0672/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Está suficientemente fundamentada a decisão do SEC de recusar a exportação de uma pintura para o estrangeiro quando nela se identifica e referencia a obra, se invoca a sua raridade no contexto das colecções nacionais e internacionais, e se evidencia a respectiva importância para o património cultural.

II- O facto de o Estado não ter usado do seu direito de preferência no momento em que o recorrente adquiriu a pintura não o impede de posteriormente recusar a sua exportação, pois estas medidas são vias distintas da realização do interesse público, a adoptar segundo critérios de adequação e proporcionalidade, oportunidade e conveniência, sem esquecer as condicionantes de natureza orçamental.

III- Essa restrição legal não atenta contra os princípios da justiça, - igualdade, confiança e boa-fé e justa indemnização, pois é ditada a beneficio de valores e interesses que segundo a Constituição constituem tarefas fundamentais do Estado e não atinge o proprietário nos poderes de uso e fruição da coisa nem na faculdade genérica de disposição, apenas se ficando pela introdução de limites espaciais ao respectivo comércio jurídico.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

-I-

A… recorre para o Tribunal Pleno do acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, 1ª Subsecção, que negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho de 8.3.02 do SECRETÁRIO DE ESTADO DA CULTURA que lhe indeferiu o pedido de autorização para a exportação de uma pintura flamenga a óleo sobre madeira do século XVI que havia adquirido em leilão público.

Nas suas alegações, o recorrente formulou as seguintes conclusões:

“1ª O despacho sub judice violou clara e frontalmente o disposto nos arts. 13° e 22° da CRP, 3° e 6°-A do CPA e 8°/2 e 35 da Lei n°.13/85, de 6 de Julho, bem como os princípios constitucionais da confiança, boa-fé, Justiça e justa indemnização (v. arts. 62° e 266° da CRP), pois não se verificam in casu, nem foram invocadas, quaisquer circunstâncias que impossibilitassem a exportação da pintura em causa, tendo-se extinguido faculdades ou restringido o direito de propriedade do ora recorrente, sem qualquer indemnização - cfr. texto n°s. 1 a 3;

2ª A seguir-se a tese do acórdão recorrido, as normas do art. 35° da Lei 13/85, de 6 de Julho, na medida em que permitem a limitação ou restrições de faculdades integrantes do direito de propriedade privada, sem qualquer indemnização, sempre seriam claramente inconstitucionais, por violação dos princípios da Justiça, confiança e boa-fé e da justa indemnização (v. arts. 13°, 22° e 62° da CRP), pelo que deveria ter sido recusada a sua aplicação in casu (v. art. 204° da CRP e art.4°/3 do ETAF) — cfr. texto n°s. 3 a 4;

3ª Do acto recorrido não constam quaisquer razões de facto e de direito que o fundamentem, nem naquele acto se remete de forma concreta e especificada para qualquer informação que contenha os referidos fundamentos, sendo certo que as razões invocadas pela entidade recorrida na sua resposta são absolutamente irrelevantes, pois a nossa lei não admite qualquer fundamentação a posteriori (v., entre outros, Acs. STA de 89.06.20, Proc. 27011; de 88.03.03, Proc. 18263; de 87.07.23, AD 314/252; de 83.11.24 BMJ 332/489; de 88.11.19, Proc.15519)—cfr. texto n°s. 5 a 10;

4° O acto sub judice enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, insuficiente e incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP e os arts. 124° e 125° do CPA — cfr. texto n°s. 8 a 11;

5ª O despacho sub judice violou frontalmente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade do ora recorrente, constitucionalmente consagrado no art. 62° da CRP, tendo determinado a privação imotivada e arbitrária de faculdades que o integram, sem qualquer indemnização (v. art. 17/2 da Declaração Universal dos Direitos do Homem, DR, I Série, de 87.03.09; cfr. arts.8°, 13° e 18° e 62° da CRP)—cfr. texto n°s. 12 a 14;

