Quem foi o relator do acórdão 036758?

O relator foi Adérito Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 036758?

O acórdão foi proferido em 11 de julho de 2002.

036758 - STA

Sumário

I - É acto administrativo susceptível de recurso contencioso o despacho, previsto no n.º 1 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 351/93, de 07.10, de confirmação ou não da compatibilidade com as regras do respectivo plano regional de ordenamento do território de licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção e de aprovações de localização, de aprovações de projectos de construção de edificações e de empreendimentos turísticos, titulados antes da entrada em vigor desse plano. II - A invocação da nulidade da licença de loteamento, como um dos fundamentos do acto que declara a respectiva incompatibilidade com plano de ordenamento regional, não faz incorrer esse acto no vício de desvio de poder. III - A improcedência da alegação desse vício e a subsistência daquele fundamento do acto, por falta de impugnação pela recorrente, prejudica o conhecimento dos restantes vícios de violação de lei imputados ao mesmo acto, designadamente os relativos à alegada inconstitucionalidade do indicado DL 351/93. IV - Não implica violação do direito de audiência a indevida fundamentação da inexistência deste direito. V - Este direito de audiência não poderá deixar de ser assegurado sempre que não seja de afastar a possibilidade de a decisão do procedimento administrativo ser influenciada pela intervenção do interessado e não haja outros valores constitucionalmente relevantes que se lhe contraponham.

