nulidades invocadas nos números 5, 18, 23, 30 e 37 das conclusões das alegações do recorrente. Somos, pois, pela manutenção da decisão recorrida e, consequentemente, pela improcedência do presente recurso jurisdicional. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto: I. Por deliberação de 13/3/1969, a CM de Óbidos aprovou o loteamento de um prédio rústico sito na Quinta ..., a favor de “TURISBEL – Empresa Luso Belga de Empreendimentos Turísticos, SA”. 2. Em 7/11/1969, foi emitido o Alvará n.º. 50, atinente a esse loteamento, sem que a CM de Óbidos ou a Direcção Geral de Urbanização aprovassem os planos e plantas elaborados pela Turisbel, procedendo esta à venda de terrenos inseridos naquela área, que permaneceu indivisa. 3. Em reunião da CM de Óbidos de 23/1/1980, foi declarada a caducidade do Alvará nº. 50. 4. A caducidade do loteamento foi publicitada através de avisos na comunicação social e editais. 5. Por escritura de compra e venda, o recorrente adquiriu os lotes 58 e 60, do Bairro 5 da Quinta ... – cfr. documento de fls. 26 a 28 dos autos. 6. Em 19 de Junho de 2000, o recorrente requereu ao Presidente da CM de Óbidos informação prévia para construção de moradias unifamiliares nos referidos lote 58 e 60. 7. Em reunião de 03/07/2000, a entidade recorrida decidiu não considerar viável o pedido dito em 6, “com base na alínea a) do nº. 1 do art. 63º. Do DL 250/94, porque na classificação do PU Turisbel/Casalito, o local está afecto à zona HE 1, onde não são permitidas novas construções” [acto recorrido]. 3 – No presente recurso jurisdicional, apreciar-se-ão as questões que o Recorrente levou às conclusões das respectivas alegações, que delimitam o objecto do recurso (art. 684.º, n.º 3, do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.), ficando assim, afastado o conhecimento de questões que foram apreciadas na sentença recorrida mas que o Recorrente não colocou nas referidas conclusões. Começar-se-á por apreciar as nulidades imputadas à sentença, que são de conhecimento logicamente prioritário. 4 – O Recorrente imputa à sentença recorrida nulidade por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão. Esta nulidade está prevista na alínea b) do n.º 1 do art. 668.º do C.P.C., subsidiariamente aplicável (art. 1.º da L.P.T.A.). Como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, com apoio no próprio texto daquele art. 668.º, só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação. ( ( ) Neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo: – de 9-3-1989, proferido no recurso n.º 26531, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 1965; – de 7-12-1989, proferido no recurso n.º 22854, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 7016; – de 29-5-1991, proferido no recurso n.º 24722, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 3414; – de 26-9-1991, proferido no recurso n.º 27802, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-9-95, página 5101; – de 17-3-1994, proferido no recurso n.º 33329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 2094; – de 2-11-1994, proferido no recurso n.º 36039, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 7588; – de 18-1-1996, proferido no recurso n.º 34945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 303; – de 23-5-1996, proferido no recurso n.º 39216, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3957; – de 27-5-1998, proferido no recurso n.º 37068, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 20, página 18; – de 21-3-2000, proferido no recurso n.º 41027; – de 25-10-2000, proferido no recurso n.º 29760; – de 14-11-2000, proferido no recurso n.º 46046; – de 27-6-2001, proferido no recurso n.º 37410. ) Não é isso o que sucede com a decisão recorrida em que se indica a matéria de facto que se considerou provada, inclusivamente com indicações dos elementos do processo e do processo instrutor em que se basearam os juízos probatórios sobre alguns dos pontos da matéria de facto fixada. Por outro lado, indicam-se também as normas legais em que se baseou a decisão. Assim, não havendo falta absoluta de fundamentação de facto nem de direito não ocorre a nulidade de sentença referida. 5 – O Recorrente imputa também à sentença recorrida nulidades por omissão de pronúncia. A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.]. Esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no artigo 660.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. O que constitui nulidade é a falta de apreciação de qualquer questão suscitada e não de razões ou argumentos invocados pelas partes ou considerações por elas feitas para defenderem a sua posição sobre as questões controvertidas, como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos, todos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 14-7-1988, proferido no recurso n.º 13806, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 379, página 614; – de 26-2-1991, proferido no recurso n.º 24591, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-3-93, página 57; – de 28-6-1994, proferido no recurso n.º 27161, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-6-96, página 336; – de 23-3-1995, proferido no recurso n.º 22870, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-3-97, página 154; – de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 30046, publicado no Apêndice ao Diário da República de 10-4-97, página 466; – de 24-6-1997, proferido no recurso n.º 38578, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-2000, página 1507; – de 18-2-1998, proferido no recurso n.º 27375, publicado no Apêndice ao Diário da República de 5-4-2001, página 193; – de 28-4-1999, proferido no recurso n.º 42153, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-5-2001, página 771; – de 14-10-1999, proferido no recurso n.º 33969, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1119; – de 21-2-2002, proferido no recurso n.º 34852. ) Defende o Recorrente, na conclusão 17.ª, que mesmo que os seus lotes tivessem sido incluídos na REN, sempre se aplicava ao requerido o art. 4.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 93/90, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 213/92, porque a construção em lotes criados por operações de loteamento, mesmo caducado o alvará de loteamento, é sempre uma acção já prevista (art. 47.º e 48.º do Decreto-Lei n.º 448/91) e que sobre esta questão a sentença nada refere. O Recorrente suscitou essa questão nas conclusões das alegações apresentadas ao T.A.C., designadamente na 4.ª, 5.º, 13.ª, 23.ª, 31.º, 32.º, e 48.º, imputando ao acto recorrido violação daquele art. 4.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), No entanto, entendendo o T.A.C. que «com a aprovação do Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito (...) foi definitivamente proibida a construção de quaisquer novas construções naquela área (Zona HE1)», aquela questão ficou logicamente prejudicada, pois, no entender do Meritíssimo Juiz, esta proibição afastaria definitivamente a possibilidade de levar a cabo qualquer construção naquela área. Assim, a solução dada a esta questão da aplicação deste Regulamento, prejudicou o conhecimento daquela questão suscitada pelo Recorrente de saber se se estava perante uma situação em que o Decreto-Lei n.º 93/90 não proibia a construção. Por isso, em face do preceituado na primeira parte do n.º 2 do art. 660.º do C.P.C., tomada aquela posição sobre o alcance daquele Regulamento, ficou o Tribunal sem dever de apreciar aquela questão relativa à aplicação do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90. Não ocorre, assim, a invocada omissão de pronúncia. 6 – O Recorrente imputa à sentença recorrida outra nulidade por omissão de pronúncia, por não ter tomado posição sobre a questão da inaplicabilidade do Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito a situações em que já existissem lotes para construção criados por operação de loteamento, por tal constituir uma aplicação retroactiva, proibida pelo art. 12.º do Código Civil (conclusões 21.ª a 23.ª). Na sentença não se aprecia expressamente esta questão, mas afirmou-se que «carece de qualquer relevância jurídica assentar a posição da recorrente na existência de um alvará aprovado para a zona onde se insere o terreno da recorrente, quando o mesmo alvará há muito se encontra caducado». Esta posição sobre a irrelevância jurídica da existência do alvará referido e, implicitamente, da criação de lotes que dele constava, prejudica o conhecimento daquela questão da aplicação retroactiva do referido Regulamento, pois, se não tinha qualquer relevância jurídica o acto que criara os lotes, não se colocava a questão de serem afectadas posições jurídicas dos titulares de direitos sobre eles. Por isso, também aqui, o conhecimento da questão aplicação retroactiva do citado Regulamento estava prejudicado pela solução dada à questão da subsistência de direitos derivados do alvará de loteamento. Consequentemente, não ocorre a invocada nulidade por omissão de pronúncia. 7 – O Recorrente imputa ao acto recorrido uma outra nulidade por omissão de pronúncia, por não se ter pronunciado sobre a questão da inaplicabilidade do referido Regulamento, por não ter sido ratificado. O Recorrente colocou tal questão nas conclusões 16.ª, 17.ª e 18.ª das alegações do recurso apresentadas no T.A.C.. Na sentença recorrida não se aprecia esta questão, mas refere-se que «com a aprovação do Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito (...) foi definitivamente proibida a construção de quaisquer novas construções naquela área (Zona HE1)», o que tem ínsito o entendimento de que bastou a aprovação daquele Regulamento para assegurar a proibição definitiva de construir. Sendo assim, detecta-se na sentença recorrida uma tomada de posição implícita sobre tal questão da ratificação, que se terá considerado desnecessária para criar uma proibição jurídica de construir na área referida. Por isso, também não ocorre aqui nulidade por omissão de pronúncia. 