6ª A entidade recorrida permitiu ao ora recorrente a compra do bem em causa sem qualquer limitação, criando-lhe a convicção de que não seriam levantados quaisquer obstáculos ao livre exercício do seu direito de propriedade (v. art. 6°-A do CPA), para em momento posterior, quando o recorrente pretendeu transferir o bem em causa para o estrangeiro, lhe negar a possibilidade de exercício do seu direito, sem qualquer indemnização (v. art. 62° da CRP) — cfr. texto n°. 15;

7ª O indeferimento da pretensão apresentada pelo ora recorrente violou assim os princípios da Justiça, do respeito pelos, direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da igualdade, da confiança e da boa-fé (v. arts. 1°, 2, 9°/b), 13°, 18°, 61°, 62°, 266°, 268°/4 da CRP; cfr. arts. 3°,4°, 5°, 6° e 6°-A do CPA)—cfr. texto n°. 15 e 16;

8ª O douto acórdão recorrido violou assim frontalmente o disposto nos arts. 13°, 22°, 62°, 204º, 266° e 268°/3, da CRP, nos arts. 3°, 6°-A, 124°, 125° do CPA, nos arts. 8°/2 a 35° da Lei 13/85, de 6 de Julho e no art. 4°/3 do ETAF”.

Contra-alegando, o recorrido defendeu a improcedência do recurso.

O Ministério Público pronunciou-se no sentido de que o mesmo não merece provimento.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

-II-

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos :

1. Em 25/5/99 a empresa B… realizou um leilão de obras de arte no qual foi posto à venda uma pintura flamenga a óleo sobre madeira do século XVI, sem que tenha sido anunciada qualquer restrição ou condicionalismo à sua comercialização.

2. O Ministério da Cultura, o IPM ou qualquer outra entidade pública não procederam a qualquer licitação no referido leilão, nem fizeram qualquer comunicação sobre eventuais direitos, ónus, limitações ou restrições relativamente à pintura em causa.

3. O Recorrente licitou a referida obra de arte.

4. E, em 24/1/00, requereu ao Sr. Ministro da Cultura autorização para a sua exportação para os EUA.

5. Sobre tal pedido foi elaborada pelo Instituto Português de Museus a seguinte Informação:

“Em 24/1/00 deu entrada neste Instituto um pedido de autorização definitiva para os EUA (Bernard Chauchet Care of Art Logistic Corp - New York) de uma pintura quinhentista representando a Santa Parentela pedido esse apresentado por … como representante do requerente Sr. A…, de nacionalidade francesa.

Na sequência do pedido apresentado foi por este Instituto solicitado ao Museu Nacional de Arte Antiga um parecer técnico sobre o interesse da peça para as colecções nacionais. Do parecer emitido pelo Dr. …, Técnico Superior da área de pintura daquele Museu (o oficio 191/45-M- 1/00, de 8/05/2000), passamos a citar:

«De salientar que se trata de uma pintura publicada por Luis Reis-Santos em “Obras — primas da pintura flamenga dos séculos XV e XVI em Portugal” (...) nessa data pertencia à Colecção … (…) Pelas figuras - tipo, solidamente construídas segundo um modelo algo repetitivo, o desenho decorativo do “drape d´honneur” e a própria arquitectura do trono representado, pesado e rectilíneo na sua recusa de um vocabulário gótico e tradicionalista, creio que a atribuição a um mestre do circulo de Barend Van Orley (Bruxelas) é a mais plausível, bem como uma datação à volta de 1520. O colorido sóbrio mas “vistoso” e uma certa opacidade dos azuis e vermelhos nos panejamentos também concorrem nesse sentido.

A iconografia é rara na pintura existente em Portugal. Apenas conheço uma outra peça, de menores dimensões, também flamenga e da mesma época, existente em colecção privada de Cascais e que suponho ser inédita.»