Texto

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: I - RELATÓRIO A..., SA, com sede no Largo ..., em Porto Côvo, concelho de Sines, veio interpor recurso contencioso do despacho, de 03.05.94, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), que declarou a incompatibilidade do alvará n.º 1/92, emitido pela Câmara Municipal de Sines, com o Plano Regional de Ordenamento do Território (PROTALI), aprovado pelo DR 26/93, de 27 de Agosto. Na petição, imputou ao acto recorrido os vícios de violação de lei, por falta de base legal, face á inconstitucionalidade orgânica do DL 351/93, ao abrigo do qual foi praticado, e por inconstitucionalidade material deste diploma legal; erro nos pressupostos de facto e de direito; desvio de poder, por motivo de interesse público; violação do princípio da proporcionalidade e vício de forma, por falta de audiência prévia da interessada recorrente. Na resposta (fl. 75, ss.), a entidade recorrida começou por suscitar a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, por ser meramente declarativo ou certificativo da situação material dos prédios, que se limita a confirmar acto anterior contido, designadamente no art. 40, n.º 3 do DL 451/93, sendo, quando muito, declarativo da caducidade deste último. Para além disso, sustenta que caducou a licença para a realização das obras, por desrespeito do prazo fixado no alvará de loteamento, e que é nula a respectiva prorrogação, concedida pelo Presidente da Câmara Municipal de Sines, em 16.09.93. E, quanto à inconstitucionalidade daquele DL 451/93, louva-se em parecer do Professor Jorge Miranda. Ouvida a recorrente, sobre a questão prévia suscitada pala entidade recorrida, a recorrente respondeu (fl. 88, ss.), concluindo que o acto recorrido lesa direitos e interesses legalmente protegidos de que é titular, sendo, por isso, abrangido pela garantia do recurso contencioso inscrita no art. 268, 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP). O representante do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, sobre a mesma questão prévia, emitiu douto parecer (fl. 96, ss.), no sentido de que não procede qualquer dos fundamentos, a propósito, invocados pelas recorridas, concluindo que o acto recorrido, proferido como decisão final do procedimento «instituído pelo DL 351/93 é acto lesivo e, para quem julgue operativa a terminologia da LPTA, acto definitivo e executório». Por despacho do Relator de fl. 110., dos autos, foi relegado para final o conhecimento da questão prévia suscitada na resposta da entidades recorrida. O recorrente apresentou alegação (fl. 112, ss.), à qual juntou dois pareceres jurídicos subscritos um pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa e o outro pelo professor Freitas do Amaral e na qual formulou as seguintes conclusões: A. O acto recorrido padece, desde logo, de violação de lei por impossibilidade do respectivo objecto ou falta de base legal, visto que o DL n.º 351/93 – em que se funda e sem o qual jamais poderia ter sido praticado – é inconstitucional, organicamente – por violação do disposto nos artigos 106, alíneas b) e s), e 17º - materialmente, por violação do disposto nos artigos 18º, n.º 3, 239º, 243º, n.º 1, e 266º, n.º 2, todos da Constituição da República; B. Mesmo, porém, que assim não fosse, o referido despacho enferma de violação de lei por erro de direito sobre os pressupostos da decisão , na medida em que o DL n.º 351/93 não atribuiu eficácia retroactiva às normas constantes da Portaria n.º 760/93 e, não obstante, foi invocada uma pretensa infracção desta para justificar o acto recorrido; C. E enferma ainda de outro vicio de violação de lei, desta feita por ofensa do princípio da proporcionalidade, uma vez que infligiu à Recorrente um prejuízo excessivo; D. Sofre ainda os despacho sob censura do vício de desvio de poder, existindo indícios bastante s de que os motivos que principalmente o determinaram não coincidem com o fim para que alei conferiu à Autoridade recorrida competência para o praticar; E. Com efeito, a Autoridade recorrida exercitou os poderes que o FDL n.º 351/93 lhe conferiu, não para aquilatar da compatibilidade da licença de loteamento titulada pela alvará n.º 1/92 com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do PROTALI, mas sim para pôr em causa a validade de um acto autárquico, que prorrogou o prazo para a realização das obras de e urbanização; F. Finalmente, o acto recorrido enferma de ilegalidade procedimental, resultante da falta de audiência do interessado, com violação do disposto nos artigos 100º e 103º, n.º 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo, na medida em eu não fundamentou a inexistência de audiência; G. Na medida em eu no caso dos autos está em causa a violação do conteúdo essencial do direito de propriedade – o jus aedificandi -, o acto recorrido é nulo e de nenhum efeito, nos termos do disposto no artigo 133º, n.º 2, alínea d), do Código do procedimento Administrativo; H. E ao mesmo resultado se chega por violação do núcleo essencial do direito à participação procedimental, nos termos da conclusão F supra; I. Porém, para o caso de assim nãos e julgar, os demais vícios assacados ao acto sob censura são no mínimo, geradores da respectiva anulabilidade, nos termos gerias do artigo 135º do referido Código. O recorrido SEALOT apresentou alegação (106, ss.) a que juntou pareceres jurídicos do Professor Jorge Miranda, de Rui Chancerelle de Machete e de Mário Esteves de Oliveira e na qual sustenta, em resumo, o seguinte: - a licença contida no alvará n.º 1/92 e respectivos averbamentos é nula, tendo infringido aos artes 2, 3 al. b), 3, 1 e 2 , al. b) e 17, 4 do DL 400/94, por força dos artes. 14 e 65 do mesmo diploma, violando mesmo alvará, ainda, os arts. 42, 2 do DR 26/93 e 1 a 7 da port. 760/93; - a nulidade é invocável a todo o tempo, o que a recorrida faz com todas as consequências; - qualquer autoridade pode, a todo o tempo, declarar a nulidade do acto, assim como qualquer tribunal perante o qual seja incidentalmente invocada; - a recorrente não fez prova dos factos que alegou, estando demonstrada a caducidade da licença e a suspensão das obras, pelo que inexiste qualquer vicio de violação de lei; - o acto impugnado é irrecorrível, por ser meramente declarativo ou confirmativo do PROT; - a recorrente carece de legitimidade, por não ter reclamado do PROTALI durante a fase de inquérito público, nem dele ter interposto recurso contencioso; - a recorrente pretende ver reconhecido um direito, pelo que o recurso contencioso é meio processual idóneo; - a recorrente configurou incorrectamente a relação processual subjacente, não tendo solicitado a citação da Câmara Municipal de Sines; - sendo o acto de licenciamento nulo, não ocorreu a respectiva revogação; - a recorrente foi ouvida durante o procedimento especial, previsto no DL 351/93, ao qual não é aplicável o CPA; - o DL 351/93 não sofre de qualquer inconstitucionalidade orgânica ou material; - não colhe a alegação da recorrente de ter sido revogado acto constitutivo de direitos, pois ao acto recorrido é nulo, por ter infringido um instrumento de planeamento e as regras que impõem a audição de outras entidades, sendo os actos nulos não podem ser revogados. Pelo que conclui no sentido de que «deve manter-se o acto recorrido e o presente recurso ser rejeitado por irrecorribilidade do acto ou, se assim nãos e entender por ilegitimidade da recorrente, ou negar-se provimento ao recurso, por se não verificar o vício invocado, declarando-se nulo o alvará 1/92 e respectivos averbamentos, já identificados, como é de Justiça» A Ex.ma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu douto parecer final (fl. 457, ss.), no sentido de que o recurso não merece provimento. Salienta que a recorrente não contesta a nulidade do alvará de loteamento n.º 1/92, em face da qual a entidade recorrida não poderia reconhecer-lhe qualquer valor jurídico, não fazendo sentido que declarasse a compatibilidade desse alvará com as normas do DL 351/93, sob pena de dar origem a mais um acto nulo. Daí que não se verifique o alegado desvio de poder, tanto mais que, sendo este vício privativo dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, tratava-se, no caso, de obedecer a critérios de legalidade estrita, consagrados no DL 400/84. E sendo improcedente a alegação deste vício, não se justifica, segundo defende, o conhecimento dos restantes vícios imputados pela recorrente ao acto recorrido. Para o caso de assim se não julgar, sustenta, ainda, o mesmo parecer que o acto recorrido não padece de vício de violação de lei, seja por inconstitucionalidade orgânica ou material do DL 351/93, em que se baseia, seja por erro nos pressupostos ou por violação do princípio da proporcionalidade. Por fim, embora entenda existir o alegado vício de forma, por não estarem devidamente explicitadas as razões da preterição da audiência da recorrente, conclui que, sendo o acto praticado no exercício de podres vinculados e correspondendo ao conteúdo previsto na lei, é licito o respectivo aproveitamento, dada a inutilidade da respectiva anulação com fundamento na omissão dessa formalidade, que não impediu que fosse alcançado o resultado legal. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II - FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Com relevância para a decisão a proferir, apura-se a seguinte matéria de facto: a) Por deliberação, de 17.06.92, da Câmara Municipal de Sines, foi concedida à recorrente autorização, titulada pelo alvará n.º 1/92, para o loteamento urbano do prédio sito em Porto Côvo, freguesia de Porto Côvo, descrito na Conservatória do registo Predial de Sines sob o n.º 626, livro B-2, fls. 189v.º e pertencente à recorrente (fl. 33/38, dos autos). b) Esse alvará n.º 1/92 fixou o prazo de um ano para a conclusão das obras de urbanização, que se iniciaram em 11.12.92 (fl. 39, dos autos). c) Por despacho de 27.09.93 do presidente da Câmara de Sines foi concedida a prorrogação desse prazo de um ano até Junho de 1994 (39, dos autos). d) Em 17.11.93, a recorrente requereu ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território a confirmação da compatibilidade do referido alvará de licença de loteamento e de obras de urbanização n.º 1/92 com as regras de uso, ocupação e transformação do solo, constantes do Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI), aprovado pelo DR 26/93, de 27.08 (fl. 53). e) Em 12.01.94, foi elaborada, pelo Chefe de Divisão do Planeamento e Gestão Urbanística da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo (CCRA), informação (n.º 7 – DROT), fotocopiada a fl. 57 a 59, dos autos, cujo teor se aqui por integralmente reproduzido da qual consta, além do mais, o seguinte: (...) 4. (...) 1. Com base nos documentos arquivados no processo n.º 1/92, o alvará de loteamento foi redigido de forma diferente daquela que a lei impõe, à altura o DL 284/87, de 25 de Julho, conjugado com o DL 400/84, de 31/12, concretamente no que se refere à alínea e), do artigo 48º do DL 400/84. 2. (...) 3. Face ao exposto, a primeira verificação é a de que o alvará de loteamento emitido parece não reunir as condições que a lei impõe. (...) 4. Atendendo a que o teor do alvará (a descrição dos lotes) não é inteligível para se poder configurar com os elementos desenhados, nomeadamente a planta de síntese autenticada e em termos de versão final, não é possível verificar se sim ou não e com o rigor que a lei determina se o loteamento está ou não conforme o regulamento urbanístico em vigor. 5. (...) 6. A “planta de síntese” apresentada no processo não se conforma com o PGU que a CM de Sines mandou fazer para Porto Côvo e na base do qual deliberava. Faz-se nota que a CM Sines chegou a pedir o registo deste plano tendo esse processo tido despacho de recusa de registo por parte da DGOT, emitido em 93.04.06, com fundamento no não cumprimento das disposições legais. 7. Considera-se, assim, que este processo de loteamento não cumpre as normas que vigoram pelo que, após a confirmação em termos jurídicos, deveriam ser tomadas superiormente as medidas necessárias para cabal esclarecimento da situação. Sucede, ainda, que as alterações apresentadas em averbamento não têm cobertura legal, deixam muitas dúvidas quanto à regularidade do acto produzido pela Câmara Municipal de Sines. Conclusão O processo referente ao estatuído no DL n.º 351/93, de 7/10, evidencia em primeiro lugar deficiências várias no que se refere ao alvará emitido, para além de que o requerente não enviou os elementos que lhe foram solicitados por ofício, em 2 de Dezembro. Deste modo considera-se que o assunto deverá ser previamente esclarecido quanto á validade do título emitido pela CM de Sines. f) Em 06.04.94, foi elaborada nos serviços da referida CCRA informação (N.