8 – O Recorrente imputa à sentença uma outra nulidade por omissão de pronúncia, por nela se ter entendido que o acto de indeferimento é um acto vinculado, e, em face deste entendimento, não se ter apreciado a violação dos princípios administrativos referidos nas alegações (com 37.ª). No entanto, quando o Tribunal, consciente e fundamentadamente, não toma conhecimento de qualquer questão, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia. Esta só ocorrerá nos casos em que o Tribunal, pura e simplesmente não tome posição sobre qualquer questão de que devesse conhecer, inclusivamente não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento. Assim, no caso em apreço, tendo o T.A.C. decidido que não era necessário conhecer da violação daqueles princípios, não há nulidade por omissão de pronúncia, embora possa haver erro de julgamento. 9 – O Recorrente discorda da fixação da matéria de facto, afirmando que é falso que o alvará n.º 50, atinente ao loteamento referido nos autos, tivesse sido emitido sem que a Câmara Municipal de Óbidos e a Direcção-Geral de Urbanização aprovassem os planos elaborados pela Turisbel, procedendo esta à venda dos terrenos inseridos naquela área, que permaneceu indivisa. Na acta de reunião camarária que consta de fls. 45 refere-se que o loteamento em causa nunca foi aprovado pela Direcção-Geral de Urbanização e que a empresa referida vendia de fracções indivisas, pelo que o referido ponto da matéria de facto tem suporte nessa acta, quanto ao facto de não existir aprovação daquela Direcção-Geral, pois não se demonstra que ela tenha existido e, na falta de prova em contrário, tem de considerar-se verdadeiros os factos afirmados com base nas percepções da entidade documentadora, em documento produzido em matéria da sua competência (art.369.º, n.º 1, do Código Civil), como é o caso da organização de processos de loteamento. Por outro lado, do mero facto de ter sido emitido o alvará referido, não se pode concluir que tenham sido cumpridas todas as formalidades legais necessárias. Quanto ao facto de a empresa vender as fracções como indivisas, trata-se de uma conclusão para cuja formulação é necessária uma apreciação de ordem jurídica, pelo que não deve constar da matéria de facto. Não se vê, no entanto, em que elemento de prova se baseia a afirmação de que a Câmara Municipal de Óbidos não aprovou os referidos planos. Assim, altera-se o ponto 2 da matéria de facto, que ficará com a seguinte redacção: 2. Em 7/11/1969, foi emitido o Alvará n.º. 50, atinente a esse loteamento, sem que a Direcção Geral de Urbanização aprovasse os planos e plantas elaborados pela Turisbel, procedendo esta à venda de terrenos inseridos naquela área. 10 – Pretende também o Recorrente que se considere provado que é proprietário dos dois lotes para construção criados pela referida operação de loteamento e não de simples terrenos. A qualificação de terrenos como lotes para construção é de natureza jurídica e, por isso, não pode ser decidida no julgamento da matéria de facto. Quanto à certidão do registo predial que consta de fls. 25 a 28, apenas tem força probatória quanto ao conteúdo do registo e não, obviamente, quanto à correcção jurídica da qualificação dos terrenos a que se refere. Assim, com base na referida certidão apenas pode dar-se como provado o seu conteúdo, pelo que se adita a seguinte matéria de facto: 8. Os lotes referidos em 5 encontram-se registados na Conservatória do Registo Predial de Óbidos, nos termos que constam da certidão de fls. 25 a 28, cujo teor se dá como reproduzido. 11 – Adita-se à matéria de facto ainda o seguinte facto, que não é objecto de controvérsia: 9. Os lotes referidos em 5 encontram-se situados na zona designada como HE1, indicada Plano de Urbanização Turisbel/Casalito, publicado no Diário da República, II Série, de 17-1-98. 12 – Como este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender, os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230; – de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405; – de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037; – de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391; – de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055; – de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207; – se 19-6-2002, recurso n.º 47787, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-2-2004, página 4289; e – de 9-10-2002, recurso n.º 600/02. Em sentido idêntico, podem ver-se: – MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»; – MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ). No caso em apreço, o único fundamento do indeferimento do pedido de informação prévia apresentado pelo Recorrente à Câmara Municipal de Óbidos foi o de a tal obstar a alínea a) do nº. 1 do art. 63º do Decreto-Lei n.º 250/94, porque na classificação do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito, o local estar afecto à zona HE 1, onde, de acordo com o número 1 do art. 21.º do Regulamento daquele Plano, não são permitidas novas construções (fls. 46). Por isso, é à face desse motivo de indeferimento que tem de ser apreciada a legalidade do acto recorrido, não estando em causa, pelo menos directamente, apurar se o indeferimento do pedido de informação prévia se poderia justificar também por outros motivos apreciados na sentença recorrida, designadamente, por os terrenos referidos integrarem a REN, à face do Plano Director Municipal de Óbidos, como se entendeu na sentença recorrida. 13 – Não é controvertido no presente processo que os terrenos adquiridos pelos Recorrente com a designação de lotes 58 e 60 se incluam na referida zona HE1. Por outro lado, também é incontroverso que o referido Plano de Urbanização, publicado no Diário da República, II Série, de 17-1-98, estabelece nos seus arts. 20.º que nas zonas habitacionais existentes que se localizam na Reserva Ecológica Nacional, em se inclui a referida zona HE1 «não são permitidas quaisquer novas construções». O Recorrente defende que não se pode aplicar este Plano a situações em que já haviam anteriormente sido criados lotes para construção, pois essa aplicação traduzir-se-ia em retroactividade. No entendimento do Recorrente, apesar da caducidade do alvará de loteamento, os lotes referidos foram criados por uma operação de loteamento e, por isso, tem o direito de construir uma vivenda em cada lote. No entanto, foi declarada, em 23-1-1980, a caducidade do alvará de loteamento n.º 50 e, por isso, produziu-se o efeito próprio da caducidade, que é o da extinção dos direitos a que se reporta. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se: – MANUEL DE ANDRADE, Teoria Geral da Relação Jurídica, volume II, página 463; – CASTRO MENDES, Teoria Geral do Direito Civil, volume II, 1979, página 271; – LUÍS CARVALHO FEERNANDES, Teoria Geral do Direito Civil, volume II, página 567. ) Assim, os direitos de construir que pudessem derivar do licenciamento do loteamento para os particulares extinguiram-se, no que concerne às construções ainda não licenciadas, só podendo renovar-se se existir um novo licenciamento, como vem entendendo este Supremo Tribunal Administrativo ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos: – de 9-12-1997, proferido no recurso n.º 35978, publicado em Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8677; – de 7-3-2002, proferido no recurso n.º 48179, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-11-2003, página 1755; – de 9-10-2002, proferido no recurso n.º 443/02; – de 3-12-2002, proferido no recurso n.º 47859; – de 14-1-2003, proferido no recurso n.º 1092/02; – de 18-2-2004, proferido no recurso n.º 663/03. ), posição que tem suporte nos arts. 24.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho, vigente à data em que foi proferida a declaração de caducidade, 54.º, n.ºs 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro, 38.º, n.ºs 5 e 6, 39.º e 48.º, n.º 9, do Decreto-Lei n.º 448/91, e 72.º e 79.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro. As possibilidades concedidas às câmaras municipais de expropriarem prédios cuja licença de loteamento caducou ou realizarem obras de urbanização nos mesmos consubstanciam faculdades atribuídas àquelas entidades públicas, por razões de interesse público, e não direitos dos particulares a verem licenciadas construções, depois da declaração de caducidade do alvará e antes da sua renovação. Por outro lado, os direitos atribuídos a terceiros, inclusivamente a adquirentes dos lotes, de requererem a realização de obras de urbanização nos casos de caducidade de licença de loteamento (reconhecidos pelo art. 48.º do Decreto-Lei n.º 448/91 e pelo art. 85.º do Decreto-Lei n.º 555/99), não dispensam a emissão de um novo alvará (n.ºs 9 daqueles arts. 48.º e 87.º) e só são exercitáveis por via judicial. No momento em que foi emitido o referido Plano de Urbanização não subsistia o alvará inicial do loteamento referido e ele não foi renovado, pelo que não existia qualquer direito de construção do Recorrente que pudesse ser afectado pelo referido Plano de Urbanização. O facto de o art. 26.º do Decreto-Lei n.º 289/73 permitir a expropriação de prédios cuja licença de loteamento tenha caducado em nada afecta este entendimento, antes o vem corroborar, pois, ao referir que os prédios expropriados não são considerados como terrenos para construção se o não eram já antes do loteamento, vem confirmar que a licença de loteamento, após a sua caducidade, não produz efeitos relativamente à qualificação dos terrenos, não lhe sendo reconhecido o efeito de lhes atribuir potencialidades construtivas que não tivessem já antes do licenciamento. Assim, existindo essa declaração de caducidade e não tendo havido novo licenciamento de loteamento, não subsistiam na ordem jurídica, depois daquela data, os direitos de construção que o então titular dos lotes referidos pudesse ter anteriormente e, por isso, eles não podem ter sido afectados pelo referido Plano de Urbanização, não se podendo colocar a questão de retroactividade ilegal colocada pelo Recorrente. 14 – O Recorrente defende que este Plano de Urbanização está em desconformidade com o Plano Director Municipal de Óbidos pois este permite realizar as construções que pretende enquanto aquele as não permite e, por isso, aquele não pode ser aplicado, por não ter sido ratificado. O art. 16.