Efectivamente, o tema iconográfico apresentado na tábua em anexo — Santa Parentela — é raro não apenas no contexto das colecções nacionais, mas também internacionais…

(………………………..)

Face ao acima exposto, ressalvamos a extrema importância histórica artística desta obra, digna de integrar o património cultural nos termos do n.° 2 do art. 55.° da Lei 107/01, nesse sentido propondo-se:

1. — O indeferimento, ao abrigo do n.° 3 do art. 64.º referida Lei, do pedido de exportação definitiva para o estrangeiro da obra em epígrafe.

2. - A eventual aquisição da obra pelo IPM, desde que exista disponibilidade orçamental para essa operação.

À consideração superior.

30/1/02.”

6. Sobre esta informação, a Directora do IPM proferiu o seguinte despacho:

“Concordo. À consideração de Sua Excelência o Secretário de Estado da Cultura.

02.02. 04”.

7. E o Sr. Secretário de Estado da Cultura, no rosto dessa informação, exarou o despacho ora recorrido que é do seguinte teor:

“Indefiro o pedido de exportação definitiva da obra conforme proposta e autorizo o IPM a tratar da respectiva aquisição.

02.03. 08

José Conde Rodrigues

Secretário de Estado.”

-III-

O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso do despacho que recusou a exportação da obra de arte de pintura flamenga do século XVI representando a Santa Parentela, recurso esse interposto pelo seu proprietário.

No presente recurso jurisdicional, o recorrente insiste em que aquele acto enferma das ilegalidades que a subsecção não lhe reconheceu a saber:

a) Violação do disposto nos arts. 13° e 22° da CRP, 3° e 6°-A do CPA e 8°/2 e 35 da Lei n°. 13/85, de 6 de Julho, bem como os princípios constitucionais da confiança, boa-fé, Justiça e justa indemnização (arts. 62° e 266° da CRP), por não se verificarem quaisquer circunstâncias que impossibilitassem a exportação da pintura em causa;

b) Ilegal restrição, sem indemnização, do direito de propriedade, e violação do núcleo essencial deste direito, pela privação arbitrária e não motivada de faculdades que o integram;

c) Aplicação de norma inconstitucional, a entender-se que o art. 35° da Lei no 13/85 permite tais restrições: violação dos princípios da Justiça, confiança e boa-fé e da justa indemnização (v. arts. 13°, 22° e 62° da CRP);

d) Violação da igualdade, confiança e boa-fé, por ter sido criada ao recorrente a convicção de que não seriam levantados quaisquer obstáculos ao livre exercício do seu direito de propriedade;

e) Falta de fundamentação, de facto e de direito.

Comecemos pelo vício de falta de fundamentação.

Ao contrário do que o recorrente alega, o acto contém uma remissão suficientemente clara para os fundamentos da informação-proposta sobre a qual o seu autor despacha, e que é da responsabilidade do Instituto Português de Museus.

Efectivamente, ao dizer que indefere o pedido de exportação “conforme proposto”, a entidade recorrida não pode senão estar a manifestar a sua concordância e a querer apropriar-se da motivação constante da mesma informação, a qual, por força do disposto no art. 125°, n° 1, do CPA, passou a constituir parte integrante do mesmo acto. Deste modo, o órgão administrativo utilizou a faculdade de fundamentação per relationem que este preceito prevê.

Assim, tudo se resume a saber se a dita informação se acha, por sua vez, fundamentada, na tripla vertente da clareza, suficiência e congruência, e na dupla dimensão dos factos e do direito.

O recorrente entende que não, por no seu modo de ver faltar a indicação de factos concretos susceptíveis de fundamentar a decisão, havendo, em vez disso, juízos conclusivos e valorativos. Por isso, a fundamentação é obscura e insuficiente.

Todavia, não lhe assiste razão.