º 40-DROT), fotocopiada a fl. 60 e segts dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzida, e da qual consta, além do mais, o seguinte: ASSUNTO: ‘ALVARÁ 1-92 – CERTIFICADO DE COMPATIBILIDADE (DL 351/9, 7.10) Req.: A..., S. A. SETÚBAL/SINES-PORTO CÔVO (...) 2. Alvará 1/92 Pelo alvará emitido verifica-se: a) A licença de loteamento foi concedida dentro do regime jurídico do DL 400/84, de 31/12, em 17 de Julho de 1992; b) (...) c) O título que licenciou a operação de loteamento – Alvará n.º 1-92, é omisso quanto à forma processual que o mesmo seguiu. Todavia, apresentando um número de lotes superior a 10% do que constitui o parque habitacional de Porto Côvo, o processo deveria ter seguido a forma especial (artigo 3º, Ponto 3, alínea b), do DL 400/84, de 31.12). Igualmente, constituindo este projecto uma alteração ambiental significativa (veja-se a extensão ocupada e a sua localização junto à frente marítima), o loteamento deveria, também nessa circunstância, ter seguido a forma de processo especial. (Artigo 3º, ponto 2, do DL 400/84, de 31/12). (...) Conclusão Para efeito da aplicação do DL 351/93, de 7/10, verifica-se: - O titular do alvará apresenta o livro de obra que parece comprovar que “a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do PROTALI (11.12.1992); - Relativamente ao prazo registado no alvará de loteamento, as obras estão atrasadas relativamente a 16 de Julho de 1993, (prazo do alvará). Face ao PROTALI, verifica-se: - Indicador urbanístico – densidade populacional – excede o parâmetro referido na Portaria 760/93, de 27/8, artigo 1º (80 hab/ha) – o loteamento tem uma densidade de 89 hab/ha, considerando 3,5 hab/fogo. - Como o loteamento é destinado a 2ª residência – não há indicação do ónus a que se refere o n.º 4, do artigo 17º, do DL 400/84, de 31/12 (Habitação Social) – o montante populacional de 630 habitantes é inferior em 70 habitantes relativamente ao limiar máximo 750, referido na Portaria 760/93, de 27/8. Há que ter em atenção que um outro loteamento, do mesmo requerente, titulado pelo alvará 1-93, esgota com o presente, a referida contingentação. g) Sobre a informação referida em f), a Directora Regional do Ordenamento do território emitiu, em 13.04.94, o seguinte parecer (fl. 60): Concordo, propõe-se o envio desta informação à SEALOT, considerando-se que o loteamento não é compatível com o PROTALI ao nível de índices. Contudo terá que ser confirmado se a emissão do alvará cumpriu os preceitos legais e se o “Livro de Obra” recebido faz prova do previsto no n.º 4 do Art.º 1º do DL 351/93 de 7 de Out. h) Na sequência desta informação, o presidente da CCRA proferiu, em 15.04.94, o seguinte despacho (fl. 60): Visto. Concordo com a informação e parecer. Remeta-se à SEALOT conforme proposto. i) Em 03.05.94, foi elaborada no Gabinete do SEALOT a seguinte informação (fl. 31/32, dos autos): INFORMAÇÃO N.º 226/94 PROCESSO N.º 105.50/93 ASSUNTO: CONFIRMAÇÃO DE COMPATIBILIDADE – DEC.-LEI N.º 351/93 A..., S. A. LOTEAMENTO EM SINES/PORTO CÔVO – ALVARÁ N.º 1/92 Com fundamento na informações da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo n.º 7-DROT/93 e 40-DROT/94, objecto de Despacho Superior, respectivamente, em 94.01.01 e 94.04.15, considera-se o Alvará n.º 1/92, referenciado em epígrafe, emitido pela Câmara Municipal de Sines, não passível de obter confirmação da compatibilidade com as regras do Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, nos termos dos n.º 1 e 2 do Art.º 1º, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro. Com efeito, a solução urbanística constante da licença de loteamento, urbano-turística, é incompatível com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROTALI, para a zona onde se insere, classifica aquele Plano como “Núcleo de Desenvolvimento Turístico”, por não se enquadrar no disposto no Art.º 42º, n.º 2, do Decreto-Regulamentar n.º 26/93 e Art.º 1º, alínea a) e Art.º 7º da Portaria n.º 760/93, ambos os diplomas de 27 de Agosto. Acresce que se verifica que, no caso em apreço, o acto do licenciamento se encontra ferido de nulidade, por desrespeito do preceituado no D.L. n.º 400/84, de 31/12, quanto á dispensa de consultas a Entidades estranhas ao Município, uma vez que foi adoptado, em termos processuais, o regime correspondente a Processo simples, quando se tratava de licenciamento enquadrável no n.º 3, alínea b), do Art.º 2º, daquele diploma legal (Art.º 65º do referido Decreto-Lei). Nestas condições, os actos praticados subsequentemente, são nulos e de nenhum efeito, por não terem sido tramitados da forma legalmente exigida. Conclui-se, assim, pela incompatibilidade do Alvará de Loteamento n.º 1/92, acima referenciado, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do litoral Alentejano (Art.º 1º, n.º 1, do D.L. n.º 351/93). Lisboa, 3 de maio de 1994 A Adjunta, assinatura (...) j) Em 03.05.94, o SEALOT proferiu o seguinte despacho (fl. 30, dos autos): - DECRETO-LEI N.º 351/93, DE 7 DE OUTUBRO - COMPATIBILIDADE COM AS REGRAS DE USO, OCUPAÇÃO E TRANSFORMAÇÃO DO SOLO CONSTANTES DE PLANO REGIONAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO REQUERENTE: A..., S.A. PROCESSO: SEALOT N.º 105.50/93 Alvará de Loteamento e de Obras de Urbanização n.º 1/92, emitido pela Câmara Municipal de Sines, em 1992.07.17. . Não havendo lugar à audiência dos interessados, uma vez que pode comprometer o efeito útil das decisão, de acordo com o Art.º 103º, n.º 1, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo; . Com os fundamentos constantes da Informação n.º 226/94, do meu Gabinete; . Ao abrigo dos Despachos de Delegação de Competências do Ministro do Planeamento e Administração do Território n.º 61/93, publicado no Diário da República n.º 272, II Série, de 1993.11.20; . Nos termos e para os efeitos previstos no Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro; DECLARO a INCOMPATIBILIDADE do Alvará acima referido, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto. Lisboa, 3 de Maio de 1994. O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO Assinatura (...) l) Este despacho, de 03.05.94, constitui o objecto do recurso contencioso. O DIREITO 1. Começaremos por conhecer da questão prévia suscitada pela entidade recorrida, da recorribilidade do acto contenciosamente impugnado, por ser meramente declarativo da caducidade e se limitar a confirmar um acto anterior, consubstanciado em norma do DR 26/93, de 27.08. As questões da recorribilidade de actos declarativos do tipo referido pela autoridade recorrida têm sido apreciadas, frequentemente, por este Supremo Tribunal, que tem vindo a decidir, uniformemente, pela recorribilidade de tais actos (Vd., por mais recentes, os acórdãos de 03.10.01-Rº 36.037 e de 30.01.02-Rº 35735.) . Como se refere no acórdão de 01.06.95, proferido no Rº 35464, publicado em Apêndice ao Diário da República, de 20.01.98, pag. 4911 e segts, O n.º 1 do art.º 1º do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, veio dispor que «as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território», sendo a confirmação dessa compatibilidade feita, conforme o n.º 2 do mesmo preceito, por despacho ministerial, com o efeito de se entender, na expressão do n.º 3 imediato, «que os direitos resultantes das licenças referidas no n.º 1 não caducaram», isto é, que subsistem por conformes à nova lei. Este novo regime legal veio, no fundo, a ferir de ilegalidade superveniente direitos já subjectivados mas ainda não exercidos pelo início e desenvolvimento normal da obra, em matérias de loteamento, urbanização e construção desde que as concretas situações subjacentes sejam incompatíveis com o correspondente plano regional de ordenamento do território. Daí que tal incompatibilidade, ao contrário do alegado pela autoridade recorrida, não funcione ope legis, uma vez que – sem embargo de a licença relativa a obra na situação prevista no art.º 1º do decreto-lei n.º 351/93 caducar por outra causa, a inobservância do prazo fixado no n.º 1 do art.º 2º do mesmo diploma para a dedução do pedido – implica a apreciação de cada situação concreta, quer quanto à sua subsunção ao novo ordenamento legal quer quanto ao início e desenvolvimento das obras licenciadas, mediante o despacho ministerial previsto no atrás referido n.º 2 do art.º 1º daquele decreto-lei. Isso mesmo aceita, aliás, o preâmbulo do diploma quando, depois de reconhecer o dever do Governo de «facultar aos particulares um meio expedito de verificação da compatibilidade do conteúdo dos actos com as regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território», expressamente proclama que «a instituição deste procedimento vem permitir uma avaliação casuística da compatibilidade com os planos referidos, possibilitando a definição clara de todas as situações em causa» - avaliação casuística e correlativa definição que não se compadecem com a pretendida actuação autónoma da lei. Assim, o despacho ministerial, de confirmação ou não da compatibilidade de licenças, já legalmente tituladas, em matérias de loteamento ou de obras de urbanização e construção, com as novas regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano regional de ordenamento do território, envolve a reapreciação da situação de facto inerente ao direito em causa à luz daquelas novas regras, para o efeito de se concluir em termos decisórios pela subsistência ou não dessas licenças, consoante a sua conformidade ou não com essas novas regras legais e se tirar os respectivos efeitos. Não se trata, pois, como pretende a autoridade recorrida, de uma certidão, que é um simples documento que, por teor ou por extracto, reproduz o conteúdo de outro (cf. arts. 383º e segs. do Código Civil), mas sim de uma decisão do Governo, através do ministro ou ministros competentes, que, respeitando a direito já integrado na esfera jurídica de um administrado mas posto em causa pela lei nova, estatui autoritariamente, por aplicação dessas outras normas de direito público e em razão das quais é inovador, sobre essa concreta situação e que, por isso mesmo, não pode furtar-se à apreciação da sua legalidade. É, pois, um acto administrativo, tal como, aliás, o define o art.º 120º do Cod. de Proced. Adm., que, quando lesivo dos direitos do seu destinatário, este tem o direito, constitucionalmente garantido, de impugnar na via contenciosa (art.º 268º, n.º 4, da Const. da Rep.). O acto recorrido culminou o procedimento iniciado com o requerimento da recorrente, no qual solicitou a confirmação do alvará de loteamento e de obras de urbanização com as normas do DL 351/93. E traduziu-se na denegação dessa pretensão da recorrente. Pelo que não poderá negar-se-lhe o direito de ver contenciosamente de tal decisão. Por outro lado, os actos de objecto e efeitos meramente declarativos da (in)existência de direitos ou situações jurídicas, por provirem da Administração Pública, dão a tais direitos e situações consistência e valor jurídico adicionais e, por consequência, uma força jurídica inovadora, com reflexos directos na esfera jurídica dos particulares interessados, sendo passíveis, por isso, de recurso contencioso (Vd. ac. de 03.10.01 (Rº 36037) e de 30.01.02 (Rº 35735) e, na doutrina, M. Esteves de Oliveira e Outros, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 554.). Assim, improcede a questão prévia suscitada pela entidade recorrida. 2. Na respectiva alegação, vem a mesma entidade arguir a ilegitimidade da recorrente (Concl. A) 8.), questão que, embora não suscitada na sua resposta, deve ser conhecida, por se tratar de um pressuposto do recurso de conhecimento oficioso (cfr. ac. de 01.03.01-Rº 35750). Refere a entidade recorrida, a propósito, que «à recorrente falece, ainda, legitimidade, nos termos dos arts. 46º e 47º do RSTA, por não ter reclamado do PROTAL durante a fase de inquérito público, nem dele ter interposto recurso contencioso, não podendo o acto reconduzir-se à categoria de actos de execução ou de aplicação do PROT». Assim, a entidade recorrida faz apelo à figura da “aceitação do acto”. Mas sem qualquer razão. Como bem se ponderou, perante questão idêntica, no citado acórdão de 01.03.01, com a peticionada anulação, em caso de provimento do recurso, conseguirá a recorrente eliminar da ordem jurídica o acto (despacho de 03.05.94), que, ao declarar a incompatibilidade do alvará n.