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março, vigente à data em que o referido Plano de Urbanização foi aprovado, estabelece a obrigatoriedade de serem ratificados os planos de urbanização, quando não se conformem com planos municipais ratificados. Não existe, porém, a invocada desconformidade. Na verdade, como se refere no citado acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7-3-2002, proferido no recurso n.º 48179, «a norma do art. 21º do Regulamento do referido Plano de Urbanização integrado na Secção Áreas Urbanas, ao determinar que “a zona HE1 é uma zona habitacional existente (que se localiza na Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira)” na qual “não são permitidas quaisquer novas construções”, não está seguramente a alterar o enquadramento jurídico criado pelo PDM, como pretende o recorrente, ou seja, a alterar a afectação dessas áreas de ocupação como áreas ou espaços urbanos, que não passaram, por via do P.U., a destinar-se, por exemplo, à indústria ou à agricultura. Não está em causa a qualificação pelo Regulamento do P.U. como área ou espaço urbano, que se mantém, mas sim a proibição de novas construções por se tratar de área da faixa costeira localizada na REN, factor de condicionamento de novas construções». «Trata-se de mera regulação, do simples disciplinar do uso dos espaços no âmbito da afectação, que se mantém, para a construção». Assim, não havendo a alegada desconformidade, não se pode concluir pela ilegalidade do referido Plano de Urbanização. 15 – O Recorrente invoca também violação do seu direito de audiência prévia, imposto pelo art. 100.º e 101.º do C.P.A.. No entanto, embora o Recorrente tenha feito uma breve referência a esse vício na petição de recurso, não o levou às conclusões das alegações apresentadas na 1.ª instância. Este Supremo Tribunal Administrativo vem entendendo, uniformemente, que o objecto do recurso contencioso é delimitado pelas conclusões das alegações e que, por isso, devem considerar-se abandonados vícios invocados na petição que não sejam levados às alegações e respectivas conclusões, pois tal implica uma restrição do objecto do recurso, à face do preceituado no n.º 3 do art. 684.º do C.P.C., subsidiariamente aplicável, por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se, entre muitos, os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo: – de 10-3-1987, proferido no recurso n.º 18790, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 1251; – de 7-7-1987, proferido no recurso n.º 16231, publicado no Apêndice ao Diário da República de 16-8-93, página 3602; – de 26-4-90, proferido no recurso n.º 20434, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 415, e em Apêndice ao Diário da República de 31-1-95, página 2994 – de 7-6-1990, proferido no recurso n.º 26343, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-1-95, página 4156; – de 18-2-1993, proferido no recurso n.º 29021, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1006; – – de 3-3-1994, proferido no recurso n.º 32375, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1619; – de 30-11-1995, proferido no recurso n.º 35872, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9386; – de 22-10-1998, proferido no recurso n.º 42264, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 6415; – de 7-7-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 27044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-5-2001, página 991; – de 4-4-2001, proferido no recurso n.º 29527, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-8-2003, página 2710; – de 3-10-2001, proferido no recurso n.º 36037, publicado em Acórdãos Doutrinais do S.T.A. n.º 485, página 609, e no Apêndice ao Diário da República de 23-10-2001, página 6051. ) Assim, não devia a sentença recorrida apreciar tal vício, mas o facto de o ter apreciado não amplia o âmbito do presente recurso contencioso, em que está afastada a possibilidade do acto recorrido ser anulado com fundamento em tal vício. Por isso, improcede o recurso contencioso relativamente a tal vício. 16 – O Recorrente defende que o direito de construir em lotes criados para esse efeito por operações de loteamento é inerente ao direito de propriedade, pelo que padecem de inconstitucionalidade, por violação do art. 62.º, n.º 1, da C.R.P., as normas do referido Regulamento do Plano de Urbanização que impedem a construção. No entanto, como se referiu, em face da caducidade do alvará e da sua não renovação, não pode afirmar-se sequer que foi o referido Regulamento que extinguiu o alegado direito de construção do Recorrente, que não existia na sua esfera jurídica no momento em que aquele foi aprovado. Para além disso, o direito de propriedade, como a generalidade dos direitos patrimoniais constitucionalmente garantidos, não é um direito absoluto e ilimitado, tendo de ser compatibilizado com o interesse geral, como se infere, desde logo, pelo próprio art. 62.º da C.R.P. em que se admite a expropriação por utilidade pública. Ora, como se refere no citado acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7-3-2002, «é justamente nos domínios do urbanismo e do ordenamento do território que se verificam, com mais acuidade, imposições e restrições ao direito de propriedade, por estarem em jogo interesses da comunidade que sobrelevam os meros interesses individuais». Esta posição tem explícito suporte constitucional no art. 9.º da C.R.P., que indica como uma das tarefas fundamentais do Estado «assegurar um correcto ordenamento do território», e também no art. 65.º, n.ºs 2, alínea a), e 4, que impõem ao Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais o dever de definirem regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, através de planos de ordenamento geral do território e planos de urbanização e outros instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e no art. 66.º, n.º 2, alínea b), que impõe ao Estado o dever de ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem. Por outro lado, como vem sendo entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo, com suporte naquelas normas constitucionais, a garantia constitucional do direito de propriedade privada não abrange o direito a edificar, que é uma concessão jurídico-pública resultante dos instrumentos de planeamento e ordenamento do território, designadamente dos planos urbanísticos. ( ( ) Neste sentido, além do referido acórdão de 7-3-2002, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 5-3-1991, proferido no recurso n.º 27573, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 405, página 258, e no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 1200; – de 4-6-1998, proferido no recurso n.º 35820, publicado no Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 4182; – de 15-10-1998, proferido no recurso n.º 42683, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 6166; – de 13-1-2000, proferido no recurso n.º 44287, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-11-2002, página 167; – de 1-2-2001, proferido no recurso n.º 46825, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 863; – de 1-3-2001, proferido no recurso n.º 35750; – de 9-10-2002, proferido no recurso n.º 443/02; – de 10-10-2002, proferido no recurso n.º 912/02; – 6-11-2002, proferido no recurso n.º 981/02; – de 3-12-2002, proferido no recurso n.º 47859; – de 12-12-2002, proferido no recurso n.º 828/02; – de 15-1-2003, proferido no recurso n.º 302/02; – de 18-3-2003, proferido no recurso n.º 731/02; – de 25-6-2003, proferido no recurso n.º 706/02; – de 16-12-2003, proferido no recurso n.º 40386; – de 2-3-2004, proferido no recurso n.º 48296. No mesmo sentido, pode ver-se FERNANDO ALVES CORREIA, O Plano Urbanístico e O Princípio da Igualdade, páginas 376-377. ) No entanto, «mesmo quando se entenda que o direito de construir (e, obviamente, o de lotear e urbanizar) é uma dimensão do direito de propriedade, as proibições de construção decorrentes dos planos urbanísticos (tal como as impostas pela REN, pela RAN ou pelo facto de determinada área ser qualificada como protegida) – e, naturalmente, as limitações e condicionamentos impostos ao direito de edificar por esses instrumentos de gestão dos solos – resultam da necessidade de resolver as situações de conflito entre o direito de propriedade e as exigências de ordenamento do território. E os conflitos de direitos ou bens jurídicos resolvem-se, harmonizando esses direitos ou bens jurídicos em toda a medida em que tal seja possível; ou, quando o não for, fazendo que uns prevaleçam sobre outros, que, desse modo, são, em parte, sacrificados. Significa isto que a especial situação da propriedade – seja a decorrente da sua própria natureza ou, antes, a que se liga à sua inserção na paisagem – importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo. E, por isso, essa proibição, sendo, como é, imposta pela própria natureza intrínseca ou pela situação da propriedade, não pode ser havida como inconstitucional.( ( ) Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 329/99, de 2-6-99, proferido no processo n.º 492/98, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 488, página 57, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 44.º volume, página 129. ). No caso em apreço, como se refere no preâmbulo do Decreto Regulamentar n.º 32/93, de 15 de Outubro, que estabeleceu as regras de uso, ocupação e transformação do solo na orla litoral entre São Martinho do Porto e a lagoa de Óbidos, foi o facto de se tratar de «uma região de grande sensibilidade ecológica e paisagística» que justificaram que se estabelecessem limitações de construção que se consideraram necessárias para «o correcto ordenamento da zona». Por isso, não se pode afirmar que os arts. 20.º e 21.º do referido Regulamento do Plano de Urbanização sejam inconstitucionais por violação do art. 62.º da C.R.P.. Termos em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida. Custas pelo Recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria de 50%. Lisboa, 27 de Outubro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.

