01901/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Com o regime especial de transição de funcionários que se encontravam em comissão de serviço, requisição ou destacamento na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, previsto no art. 4.º do Decreto-Lei n.º 257/99, de 7 de Julho, visou-se pôr fim a situações de provimento não definitivo, por se entender que a regularização de situações através do ingresso no respectivo quadro era conveniente para a estruturação dos serviços.

II- Assim, numa interpretação teleológica daquele art. 4.º deve entender-se que, relativamente a funcionários que se encontravam na situação transitória a auferir remuneração superior àquela a que tinham direito no lugar de origem, é àquela que se deve atender para efeitos de determinação da categoria e escalão de integração na nova carreira, pois estaria em dissonância com aquela intenção legislativa, que a transição prejudicasse o estatuto remuneratório que o funcionário auferia antes dela.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., oficial de justiça, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do SENHOR MINISTRO DA JUSTIÇA, de 9 de Abril de 2001, que negou provimento ao recurso hierárquico da decisão do Senhor Director-Geral dos Serviços Prisionais que determinou que a transição da Recorrente para o quadro da DGSP se faria para a categoria de técnico superior de 2ª classe (4.º escalão, índice 455), e não para a categoria de técnico de justiça principal que a Recorrente pretendia (índice 510).

O Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A. Os critérios que presidem ao processo de transição sob observação e que constam da alínea b) do n.º 3 e no n.º 4 do artigo 4.º do D.L. n.º 257/99, de 7 de Julho, não permitem que a remuneração dos funcionários que transitam possa diminuir, mas sim que, pelo contrário, possa aumentar, Daí que,

B. A expressão legal “da categoria em que o funcionário se encontra” não deva ser interpretada como pretende o douto acórdão sindicado, sob pena de violação do princípio do favor laboratoris, do princípio constitucional de trabalho igual para salário igual e do princípio de irreversibilidade da remuneração; Com efeito,

C. A integração da Recorrente nos quadros da DGSP não dá causa a qualquer alteração do local de trabalho, bem como na qualidade e quantidade das funções que já vinha exercendo em comissão de serviço; Posto isto,

D. A decisão a quo, ao sufragar a posição da entidade recorrida, viola o ditame constitucional da alínea a) do n.º 1 do art. 59.º da CRP;

E. A transição da Recorrente deve processar-se tendo por referência a categoria por que vem sendo, efectivamente, remunerada desde que “por razões excepcionais de serviço” foi nomeada em comissão de serviço para exercer funções na carreira técnica superior na DGSP e nunca a categoria em que está formalmente provida na carreira de oficiais de justiça;

F. A decisão recorrida viola o princípio da equidade interna com base no qual se estrutura o sistema retributivo na função pública – art. 14, n.º 1 do D.L. n.º 184/89, de 2 de Junho;

G. A expressão legal “da categoria em que o funcionário se encontra”, tem como efeito principal a determinação da remuneração futura da Recorrente e esta deve ser determinada à luz de uma perspectiva material por forma a que a remuneração que lhe é devida por força da transição para a DGSP seja aquela que tiver fixada para as categorias correspondente às funções por ele efectivamente exercidas; Ora,

H. Sendo a remuneração percebida pela Recorrente a que corresponde ao escalão 1 da categoria de técnico de justiça principal, a sua transição far-se-á para a categoria da carreira técnica superior – atento o conteúdo das funções que exerce na DGSP – a cujo escalão 1 corresponde índice igual, que é a de técnico superior principal;

I. Ao decidir de forma contrária, o douto acórdão recorrido fez uma errada interpretação da lei, com prejuízo dos interesses legítimos da Recorrente que, se o mesmo não for anulado, verá diminuir a sua remuneração mantendo-se, contudo, no exercício das mesmas funções, porventura até mais complexas.

Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso, anulando-se a sentença recorrida como é de justiça!