A informação do IPM começa por identificar e referenciar o quadro em questão como fazendo parte das “obras-primas da pintura flamenga dos séculos XV e XVI em Portugal”, e da antiga colecção …. Seguidamente, atribui-lhe a datação e autoria, considerando que se está na presença de um tema iconográfico “raro não apenas no contexto das colecções nacionais, mas também em termos internacionais”. Além disso, a própria iconografia “é rara na pintura existente em Portugal”. Prosseguindo depois com outras explicitações de carácter mais técnico, o parecer conclui tirando categoricamente a conclusão de que a obra é de “extrema importância histórico-artística”, sendo por isso “digna de integrar o património cultural”. Segue-se a proposta de indeferimento do pedido de exportação para o estrangeiro, ao abrigo do n° 3 do art. 64° da Lei n° 107/2001, considerando também o disposto no art. 55°, n°2, da mesma lei.

Ora, é bem de ver que o parecer incorpora, não apenas os juízos de facto propriamente ditos que devem integrar a motivação dum acto desta matriz (como a autoria provável da pintura, época e suas demais características, bem como a respectiva referenciação nas colecções nacionais), como também os juízos técnico-valorativos acerca da respectiva importância e raridade que lhe permitem, depois, firmar a conclusão de que a mesma deve continuar a pertencer ao património cultural do País, e de que, consequentemente, a sua exportação deve ser recusada.

É perfeitamente nítido o itinerário cognoscitivo e valorativo que se percorreu, e que explica a adesão à solução decisória da recusa de exportação, em detrimento da solução contrária. Assim como se acha claramente expresso o apelo do quadro normativo formado pelos preceitos da Lei n° 107/2001 que expressamente se citam, e que constituem, além do mais, o próprio tipo legal da decisão.

Não há, por conseguinte, défice de clareza ou de suficiência na fundamentação, que cobre tanto o aspecto factual como de jure. E nem se argumente que o parecer está pejado de juízos de ordem valorativa, pois, face àquele tipo legal, o que à Administração se pedia era justamente que exprimisse, por intermédio dum juízo desse tipo, de pendor eminentemente técnico e pericial, os motivos por que a pintura devia continuar a integrar o património cultural do País, em vez de se perder numa venda para o estrangeiro.

O acórdão recorrido, ao decidir que o acto não enferma de falta de fundamentação, não merece, pois, qualquer censura.

Passemos agora às restantes arguições.

O recorrente queixa-se de que foram violados os arts. 8°, n°2, e 35° da Lei n° 13/85, de 6.7.

Esta lei, porém, já não se encontrava em vigor à data da prática do acto recorrido, revogada como fora pela Lei n°107/2001, de 8.9 (cf. os seus arts. 114° e 115°).

Tal circunstância não é, porém, impeditiva de que se conheça da denunciada violação sob o domínio da lei nova, face à caracterização do vício feita pelo recorrente, e que resultaria de “não se verificarem, nem terem sido invocadas, quaisquer circunstâncias que impossibilitassem a exportação da pintura de Portugal”, e ainda de a Administração não ter oportunamente usado do direito de preferência que lhe assistia, deixando que o recorrente adquirisse o quadro em leilão realizado no País.

A matéria é hoje regulada nos arts. 64° e segs. da Lei n° 107/01.

O art. 64° (disposição que é invocada na informação sobre que assenta o despacho recorrido) prescreve do seguinte modo:

Art.64°

1- A exportação e a expedição temporárias ou definitivas de bens que integrem o património cultural, ainda que não inscritos no registo patrimonial de classificação ou inventariação, devem ser precedidas de comunicação à administração do património cultural competente com a antecedência de 30 dias.

2- A obrigação referida no número anterior respeitará, em particular, as espécies a que alude o n.° 3 do artigo 55.°, independentemente da apreciação definitiva do interesse cultural do bem em causa.

3- A administração do património cultural competente poderá vedar liminarmente a exportação ou a expedição, a título de medida provisória, sem que de tal providência decorra a vinculação do Estado à aquisição da coisa.