Sumário

II- Declarada a caducidade de alvará de loteamento, produz-se o efeito próprio da caducidade, que é o da extinção dos direitos a que se reporta.

III- O direito de propriedade, constitucionalmente garantido, não é um direito absoluto e ilimitado, tendo de ser compatibilizado com o interesse geral, designadamente com o ordenamento do território e não abrange o direito a edificar, que é uma concessão jurídico-pública resultante dos instrumentos de planeamento e ordenamento do território, designadamente dos planos urbanísticos.

IV- Os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos.

V- O objecto do recurso contencioso é delimitado pelas conclusões das alegações e, por isso, devem considerar-se abandonados vícios invocados na petição que não sejam levados às alegações e respectivas conclusões,

VI- Uma sentença só é nula por falta de fundamentação quando essa falta for absoluta e não quando haja uma deficiente fundamentação.

VII- A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado, à face do art. 660.º, n.º1, do C.P.C

VIII- Quando o Tribunal, consciente e fundamentadamente, não toma conhecimento de qualquer questão, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos, de 3-7-2000, que indeferiu um pedido de informação prévia para a construção de duas moradias.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra julgou improcedente o recurso.

Inconformado, o Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. Da leitura da Douta Sentença recorrida é manifesta a insuficiência dos factos considerados provados para a boa decisão de causa e da resposta às conclusões e a falta de rigor, quer no apuramento dos factos provados, quer na aplicação da lei aos factos.

2. Conclui a Douta Sentença recorrida como facto provado que “2. Em

7/11/1969, foi emitido o alvará n.º 50, atinente a esse loteamento, sem que a Câmara Municipal Óbidos ou a Direcção Geral de Urbanização aprovassem os planos elaborados pela Turisbel, procedendo esta à venda de terrenos inseridos naquela área que permaneceu indivisa”, sem que haja matéria nos autos que permitam esta conclusão.

3. E sendo o alvará de loteamento, o título da licença de loteamento e tendo sido emitido pelo Câmara Municipal de Óbidos ao abrigo do art. 6º do Decreto – Lei n.º 46.673 (como se refere no próprio título), e por esta publicitado no cumprimento do n.º 3 deste mesmo artigo, é ele próprio o garante de que foi ouvida a Direcção Geral dos Serviços Urbanos – o organismo à data, com competência na matéria – e que ambas, a C.M.O e a D.G. referida, apreciaram o pedido conforme o art. 3º, dando esta parecer favorável para aquela deferir o pedido, e é ele próprio (o alvará de loteamento) o garante da legalidade do comportamento da C.M.O, no cumprimento desse Decreto-Lei e, consequentemente, da divisão em lotes do prédio fundiário submetido à operação de loteamento, prédio fundiário este que o alvará identifica. (art. 1º).

4. Provado está que este facto dado como provado pela Douta Sentença

é falso, até porque é inegável a existência dos lotes criados pela operação de loteamento referida, nomeadamente os lotes propriedade do recorrente como aliás se provou pelas certidões emitidas pela Conservatória do Registo Predial de Óbidos (Docs. 1 e 2, junto à petição) e até pela existência de 45 lotes no Bairro 5 (vide docs. 5 junto à petição e à contestação) realidade esta que a Douta Sentença não pode pôr causa do modo como o faz, isto é, sem qualquer fundamentação para o efeito.

5. Do exposto resulta que é nula a sentença pois não especifica os fundamentos de facto e de direito que justificam esta tomada de posição (Art. 668, n.º 1, alínea b) CPC).

6. Pretende a Douta Sentença que “carece de qualquer relevância jurídica a posição do recorrente na existência de um alvará aprovado para a zona onde se insere o terreno do recorrente quando o mesmo alvará se encontra caducado...” “por as obras de urbanização não se terem iniciado no próprio de um ano a contar da emissão do alvará, estarem suspensas por mais de três meses ou terem sido abandonados.”

7. Salvo o devido respeito, esta conclusão é inaceitável e isto porque:

O recorrente provou ser proprietário de dois lotes, ambos registados na Conservatória do Registo Predial de Óbidos e inscritos a seu favor (e não de um terreno).

O recorrente não assenta a sua posição na existência de um alvará de loteamento caducado.

8. E ao qualificar os lotes do recorrente como “terreno” a Douta Sentença viola o art. 7.º do Código do Registo Predial, pois ignora os Registos na Conservatória do Registo Predial de Óbidos que qualificam os lotes como lotes e para construção.

9. Mais a mais, o que o recorrente sustenta e prova é que é proprietário de dois lotes para construção criados por uma operação de loteamento para o efeito (conclusão n.º 5) e como tal, tem o direito de construir uma vivenda em cada lote, pois estes foram criados para esse fim e neste caso o direito de construir é uma expressão do direito de propriedade (conclusões n.º 25, 26 e 27).

10. Também é claro da Douta Sentença que não se entendeu o que acontece à operação de loteamento e aos lotes, com a caducidade de um alvará de loteamento.

11. No entanto tal foi exaustivamente explicado nas alegações (pág. 6, 7, 8) e suas conclusões n.º 21, 24º e 25º.

12. E ao contrario do que pretende a Douta Sentença, as obras de urbanização iniciaram-se e estão realizadas ao ponto da Câmara Municipal de Óbidos ter licenciado a construção de 33 moradias no Bairro 5, o que quer dizer que existe rede viária, rede eléctrica, rede de fornecimento de água, telefone, etc, em estado de construção suficiente para permitir a utilização daquelas moradias para as quais a Câmara Municipal de Óbidos passou licença de habitabilidade.

13. Diz a Douta Sentença que “também se mostra primordial para a conclusão de indeferimento do pedido de informação prévia requerida pelo recorrente e, consequentemente para a sorte destes autos, o facto do local em causa – lotes 58 e 60 do Bairro 5 – terem sido incluídos na REN, pelo Decreto Regulamentar n.º 32/93, de 15 de Outubro”.

14. Esta conclusão é inaceitável e isto porque:

O art. 8.º deste D.R. “para efeitos da aplicação do presente diploma” (isto é, o DL 302/90, de 26 de Setembro) define “as seguintes áreas”:

a) Áreas não urbanas;

b) Áreas urbanas;

E as áreas não urbanas integram:

c) As áreas da Reserva Ecológica Nacional;

d) As áreas da Reserva Agrícola Nacional;

e) As áreas de outros valores naturais;

f) As áreas de protecção parcial;

e as áreas urbanas integram, entre outras a área do pólo de desenvolvimento (n.º 3 alínea f) do art. 8º do DR 32/93),

E os lotes do recorrente estão integrados num loteamento localizado precisamente na área do pólo de desenvolvimento, pelo que se prova que não foram integrados na Reserva Ecológica Nacional por este Decreto Regulamentar.

15. E para concluir que os lotes do recorrente estão localizados no Pólo de Desenvolvimento basta ler o art. 26º n.º 5 alínea c) do Regulamento do Plano Director Municipal de Óbidos, e esta realidade foi referida e provada pelo recorrente nas suas alegações (ver pág. 6 e conclusões 14 e 15).

16. E este erro condicionou a decisão recorrida de forma determinante, pelo que justifica por si só a sua anulação.

17. Mas mesmo que os lotes do recorrente tivessem sido incluídos na REN, sempre se aplicava ao requerido o art. 4º n.º 1 e 2 alínea a) do DL 93/90, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, conforme referem as alegações exaustivamente e as conclusões nºs 13, 23, 31, 32, 35, etc, e isto porque a construção em lotes criados por operações de loteamento, mesmo caducado o alvará de loteamento, é sempre uma acção já prevista (art. 47º e 48º do DL 448/91).

18. E a Douta Sentença nada refere sobre esta matéria, devendo fazê-lo, pelo que é nula (art. 668º n.º 1 alínea d) do C.P.C.).

19. Diz a Douta Sentença:

“Acresce que com a aprovação do Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito, publicado no Diário de República II, série n.º 14 de 17/01/1998, foi definitivamente proibida a construção de quaisquer novas construções naquela área (zona HE 1)”.

20. É, aliás na aplicação deste P.U. ao caso concreto que se verifica a ilegalidade que justifica o presente recurso contencioso, e isto porque:

21. Sendo certo por provado por certidão do Registo Predial de Óbidos que o “terreno” do recorrente são dois lotes para construção criados por uma operação de loteamento que foi aprovada em 13 de Maio de 1969 e o alvará respectivo emitido em 7 de Novembro de 1969, não se pode aplicar o referido plano de urbanização ao caso concreto pois não pode ser atribuído a este plano eficácia retroactiva.

22. Ao fazê-lo, quer o acto recorrido quer a Douta Sentença recorrida, violam o art. 12º do Código Civil (ver conclusões n.ºs 19, 20, 21 e 22).

23. E levantada esta questão, o Meritíssimo Juiz nem sequer lhe respondeu, devendo fazê-lo, pelo que é nula a Douta Sentença recorrida (Art. 668º n.º 1 alínea d) do CPC).

24. A verdade é que a caducidade do alvará de loteamento não faz desaparecer do mundo jurídico os lotes criados pela operação de loteamento e, consequentemente, não se extingue o direito de neles construir (ver art. 54º n.º 6 do DL 400/84, de 31 de Dezembro de; art. 38º n.º 5 consagrado com os arts 47.º e 48º do DL 448/91, de 29 de Novembro, com as alteração introduzidas pelo DL 334/95, de 28 de Dezembro).