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

a) O acórdão recorrido merece aplauso por sufragar a tese de que a expressão “categoria em que o funcionário se encontra” designa a categoria em que o funcionário se encontra provido (alínea b) do n.º 3 e n.º 4 do art. 4.º do Dec.-Lei n.º 257/99, de 7 de Julho) e não como se pretende, fazer relevar a categoria transitoriamente exercida, sem vocação permanente;

b) É de sufragar o propugnado pelo aresto recorrido no que concerne ao hipotético abaixamento da remuneração, pois que a remuneração normal e irredutível é apenas a referente à categoria de origem, surgindo a perda da remuneração mais favorável inerente à situação de comissão de serviço, não como um prejuízo mas apenas como o repor da normalidade;

c) Do mesmo modo e aderindo na íntegra ao acórdão recorrido, não se verifica qualquer violação do princípio da igualdade salarial consubstanciado na alínea a) do n.º 1 do art. 59.º da CRP, pois que, para este aspecto em particular o trabalho é modulado em termos de “quantidade, natureza e qualidade”, enquanto que no sistema retributivo da função pública a remuneração é definida pela categoria e escalão em que o funcionário se encontra posicionado, sendo possível que às mesmas funções materiais possa corresponder remuneração diversa;

d) A situação de opção facultada à agravante – situação de estabilidade no quadro do pessoal da DGSP por via da transição ou permanência no quadro de origem – não poderia, por contrária à lei, gerar qualquer expectativa quanto à perpetuação das vantagens remuneratórias da situação provisória por natureza da comissão de serviço.

Termos em que deverá ser mantido o douto Acórdão recorrido e negado provimento ao presente recurso.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido

A situação de exercício de funções dos funcionários de justiça, como a recorrente, em comissão de serviço, na DGSP, não poderá deixar de ser considerada como de natureza precária e transitória, face ao disposto no n.º 3 do Art. 63.º do Decreto-lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, já que a todo o tempo pode ser dada por finda e que a sua duração por mais de três anos depende sempre de renovação por parte da Administração.

Por isso, o tempo em comissão de serviço é considerado como de efectivo serviço na categoria de origem, na qual o funcionário se encontra nomeado por tempo indeterminado, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito e do Art. 5.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro.

A circunstância de, nessa situação, o funcionário auferir vencimento correspondente à categoria imediatamente superior à de origem encontra única e aceitável justificação em razões excepcionais de serviço, nos termos dos n.ºs 1 e 5 daquele Art. 63.º.

Assim sendo, parece necessariamente de concluir, em sintonia com o princípio geral de mobilidade entre carreiras consagrado no Art. 18º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, que a transição da recorrente para os quadros da DGSP é determinada pela categoria de origem em que a mesma se encontra provida, nos termos do Art. 4; n.º 4 do Decreto-Lei n.º 257/99, de 7 de Julho, e não pela categoria correspondente ao vencimento auferido pelo exercício precário de funções, em comissão de serviço, conforme bem entendeu o douto Acórdão recorrido.

Não procederá, em contrário, a alegada violação do princípio favor laboratoris nem do princípio da irreversibilidade da remuneração dado que o exercício de funções, em comissão de serviço, nos termos do art. 63' do Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, não gera, fora dessa situação, direito ao vencimento correspondente à categoria imediatamente superior à de origem, nem se opera, por via da transição, qualquer diminuição no vencimento correspondente à categoria de origem do funcionário.

E sendo de natureza diferente as funções exercidas em comissão de serviço e na situação de integração nos quadros da DGSP, muito embora subsista a qualidade e a quantidade de trabalho prestado naquela situação, improcederá outrossim, em conformidade com o disposto no Art. 59; n.º 1, alínea a) da CRP, a alegada violação do princípio de trabalho igual para salário igual, imputado também pela recorrente ao douto Acórdão em apreço.

Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e integralmente confirmado o douto acórdão recorrido.

Notificadas as partes para se pronunciarem sobre este douto parecer, apenas a Recorrente se pronunciou, dizendo o seguinte:

1- Lê-se o douto parecer e fica-se com a ideia que é perfeitamente natural que o vencimento pelo exercício precário de funções possa ser superior ao vencimento percebido pelo exercício das mesmas funções, no mesmo local de trabalho, sob a mesma direcção e relativo a igual qualidade e quantidade de trabalho, mas em condições definitivas, que não precárias!

2- Ora, é com esse entendimento que a recorrente não se conforma, para mais quando é a própria decisão a quo que admite que o sentido dado pela recorrente à expressão verbal “categoria em que o funcionário se encontra” também encontra na lei suporte verbal adequado.