º 1/92 com o PROTALI, obviava à consecução dos objectivos por si prosseguidos, assim logrando obter uma vantagem jurídica na sua esfera pessoal. A recorrente é, pois, interessada na anulação do acto impugnado, assistindo-lhe, por isso, legitimidade para o recurso, a qual deve ser aferida pela forma como é desenhada a situação concreta na correspondente petição. Como afirma o acórdão do Pleno de 15.01.97-Rº 29150, «terá interesse na anulação do acto impugnado aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, materialmente bem ou mal fundada, invoque a titularidade nos eu património jurídico de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem digna de tutela jurisdicional». Improcede, pois, a arguição de ilegitimidade activa. Alega, por outro lado, a entidade recorrida que «a recorrente configurou incorrectamente a relação jurídica processual subjacente, não tendo solicitado a citação da Câmara Municipal de Sines, nos termos do artigo 36º da LPTA». Com o que suscita questão que tem a ver, agora, com a legitimidade passiva. No sentido da improcedência desta questão, valem aqui inteiramente a razões em que se fundamentou o referido acórdão de 01.03.01, que se transcrevem: ... tal questão, ainda que fosse procedente, não conduziria, desde logo, a decisão no sentido de ilegitimidade passiva, uma vez que, se fosse caso disso, sempre teria de se observar, previamente, o disposto na alínea b) do número 1, do art. 40º da LPTA. Só depois se podendo equacionar a questão da legitimidade, perante uma eventual não correcção da petição de recurso. Só que, no caso em apreço, a Recorrente não inobservou o disposto na 2ª parte da alínea b), do n.º 1, do art. 36º da LPTA. De facto, à referenciada C.M. de Sines não é de reconhecer a qualidade de interessada, para os efeitos previstos no preceito acabado de citar, já que do provimento do recurso não lhe resulta qualquer prejuízo. Acresce que o preceito em análise tem a ver, fundamentalmente, com a legitimidade dos recorridos particulares, ou contra-interessados, situação onde não é possível enquadrar a Câmara Municipal de Sines, atendendo á sua qualidade de ente público. Por outro lado, tal entidade, não tendo sido autora do acto recorrido, não se pode configurar, no caso dos autos, como um dos titulares da relação jurídica contravertida, não sendo, consequentemente, sujeito da relação jurídica processual. Não procede, assim, a arguição constante da conclusão A) 10. da alegação da entidade recorrida. Passemos, então, ao conhecimento do mérito do recurso. 3. Começaremos por apreciar da existência ou não do alegado vício de desvio de poder, «por motivo de interesse público», que a recorrente configura como decorrente do facto de a entidade recorrida ter exercitado os poderes legais conferidos pelo DL 351/93 «não para aquilatar da compatibilidade da compatibilidade da licença de loteamento titulada pelo alvará n.º 1/92 com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do PROTALI – que é o fim para que tais poderes lhe foram conferidos – mas, outrossim, principalmente determinada pela intenção de questionar o comportamento de um órgão autárquico, qual seja o acto do Presidente de Câmara de Sines que prorrogou o prazo para a recorrente executar as obras de urbanização». Pois que, a concluir-se pela improcedência da alegação da existência de um tal vício e, por consequência, pela legalidade da consideração da nulidade da licença de loteamento e respectiva prorrogação pelo acto contenciosamente impugnado, ficará prejudicado o conhecimento dos restantes vícios de violação de lei que lhe imputa a recorrente. Vejamos, pois. O acto recorrido indeferiu a pretensão da recorrente, negando-lhe a pretendida declaração de compatibilidade do alvará n.º 1/92 com o PROTALI. E fundamentou essa decisão por expressa remissão para os fundamentos da informação n.º 226/94. Nesta informação, considerou-se aquele alvará não passível de obter confirmação de compatibilidade por dois distintos fundamentos (vd. alínea i), da matéria de fato): - ser a solução urbanística constante da licença de loteamento incompatível com as regras do PROTALI, por não se enquadrar no disposto no art. 42, 2, do DR 26/93 e nos arts. 1, al. a) e 7, da Port. 760/93; e - verificar-se que «o acto de licenciamento se encontra ferido de nulidade, «por desrespeito do preceituado no DL n.º 400/84, de 31/12, quanto à dispensa de consultas a entidades estranhas ao Município, uma vez que foi adoptado, em termos processuais, o regime correspondente a processo simples, quando se tratava de licenciamento enquadrável no n.º 3, alínea b), do Art.º 2º, daquele diploma legal (Art.º 65º do referido Decreto-Lei). Nestas condições os actos praticados subsequentemente, são nulos e de nenhum efeito, por não terem sido tramitado da forma legalmente exigida». A recorrente não contesta o segundo destes fundamentos da informação e do próprio acto recorrido, ou seja, a nulidade do acto de licenciamento titulado pelo referenciado alvará n.º 1/92. Limita-se a alegar que o acto impugnado não poderia declarar tal nulidade, por assim exorbitar, segundo defende, dos poderes, conferidos pelo DL 351/93, de aquilatar da compatibilidade da licença de loteamento com as regras de uso, ocupação e transformação do solo estabelecidas no PROTALI. Mas, sem razão. Como é sabido, o acto nulo não tem capacidade para produzir efeitos, podendo a nulidade ser declarada a todo o tempo e, designadamente, por qualquer órgão administrativo (art. 134 Artigo 134º (Regime de nulidade): 1. O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade. 2. A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal. 3. (...). CPA). Pelo que, tendo concluído pela nulidade da licença de loteamento e do acto que concedeu a respectiva prorrogação, não poderia já o autor do acto recorrido retirar dessa licença os efeitos previstos no DL 391/93, maxime a confirmação da respectiva compatibilidade com o PROTALI aprovado pelo DR 26/93 (Vd. ac. de 09.12.97-Rº 35978, In Apêndice ao DR, de 25.09.01, vol. III, 8677.). Assim, diversamente do que alega a recorrente, o acto recorrido não exorbitou dos poderes conferidos à Administração pelo DL 351/93. Antes visou a realização da finalidade de ordenamento do território, que é própria deste diploma legal e cuja salvaguarda está igualmente na base da cominação de nulidade por infracção às normas do indicado DL 400/84 (Vd., neste sentido, ac. de 09.12.97, cit.). Improcede, pois, a alegação da recorrente, quanto à existência de desvio de poder. O que prejudica, por inútil, o conhecimento dos restantes vícios de violação de lei, que a recorrente imputa ao acto recorrido, na medida em que se fundamenta na não conformidade com o PROTALI. Pois que, independentemente do juízo que se formulasse sobre a existência ou não de tais vícios, o acto sempre subsistiria com o segundo fundamento nele invocado e que, como se viu, não foi objecto de impugnação pela recorrente (Vd. ac. de 01.10.98-Rº 42144.). 4. Resta apreciar da existência do alegado vício de forma, por falta de audiência da interessada recorrente. Cuja verificação implicará anulação do acto recorrido, independentemente dos fundamentos nele adoptados. Vejamos. O acto recorrido, de 07.11.93, consubstancia revogação implícita da declaração tácita de compatibilidade, por falta de decisão expressa do requerimento neste sentido apresentado, em 07.11.93, pela recorrente (DL 351/93, de 07/10, Artigo 2º - 1 - (...). 2 – A confirmação de compatibilidade é emitida no prazo de 90 dias. 3 – A ausência de decisão expressa no prazo referido no número anterior consubstancia uma declaração tácita de compatibilidade.). Como bem se pondera no acórdão de 03.10.01-Rº 36037, que se seguirá de perto, nos actos revogatórios, devem observar-se as formalidades exigidas para a prática do acto revogado (art. 144 CPA). Pelo que deverá também ter lugar a audiência dos interessados, nos casos em que a lei a prevê. Conforme o disposto no n.º 1 do art. 100 do CPA, audiência deve ter lugar sempre que exista instrução, com excepção das situações previstas no art. 103 do mesmo CPA. No caso, e na sequência da apresentação pela recorrente do pedido de declaração de compatibilidade, foram elaboradas vários pareceres, que consubstanciam actos de instrução (arts. 98 e 99 CPA, integrados na Secção II, relativa à ‘instrução’). Daí que deva concluir-se que, no caso, houve instrução, sendo, por isso, a situação enquadrável naquele art. 100 CPA. A entidade recorrida entendeu, porém, verificar-se uma das situações previstas no citado art. 103 CPA, em que não há lugar a audiência dos interessados. Pois que esta, segundo afirma o acto recorrido, podia comprometer o efeito útil da decisão (al. b), do n.º 1). Em face do que, na respectiva alegação, a recorrente conclui (Concl. F) que o acto impugnado enferma de ilegalidade procedimental, por violação dos referenciados arts. 100 e 103, 1, b) do CPA, «na medida em que não fundamenta a inexistência de audiência». Todavia, relativamente a essa decisão de não efectuar a audiência, a falta de fundamentação não é autonomamente relevante como vício procedimental, isto é, não pode considerar-se que há violação do preceituado no art. 103 do CPA só pelo facto de não estar devidamente fundamentada a respectiva decisão. Por isso, com se concluiu no citado acórdão de 03.10.01, não existirá vício se for, efectivamente, caso de inexistência ou de dispensa da audiência, embora por razões diferentes das invocadas pela entidade recorrida. Ora, no caso, é claro que não se tratava de situação de inexistência, em face do n.º 1 do art. 103 CPA, nem pela razão invocada no acto recorrido nem por qualquer outra. Na verdade, relativamente ao fundamento ali invocado, nem a entidade recorrida explica como a audiência poderia comprometer o efeito útil da decisão contida no acto recorrido, uma vez que o efeito desta é fazer desaparecer da ordem jurídica um anterior acto declarativo, consubstanciado no deferimento tácito, e esse efeito seria infalivelmente obtido mesmo que o acto fosse proferido em momento posterior, desde que não esgotasse o prazo legal para o efeito, o que estava longe de acontecer. Por outro lado é também manifesto que não ocorre qualquer outra das situações em que, conforme o art. 103 CPA, não há lugar a audiência ou em que esta pode ser dispensada. Assim, é de concluir que foi omitida diligência procedimental imposta por lei, que o acto contenciosamente impugnado enferma do vício de forma. Porém, os vícios de forma não determinam, necessariamente, a anulação do acto que deles enferme. Conforme o entendimento reiteradamente afirmado pela jurisprudência, as formalidades essenciais degradam-se em não essenciais se, apesar de não cumpridas, for atingido o objectivo prosseguido pela lei com a respectiva previsão (vd. o citado acórdão de 03.10.01 e demais arestos nele referenciados.). O direito de audiência, assegurado pelo já referido art. 100 do CPA, é uma concretização do direito, constitucionalmente garantido, de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito (art. 267, 5 CRP), visando assegurar-lhes uma tutela preventiva contra lesões dos seus direitos e interesses. Pelo que tal direito de audiência não poderá deixar de ser assegurado sempre que não seja de afastar a possibilidade de a decisão do procedimento administrativo ser influenciada pela intervenção do interessado e não haja outros valores constitucionais que se lhe contraponham, designadamente os implicados nas situações de inexistência de audiência previstas no referido art. 103 CPA. Nesta perspectiva, importa reconhecer que o direito de audiência não poderia deixar de existir na situação agora em apreço. Pois que, mesmo no domínio factual, a situação não estava perfeitamente definida, como decorre das informações da CCRA n.º 7-DROT e 40-DROT (vd. alíneas e) e f), da matéria de facto), para a as quais remete a informação n.º 226/94 do Gabinete do SEALOT, em que directamente se baseia o acto recorrido. Com efeito, a primeira dessas informações (n.º 7-DROT), levanta dúvidas sobre se o alvará de loteamento reúne as condições legalmente impostas e recomenda o esclarecimento da situação. E da informação n.º 40-DROT resulta que não se apurou da verificação ou não dos requisitos de aplicação do n.º 4 (Artigo 1º - 1 - (...). 4 – Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente á data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entende-se que esta é compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano.) do art. 1, do DL 351/93, relativos à realização das obras projectadas e que a recorrente afirma, na petição (n.º 83), que estavam preenchidos. Pelo que deve concluir-se que, no caso concreto em apreço, não se pode considerar demonstrado que a audiência da recorrente fosse irrelevante para a decisão, não podendo, assim, considerar-se sanada a omissão da referida formalidade. Tanto mais que, como bem se pondera no acórdão do Pleno de 05.07.01 – Rº 35751, se trata de procedimento no qual, pela sua própria natureza, marcada pela preocupação de equilíbrio do interesse público com os direitos dos particulares, é especialmente relevante audição prévia do interessado antes da decisão final do procedimento. Assim sendo, o acto contenciosamente impugnado tem que quer anulado, por enfermar do alegado vício de forma, decorrente da falta de audiência da recorrente no procedimento que conduziu à prática daquele mesmo acto. III – DECISÃO Nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido. Sem custas. Lisboa, 11 de Julho de 2002. Adérito Santos – Relator – Vítor Gomes – Azevedo Moreira