25. Também provou o recorrente que “na área onde se localizam os lotes 58 e 60 do recorrente, existe desconformidade entre o Plano Director Municipal que permite a construção pretendida pelo recorrente e o PU Turisbel/Casalito que não permite” (conclusões n.ºs 16º e 17º), porque o PU introduziu a área onde se localiza o prédio do recorrente, em “Zona habitacional existente que se localizada REN – art. 20º – estabelecendo-se aqui que “nestas zonas não são permitidas quaisquer novas construções” (conclusão 17).

26. O PU Turisbel/Casalito não foi ratificado, como resulta da Declaração n.º 20/98, que erradamente diz “verificada que foi a conformidade do mesmo com o Plano Director Municipal” (conclusão 16).

27. A verdade é que o PU para se poder impor ao PDM de Óbidos, verificada a desconformidade entre ambos e denunciada quer na PI quer no corpo das Alegações e nas suas conclusões, deveria ter sido ratificado (conclusão 18).

28. E por não ter sido ratificado, aplica-se aos lotes do recorrente o regime fixado no Plano Director Municipal para a transformação do uso do solo e não o regime fixado no PU pois este plano é hierarquicamente inferior àquele, como resulta do art. 16º do DL 69/90.

29. É pois ilegal a aplicação do regime fixado no PU ao requerido pelo recorrente, pois só através da ratificação é que o PU podia alterar a situação jurídica criada pelo PDM para a área onde se inserem os lotes do recorrente (conclusões 16, 17 e 18).

30. Também sobre esta matéria não se pronunciou o Meritíssimo Juiz, devendo fazê-lo, pelo que é nula a Douta Sentença (art. 668 n.º 1 alínea d) do CPC).

31. E conclui a Douta Sentença: “Assim, atentar as normas constantes desse Regulamento, a inexistência de qualquer alvará de loteamento válido, bem como a inserção de área pelo PDM de Óbidos, em zona da REN, torna-se manifesto que a autoridade recorrida se encontrava vinculada ao indeferimento do pedido, sob pena de ilegalidade grave, como consta de decisão recorrida”.

32. Ora, já se provou em anteriores conclusões que o PU não se aplica ao caso concreto, que a caducidade do alvará de loteamento não destrói a operação de loteamento nem altera a natureza dos lotes por ele criados e que a área onde os mesmos se incluem não foi incluída pelo PDM de Óbidos, na Reserva Ecológica Nacional.

33. O Plano Director Municipal de Óbidos foi publicado no Diário da Republica I série B n.º 276, de 28 e Novembro de 1996 e basta ler os arts 25 e 26 n.º 5 alínea c) do seu Regulamento para concluir que os lotes do recorrente se encontram localizados em espaço urbano, fixando o art. 31 os índices urbanísticos para as construções pretendidas para aquele espaço.

34. Também se provou que o DR 32/93, de 15 de Outubro, expressamente exclui a área onde se localiza os lotes do requerente, da REN, incluindo-os em área urbana (art. 8º n.º 3 alínea f).

35. Do exposto se conclui que esta conclusão da Douta Sentença não tem qualquer fundamento e contraria inclusive as normas regulamentares contidas no DL 32/93 e no Regulamento do PDM que dispõem para a área onde se localizam os lotes do recorrente.

36. E nem sequer foi tido em conta, pela Douta Sentença que verifica a caducidade do alvará de loteamento, a operação de loteamento não desapareceu por esse facto e os lotes por ela criados mantém-se e para o fim para que foram criados, devendo a CM substituir o loteador na conclusão das obras de infra-estruturas, por forma a salvaguardar os direitos adquiridos pelos proprietários dos lotes, pois quando da sua aquisição, a existência do alvará garante que os mesmos foram criados legalmente e que o direito de ali construir está garantido (art. 25 do DL 289/73 de 6 de Junho; art. 55º do DL 400/84; art. 47º do DL 448/91; art. 84 do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 177/2001 de 4 de Junho).

37. E por entender, (mal) que face à existência do PU o acto de indeferimento é um acto vinculado, dispensou-se de analisar a violação dos princípios administrativos referidos nas alegações pelo que é nula a sentença (art. 668 n.º 1 alínea d) do CPC.

38. Reconhece a Douta Sentença que houve incumprimento do art. 100º e seguinte do C.P.A. mas, por entender não ter a CMO outra decisão a tomar, considerou o vício de violação de lei que dá como existente, irrelevante.

39. Tal conclusão é inaceitável, pois conforme se demonstrou o P.U. é inaplicável ao caso concreto, e o exercício do direito de audiência permitiria explicar à CMO tal facto.

40. Ora, a verificação de tal vício impunha de imediato a anulação do acto recorrido, pelo que deve ser a Douta Sentença anulada e anulado o acto recorrido por violação do art. 100º e seguintes do CPA.

41. A Douta Sentença não reconhece que o direito de construção em lotes criados para aí se construir por operações de loteamento é inerente ao direito de propriedade e por isso faz má aplicação do direito (ver arts 47 e 48º do DL 334/95, de 28 de Dezembro e Lei n.º 26/96, de 1 de Agosto).

42. De facto, ao contrário do que acontece na generalidade dos prédios, os lotes resultantes de uma operação de loteamento que se destinam à construção, como resulta da própria lei, mantém-se na ordem jurídica com lotes para construção. (ver art. 1º do DL 46.673, de 29 de Novembro de 1965; Art. 1 do DL 289/73, de 6 de Junho; Art. 1º do DL 400/84, de 31 de Dezembro; art. 3º alínea a) do DL 448/91 de 29 Novembro com a redacção que lhe dada pelo DL 334/95 de 28 de Dezembro).

43. E sendo o direito de propriedade um direito fundamental consagrado constitucionalmente (art. 62º do CRP), e o direito de construir sua expressão no caso concreto, não pode ser extinguido por Regulamento Administrativo (art. 4º do DL 69/90) pelo que se prova que a norma de que se serve a CMO para indeferir o requerido é ilegal, por inconstitucionalidade, pelo que o acto recorrido é ilegal, devendo por tal ser anulado.

44. A verdade é que o direito de construir existe, pois é inerente ao facto dos lotes resultarem de uma operação de loteamento legal e se destinarem à construção. Por isso o DL 93/90 com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, permite a construção na REN, ao abrigo do art. 4º n.º 2 alínea a) (tudo conforme as conclusões n.ºs 26º, 27º e 28, das Alegações do Recurso Contencioso).

45. A Douta Sentença, ao entender que os lotes não existem, põe também em causa o art. 7º do Código do Registo Predial, pois não teve em conta que os mesmos estão registados na Conservatória do Registo Predial de Óbidos, como lotes para construção setes registos definitivos, o que “constitui presunção de que o direito existe e pertence ao titular inscrito nos precisos termos que os lotes existem e se destinam à construção.

46. Por todos estes vícios deve a Douta Sentença ser anulada.

Termos em que se requer a V. Ex.ª que a Sentença recorrida seja declarada nula e seja anulado o acto recorrido.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1- O recorrente comprou os seus terrenos ou “lotes” no ano de 1974, como diz no art. 7 da PI, portanto depois da caducidade do alvará 50.

2- O recorrente reconhece que os seus terrenos ou “lotes” foram afectados à REN com a publicação do Dec. Reg. Nº 32/93 de 15.10, situação que se manteve com a publicação do PDM de 20.11 e da Carta REN de 28.10.97.

3- O recorrente, oportunamente, não reagiu contra aquele normativo legal.

4- Veio depois o Regulamento do PU Turisbel/Casalito de 17.01.1998, e o recorrente reconhece que os seus terrenos estão na zona HE1, onde não são permitidas novas construções. (art. 20 e 21).

5- O recorrente também não impugnou esta norma legal.

6- Perante esta legislação a Câmara Municipal de Óbidos estava vinculada a deliberar o indeferimento da pedida informação prévia.

O Meritíssimo Juiz pronunciou-se no sentido de não existirem as nulidades que o Recorrente invoca.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Face à matéria de facto dada como provada e aderindo às razões aduzidas pela entidade recorrida nas contra-alegações de fls. 183 e seguintes, afigura-se-nos que a sentença recorrida não merece reparo, designadamente das nulidades invocadas nos números 5, 18, 23, 30 e 37 das conclusões das alegações do recorrente.

Somos, pois, pela manutenção da decisão recorrida e, consequentemente, pela improcedência do presente recurso jurisdicional.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

I. Por deliberação de 13/3/1969, a CM de Óbidos aprovou o loteamento de um prédio rústico sito na Quinta ..., a favor de “TURISBEL – Empresa Luso Belga de Empreendimentos Turísticos, SA”.

2. Em 7/11/1969, foi emitido o Alvará n.º. 50, atinente a esse loteamento, sem que a CM de Óbidos ou a Direcção Geral de Urbanização aprovassem os planos e plantas elaborados pela Turisbel, procedendo esta à venda de terrenos inseridos naquela área, que permaneceu indivisa.

3. Em reunião da CM de Óbidos de 23/1/1980, foi declarada a caducidade do Alvará nº. 50.

4. A caducidade do loteamento foi publicitada através de avisos na comunicação social e editais.

5. Por escritura de compra e venda, o recorrente adquiriu os lotes 58 e 60, do Bairro 5 da Quinta ... – cfr. documento de fls. 26 a 28 dos autos.