3- Tal entendimento também não é concordante com a filosofia que enforma as regras de mobilidade na Administração Pública que têm, sempre, como referência inafastável o factor remuneratório, como é patente, a título exemplificativo, no art. 18.º do D. L. n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.

4- Nem poderia ser de outra forma, sob pena de violar os ditames constitucionais em que se escorou a recorrente quando colocou à elevada consideração de Vossas Excelências a decisão a quo.

Posto isto, pensa a recorrente que não deve ser levada em linha de conta a posição expendida no parecer sob observação e acolhidas as conclusões da recorrente.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1- A Recorrente, oficial de justiça provida na categoria de escrivã-adjunta, exerce funções na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais em comissão de serviço desde 09 de Abril de 1999, ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do art. 63.º do D.L. n.º 376/87, de 11 de Dezembro – Estatuto dos Funcionários de Justiça

2- A Recorrente vem auferindo, desde então, a remuneração correspondente à categoria imediatamente superior – Técnico de Justiça Principal, a que corresponde o índice remuneratório 510.

3- Entretanto, publicado o D.L. n.º 257/99, de 7 de Julho, a Recorrente requereu a sua transição para o quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais.

4- Submetido o referido requerimento a parecer do Grupo de Trabalho designado para proceder à análise dos pedidos de transição para o Quadro da DGSP, foi proposto que a transição da Recorrente se processasse para a carreira técnica superior, atentas as funções exercidas e as habilitações (licenciatura em Direito), mas para a categoria de ingresso – técnica superior de 2ª classe, escalão 4, índice 455 (Doc. de fls. 28-32).

5- A integração não implica, para a Recorrente, qualquer alteração no local de trabalho, bem como na qualidade e quantidade das funções que já vinha exercendo em comissão de serviço.

6- A Recorrente, inconformada com o parecer e a proposta do referido grupo de trabalho, apresentou alegações em sede de audiência prévia, no sentido de a mesma não vir a ser acolhida pelo Director-Geral dos Serviços Prisionais.

7- Contudo, a referida proposta manteve-se nos mesmos termos em que havia sido formulada, acabando por ser aceite como válida por despacho do Director-Geral de 31-07-2000 aposto em informação elaborada pelo grupo de trabalho (fls. 18-27).

8- Do citado despacho, a Recorrente apresentou recurso hierárquico para o Senhor Ministro da Justiça, que manteve a decisão de integrar a Recorrente nos exactos temos propostos pelo referido grupo de trabalho, por despacho proferido em 09.04.2001 e aposto em parecer do auditor jurídico que, por sua vez, se louvou inteiramente na informação do grupo de trabalho.

3- O Decreto-Lei n.º 257/99, de 7 de Julho, introduziu alterações na Lei Orgânica da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 268/81, de 16 de Setembro.

No seu art. 4.º, aquele decreto-lei inclui uma norma relativa à transição para o quadro de pessoal da D.G.S.P, do pessoal inserido em carreiras de corpos especiais que se encontrava a prestar serviço em comissão de serviço, requisição ou destacamento.

Este art. 4.º tem o seguinte teor:

1- O pessoal das carreiras comuns e especiais da Administração Pública, bem como o pessoal inserido em carreiras de corpos especiais, que à data da publicação do presente diploma se encontre a prestar serviço na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais em regime de comissão de serviço, requisição ou destacamento, desde que não seja em cargos dirigentes, pode optar pela transição para o quadro de pessoal a que se referem os mapas II e III do anexo VII à Portaria n.º 316/87, de 16 de Abril, com as alterações posteriormente introduzidas, de acordo com as disposições estabelecidas nos números seguintes e sem prejuízo do disposto na alínea b) do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro.

2- O requerimento dirigido ao director-geral dos Serviços Prisionais deve ser apresentado no prazo de 60 dias a contar da data de entrada em vigor do presente diploma.