4- As exportações e as expedições que não obedeçam ao disposto no n.° 1 do presente artigo e no artigo 65.°, nos n°s. 1 e 5 do artigo 66.° e no artigo 67.° são ilícitas.

Por sua vez, o art. 550, n°2, estabelece que integram o património cultural, entre outros, os bens culturais móveis “que, não sendo de origem ou de autoria portuguesa, se encontrem em território nacional e se conformem com o disposto no n°1 do artigo 14º”.

Neste art. 14° definem-se como bens culturais “os bens móveis e imóveis que, de harmonia com o disposto nos n°s 1, 3 e 5 do artigo 2°, representem testemunho material com valor de civilização ou de cultura”.

Muito embora não haja coincidência entre as fórmulas utilizadas na lei antiga e na nova lei, qualquer delas exige que a exportação de bem móvel pertencente ao património cultural deva ser precedida de comunicação à Administração e autorização desta.

Torna-se também evidente que, no pensamento de qualquer das duas leis, a possibilidade de o Estado proibir a exportação de determinada obra tem em vista a preservação, defesa e valorização do património cultural do País.

Logo, ao contrário do que o recorrente sustenta, o despacho impugnado, ao enaltecer as qualidades de determinada obra de arte, a sua raridade no contexto das colecções nacionais e até a nível internacional, e a “extrema importância histórico-artística” de que se reveste, invocou realmente uma série de circunstâncias, atinentes aos pressupostos da decisão de autorização, impeditivas da sua exportação para o estrangeiro.

Improcede, assim, a arguição de violação dos arts. 8°/2 e 35° da Lei n° 13/5, ainda que com o beneficio da respectiva convolação e transposição para o regime da actual Lei n° 107/01, até ao limite em que os respectivos pressupostos deixam de coincidir materialmente e passariam a requerer um ataque autónomo, feito rio quadro do texto em vigor.

Improcede também o vício de violação de lei que derivaria de o Estado não ter usado do direito de preferência na aquisição do quadro, pois, tal como o acórdão recorrido disse, o não exercício do direito de preferência contemplado no n° 3 do art 35º da Lei n° 13/85 (em vigor à data do leilão em que o recorrente licitou a peça) não exclui o direito do Estado recusar a exportação do bem cultural Trata-se de duas faculdades diferentes, e de duas vias distintas de realizar o interesse público da protecção do património cultural, podendo a Administração optar por qualquer delas, no uso de critérios de adequação e proporcionalidade, oportunidade e conveniência, sem esquecer as condicionantes de natureza orçamental.

Vejamos agora se o acto afronta o conteúdo essencial do direito de propriedade, ou algum dos princípios constitucionais mencionados pelo recorrente — igualdade, justiça, justa indemnização, boa-fé e confiança.

Em primeiro lugar, e como se tem repetidamente afirmado na Jurisprudência deste S.T.A., a inconstitucionalidade não é atributo que possa ser imputado a determinado acto administrativo, devendo essa arguição ser idoneamente dirigida contra a norma ao abrigo da qual esse acto é praticado. O acto administrativo que se tiver estribado em norma inconstitucional enfermará, isso sim, de ilegalidade.

Com essa ressalva, dir-se-à que a possibilidade legal de o Estado se opor à exportação de uma obra do património cultural não constitui uma limitação inconstitucional do núcleo essencial do direito de propriedade, mas um simples condicionamento a uma dimensão secundária desse direito, de que unicamente resulta a introdução de limites espaciais ao respectivo comércio jurídico. O proprietário não é atingido nos seus poderes de uso e fruição da coisa, nem na faculdade genérica de disposição, ficando apenas impedido de a vender no exterior.

É sabido que a protecção constitucional do direito de propriedade não o converte num direito absoluto, devendo ser exercido (incluindo no que à respectiva transmissão respeita), “nos termos da Constituição” — cf. o art. 62° da C.R.P., que o recorrente invoca.