6. Em 19 de Junho de 2000, o recorrente requereu ao Presidente da CM de Óbidos informação prévia para construção de moradias unifamiliares nos referidos lote 58 e 60.

7. Em reunião de 03/07/2000, a entidade recorrida decidiu não considerar viável o pedido dito em 6, “com base na alínea a) do nº. 1 do art. 63º. Do DL 250/94, porque na classificação do PU Turisbel/Casalito, o local está afecto à zona HE 1, onde não são permitidas novas construções” [acto recorrido].

3- No presente recurso jurisdicional, apreciar-se-ão as questões que o Recorrente levou às conclusões das respectivas alegações, que delimitam o objecto do recurso (art. 684.º, n.º 3, do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.), ficando assim, afastado o conhecimento de questões que foram apreciadas na sentença recorrida mas que o Recorrente não colocou nas referidas conclusões.

Começar-se-á por apreciar as nulidades imputadas à sentença, que são de conhecimento logicamente prioritário.

4- O Recorrente imputa à sentença recorrida nulidade por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.

Esta nulidade está prevista na alínea b) do n.º 1 do art. 668.º do C.P.C., subsidiariamente aplicável (art. 1.º da L.P.T.A.).

Como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, com apoio no próprio texto daquele art. 668.º, só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação. ( ( ) Neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 9-3-1989, proferido no recurso n.º 26531, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 1965;

- de 7-12-1989, proferido no recurso n.º 22854, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 7016;

- de 29-5-1991, proferido no recurso n.º 24722, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 3414;

- de 26-9-1991, proferido no recurso n.º 27802, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-9-95, página 5101;

- de 17-3-1994, proferido no recurso n.º 33329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 2094;

- de 2-11-1994, proferido no recurso n.º 36039, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 7588;

- de 18-1-1996, proferido no recurso n.º 34945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 303;

- de 23-5-1996, proferido no recurso n.º 39216, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3957;

- de 27-5-1998, proferido no recurso n.º 37068, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 20, página 18;

- de 21-3-2000, proferido no recurso n.º 41027;

- de 25-10-2000, proferido no recurso n.º 29760;

- de 14-11-2000, proferido no recurso n.º 46046;

- de 27-6-2001, proferido no recurso n.º 37410. )

Não é isso o que sucede com a decisão recorrida em que se indica a matéria de facto que se considerou provada, inclusivamente com indicações dos elementos do processo e do processo instrutor em que se basearam os juízos probatórios sobre alguns dos pontos da matéria de facto fixada.

Por outro lado, indicam-se também as normas legais em que se baseou a decisão.

Assim, não havendo falta absoluta de fundamentação de facto nem de direito não ocorre a nulidade de sentença referida.

5- O Recorrente imputa também à sentença recorrida nulidades por omissão de pronúncia.

A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.].

Esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no artigo 660.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

O que constitui nulidade é a falta de apreciação de qualquer questão suscitada e não de razões ou argumentos invocados pelas partes ou considerações por elas feitas para defenderem a sua posição sobre as questões controvertidas, como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos, todos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 14-7-1988, proferido no recurso n.º 13806, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 379, página 614;

- de 26-2-1991, proferido no recurso n.º 24591, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-3-93, página 57;

- de 28-6-1994, proferido no recurso n.º 27161, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-6-96, página 336;

- de 23-3-1995, proferido no recurso n.º 22870, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-3-97, página 154;

- de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 30046, publicado no Apêndice ao Diário da República de 10-4-97, página 466;

- de 24-6-1997, proferido no recurso n.º 38578, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-2000, página 1507;

- de 18-2-1998, proferido no recurso n.º 27375, publicado no Apêndice ao Diário da República de 5-4-2001, página 193;

- de 28-4-1999, proferido no recurso n.º 42153, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-5-2001, página 771;

- de 14-10-1999, proferido no recurso n.º 33969, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1119;

- de 21-2-2002, proferido no recurso n.º 34852. )

Defende o Recorrente, na conclusão 17.ª, que mesmo que os seus lotes tivessem sido incluídos na REN, sempre se aplicava ao requerido o art. 4.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), do Decreto-Lei n.º 93/90, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 213/92, porque a construção em lotes criados por operações de loteamento, mesmo caducado o alvará de loteamento, é sempre uma acção já prevista (art. 47.º e 48.º do Decreto-Lei n.º 448/91) e que sobre esta questão a sentença nada refere.

O Recorrente suscitou essa questão nas conclusões das alegações apresentadas ao T.A.C., designadamente na 4.ª, 5.º, 13.ª, 23.ª, 31.º, 32.º, e 48.º, imputando ao acto recorrido violação daquele art. 4.º, n.ºs 1 e 2, alínea a),

No entanto, entendendo o T.A.C. que «com a aprovação do Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito (...) foi definitivamente proibida a construção de quaisquer novas construções naquela área (Zona HE1)», aquela questão ficou logicamente prejudicada, pois, no entender do Meritíssimo Juiz, esta proibição afastaria definitivamente a possibilidade de levar a cabo qualquer construção naquela área.

Assim, a solução dada a esta questão da aplicação deste Regulamento, prejudicou o conhecimento daquela questão suscitada pelo Recorrente de saber se se estava perante uma situação em que o Decreto-Lei n.º 93/90 não proibia a construção.

Por isso, em face do preceituado na primeira parte do n.º 2 do art. 660.º do C.P.C., tomada aquela posição sobre o alcance daquele Regulamento, ficou o Tribunal sem dever de apreciar aquela questão relativa à aplicação do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90.

Não ocorre, assim, a invocada omissão de pronúncia.

6- O Recorrente imputa à sentença recorrida outra nulidade por omissão de pronúncia, por não ter tomado posição sobre a questão da inaplicabilidade do Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito a situações em que já existissem lotes para construção criados por operação de loteamento, por tal constituir uma aplicação retroactiva, proibida pelo art. 12.º do Código Civil (conclusões 21.ª a 23.ª).

Na sentença não se aprecia expressamente esta questão, mas afirmou-se que «carece de qualquer relevância jurídica assentar a posição da recorrente na existência de um alvará aprovado para a zona onde se insere o terreno da recorrente, quando o mesmo alvará há muito se encontra caducado».

Esta posição sobre a irrelevância jurídica da existência do alvará referido e, implicitamente, da criação de lotes que dele constava, prejudica o conhecimento daquela questão da aplicação retroactiva do referido Regulamento, pois, se não tinha qualquer relevância jurídica o acto que criara os lotes, não se colocava a questão de serem afectadas posições jurídicas dos titulares de direitos sobre eles.

Por isso, também aqui, o conhecimento da questão aplicação retroactiva do citado Regulamento estava prejudicado pela solução dada à questão da subsistência de direitos derivados do alvará de loteamento.

Consequentemente, não ocorre a invocada nulidade por omissão de pronúncia.

7- O Recorrente imputa ao acto recorrido uma outra nulidade por omissão de pronúncia, por não se ter pronunciado sobre a questão da inaplicabilidade do referido Regulamento, por não ter sido ratificado.

O Recorrente colocou tal questão nas conclusões 16.ª, 17.ª e 18.ª das alegações do recurso apresentadas no T.A.C

Na sentença recorrida não se aprecia esta questão, mas refere-se que «com a aprovação do Regulamento do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito (...) foi definitivamente proibida a construção de quaisquer novas construções naquela área (Zona HE1)», o que tem ínsito o entendimento de que bastou a aprovação daquele Regulamento para assegurar a proibição definitiva de construir.

Sendo assim, detecta-se na sentença recorrida uma tomada de posição implícita sobre tal questão da ratificação, que se terá considerado desnecessária para criar uma proibição jurídica de construir na área referida.

Por isso, também não ocorre aqui nulidade por omissão de pronúncia.

8- O Recorrente imputa à sentença uma outra nulidade por omissão de pronúncia, por nela se ter entendido que o acto de indeferimento é um acto vinculado, e, em face deste entendimento, não se ter apreciado a violação dos princípios administrativos referidos nas alegações (com 37.ª).

No entanto, quando o Tribunal, consciente e fundamentadamente, não toma conhecimento de qualquer questão, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia.

Esta só ocorrerá nos casos em que o Tribunal, pura e simplesmente não tome posição sobre qualquer questão de que devesse conhecer, inclusivamente não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento.

Assim, no caso em apreço, tendo o T.A.C. decidido que não era necessário conhecer da violação daqueles princípios, não há nulidade por omissão de pronúncia, embora possa haver erro de julgamento.

9- O Recorrente discorda da fixação da matéria de facto, afirmando que é falso que o alvará n.º 50, atinente ao loteamento referido nos autos, tivesse sido emitido sem que a Câmara Municipal de Óbidos e a Direcção-Geral de Urbanização aprovassem os planos elaborados pela Turisbel, procedendo esta à venda dos terrenos inseridos naquela área, que permaneceu indivisa.