3- A transição a que se refere o n.º 1 faz-se de acordo com as seguintes regras:

a) Para a carreira, categoria e escalão que o funcionário já possui;

b) Sem prejuízo dos requisitos habilitacionais, para a carreira e categoria que integre as funções desempenhadas pelo funcionário, em escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório ou, quando não se verifique a coincidência de índice, em escalão a que corresponda o índice superior mais aproximado na estrutura da categoria para que se processa a transição.

4- As correspondências de categorias fazem-se em função do índice remuneratório correspondente ao escalão 1 da categoria em que o funcionário se encontra e o escalão 1 da categoria da nova carreira, sem prejuízo da atribuição do índice nos termos da alínea b) do número anterior.

5- A transição, nos termos da alínea b) do n.º 3 do presente artigo, de funcionários inseridos em corpos especiais efectua-se na categoria menos elevada da carreira que integre escalão a que corresponda índice com remuneração base igual ou, na falta de coincidência, índice com remuneração base superior mais aproximada.

6- A transição a que se referem os n.ºs 3 a 5 deste artigo faz-se independentemente de quaisquer formalidades legais, à excepção do visto do Tribunal de Contas, nos termos da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e da publicação no Diário da República.

7- Serão aditados aos quadros de pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, constantes dos mapas II e III do anexo VII à Portaria n.º 316/87, de 16 de Abril, com as alterações introduzidas posteriormente, os lugares necessários à transição a que se refere este preceito, mediante portaria dos Ministros das Finanças, da Justiça e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública.

A Recorrente, que era oficial de justiça com a categoria de escrivã-adjunta, exercia funções na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais em comissão de serviço desde 9 de Abril de 1999, ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do art. 63.º do D.L. n.º 376/87, de 11 de Dezembro, auferindo vencimento correspondente à categoria imediatamente superior, nos termos do n.º 5 do art. 63.º do mesmo diploma, que era o de Técnico de Justiça Principal, a que corresponde o índice remuneratório 510 (pontos 1 e 2 da matéria de facto fixada).

A Recorrente requereu a transição para o quadro da D.G.S.P., ao abrigo do referido art. 4.º do Decreto-Lei n.º 257/99, sendo decidido que a transição se processasse para a carreira técnica superior, para a respectiva categoria de ingresso, que é a de técnica superior de 2.ª classe, escalão 4, índice 455.

As partes estão de acordo em que a transição deveria processar-se para a carreira técnica superior, ao abrigo da alínea b) do n.º 3 e do n.º 4 do Decreto-Lei n.º 257/99, por não haver na D.G.S.P. quadro da carreira de oficiais de justiça.

A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se a Recorrente deveria transitar para a categoria de técnico superior principal, escalão 1, índice 510, por ser a categoria da carreira técnica superior a que corresponde índice idêntico ao que auferia na situação de comissão de serviço em que se encontrava.

Isto é, como se refere no acórdão recorrido, essencialmente está em causa saber qual é o alcance da expressão «categoria em que o uncionário se encontra», utilizada naquele n.º 4 do art. 4.º, saber se se alude à categoria de origem, relevante para efeitos remuneratórios antes da comissão de serviço, ou à «categoria imediatamente superior» àquela, que é a relevante para remuneração durante a comissão de serviço, por força do disposto no n.º 5 do art. 63.º.

O texto desta disposição não é decisivo, pois é compatível, com razoabilidade, com as duas interpretações:

- pode entender-se que a «categoria em que o funcionário se encontra» é aquela em que estava antes da comissão de serviço e que ainda detém, à qual regressará se cessar a comissão; ou

- pode entender-se que a categoria a que se alude é aquela que é relevante para efeitos remuneratórios durante a comissão.

No contexto em que se insere o referido n.º 4 art. 4.º é esta última a interpretação que o texto mais fortemente sugere, pois para efeitos remuneratórios, que são os que se visam, o funcionário em comissão de serviço se encontra na categoria imediatamente superior à de origem. Não é adequado, neste contexto, ponderar as consequências que teria para o funcionário a cessação da comissão de serviço e o regresso à categoria de origem quando já é ponto assente que tal regresso não virá a correr, em face da cessação da situação não definitiva derivada da integração na nova carreira. Na verdade, se para efeitos remuneratórios, que são os visados por aquele n.º 4 do art. 4.º, o funcionário não se encontrava na carreira e categoria de origem e já não regressará à mesma, não é razoável que seja a remuneração que já não auferia e que não mais auferirá que deva ditar a remuneração que deve auferir na nova carreira.