Sumário

II- A invocação da nulidade da licença de loteamento, como um dos fundamentos do acto que declara a respectiva incompatibilidade com plano de ordenamento regional, não faz incorrer esse acto no vício de desvio de poder.

III- A improcedência da alegação desse vício e a subsistência daquele fundamento do acto, por falta de impugnação pela recorrente, prejudica o conhecimento dos restantes vícios de violação de lei imputados ao mesmo acto, designadamente os relativos à alegada inconstitucionalidade do indicado DL 351/93.

IV- Não implica violação do direito de audiência a indevida fundamentação da inexistência deste direito.

V- Este direito de audiência não poderá deixar de ser assegurado sempre que não seja de afastar a possibilidade de a decisão do procedimento administrativo ser influenciada pela intervenção do interessado e não haja outros valores constitucionalmente relevantes que se lhe contraponham.

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., SA, com sede no Largo ..., em Porto Côvo, concelho de Sines, veio interpor recurso contencioso do despacho, de 03.05.94, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), que declarou a incompatibilidade do alvará n.º 1/92, emitido pela Câmara Municipal de Sines, com o Plano Regional de Ordenamento do Território (PROTALI), aprovado pelo DR 26/93, de 27 de Agosto.

Na petição, imputou ao acto recorrido os vícios de violação de lei, por falta de base legal, face á inconstitucionalidade orgânica do DL 351/93, ao abrigo do qual foi praticado, e por inconstitucionalidade material deste diploma legal; erro nos pressupostos de facto e de direito; desvio de poder, por motivo de interesse público; violação do princípio da proporcionalidade e vício de forma, por falta de audiência prévia da interessada recorrente.

Na resposta (fl. 75, ss.), a entidade recorrida começou por suscitar a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, por ser meramente declarativo ou certificativo da situação material dos prédios, que se limita a confirmar acto anterior contido, designadamente no art. 40, n.º 3 do DL 451/93, sendo, quando muito, declarativo da caducidade deste último. Para além disso, sustenta que caducou a licença para a realização das obras, por desrespeito do prazo fixado no alvará de loteamento, e que é nula a respectiva prorrogação, concedida pelo Presidente da Câmara Municipal de Sines, em 16.09.93. E, quanto à inconstitucionalidade daquele DL 451/93, louva-se em parecer do Professor Jorge Miranda.

Ouvida a recorrente, sobre a questão prévia suscitada pala entidade recorrida, a recorrente respondeu (fl. 88, ss.), concluindo que o acto recorrido lesa direitos e interesses legalmente protegidos de que é titular, sendo, por isso, abrangido pela garantia do recurso contencioso inscrita no art. 268, 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP).

O representante do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, sobre a mesma questão prévia, emitiu douto parecer (fl. 96, ss.), no sentido de que não procede qualquer dos fundamentos, a propósito, invocados pelas recorridas, concluindo que o acto recorrido, proferido como decisão final do procedimento «instituído pelo DL 351/93 é acto lesivo e, para quem julgue operativa a terminologia da LPTA, acto definitivo e executório».

Por despacho do Relator de fl. 110., dos autos, foi relegado para final o conhecimento da questão prévia suscitada na resposta da entidades recorrida.

O recorrente apresentou alegação (fl. 112, ss.), à qual juntou dois pareceres jurídicos subscritos um pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa e o outro pelo professor Freitas do Amaral e na qual formulou as seguintes conclusões:

A. O acto recorrido padece, desde logo, de violação de lei por impossibilidade do respectivo objecto ou falta de base legal, visto que o DL n.º 351/93 – em que se funda e sem o qual jamais poderia ter sido praticado – é inconstitucional, organicamente – por violação do disposto nos artigos 106, alíneas b) e s), e 17º - materialmente, por violação do disposto nos artigos 18º, n.º 3, 239º, 243º, n.º 1, e 266º, n.º 2, todos da Constituição da República;

B. Mesmo, porém, que assim não fosse, o referido despacho enferma de violação de lei por erro de direito sobre os pressupostos da decisão , na medida em que o DL n.º 351/93 não atribuiu eficácia retroactiva às normas constantes da Portaria n.º 760/93 e, não obstante, foi invocada uma pretensa infracção desta para justificar o acto recorrido;

C. E enferma ainda de outro vicio de violação de lei, desta feita por ofensa do princípio da proporcionalidade, uma vez que infligiu à Recorrente um prejuízo excessivo;

D. Sofre ainda os despacho sob censura do vício de desvio de poder, existindo indícios bastante s de que os motivos que principalmente o determinaram não coincidem com o fim para que alei conferiu à Autoridade recorrida competência para o praticar;

E. Com efeito, a Autoridade recorrida exercitou os poderes que o FDL n.º 351/93 lhe conferiu, não para aquilatar da compatibilidade da licença de loteamento titulada pela alvará n.º 1/92 com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do PROTALI, mas sim para pôr em causa a validade de um acto autárquico, que prorrogou o prazo para a realização das obras de e urbanização;

F. Finalmente, o acto recorrido enferma de ilegalidade procedimental, resultante da falta de audiência do interessado, com violação do disposto nos artigos 100º e 103º, n.º 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo, na medida em eu não fundamentou a inexistência de audiência;

G. Na medida em eu no caso dos autos está em causa a violação do conteúdo essencial do direito de propriedade – o jus aedificandi -, o acto recorrido é nulo e de nenhum efeito, nos termos do disposto no artigo 133º, n.º 2, alínea d), do Código do procedimento Administrativo;

H. E ao mesmo resultado se chega por violação do núcleo essencial do direito à participação procedimental, nos termos da conclusão F supra;

I. Porém, para o caso de assim nãos e julgar, os demais vícios assacados ao acto sob censura são no mínimo, geradores da respectiva anulabilidade, nos termos gerias do artigo 135º do referido Código.

O recorrido SEALOT apresentou alegação (106, ss.) a que juntou pareceres jurídicos do Professor Jorge Miranda, de Rui Chancerelle de Machete e de Mário Esteves de Oliveira e na qual sustenta, em resumo, o seguinte:

- a licença contida no alvará n.º 1/92 e respectivos averbamentos é nula, tendo infringido aos artes 2, 3 al. b), 3, 1 e 2 , al. b) e 17, 4 do DL 400/94, por força dos artes. 14 e 65 do mesmo diploma, violando mesmo alvará, ainda, os arts. 42, 2 do DR 26/93 e 1 a 7 da port. 760/93;

- a nulidade é invocável a todo o tempo, o que a recorrida faz com todas as consequências;

- qualquer autoridade pode, a todo o tempo, declarar a nulidade do acto, assim como qualquer tribunal perante o qual seja incidentalmente invocada;

- a recorrente não fez prova dos factos que alegou, estando demonstrada a caducidade da licença e a suspensão das obras, pelo que inexiste qualquer vicio de violação de lei;

- o acto impugnado é irrecorrível, por ser meramente declarativo ou confirmativo do PROT;

- a recorrente carece de legitimidade, por não ter reclamado do PROTALI durante a fase de inquérito público, nem dele ter interposto recurso contencioso;

- a recorrente pretende ver reconhecido um direito, pelo que o recurso contencioso é meio processual idóneo;

- a recorrente configurou incorrectamente a relação processual subjacente, não tendo solicitado a citação da Câmara Municipal de Sines;

- sendo o acto de licenciamento nulo, não ocorreu a respectiva revogação;

- a recorrente foi ouvida durante o procedimento especial, previsto no DL 351/93, ao qual não é aplicável o CPA;

- o DL 351/93 não sofre de qualquer inconstitucionalidade orgânica ou material;

- não colhe a alegação da recorrente de ter sido revogado acto constitutivo de direitos, pois ao acto recorrido é nulo, por ter infringido um instrumento de planeamento e as regras que impõem a audição de outras entidades, sendo os actos nulos não podem ser revogados.

Pelo que conclui no sentido de que «deve manter-se o acto recorrido e o presente recurso ser rejeitado por irrecorribilidade do acto ou, se assim nãos e entender por ilegitimidade da recorrente, ou negar-se provimento ao recurso, por se não verificar o vício invocado, declarando-se nulo o alvará 1/92 e respectivos averbamentos, já identificados, como é

de Justiça»

A Ex.ma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu douto parecer final (fl. 457, ss.), no sentido de que o recurso não merece provimento. Salienta que a recorrente não contesta a nulidade do alvará de loteamento n.º 1/92, em face da qual a entidade recorrida não poderia reconhecer-lhe qualquer valor jurídico, não fazendo sentido que declarasse a compatibilidade desse alvará com as normas do DL 351/93, sob pena de dar origem a mais um acto nulo. Daí que não se verifique o alegado desvio de poder, tanto mais que, sendo este vício privativo dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, tratava-se, no caso, de obedecer a critérios de legalidade estrita, consagrados no DL 400/84. E sendo improcedente a alegação deste vício, não se justifica, segundo defende, o conhecimento dos restantes vícios imputados pela recorrente ao acto recorrido.

Para o caso de assim se não julgar, sustenta, ainda, o mesmo parecer que o acto recorrido não padece de vício de violação de lei, seja por inconstitucionalidade orgânica ou material do DL 351/93, em que se baseia, seja por erro nos pressupostos ou por violação do princípio da proporcionalidade. Por fim, embora entenda existir o alegado vício de forma, por não estarem devidamente explicitadas as razões da preterição da audiência da recorrente, conclui que, sendo o acto praticado no exercício de podres vinculados e correspondendo ao conteúdo previsto na lei, é licito o respectivo aproveitamento, dada a inutilidade da respectiva anulação com fundamento na omissão dessa formalidade, que não impediu que fosse alcançado o resultado legal.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

OS FACTOS

Com relevância para a decisão a proferir, apura-se a seguinte matéria de facto:

a) Por deliberação, de 17.06.92, da Câmara Municipal de Sines, foi concedida à recorrente autorização, titulada pelo alvará n.º 1/92, para o loteamento urbano do prédio sito em Porto Côvo, freguesia de Porto Côvo, descrito na Conservatória do registo Predial de Sines sob o n.º 626, livro B-2, fls. 189v.º e pertencente à recorrente (fl. 33/38, dos autos).

b) Esse alvará n.º 1/92 fixou o prazo de um ano para a conclusão das obras de urbanização, que se iniciaram em 11.12.92 (fl. 39, dos autos).

c) Por despacho de 27.09.93 do presidente da Câmara de Sines foi concedida a prorrogação desse prazo de um ano até Junho de 1994 (39, dos autos).

d) Em 17.11.93, a recorrente requereu ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território a confirmação da compatibilidade do referido alvará de licença de loteamento e de obras de urbanização n.º 1/92 com as regras de uso, ocupação e transformação do solo, constantes do Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI), aprovado pelo DR 26/93, de 27.08 (fl. 53).

e) Em 12.01.94, foi elaborada, pelo Chefe de Divisão do Planeamento e Gestão Urbanística da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo (CCRA), informação (n.º 7 – DROT), fotocopiada a fl. 57 a 59, dos autos, cujo teor se aqui por integralmente reproduzido da qual consta, além do mais, o seguinte:

(...)