Na acta de reunião camarária que consta de fls. 45 refere-se que o loteamento em causa nunca foi aprovado pela Direcção-Geral de Urbanização e que a empresa referida vendia de fracções indivisas, pelo que o referido ponto da matéria de facto tem suporte nessa acta, quanto ao facto de não existir aprovação daquela Direcção-Geral, pois não se demonstra que ela tenha existido e, na falta de prova em contrário, tem de considerar-se verdadeiros os factos afirmados com base nas percepções da entidade documentadora, em documento produzido em matéria da sua competência (art.369.º, n.º 1, do Código Civil), como é o caso da organização de processos de loteamento.

Por outro lado, do mero facto de ter sido emitido o alvará referido, não se pode concluir que tenham sido cumpridas todas as formalidades legais necessárias.

Quanto ao facto de a empresa vender as fracções como indivisas, trata-se de uma conclusão para cuja formulação é necessária uma apreciação de ordem jurídica, pelo que não deve constar da matéria de facto.

Não se vê, no entanto, em que elemento de prova se baseia a afirmação de que a Câmara Municipal de Óbidos não aprovou os referidos planos.

Assim, altera-se o ponto 2 da matéria de facto, que ficará com a seguinte redacção:

2. Em 7/11/1969, foi emitido o Alvará n.º. 50, atinente a esse loteamento, sem que a Direcção Geral de Urbanização aprovasse os planos e plantas elaborados pela Turisbel, procedendo esta à venda de terrenos inseridos naquela área.

10- Pretende também o Recorrente que se considere provado que é proprietário dos dois lotes para construção criados pela referida operação de loteamento e não de simples terrenos.

A qualificação de terrenos como lotes para construção é de natureza jurídica e, por isso, não pode ser decidida no julgamento da matéria de facto.

Quanto à certidão do registo predial que consta de fls. 25 a 28, apenas tem força probatória quanto ao conteúdo do registo e não, obviamente, quanto à correcção jurídica da qualificação dos terrenos a que se refere.

Assim, com base na referida certidão apenas pode dar-se como provado o seu conteúdo, pelo que se adita a seguinte matéria de facto:

8. Os lotes referidos em 5 encontram-se registados na Conservatória do Registo Predial de Óbidos, nos termos que constam da certidão de fls. 25 a 28, cujo teor se dá como reproduzido.

11- Adita-se à matéria de facto ainda o seguinte facto, que não é objecto de controvérsia:

9. Os lotes referidos em 5 encontram-se situados na zona designada como HE1, indicada Plano de Urbanização Turisbel/Casalito, publicado no Diário da República, II Série, de 17-1-98.

12- Como este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender, os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230;

- de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405;

- de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037;

- de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391;

- de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055;

- de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207;

- se 19-6-2002, recurso n.º 47787, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-2-2004, página 4289; e

- de 9-10-2002, recurso n.º 600/02.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

- MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»;

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ).

No caso em apreço, o único fundamento do indeferimento do pedido de informação prévia apresentado pelo Recorrente à Câmara Municipal de Óbidos foi o de a tal obstar a alínea a) do nº. 1 do art. 63º do Decreto-Lei n.º 250/94, porque na classificação do Plano de Urbanização Turisbel/Casalito, o local estar afecto à zona HE 1, onde, de acordo com o número 1 do art. 21.º do Regulamento daquele Plano, não são permitidas novas construções (fls. 46).

Por isso, é à face desse motivo de indeferimento que tem de ser apreciada a legalidade do acto recorrido, não estando em causa, pelo menos directamente, apurar se o indeferimento do pedido de informação prévia se poderia justificar também por outros motivos apreciados na sentença recorrida, designadamente, por os terrenos referidos integrarem a REN, à face do Plano Director Municipal de Óbidos, como se entendeu na sentença recorrida.

13- Não é controvertido no presente processo que os terrenos adquiridos pelos Recorrente com a designação de lotes 58 e 60 se incluam na referida zona HE1.

Por outro lado, também é incontroverso que o referido Plano de Urbanização, publicado no Diário da República, II Série, de 17-1-98, estabelece nos seus arts. 20.º que nas zonas habitacionais existentes que se localizam na Reserva Ecológica Nacional, em se inclui a referida zona HE1 «não são permitidas quaisquer novas construções».

O Recorrente defende que não se pode aplicar este Plano a situações em que já haviam anteriormente sido criados lotes para construção, pois essa aplicação traduzir-se-ia em retroactividade. No entendimento do Recorrente, apesar da caducidade do alvará de loteamento, os lotes referidos foram criados por uma operação de loteamento e, por isso, tem o direito de construir uma vivenda em cada lote.

No entanto, foi declarada, em 23-1-1980, a caducidade do alvará de loteamento n.º 50 e, por isso, produziu-se o efeito próprio da caducidade, que é o da extinção dos direitos a que se reporta. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se:

- MANUEL DE ANDRADE, Teoria Geral da Relação Jurídica, volume II, página 463;

- CASTRO MENDES, Teoria Geral do Direito Civil, volume II, 1979, página 271;

- LUÍS CARVALHO FEERNANDES, Teoria Geral do Direito Civil, volume II, página 567. )

Assim, os direitos de construir que pudessem derivar do licenciamento do loteamento para os particulares extinguiram-se, no que concerne às construções ainda não licenciadas, só podendo renovar-se se existir um novo licenciamento, como vem entendendo este Supremo Tribunal Administrativo ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 9-12-1997, proferido no recurso n.º 35978, publicado em Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8677;

- de 7-3-2002, proferido no recurso n.º 48179, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-11-2003, página 1755;

- de 9-10-2002, proferido no recurso n.º 443/02;

- de 3-12-2002, proferido no recurso n.º 47859;

- de 14-1-2003, proferido no recurso n.º 1092/02;

- de 18-2-2004, proferido no recurso n.º 663/03. ), posição que tem suporte nos arts. 24.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho, vigente à data em que foi proferida a declaração de caducidade, 54.º, n.ºs 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro, 38.º, n.ºs 5 e 6, 39.º e 48.º, n.º 9, do Decreto-Lei n.º 448/91, e 72.º e 79.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro. As possibilidades concedidas às câmaras municipais de expropriarem prédios cuja licença de loteamento caducou ou realizarem obras de urbanização nos mesmos consubstanciam faculdades atribuídas àquelas entidades públicas, por razões de interesse público, e não direitos dos particulares a verem licenciadas construções, depois da declaração de caducidade do alvará e antes da sua renovação. Por outro lado, os direitos atribuídos a terceiros, inclusivamente a adquirentes dos lotes, de requererem a realização de obras de urbanização nos casos de caducidade de licença de loteamento (reconhecidos pelo art. 48.º do Decreto-Lei n.º 448/91 e pelo art. 85.º do Decreto-Lei n.º 555/99), não dispensam a emissão de um novo alvará (n.ºs 9 daqueles arts. 48.º e 87.º) e só são exercitáveis por via judicial.

No momento em que foi emitido o referido Plano de Urbanização não subsistia o alvará inicial do loteamento referido e ele não foi renovado, pelo que não existia qualquer direito de construção do Recorrente que pudesse ser afectado pelo referido Plano de Urbanização.

O facto de o art. 26.º do Decreto-Lei n.º 289/73 permitir a expropriação de prédios cuja licença de loteamento tenha caducado em nada afecta este entendimento, antes o vem corroborar, pois, ao referir que os prédios expropriados não são considerados como terrenos para construção se o não eram já antes do loteamento, vem confirmar que a licença de loteamento, após a sua caducidade, não produz efeitos relativamente à qualificação dos terrenos, não lhe sendo reconhecido o efeito de lhes atribuir potencialidades construtivas que não tivessem já antes do licenciamento.

Assim, existindo essa declaração de caducidade e não tendo havido novo licenciamento de loteamento, não subsistiam na ordem jurídica, depois daquela data, os direitos de construção que o então titular dos lotes referidos pudesse ter anteriormente e, por isso, eles não podem ter sido afectados pelo referido Plano de Urbanização, não se podendo colocar a questão de retroactividade ilegal colocada pelo Recorrente.

14- O Recorrente defende que este Plano de Urbanização está em desconformidade com o Plano Director Municipal de Óbidos pois este permite realizar as construções que pretende enquanto aquele as não permite e, por isso, aquele não pode ser aplicado, por não ter sido ratificado.

O art. 16.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março, vigente à data em que o referido Plano de Urbanização foi aprovado, estabelece a obrigatoriedade de serem ratificados os planos de urbanização, quando não se conformem com planos municipais ratificados.

Não existe, porém, a invocada desconformidade.

Na verdade, como se refere no citado acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7-3-2002, proferido no recurso n.º 48179, «a norma do art. 21º do Regulamento do referido Plano de Urbanização integrado na Secção Áreas Urbanas, ao determinar que “a zona HE1 é uma zona habitacional existente (que se localiza na Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira)” na qual “não são permitidas quaisquer novas construções”, não está seguramente a alterar o enquadramento jurídico criado pelo PDM, como pretende o recorrente, ou seja, a alterar a afectação dessas áreas de ocupação como áreas ou espaços urbanos, que não passaram, por via do P.U., a destinar-se, por exemplo, à indústria ou à agricultura.