Por outro lado, é também esta a interpretação que mais se adequa à teleologia daquele art. 4.º.

Na verdade, a evidente intenção legislativa subjacente àquele regime especial de transição de carreiras, é a de pôr fim a situações de provimento não definitivo, de carácter «anormal» em serviços que dispõem de um quadro de funcionários próprio, necessariamente por que se entendeu que tal regularização de situações, no serviço em que se faz a integração e no serviço de origem, é conveniente para a estruturação desses serviços. Com efeito, como é óbvio, se não existisse um interesse público e uma intenção legislativa de que tais situações fossem regularizadas, não se teria estabelecido um regime especial de transição de carreiras.

Por isso, existindo tal interesse público em que os funcionários que se encontravam nas situações de provimento não definitivo nos serviços da D.G.S.P. optassem pelo ingresso no respectivo quadro, não se compreenderia que se estabelecesse um regime remuneratório para tal integração que desincentivasse os funcionários de formularem tal opção, regime esse que, naturalmente, contribuiria para frustrar os objectivos visados. Aliás, a alínea b) do n.º 3 daquele art. 4.º, ao estabelecer que se não houver coincidência de índice entre as carreiras e categorias entre as quais se faz a transição, esta se faz para escalão a que corresponda o índice superior mais aproximado na estrutura da categoria para que se processa a transição, evidencia que não se admite que transição o funcionário fique prejudicado pelo facto de ter transitado.

Assim, uma interpretação teleológica daquele n.º 4 do art. 4.º aponta manifestamente para que se deva entender que, no caso de funcionários que na situação transitória em que se encontravam auferiam remuneração superior àquela a que tinham direito no lugar de origem, é àquela que se deverá atender para efeitos de determinação da categoria e escalão de integração na nova carreira.

«O método teleológico tem-se vindo a deslocar cada vez mais para um primeiro plano em relação à interpretação literal. Segundo o princípio de há longa data conhecido: cessante ratione legis, cessat lex ipsa, deve importar mais o fim e a razão de ser que o respectivo sentido literal. A ratio deve impor-se, não apenas dentro dos limites de um teor literal muitas vezes equívoco, mas ainda rompendo as amarras desse teor literal ou restringindo uma fórmula legal com alcance demasiado amplo». ( ( ) KARL ENGISCH, Introdução ao pensamento jurídico, página 120. )

No caso em apreço, para além de a interpretação teleológica apontar no sentido de aquela referência à «categoria em que o funcionário se encontra» se reportar à categoria remuneratória de que o funcionário efectivamente desfruta no momento da transição, o próprio teor literal daquela norma é perfeitamente compatível com aquela interpretação, pelo que é manifesto que é ela que se deve entender ter sido consagrada na lei.

4- Aplicando esta interpretação à situação dos autos, verifica-se que, estando a Recorrente, antes da transição, a ser remunerada pelo índice 510 (ponto 2 da matéria de facto fixada), não poderia, na sequência da transição passar a ser remunerada pelo índice 455, como aconteceu (ponto 4 da matéria de facto).

Assim, tendo a Recorrente requerido que a transição se fizesse para a categoria de técnica superior principal, escalão 1, índice 510, que é a categoria da nova carreira que corresponde à categoria em que se encontrava, para efeitos remuneratórios, na carreira de origem, tem de concluir-se que a sua pretensão tem suporte no referido n.º 4 do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 257/99.

Por isso, o acto recorrido, ao indeferir o recurso hierárquico, enferma de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, que justifica a sua anulação (art. 135.º do C.P.A.).

5- Não sendo adoptada a interpretação perfilhada no acórdão recorrido, fica prejudicado o conhecimento da questão de inconstitucionalidade que a Recorrente suscitou para a hipótese de ela ser adoptada.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao presente recurso jurisdicional;

- revogar o acórdão recorrido;

- conceder provimento ao recurso contencioso;

- anular o acto recorrido por vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito.

Sem custas.

Lisboa, 16 de Junho de 2004. – Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Edmundo Moscoso