4. (...)

1. Com base nos documentos arquivados no processo n.º 1/92, o alvará de loteamento foi redigido de forma diferente daquela que a lei impõe, à altura o DL 284/87, de 25 de Julho, conjugado com o DL 400/84, de 31/12, concretamente no que se refere à alínea e), do artigo 48º do DL 400/84.

2. (...)

3. Face ao exposto, a primeira verificação é a de que o alvará de loteamento emitido parece não reunir as condições que a lei impõe.

(...)

4. Atendendo a que o teor do alvará (a descrição dos lotes) não é inteligível para se poder configurar com os elementos desenhados, nomeadamente a planta de síntese autenticada e em termos de versão final, não é possível verificar se sim ou não e com o rigor que a lei determina se o loteamento está ou não conforme o regulamento urbanístico em vigor.

5. (...)

6. A “planta de síntese” apresentada no processo não se conforma com o PGU que a CM de Sines mandou fazer para Porto Côvo e na base do qual deliberava.

Faz-se nota que a CM Sines chegou a pedir o registo deste plano tendo esse processo tido despacho de recusa de registo por parte da DGOT, emitido em 93.04.06, com fundamento no não cumprimento das disposições legais.

7. Considera-se, assim, que este processo de loteamento não cumpre as normas que vigoram pelo que, após a confirmação em termos jurídicos, deveriam ser tomadas superiormente as medidas necessárias para cabal esclarecimento da situação. Sucede, ainda, que as alterações apresentadas em averbamento não têm cobertura legal, deixam muitas dúvidas quanto à regularidade do acto produzido pela Câmara Municipal de Sines.

Conclusão

O processo referente ao estatuído no DL n.º 351/93, de 7/10, evidencia em primeiro lugar deficiências várias no que se refere ao alvará emitido, para além de que o requerente não enviou os elementos que lhe foram solicitados por ofício, em 2 de Dezembro.

Deste modo considera-se que o assunto deverá ser previamente esclarecido quanto á validade do título emitido pela CM de Sines.

f) Em 06.04.94, foi elaborada nos serviços da referida CCRA informação (N.º 40-DROT), fotocopiada a fl. 60 e segts dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzida, e da qual consta, além do mais, o seguinte:

ASSUNTO: ‘ALVARÁ 1-92 – CERTIFICADO DE COMPATIBILIDADE (DL 351/9, 7.10)

Req.: A..., S. A.

SETÚBAL/SINES-PORTO CÔVO

(...)

2. Alvará 1/92

Pelo alvará emitido verifica-se:

a) A licença de loteamento foi concedida dentro do regime jurídico do DL 400/84, de 31/12, em 17 de Julho de 1992;

b) (...)

c) O título que licenciou a operação de loteamento – Alvará n.º 1-92, é omisso quanto à forma processual que o mesmo seguiu.

Todavia, apresentando um número de lotes superior a 10% do que constitui o parque habitacional de Porto Côvo, o processo deveria ter seguido a forma especial (artigo 3º, Ponto 3, alínea b), do DL 400/84, de 31.12).

Igualmente, constituindo este projecto uma alteração ambiental significativa (veja-se a extensão ocupada e a sua localização junto à frente marítima), o loteamento deveria, também nessa circunstância, ter seguido a forma de processo especial.

(Artigo 3º, ponto 2, do DL 400/84, de 31/12).

(...)

Conclusão

Para efeito da aplicação do DL 351/93, de 7/10, verifica-se:

- O titular do alvará apresenta o livro de obra que parece comprovar que “a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do PROTALI (11.12.1992);

- Relativamente ao prazo registado no alvará de loteamento, as obras estão atrasadas relativamente a 16 de Julho de 1993, (prazo do alvará).

Face ao PROTALI, verifica-se:

- Indicador urbanístico – densidade populacional – excede o parâmetro referido na Portaria 760/93, de 27/8, artigo 1º (80 hab/ha) – o loteamento tem uma densidade de 89 hab/ha, considerando 3,5 hab/fogo.

- Como o loteamento é destinado a 2ª residência – não há indicação do ónus a que se refere o n.º 4, do artigo 17º, do DL 400/84, de 31/12 (Habitação Social) – o montante populacional de 630 habitantes é inferior em 70 habitantes relativamente ao limiar máximo 750, referido na Portaria 760/93, de 27/8.

Há que ter em atenção que um outro loteamento, do mesmo requerente, titulado pelo alvará 1-93, esgota com o presente, a referida contingentação.

g) Sobre a informação referida em f), a Directora Regional do Ordenamento do território emitiu, em 13.04.94, o seguinte parecer (fl. 60):

Concordo, propõe-se o envio desta informação à SEALOT, considerando-se que o loteamento não é compatível com o PROTALI ao nível de índices. Contudo terá que ser confirmado se a emissão do alvará cumpriu os preceitos legais e se o “Livro de Obra” recebido faz prova do previsto no n.º 4 do Art.º 1º do DL 351/93 de 7 de Out.

h) Na sequência desta informação, o presidente da CCRA proferiu, em 15.04.94, o seguinte despacho (fl. 60):

Visto. Concordo com a informação e parecer. Remeta-se à SEALOT conforme proposto.

i) Em 03.05.94, foi elaborada no Gabinete do SEALOT a seguinte informação (fl. 31/32, dos autos):

INFORMAÇÃO N.º 226/94

PROCESSO N.º 105.50/93

ASSUNTO: CONFIRMAÇÃO DE COMPATIBILIDADE – DEC.-LEI N.º 351/93

A. .., S. A.

LOTEAMENTO EM SINES/PORTO CÔVO – ALVARÁ N.º 1/92

Com fundamento na informações da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo n.º 7-DROT/93 e 40-DROT/94, objecto de Despacho Superior, respectivamente, em 94.01.01 e 94.04.15, considera-se o Alvará n.º 1/92, referenciado em epígrafe, emitido pela Câmara Municipal de Sines, não passível de obter confirmação da compatibilidade com as regras do Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, nos termos dos n.º 1 e 2 do Art.º 1º, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro.

Com efeito, a solução urbanística constante da licença de loteamento, urbano-turística, é incompatível com o regime de uso, ocupação e transformação do solo fixado no PROTALI, para a zona onde se insere, classifica aquele Plano como “Núcleo de Desenvolvimento Turístico”, por não se enquadrar no disposto no Art.º 42º, n.º 2, do Decreto-Regulamentar n.º 26/93 e Art.º 1º, alínea a) e Art.º 7º da Portaria n.º 760/93, ambos os diplomas de 27 de Agosto.

Acresce que se verifica que, no caso em apreço, o acto do licenciamento se encontra ferido de nulidade, por desrespeito do preceituado no D.L. n.º 400/84, de 31/12, quanto á dispensa de consultas a Entidades estranhas ao Município, uma vez que foi adoptado, em termos processuais, o regime correspondente a Processo simples, quando se tratava de licenciamento enquadrável no n.º 3, alínea b), do Art.º 2º, daquele diploma legal (Art.º 65º do referido Decreto-Lei).

Nestas condições, os actos praticados subsequentemente, são nulos e de nenhum efeito, por não terem sido tramitados da forma legalmente exigida.

Conclui-se, assim, pela incompatibilidade do Alvará de Loteamento n.º 1/92, acima referenciado, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do litoral Alentejano (Art.º 1º, n.º 1, do D.L. n.º 351/93).

Lisboa, 3 de maio de 1994

A Adjunta,

assinatura

(...)

j) Em 03.05.94, o SEALOT proferiu o seguinte despacho (fl. 30, dos autos):

- DECRETO-LEI N.º 351/93, DE 7 DE OUTUBRO -

COMPATIBILIDADE COM AS REGRAS DE USO, OCUPAÇÃO E TRANSFORMAÇÃO DO SOLO CONSTANTES DE PLANO REGIONAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

REQUERENTE: A..., S.A.

PROCESSO: SEALOT N.º 105.50/93

Alvará de Loteamento e de Obras de Urbanização n.º 1/92, emitido pela Câmara Municipal de Sines, em 1992.07.17.

. Não havendo lugar à audiência dos interessados, uma vez que pode comprometer o efeito útil das decisão, de acordo com o Art.º 103º, n.º 1, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo;

. Com os fundamentos constantes da Informação n.º 226/94, do meu Gabinete;

. Ao abrigo dos Despachos de Delegação de Competências do Ministro do Planeamento e Administração do Território n.º 61/93, publicado no Diário da República n.º 272, II Série, de 1993.11.20;

. Nos termos e para os efeitos previstos no Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro;

DECLARO a INCOMPATIBILIDADE do Alvará acima referido, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto.

Lisboa, 3 de Maio de 1994.

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

Assinatura

(...)

l) Este despacho, de 03.05.94, constitui o objecto do recurso contencioso.

O DIREITO

1. Começaremos por conhecer da questão prévia suscitada pela entidade recorrida, da recorribilidade do acto contenciosamente impugnado, por ser meramente declarativo da caducidade e se limitar a confirmar um acto anterior, consubstanciado em norma do DR 26/93, de 27.08.