Ponto é que a restrição introduzida pela lei não seja arbitrária, e se ancore em fundamento legítimo.

Ora, a protecção e a valorização do património cultural dos portugueses são fins tão importantes que o art. 9° da Constituição considerou merecerem ser incluídos entre as “tarefas fundamentais do Estado” (al. e)). Mais adiante, em sede de direitos e deveres culturais, a C.RP. insiste em que incumbe ao Estado “promover a salvaguarda e a valorização do património cultural...” — art. 78°, n° 2, al. c). E é a beneficio destes valores que a lei introduz restrições à exportação, como aliás é comum noutros sistemas.

Essas restrições nada têm, por conseguinte, de arbitrário, possuindo antes uma manifesta justificação sócio-cultural, que serve de fundamento legítimo para que a situação dos proprietários destas classes de bens mereçam, da parte do legislador, um tratamento diferenciado, que só na aparência pode parecer atentatório da igualdade garantida pelo art. 13° da C.R.P.

Por outro lado, não se apresentam como medidas materialmente injustas, isto é, tomadas com quebra da harmonia que deve existir entre o interesse público concretamente prosseguido pela Administração e os interesses legítimos dos cidadãos que são afectados (v. Acs. do S.T.A. de 1.7.97, proc.° n° 41.177 e 24.9.03, proc.° n° 34/02). Improcede, assim, a arguição de violação do princípio da Justiça.

Tão pouco se descortina, na decisão administrativa sob censura, ofensa do princípio da protecção da confiança e da boa-fé. Da circunstância de a pintura em causa não ter sido adquirida pelo Estado (exercendo o direito de preferência) no leilão em que foi comprada pelo recorrente não pode retirar-se a conclusão de que dessa forma se criou para este a convicção de não iriam ser levantados obstáculos à respectiva exportação. Como atrás se disse, trata-se de dois planos diferentes, pelo que o não uso da preferência não significa que a Administração não visse na pintura interesse cultural, ou dessa forma abdicasse da faculdade de impedir a respectiva exportação, se e quando esta hipótese se viesse a colocar. De resto, a justificação pata a não aquisição da obra bem podia residir exclusivamente em razões de índole financeira.

Como é óbvio, a protecção e salvaguarda do património cultural tem de conseguir-se por outras vias, sem necessidade de tomar o Estado proprietário de todos os bens, de interesse cultural — o que seria, de resto, pura utopia.

Cabe, finalmente, abordar a questão da inexistência de indemnização.

Em primeiro lugar, a lei do património não diz que nestes casos esteja vedada a indemnização; limita-se a habilitar o órgão administrativo a exercer os poderes (ablativos) de bloquear a exportação do bem, praticando o acto administrativo do tipo do que foi neste caso emitido.

Depois, no caso sub judice, apenas está em causa a legalidade de tal acto, podendo o tribunal anulá-lo se desconforme à lei, mas não emitir pronúncia sobre aspectos da actuação administrativa que se não resolvam em vícios do mesmo acto, e para os quais o contencioso administrativo reserve outra forma de reacção (como será o caso da via reparadora da indemnização).

Deste modo, mesmo que o particular disponha de direito de indemnização não é este o meio próprio para obter a condenação da Administração ao respectivo pagamento.

Isto, se conseguir demonstrar que, em concreto, essa medida lhe causou efectivo prejuízo, designadamente por a venda no estrangeiro lhe ir proporcionar um ganho superior ao que resultaria da transacção da pintura no mercado interno — o que no caso dos autos não se mostra minimamente provado.

Improcede, por conseguinte, a totalidade das alegações do recorrente.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 475,00 €.

Procuradoria: 50%.

Lisboa, 24 de Novembro de 2004. – J Simões de Oliveira – (relator ) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – João Cordeiro – Santos Botelho – Abel Atanásio – Angelina Domingues.