Não está em causa a qualificação pelo Regulamento do P.U. como área ou espaço urbano, que se mantém, mas sim a proibição de novas construções por se tratar de área da faixa costeira localizada na REN, factor de condicionamento de novas construções». «Trata-se de mera regulação, do simples disciplinar do uso dos espaços no âmbito da afectação, que se mantém, para a construção».

Assim, não havendo a alegada desconformidade, não se pode concluir pela ilegalidade do referido Plano de Urbanização.

15- O Recorrente invoca também violação do seu direito de audiência prévia, imposto pelo art. 100.º e 101.º do C.P.A

No entanto, embora o Recorrente tenha feito uma breve referência a esse vício na petição de recurso, não o levou às conclusões das alegações apresentadas na 1.ª instância.

Este Supremo Tribunal Administrativo vem entendendo, uniformemente, que o objecto do recurso contencioso é delimitado pelas conclusões das alegações e que, por isso, devem considerar-se abandonados vícios invocados na petição que não sejam levados às alegações e respectivas conclusões, pois tal implica uma restrição do objecto do recurso, à face do preceituado no n.º 3 do art. 684.º do C.P.C., subsidiariamente aplicável, por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se, entre muitos, os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 10-3-1987, proferido no recurso n.º 18790, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 1251;

- de 7-7-1987, proferido no recurso n.º 16231, publicado no Apêndice ao Diário da República de 16-8-93, página 3602;

- de 26-4-90, proferido no recurso n.º 20434, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 415, e em Apêndice ao Diário da República de 31-1-95, página 2994

- de 7-6-1990, proferido no recurso n.º 26343, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-1-95, página 4156;

- de 18-2-1993, proferido no recurso n.º 29021, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1006;

- – de 3-3-1994, proferido no recurso n.º 32375, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1619;

- de 30-11-1995, proferido no recurso n.º 35872, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9386;

- de 22-10-1998, proferido no recurso n.º 42264, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 6415;

- de 7-7-1999, do Pleno, proferido no recurso n.º 27044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-5-2001, página 991;

- de 4-4-2001, proferido no recurso n.º 29527, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-8-2003, página 2710;

- de 3-10-2001, proferido no recurso n.º 36037, publicado em Acórdãos Doutrinais do S.T.A. n.º 485, página 609, e no Apêndice ao Diário da República de 23-10-2001, página 6051. )

Assim, não devia a sentença recorrida apreciar tal vício, mas o facto de o ter apreciado não amplia o âmbito do presente recurso contencioso, em que está afastada a possibilidade do acto recorrido ser anulado com fundamento em tal vício.

Por isso, improcede o recurso contencioso relativamente a tal vício.

16- O Recorrente defende que o direito de construir em lotes criados para esse efeito por operações de loteamento é inerente ao direito de propriedade, pelo que padecem de inconstitucionalidade, por violação do art. 62.º, n.º 1, da C.R.P., as normas do referido Regulamento do Plano de Urbanização que impedem a construção.

No entanto, como se referiu, em face da caducidade do alvará e da sua não renovação, não pode afirmar-se sequer que foi o referido Regulamento que extinguiu o alegado direito de construção do Recorrente, que não existia na sua esfera jurídica no momento em que aquele foi aprovado.

Para além disso, o direito de propriedade, como a generalidade dos direitos patrimoniais constitucionalmente garantidos, não é um direito absoluto e ilimitado, tendo de ser compatibilizado com o interesse geral, como se infere, desde logo, pelo próprio art. 62.º da C.R.P. em que se admite a expropriação por utilidade pública.

Ora, como se refere no citado acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7-3-2002, «é justamente nos domínios do urbanismo e do ordenamento do território que se verificam, com mais acuidade, imposições e restrições ao direito de propriedade, por estarem em jogo interesses da comunidade que sobrelevam os meros interesses individuais».

Esta posição tem explícito suporte constitucional no art. 9.º da C.R.P., que indica como uma das tarefas fundamentais do Estado «assegurar um correcto ordenamento do território», e também no art. 65.º, n.ºs 2, alínea a), e 4, que impõem ao Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais o dever de definirem regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, através de planos de ordenamento geral do território e planos de urbanização e outros instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e no art. 66.º, n.º 2, alínea b), que impõe ao Estado o dever de ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem.

Por outro lado, como vem sendo entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo, com suporte naquelas normas constitucionais, a garantia constitucional do direito de propriedade privada não abrange o direito a edificar, que é uma concessão jurídico-pública resultante dos instrumentos de planeamento e ordenamento do território, designadamente dos planos urbanísticos. ( ( ) Neste sentido, além do referido acórdão de 7-3-2002, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 5-3-1991, proferido no recurso n.º 27573, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 405, página 258, e no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 1200;

- de 4-6-1998, proferido no recurso n.º 35820, publicado no Apêndice ao Diário da República de 26-4-2002, página 4182;

- de 15-10-1998, proferido no recurso n.º 42683, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 6166;

- de 13-1-2000, proferido no recurso n.º 44287, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-11-2002, página 167;

- de 1-2-2001, proferido no recurso n.º 46825, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 863;

- de 1-3-2001, proferido no recurso n.º 35750;

- de 9-10-2002, proferido no recurso n.º 443/02;

- de 10-10-2002, proferido no recurso n.º 912/02;

- 6-11-2002, proferido no recurso n.º 981/02;

- de 3-12-2002, proferido no recurso n.º 47859;

- de 12-12-2002, proferido no recurso n.º 828/02;

- de 15-1-2003, proferido no recurso n.º 302/02;

- de 18-3-2003, proferido no recurso n.º 731/02;

- de 25-6-2003, proferido no recurso n.º 706/02;

- de 16-12-2003, proferido no recurso n.º 40386;

- de 2-3-2004, proferido no recurso n.º 48296.

No mesmo sentido, pode ver-se FERNANDO ALVES CORREIA, O Plano Urbanístico e O Princípio da Igualdade, páginas 376-377. )

No entanto,

«mesmo quando se entenda que o direito de construir (e, obviamente, o de lotear e urbanizar) é uma dimensão do direito de propriedade, as proibições de construção decorrentes dos planos urbanísticos (tal como as impostas pela REN, pela RAN ou pelo facto de determinada área ser qualificada como protegida) – e, naturalmente, as limitações e condicionamentos impostos ao direito de edificar por esses instrumentos de gestão dos solos – resultam da necessidade de resolver as situações de conflito entre o direito de propriedade e as exigências de ordenamento do território. E os conflitos de direitos ou bens jurídicos resolvem-se, harmonizando esses direitos ou bens jurídicos em toda a medida em que tal seja possível; ou, quando o não for, fazendo que uns prevaleçam sobre outros, que, desse modo, são, em parte, sacrificados.

Significa isto que a especial situação da propriedade – seja a decorrente da sua própria natureza ou, antes, a que se liga à sua inserção na paisagem – importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo. E, por isso, essa proibição, sendo, como é, imposta pela própria natureza intrínseca ou pela situação da propriedade, não pode ser havida como inconstitucional.( ( ) Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 329/99, de 2-6-99, proferido no processo n.º 492/98, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 488, página 57, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 44.º volume, página 129. ).

No caso em apreço, como se refere no preâmbulo do Decreto Regulamentar n.º 32/93, de 15 de Outubro, que estabeleceu as regras de uso, ocupação e transformação do solo na orla litoral entre São Martinho do Porto e a lagoa de Óbidos, foi o facto de se tratar de «uma região de grande sensibilidade ecológica e paisagística» que justificaram que se estabelecessem limitações de construção que se consideraram necessárias para «o correcto ordenamento da zona».

Por isso, não se pode afirmar que os arts. 20.º e 21.º do referido Regulamento do Plano de Urbanização sejam inconstitucionais por violação do art. 62.º da C.R.P

Termos em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 27 de Outubro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 69/90 DE 1990/03/02 ART16 N1 D.
DL 289/73 DE 1973/06/06 ART24 N3 ART26.
DL 555/99 ART72 ART79.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC35978 DE 1997/12/09.; AC STA PROC48179 DE 2002/03/07.; AC STA PROC443/02 DE 2002/10/09.; AC STA PROC47859 DE 2002/12/03.; AC STA PROC1092/02 DE 2003/01/14.; AC STA PROC663/03 DE 2004/02/18.; AC TC 329/99 DE 1999/06/02 IN BMJ488 PAG57.; AC STA PROC302/02 DE 2003/01/15.; AC STA PROC731/02 DE 2003/03/18.; AC STA PROC706/02 DE 2003/06/25.; AC STA PROC40386 DE 2003/12/16.; AC STA PROC48296 DE 2004/03/02.

Doutrina

ALVES CORREIA O PLANO URBANÍSTICO E O PRINCIPIO DA IGUALDADE PAG376-377.
MANUEL DE ANDRADE TEORIA GERAL DA RELAÇÃO JURÍDICA VOLII PAG463.
CASTRO MENDES TEORIA GERAL DO DIREITO CIVIL VOLII 1979 PAG271.
LUÍS CARVALHO FERNANDES TEORIA GERAL DO DIREITO CIVIL VOLII PAG567.

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