As questões da recorribilidade de actos declarativos do tipo referido pela autoridade recorrida têm sido apreciadas, frequentemente, por este Supremo Tribunal, que tem vindo a decidir, uniformemente, pela recorribilidade de tais actos (Vd., por mais recentes, os acórdãos de 03.10.01-Rº 36.037 e de 30.01.02-Rº 35735.) .

Como se refere no acórdão de 01.06.95, proferido no Rº 35464, publicado em Apêndice ao Diário da República, de 20.01.98, pag. 4911 e segts,

O n.º 1 do art.º 1º do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, veio dispor que «as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território», sendo a confirmação dessa compatibilidade feita, conforme o n.º 2 do mesmo preceito, por despacho ministerial, com o efeito de se entender, na expressão do n.º 3 imediato, «que os direitos resultantes das licenças referidas no n.º 1 não caducaram», isto é, que subsistem por conformes à nova lei.

Este novo regime legal veio, no fundo, a ferir de ilegalidade superveniente direitos já subjectivados mas ainda não exercidos pelo início e desenvolvimento normal da obra, em matérias de loteamento, urbanização e construção desde que as concretas situações subjacentes sejam incompatíveis com o correspondente plano regional de ordenamento do território.

Daí que tal incompatibilidade, ao contrário do alegado pela autoridade recorrida, não funcione ope legis, uma vez que – sem embargo de a licença relativa a obra na situação prevista no art.º 1º do decreto-lei n.º 351/93 caducar por outra causa, a inobservância do prazo fixado no n.º 1 do art.º 2º do mesmo diploma para a dedução do pedido – implica a apreciação de cada situação concreta, quer quanto à sua subsunção ao novo ordenamento legal quer quanto ao início e desenvolvimento das obras licenciadas, mediante o despacho ministerial previsto no atrás referido n.º 2 do art.º 1º daquele decreto-lei.

Isso mesmo aceita, aliás, o preâmbulo do diploma quando, depois de reconhecer o dever do Governo de «facultar aos particulares um meio expedito de verificação da compatibilidade do conteúdo dos actos com as regras de uso e ocupação do solo decorrentes de plano regional de ordenamento do território», expressamente proclama que «a instituição deste procedimento vem permitir uma avaliação casuística da compatibilidade com os planos referidos, possibilitando a definição clara de todas as situações em causa» - avaliação casuística e correlativa definição que não se compadecem com a pretendida actuação autónoma da lei.

Assim, o despacho ministerial, de confirmação ou não da compatibilidade de licenças, já legalmente tituladas, em matérias de loteamento ou de obras de urbanização e construção, com as novas regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano regional de ordenamento do território, envolve a reapreciação da situação de facto inerente ao direito em causa à luz daquelas novas regras, para o efeito de se concluir em termos decisórios pela subsistência ou não dessas licenças, consoante a sua conformidade ou não com essas novas regras legais e se tirar os respectivos efeitos.

Não se trata, pois, como pretende a autoridade recorrida, de uma certidão, que é um simples documento que, por teor ou por extracto, reproduz o conteúdo de outro (cf. arts. 383º e segs. do Código Civil), mas sim de uma decisão do Governo, através do ministro ou ministros competentes, que, respeitando a direito já integrado na esfera jurídica de um administrado mas posto em causa pela lei nova, estatui autoritariamente, por aplicação dessas outras normas de direito público e em razão das quais é inovador, sobre essa concreta situação e que, por isso mesmo, não pode furtar-se à apreciação da sua legalidade.

É, pois, um acto administrativo, tal como, aliás, o define o art.º 120º do Cod. de Proced. Adm., que, quando lesivo dos direitos do seu destinatário, este tem o direito, constitucionalmente garantido, de impugnar na via contenciosa (art.º 268º, n.º 4, da Const. da Rep.).

O acto recorrido culminou o procedimento iniciado com o requerimento da recorrente, no qual solicitou a confirmação do alvará de loteamento e de obras de urbanização com as normas do DL 351/93. E traduziu-se na denegação dessa pretensão da recorrente. Pelo que não poderá negar-se-lhe o direito de ver contenciosamente de tal decisão.

Por outro lado, os actos de objecto e efeitos meramente declarativos da (in)existência de direitos ou situações jurídicas, por provirem da Administração Pública, dão a tais direitos e situações consistência e valor jurídico adicionais e, por consequência, uma força jurídica inovadora, com reflexos directos na esfera jurídica dos particulares interessados, sendo passíveis, por isso, de recurso contencioso (Vd. ac. de 03.10.01 (Rº 36037) e de 30.01.02 (Rº 35735) e, na doutrina, M. Esteves de Oliveira e Outros, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 554.).

Assim, improcede a questão prévia suscitada pela entidade recorrida.

2. Na respectiva alegação, vem a mesma entidade arguir a ilegitimidade da recorrente (Concl. A) 8.), questão que, embora não suscitada na sua resposta, deve ser conhecida, por se tratar de um pressuposto do recurso de conhecimento oficioso (cfr. ac. de 01.03.01-Rº 35750).

Refere a entidade recorrida, a propósito, que «à recorrente falece, ainda, legitimidade, nos termos dos arts. 46º e 47º do RSTA, por não ter reclamado do PROTAL durante a fase de inquérito público, nem dele ter interposto recurso contencioso, não podendo o acto reconduzir-se à categoria de actos de execução ou de aplicação do PROT».

Assim, a entidade recorrida faz apelo à figura da “aceitação do acto”.

Mas sem qualquer razão.

Como bem se ponderou, perante questão idêntica, no citado acórdão de 01.03.01, com a peticionada anulação, em caso de provimento do recurso, conseguirá a recorrente eliminar da ordem jurídica o acto (despacho de 03.05.94), que, ao declarar a incompatibilidade do alvará n.º 1/92 com o PROTALI, obviava à consecução dos objectivos por si prosseguidos, assim logrando obter uma vantagem jurídica na sua esfera pessoal.

A recorrente é, pois, interessada na anulação do acto impugnado, assistindo-lhe, por isso, legitimidade para o recurso, a qual deve ser aferida pela forma como é desenhada a situação concreta na correspondente petição.

Como afirma o acórdão do Pleno de 15.01.97-Rº 29150, «terá interesse na anulação do acto impugnado aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, materialmente bem ou mal fundada, invoque a titularidade nos eu património jurídico de um direito subjectivo ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem digna de tutela jurisdicional».

Improcede, pois, a arguição de ilegitimidade activa.

Alega, por outro lado, a entidade recorrida que «a recorrente configurou incorrectamente a relação jurídica processual subjacente, não tendo solicitado a citação da Câmara Municipal de Sines, nos termos do artigo 36º da LPTA». Com o que suscita questão que tem a ver, agora, com a legitimidade passiva.

No sentido da improcedência desta questão, valem aqui inteiramente a razões em que se fundamentou o referido acórdão de 01.03.01, que se transcrevem:

... tal questão, ainda que fosse procedente, não conduziria, desde logo, a decisão no sentido de ilegitimidade passiva, uma vez que, se fosse caso disso, sempre teria de se observar, previamente, o disposto na alínea b) do número 1, do art. 40º da LPTA. Só depois se podendo equacionar a questão da legitimidade, perante uma eventual não correcção da petição de recurso.

Só que, no caso em apreço, a Recorrente não inobservou o disposto na 2ª parte da alínea b), do n.º 1, do art. 36º da LPTA.

De facto, à referenciada C.M. de Sines não é de reconhecer a qualidade de interessada, para os efeitos previstos no preceito acabado de citar, já que do provimento do recurso não lhe resulta qualquer prejuízo.

Acresce que o preceito em análise tem a ver, fundamentalmente, com a legitimidade dos recorridos particulares, ou contra-interessados, situação onde não é possível enquadrar a Câmara Municipal de Sines, atendendo á sua qualidade de ente público.

Por outro lado, tal entidade, não tendo sido autora do acto recorrido, não se pode configurar, no caso dos autos, como um dos titulares da relação jurídica contravertida, não sendo, consequentemente, sujeito da relação jurídica processual.

Não procede, assim, a arguição constante da conclusão A) 10. da alegação da entidade recorrida.

Passemos, então, ao conhecimento do mérito do recurso.

3. Começaremos por apreciar da existência ou não do alegado vício de desvio de poder, «por motivo de interesse público», que a recorrente configura como decorrente do facto de a entidade recorrida ter exercitado os poderes legais conferidos pelo DL 351/93 «não para aquilatar da compatibilidade da compatibilidade da licença de loteamento titulada pelo alvará n.º 1/92 com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do PROTALI – que é o fim para que tais poderes lhe foram conferidos – mas, outrossim, principalmente determinada pela intenção de questionar o comportamento de um órgão autárquico, qual seja o acto do Presidente de Câmara de Sines que prorrogou o prazo para a recorrente executar as obras de urbanização».

Pois que, a concluir-se pela improcedência da alegação da existência de um tal vício e, por consequência, pela legalidade da consideração da nulidade da licença de loteamento e respectiva prorrogação pelo acto contenciosamente impugnado, ficará prejudicado o conhecimento dos restantes vícios de violação de lei que lhe imputa a recorrente.

Vejamos, pois.

O acto recorrido indeferiu a pretensão da recorrente, negando-lhe a pretendida declaração de compatibilidade do alvará n.º 1/92 com o PROTALI. E fundamentou essa decisão por expressa remissão para os fundamentos da informação n.º 226/94.

Nesta informação, considerou-se aquele alvará não passível de obter confirmação de compatibilidade por dois distintos fundamentos (vd. alínea i), da matéria de fato):

- ser a solução urbanística constante da licença de loteamento incompatível com as regras do PROTALI, por não se enquadrar no disposto no art. 42, 2, do DR 26/93 e nos arts. 1, al. a) e 7, da Port. 760/93; e

- verificar-se que «o acto de licenciamento se encontra ferido de nulidade, «por desrespeito do preceituado no DL n.º 400/84, de 31/12, quanto à dispensa de consultas a entidades estranhas ao Município, uma vez que foi adoptado, em termos processuais, o regime correspondente a processo simples, quando se tratava de licenciamento enquadrável no n.º 3, alínea b), do Art.º 2º, daquele diploma legal (Art.º 65º do referido Decreto-Lei).

Nestas condições os actos praticados subsequentemente, são nulos e de nenhum efeito, por não terem sido tramitado da forma legalmente exigida».

A recorrente não contesta o segundo destes fundamentos da informação e do próprio acto recorrido, ou seja, a nulidade do acto de licenciamento titulado pelo referenciado alvará n.º 1/92. Limita-se a alegar que o acto impugnado não poderia declarar tal nulidade, por assim exorbitar, segundo defende, dos poderes, conferidos pelo DL 351/93, de aquilatar da compatibilidade da licença de loteamento com as regras de uso, ocupação e transformação do solo estabelecidas no PROTALI.

Mas, sem razão.

Como é sabido, o acto nulo não tem capacidade para produzir efeitos, podendo a nulidade ser declarada a todo o tempo e, designadamente, por qualquer órgão administrativo (art. 134 Artigo 134º (Regime de nulidade): 1. O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade. 2. A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal. 3. (...). CPA). Pelo que, tendo concluído pela nulidade da licença de loteamento e do acto que concedeu a respectiva prorrogação, não poderia já o autor do acto recorrido retirar dessa licença os efeitos previstos no DL 391/93, maxime a confirmação da respectiva compatibilidade com o PROTALI aprovado pelo DR 26/93 (Vd. ac. de 09.12.97-Rº 35978, In Apêndice ao DR, de 25.09.01, vol. III, 8677.).

Assim, diversamente do que alega a recorrente, o acto recorrido não exorbitou dos poderes conferidos à Administração pelo DL 351/93. Antes visou a realização da finalidade de ordenamento do território, que é própria deste diploma legal e cuja salvaguarda está igualmente na base da cominação de nulidade por infracção às normas do indicado DL 400/84 (Vd., neste sentido, ac. de 09.12.97, cit.).

Improcede, pois, a alegação da recorrente, quanto à existência de desvio de poder. O que prejudica, por inútil, o conhecimento dos restantes vícios de violação de lei, que a recorrente imputa ao acto recorrido, na medida em que se fundamenta na não conformidade com o PROTALI. Pois que, independentemente do juízo que se formulasse sobre a existência ou não de tais vícios, o acto sempre subsistiria com o segundo fundamento nele invocado e que, como se viu, não foi objecto de impugnação pela recorrente (Vd. ac. de 01.10.98-Rº 42144.).

4. Resta apreciar da existência do alegado vício de forma, por falta de audiência da interessada recorrente. Cuja verificação implicará anulação do acto recorrido, independentemente dos fundamentos nele adoptados.

Vejamos.

O acto recorrido, de 07.11.93, consubstancia revogação implícita da declaração tácita de compatibilidade, por falta de decisão expressa do requerimento neste sentido apresentado, em 07.11.93, pela recorrente (DL 351/93, de 07/10, Artigo 2º - 1 - (...). 2 – A confirmação de compatibilidade é emitida no prazo de 90 dias. 3 – A ausência de decisão expressa no prazo referido no número anterior consubstancia uma declaração tácita de compatibilidade.).

Como bem se pondera no acórdão de 03.10.01-Rº 36037, que se seguirá de perto, nos actos revogatórios, devem observar-se as formalidades exigidas para a prática do acto revogado (art. 144 CPA). Pelo que deverá também ter lugar a audiência dos interessados, nos casos em que a lei a prevê.

Conforme o disposto no n.º 1 do art. 100 do CPA, audiência deve ter lugar sempre que exista instrução, com excepção das situações previstas no art. 103 do mesmo CPA.

No caso, e na sequência da apresentação pela recorrente do pedido de declaração de compatibilidade, foram elaboradas vários pareceres, que consubstanciam actos de instrução (arts. 98 e 99 CPA, integrados na Secção II, relativa à ‘instrução’).

Daí que deva concluir-se que, no caso, houve instrução, sendo, por isso, a situação enquadrável naquele art. 100 CPA.

A entidade recorrida entendeu, porém, verificar-se uma das situações previstas no citado art. 103 CPA, em que não há lugar a audiência dos interessados. Pois que esta, segundo afirma o acto recorrido, podia comprometer o efeito útil da decisão (al. b), do n.º 1).

Em face do que, na respectiva alegação, a recorrente conclui (Concl. F) que o acto impugnado enferma de ilegalidade procedimental, por violação dos referenciados arts. 100 e 103, 1, b) do CPA, «na medida em que não fundamenta a inexistência de audiência».

Todavia, relativamente a essa decisão de não efectuar a audiência, a falta de fundamentação não é autonomamente relevante como vício procedimental, isto é, não pode considerar-se que há violação do preceituado no art. 103 do CPA só pelo facto de não estar devidamente fundamentada a respectiva decisão.

Por isso, com se concluiu no citado acórdão de 03.10.01, não existirá vício se for, efectivamente, caso de inexistência ou de dispensa da audiência, embora por razões diferentes das invocadas pela entidade recorrida.

Ora, no caso, é claro que não se tratava de situação de inexistência, em face do n.º 1 do art. 103 CPA, nem pela razão invocada no acto recorrido nem por qualquer outra.

Na verdade, relativamente ao fundamento ali invocado, nem a entidade recorrida explica como a audiência poderia comprometer o efeito útil da decisão contida no acto recorrido, uma vez que o efeito desta é fazer desaparecer da ordem jurídica um anterior acto declarativo, consubstanciado no deferimento tácito, e esse efeito seria infalivelmente obtido mesmo que o acto fosse proferido em momento posterior, desde que não esgotasse o prazo legal para o efeito, o que estava longe de acontecer.

Por outro lado é também manifesto que não ocorre qualquer outra das situações em que, conforme o art. 103 CPA, não há lugar a audiência ou em que esta pode ser dispensada.

Assim, é de concluir que foi omitida diligência procedimental imposta por lei, que o acto contenciosamente impugnado enferma do vício de forma.

Porém, os vícios de forma não determinam, necessariamente, a anulação do acto que deles enferme.

Conforme o entendimento reiteradamente afirmado pela jurisprudência, as formalidades essenciais degradam-se em não essenciais se, apesar de não cumpridas, for atingido o objectivo prosseguido pela lei com a respectiva previsão (vd. o citado acórdão de 03.10.01 e demais arestos nele referenciados.).

O direito de audiência, assegurado pelo já referido art. 100 do CPA, é uma concretização do direito, constitucionalmente garantido, de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito (art. 267, 5 CRP), visando assegurar-lhes uma tutela preventiva contra lesões dos seus direitos e interesses.

Pelo que tal direito de audiência não poderá deixar de ser assegurado sempre que não seja de afastar a possibilidade de a decisão do procedimento administrativo ser influenciada pela intervenção do interessado e não haja outros valores constitucionais que se lhe contraponham, designadamente os implicados nas situações de inexistência de audiência previstas no referido art. 103 CPA.

Nesta perspectiva, importa reconhecer que o direito de audiência não poderia deixar de existir na situação agora em apreço.

Pois que, mesmo no domínio factual, a situação não estava perfeitamente definida, como decorre das informações da CCRA n.º 7-DROT e 40-DROT (vd. alíneas e) e f), da matéria de facto), para a as quais remete a informação n.º 226/94 do Gabinete do SEALOT, em que directamente se baseia o acto recorrido.

Com efeito, a primeira dessas informações (n.º 7-DROT), levanta dúvidas sobre se o alvará de loteamento reúne as condições legalmente impostas e recomenda o esclarecimento da situação. E da informação n.º 40-DROT resulta que não se apurou da verificação ou não dos requisitos de aplicação do n.º 4 (Artigo 1º - 1 - (...). 4 – Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente á data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entende-se que esta é compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano.) do art. 1, do DL 351/93, relativos à realização das obras projectadas e que a recorrente afirma, na petição (n.º 83), que estavam preenchidos.

Pelo que deve concluir-se que, no caso concreto em apreço, não se pode considerar demonstrado que a audiência da recorrente fosse irrelevante para a decisão, não podendo, assim, considerar-se sanada a omissão da referida formalidade. Tanto mais que, como bem se pondera no acórdão do Pleno de 05.07.01 – Rº 35751, se trata de procedimento no qual, pela sua própria natureza, marcada pela preocupação de equilíbrio do interesse público com os direitos dos particulares, é especialmente relevante audição prévia do interessado antes da decisão final do procedimento.

Assim sendo, o acto contenciosamente impugnado tem que quer anulado, por enfermar do alegado vício de forma, decorrente da falta de audiência da recorrente no procedimento que conduziu à prática daquele mesmo acto.

III- DECISÃO

Nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Julho de 2002.

Adérito Santos – Relator – Vítor Gomes – Azevedo Moreira

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 351/93 DE 1993/10/07 ART1 N1 ART2.
RSTA57 ART46 ART47.
LPTA85 ART36 N1 B ART140.
CPA91 ART100 N1 ART103 ART143.
CONST92 ART267 N5.
DRGU 26/93 DE 1993/08/27 ART42 N2.
DL 400/84 DE 1984/12/31 ART65.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC29150 DE 1997/01/15.; AC STA DE 1995/06/01 IN AP-DR DE 1998/01/20 PAG4911.; AC STA PROC36037 DE 2001/10/03.; AC STA PROC35735 DE 2002/01/30.; AC STA DE 1997/12/09 IN AP-DR DE 2001/09/25 PAG8677.; AC STA PROC42144 DE 1998/10/01.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO 2ED PAG554.

Sumário

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Sumário

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I- RELATÓRIO

II- FUNDAMENTAÇÃO

III- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina