02067/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 743° n° 2 do CPC, na redacção introduzida pela reforma de 1995, não revogou o disposto no art. 106° da LPTA.

II- Nos termos deste regime especial do contencioso administrativo, o prazo para o recorrido alegar conta-se a partir do termo do prazo do recorrente, sem dependência de notificação da apresentação da alegação deste.

III- O acto definidor das servidões administrativas chamadas "servidões de gás", criadas pelo DL n° 374/89, de 25.10 e regulamentadas pelo DL n° 11/94, de 13.1, é o acto da Administração Central da Aprovação do gasoduto.

IV- O traçado de pormenor fixado pelo Director Geral de Energia, que impõe um desvio do traçado aprovado pelo Ministro da Indústria e Energia, sem qualquer razão imperiosa decorrente da realização dos trabalhos, não é um acto de mera execução do despacho ministerial. É um acto inovador que extravasa os limites da mera concretização daquele e, que, provém de autoridade que carece de competência para o praticar.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., B... e C..., todos identificados nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação do despacho de 27 de Abril de 1995 do Director Geral da Energia, constante do Aviso publicado no Diário da República, II Série, nº 99, de 28.04.95, que procedeu à publicação das plantas parcelares do traçado Gasoduto Setúbal –Braga, relativas ao concelho de Santa Maria da Feira.

Por sentença de 27 de Fevereiro de 2002, o Tribunal Administrativo do Circulo concedeu provimento ao recurso e anulou o acto recorrido.

Inconformadas, a autoridade recorrida e a recorrida particular, D..., recorrem dessa decisão para este Supremo Tribunal.

1. 1 A primeira apresentou alegações com as seguintes conclusões:

I O despacho do DGE não revogou nem modificou o despacho ministerial, e como tal, é irrecorrível contenciosamente;

II O Despacho 113/93 do MIE diz respeito ao projecto base do traçado global do gasoduto entre Setúbal e Braga, numa extensão de 350 Km, e que o Aviso de 27.4.95 do DGE, é um traçado de pormenor do concelho de Santa Maria da Feira.

III Que só no traçado de pormenor, que é estudado no terreno, se pode permitir avaliar a realização dos trabalhos de construção do gasoduto, definir os limites das propriedades atravessadas e a identificação dos proprietários.

IV Que o traçado constante do Aviso de 27.4.95 sofreu um afastamento entre os 55 e os 170 m do traçado constante do Despacho 113/93 do MIE, não o tendo alterado de forma relevante.

V Não o alterou de forma relevante por o desvio não ser significativo em obras desta natureza e por o traçado do Aviso do DGE resultar de indicações e sugestões de ministérios e municípios e de estudo pormenorizado no terreno que resultou num traçado menor.

VI O traçado menor, implica menos extensão de terrenos atravessados, menores áreas sujeitas a restrições em consequência da servidão e menores custos de construção.

VII O Aviso do DGE, não altera de forma relevante o traçado aprovado por Despacho do MIE por aquele conter aspectos que eram impossíveis de contemplar na planta àquelas dimensões do traçado aprovado por este.

VIII Isto porque o traçado aprovado por Despacho do MIE foi elaborado à escala 1/10 000 e o projecto do Aviso da DGE à escala 1/2 000.

IX O levantamento dos proprietários afectados pelo traçado do gasoduto não se fez, tendo em conta a latitude do referido projecto, no traçado aprovado por Despacho do MIE, tendo sido feito no projecto aprovado por Aviso do DGE quando havia precisão detalhada e final do gasoduto.

X O projecto de detalhe aprovado por Aviso do DGE, integra-se dentro da amplitude do projecto base aprovado por Despacho do MIE e contém-se dentro dos limites do projecto base, respeitando-o na sua natureza conceptual, o que se pode comprovar e compreender numa obra desta grandeza e dimensão.

XI Assim sendo, o projecto de detalhe não viola o projecto base nem o altera de forma relevante.

XII Não estando o acto recorrido ferido de qualquer ilegalidade como o faz a douta sentença de que ora se recorre.

XIII Também não existe desrespeito do princípio da confiança porque não houve qualquer factualidade que se possa consubstanciar nessa violação, uma vez que a sua invocação não pode resultar de meras abstracções teóricas, mas de factos reais, concretos, qualitativos, mensuráveis e indiscutivelmente tutelados e inscritos no verdadeiro conceito jurídico de “expectativa jurídica”.

XIII Assim, não existe qualquer desrespeito pelo princípio da confiança legítima, traduzido nas expectativas jurídicas dos recorrentes, uma vez que o processo de aprovação do projecto de detalhe reuniu todos os pressupostos legais aplicáveis.

XIV Por todo o exposto o Aviso do DGE não modificou nem alterou o Despacho do MIE, nem sofre de qualquer ilegalidade.

1.2. Por seu turno, a contra-interessada D..., concluiu assim as suas alegações:

“1ª O critério eleito pelo Tribunal a quo para determinar a relevância da alteração introduzida pelo acto recorrido ao traçado aprovado pelo Sr. Ministro da Indústria e Energia – que é a questão fundamental para o julgamento da excepção ou questão prévia da irrecorribilidade do acto administrativo, bem como a apreciação da sua validade e da procedência dos vícios que lhe são imputados pelos recorrentes – e que consiste na circunstância e o traçado do gasoduto passar a atingir ou não os prédios dos recorrentes, revela-se totalmente inadequado e arbitrário, pelo que a sentença recorrida julgou o caso em apreço de modo manifestamente incorrecto e contrário ao Direito.

2ª A «relevância» em discussão tem de se determinar em função da planta do projecto base do traçado do gasoduto – pois é o que se diz ter sido alterado.

E uma vez que esta planta que tem uma escala de 1:10 000 e por objecto um espaço territorial com 350 000 metros (350 km), um afastamento da representação com a amplitude máxima de 1,70 centímetros ou 17 milímetros, com, como sucede no caso concreto (os afastamentos detectados entre os traçados constantes da planta do projecto base e da planta parcelar do concelho, com a escala de 1:10 000, medeiam, apenas, entre 55 a 170 metros) é completamente insignificante, sendo tais diferenças mínimas irrelevantes, pelo que não comportam, nem podem ser qualificadas como alterações e muito menos como alterações relevantes ou substanciais é uma alteração relevante.

3ª Assim, o despacho recorrido não representa qualquer inovação ao despacho nº 113/93, do Sr. Ministro da Indústria e Energia, constituindo um típico e próprio acto de execução deste.

4ª Sucede, ainda, que a sentença recorrida não considerou um elemento de extrema importância e que é dado como assente no ponto 13. da matéria de facto, a fls. 718, e que é o facto de “(…) o traçado aprovado pelo despacho referido em 4) supra [despacho ministerial nº 113/93, de 15-12-1993] não inclui lista de proprietários afectados (…)”, o que só por si é demonstrativo da impossibilidade de prever nesta fase (da aprovação do projecto-base) com rigor e exactidão quais os prédios que serão efectivamente afectados pelo traçado do gasoduto, pois tal só é possível ter lugar na fase de elaboração das plantas parcelares para cada uma das zonas do país, como foi o caso.

5ª Quanto ao aspecto do traçado atravessar o núcleo urbano, a conclusão constante do ponto 12. da matéria de facto, a fls. 718, mostra-se não fundamentada e até mesmo em contradição com a prova pericial, na medida em que o próprio perito nomeado pelo tribunal não disse que o traçado da planta anexa ao despacho recorrido atravessava o núcleo urbano.

6ª Face ao supra exposto, bem como às respostas dadas pelos peritos, nomeadamente as do perito nomeado pelo tribunal, é forçoso concluir que as diferenças existentes na planta anexa ao despacho recorrido são mínimas, não implicam qualquer alteração do traçado do gasoduto definido no projecto base aprovado pelo Despacho nº 113/93 ou, pelo menos, a alteração não é de todo relevante ou substancial, pelo que não é verdadeiro o pressuposto da decisão recorrida.

7ª Não implicando o despacho do Sr. Director-Geral da Energia recorrido qualquer inovação ou alteração relevante ou substancial, ele é apenas e tão só um acto de mera execução, cujo conteúdo e eficácia não extravasam o “âmbito daqueles despachos ministeriais e, por isso não é um acto administrativo contenciosamente recorrível (cf. art. 25º da LPTA e art. 151º, nºs 3 e 4 do C.P.A. a contrario).

Consequentemente, o presente recurso contencioso de anulação foi ilegalmente interposto, devendo ser rejeitado. Ao julgar improcedente a questão prévia da irrecorribilidade a sentença recorrida é ilegal por violação dos normativos acima citados.

8ª E uma vez que o despacho recorrido não extravasou os limites do acto que aprovou o projecto-base do gasoduto, é óbvio que a Autoridade Recorrida não desrespeitou os limites da sua competência e o despacho não enferma do vício de incompetência e da consequente anulabilidade. Decidir de outro modo viola o disposto no art. 2º do DL nº 232/90, de 16-07 e no art. 135º do C.P.A.

9ª O acto impugnado não é desconforme com o PDM, ao contrário do que se considerou na sentença recorrida, porque, em primeiro lugar, o traçado constante da planta de condicionantes do PDM e o traçado das plantas parcelares não divergem “de modo relevante”.

10ª Sucede, ainda, que o traçado do gasoduto está representado na Planta de Condicionantes do PDM, que é uma peça que se limita a reproduzir as servidões administrativas e outras restrições de utilidade pública constituídas nos termos da Lei, sendo obrigatória a sua alteração para actualização do plano com as modificações daquelas servidões e restrições (cf. arts. 4º, 5º, 9º, nºs e e 2, 10º, nºs 2,3 e 6, e 20º, nº 2 do DL nº 69/90, em vigor no momento da entrada em vigor do PDM da Santa Maria da Feira).

No Direito Português as servidões prevalecem sobre as plantas de condicionantes dos PDM’s, uma vez que aquelas derivam da lei, enquanto o plano tem a natureza de regulamento administrativo. Logo o que prevalece é a planta do traçado efectivo do gasoduto e não a da previsão do mesmo plano.

11ª O acto recorrido não padece de violação de lei por violação do “princípio da tutela da confiança legítima dos cidadãos”, porque: (i) como supra se demonstrou, não existe qualquer alteração relevante ou substancial do traçado do projecto-base; (ii) a Administração não desenvolveu nenhuma actuação que fosse suficiente para suscitar nos recorrentes a confiança num determinado resultado ou que lhes garantisse que o traçado definitivo no projecto-base seria imutável (vide art. 6º -A, nº 2 do C.P.A); e (iii) o projecto-base não continha qualquer referência aos proprietários afectados pelo gasoduto.

12ª Neste contexto, é evidente que o acto administrativo recorrido não enferma de qualquer dos vícios que lhe são apontados na sentença recorrida, pelo que esta incorreu em erro de julgamento e violou os preceitos legais atrás enunciados, devendo por isso ser revogada e o recurso contencioso rejeitado, ou caso assim se não entenda, julgado improcedente”.

1.3. Os recorrentes contenciosos contra-alegaram em relação às alegações da contra-interessada D...., propugnando pela manutenção da sentença recorrida.

1.4. Haviam já apresentado contra-alegações, reportadas às alegações da autoridade recorrida, mas cuja junção aos autos foi recusada, por despacho de 2002.07.10, a fls. 792, com fundamento em extemporaneidade.

Inconformados, interpuseram recurso desse despacho para este Supremo Tribunal e elaboraram alegações com as seguintes conclusões:

1- O processo civil é subsidiário ao processo administrativo, havendo lugar às necessárias adaptações (art. 1º da LPTA).

2- Nos termos do art. 229-A do C.P.C. todas as peças processuais após a contestação serão notificadas pelo mandatário judicial de uma parte ao mandatário judicial da contraparte, ficando a fazer prova nos autos da data da notificação. (art. 260º-A do C.P.C.).

3- No caso em apreço, as partes têm constituídos mandatários e, por isso, existia a obrigação dos mandatários dos recorrentes (aqui recorridos) notificarem os aqui recorrentes das alegações que produziram.

4- Existindo essa obrigação de notificação, só após esta se verificar é que se poderá entender que se inicia o prazo para a apresentação da competente resposta – no caso das contra-alegações.

5- A notificação à contraparte deverá ocorrer em simultâneo com a entrada da respectiva peça em juízo e, assim, o terminus do prazo de apresentação de uma peça para uma parte, corresponderá o início do prazo para a outra parte introduzir a sua peça.

6- No caso sub judice só em 12/06/02 os ora recorrentes foram notificados das Alegações produzidas pela D... e, da DGE nem sequer foram notificados.

7- Os recorrentes tomaram como último dia de apresentação das alegações por parte dos recorrentes (aqui recorridos) o dia anterior à notificação que lhes foi feita. E, desse modo, iniciou-se com a notificação o prazo para a produção das suas contra alegações.

8- Não se pode considerar que este entendimento seja contraditório com disposto no art. 106º da LPTA. Na verdade:

- sendo obrigatória a notificação entre mandatários constituídos, o que é inegável face ao disposto nos artigos 1º da LPTA e 229º - A do C.P.C.;

- estando o mandatário que notificou obrigado a fazer prova da data de notificação nos autos 260º-A, nº 2 do C.P.C. ex vi 229º - A do mesmo diploma.

- devendo essa notificação ser oportuna e feita em simultâneo com a apresentação da respectiva peça em juízo,

- logicamente, tem de se ter como o termo do prazo do recorrente para apresentar a competente peça, a data em que este fez a notificação à contraparte;

- consequentemente, com a notificação da produção das alegações inicia-se a contagem do prazo para a apresentação das contra alegações.

9- Se assim não fosse, a cooperação processual entre as partes, aliada à segurança, celeridade e simplicidade processuais, apanágio dos tempos actuais, ficariam em crise.

10- Não podem os aqui recorrentes serem lesados no seu direito de conta alegarem, pelo facto dos então recorrentes (aqui recorridos) terem demorado na notificação das alegações.

11- A decisão recorrida violou o disposto no art. 1º da LPTA, arts. 229º - A e 260º-A do C.P.C.”

A recorrida D..., contra-alegou, neste recurso, formulando as seguintes conclusões:

a) O Código de Processo Civil só se aplica ao processo administrativo se não existir regulamentação especial da matéria na Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (artigo 102º da LPTA);

b) A LPTA tem uma norma específica relativa aos prazos para alegações em recurso jurisdicional (artigo 106º da LPTA), que prevalece sobre o C.P.C;

c) O artigo 106º da LPTA dispõe que os prazos para alegações em sede de recurso jurisdicional se contam sucessivamente, iniciando-se a contagem do prazo para as contra-alegações do recorrido com o termo do prazo para as alegações do recorrente;

d) Fazer decorrer do regime da obrigatoriedade de notificação entre mandatários, o possível adiamento do início da contagem do prazo para as contra-alegações do recorrido, implica a violação do disposto no artigo 106º da LPTA;

e) Por tudo isto, deverá ser confirmado o douto despacho recorrido e não deverão ser aceites as contra-alegações dos então recorridos por serem extemporâneas.

1.5. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“Em nosso entender, deve improceder o recurso jurisdicional interposto da sentença do TAC do Porto, que decidiu dar provimento ao recurso contencioso, anulando o acto recorrido.

Com efeito, tal como se defende na sentença recorrida, o acto afigura-se-nos como recorrível, porque, embora se apresentando como acto de execução, ele ultrapassou o conteúdo do acto executado, conferindo-lhe uma concretização que este não abrangia, produzindo efeitos jurídicos inovadores.

É que o despacho recorrido alterou o traçado do gasoduto Setúbal-Braga, na parte do troço que atravessa o lugar de .., freguesia de ..., concelho de ..., tal como estava definido no acto executado. Na verdade, o traçado anterior apresentava-se mais uniforme e rectilíneo, circundando, pelo nascente, o núcleo urbano da zona em causa, enquanto o novo traçado passa, como resulta da perícia, pelo interior desse núcleo urbano, e, nalguns casos, junto das casas, poços e minas, distanciando-se do traçado anterior entre um mínimo de 55 metros e um máximo de 170 metros.

Daí que essa alteração, afectando mais o núcleo urbano da zona, se torne lesiva de proprietários, como os recorrentes, que não eram abrangidos pelo traçado anterior.

Não se tratou, pois, de, com a alteração, concretizar o traçado anterior. Com ela, produziu-se uma modificação importante desse tratado, ao fazê-lo passar pelo interior do núcleo urbano, que antes não atingia, a uma distância significativa do local de passagem do troço anterior (de 55 a 170 metros), e passando a afectar outros prédios e outros proprietários.

Tratou-se, pois, de uma alteração relevante em desconformidade com o próprio PDM, que foi para além do que devia traduzir-se e compreender-se num acto de execução do acto anterior.

Deve, assim, ser mantida a sentença recorrida.

Mostra-se, por outro lado, correcta a decisão que, nos termos do art. 106º da LPTA, julgou extemporâneas as contra-alegações apresentadas pelos recorrentes, ora recorridos no recurso jurisdicional.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1- Em 27 de Outubro de 1993 – ofício nº 017225 – a DGE enviou à Câmara Municipal de Santa Maria da Feira (CMSMF) o projecto do traçado do Gasoduto Setúbal – Braga, para efeitos do disposto no artigo 2º do DL nº 232/90 de 16 de Julho;

2- Em 13 de Dezembro de 1993 – ofício nº 013707 – a CMSMF informou a DGE de que em reunião ordinária de 29.11.93, deliberou que não havia qualquer inconveniente na aprovação do projecto base proposto;

3- Esta informação prestada pela CMSMF teve por base o parecer que integra o documento de folhas 31 a 33 dos autos, cujo conteúdo damos por integralmente reproduzido;

4- Pelo despacho nº 113/93 de 15 de Dezembro de 1993 – publicado no DR II série, nº 1, de 03.01.94 – o Ministro da Indústria e Energia aprovou o traçado geral (base) do Gasoduto Setúbal – Braga nos seguintes termos: “(…) Na sequência da assinatura do contrato de concessão relativo à exploração do serviço público de importação de gás natural e do seu transporte e fornecimento através da rede de alta pressão, a respectiva concessionária, D..., apresentou na Direcção-Geral de Energia, ao abrigo do disposto no DL nº 232/90 de 16.07, o projecto de traçado do gasoduto Setúbal – Braga (…). Assim, considerando o disposto no nº 1 do artigo 2º do referido DL nº 232/90, determino: 1º - Tendo presentes os pareceres recebidos e os compromissos assumidos pela concessionária D... e sem prejuízo dos ajustes que se vierem a revelar necessários em resultado do processo de avaliação do impacte ambiental que se encontra em curso, é aprovado o projecto de traçado do gasoduto de alta pressão Setúbal-Braga, apresentado por aquela concessionária. 2º - Declaro a utilidade pública do projecto ora aprovado, com os efeitos decorrentes do disposto no nº 4 do artigo 2º do DL 232/90. 3º - Para efeitos do disposto no número anterior, a Direcção-Geral de Energia deverá proceder à tempestiva publicação no DR, 2º série, da planta do traçado do gasoduto (…)” – tudo conforme o teor de documento junto no PA anexo, que aqui damos por integralmente reproduzido;

5- A DGE, através do seu Director-Geral, fez publicar no DR II Série, nº 64, de 17 de Março de 1994, um Aviso com o seguinte teor: “(…) Em cumprimento do nº 3 do Despacho 113/93, de 15.12.93, do Ministro da Indústria e Energia, publicado no DR, 2ª série, 1, de 03.01.94, publica-se em anexo a planta do traçado geral do gasoduto Setúbal – Braga, que será complementada com a publicação das plantas parcelares a escala adequada (…)”, seguindo-se a referida planta à escala de 1:10 000 – tudo conforme o teor do documento junto do PA anexo que aqui damos por integralmente reproduzido;

6- Entretanto, o pedido da CMSMF, realizaram-se reuniões entre esta Câmara e a D..., no sentido de, em sede de projecto de detalhe, se proceder à precisão do traçado do gasoduto;

7- O Ministro da Indústria e Energia (MIE) proferiu o despacho nº 66/94, datado de 16.06.94 – publicado no DR II série, nº 152, de 04.07.94 – com o seguinte teor: “(…) Aprovado o projecto de traçado do gasoduto de alta pressão Setúbal – Braga, pelo meu despacho 113/93 de 15.12, publicado no DR II série, 1, de 03.01.94, a D... apresentou na Direcção-Geral de Energia, ao abrigo do disposto no DL nº 232/90 de 16.07, o projecto de construção daquele gasoduto. A Direcção-Geral de Energia procedeu à instrução do processo relativo à aprovação do projecto, tendo colhido os pareceres dos Ministérios referidos no artigo 2º do DL nº 232/90 de 16.07. Na sequência da emissão dos pareceres previstos, a D.... foi informada da totalidade das observações apresentadas, tendo aceite a sua pertinência e apresentado compromisso de cumprimento das mesmas na execução do projecto. Assim, considerando o disposto no nº 1 do artigo 2º do DL 232/90 de 16.07, determino o seguinte: 1 – É aprovado o projecto de construção do gasoduto de alta pressão Setúbal – Braga, com as alterações resultantes das observações apresentadas nos termos do disposto no artigo 2º do DL 232/90 de 16.07, expressamente aceites pela D..., e que se consideram parte integrante do supra mencionado projecto. 2 – Declaro de utilidade pública o projecto ora aprovado, com os efeitos decorrentes do disposto no nº 4 do artigo 2º do DL nº 232/90 de 16.07. 3 – Com a aprovação ora concedida, fica a concessionária autorizada a dar início às obras de realização do projecto. (…)” – tudo conforme teor do documento junto ao PA, que damos por integralmente reproduzido;

8- A DGE, através do seu Director-Geral, fez publicar Aviso no DR II Série, nº 99, de 28 de Abril de 1995, com o seguinte teor: “(…) Na sequência do meu aviso publicado no DR, 2ª, 64, de 17.03.94, e em cumprimento do nº 3 do Despacho 113/93, de 15.12, do Ministro da Indústria e Energia, publicado no DR, 2ª, de 03.01.94, publicam-se em anexo as plantas parcelares do traçado geral do gasoduto Setúbal – Braga relativas ao concelho de Santa Maria da Feira (…)”, seguindo-se as referidas plantas à escala 1: 2000 – tudo conforme o teor do documento junto a folhas 12 a 29 dos autos, dado por integralmente reproduzido – acto recorrido;

9- O PDM de Santa Maria da Feira, aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 14 de Maio de 1993, foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 56/93, publicada no DR I Série-B, nº 194, de 19.08.93;

10- O traçado constante das planta parcelares referidas em 8) supra, alteram o traçado constante do despacho ministerial referido em 4) supra, alteração esta que se concretiza, na zona em causa – lugar do ..., freguesia de ..., concelho de Santa Maria da Feira – em distâncias maiores ou menores entre os dois traçados, variando tal afastamento desde um mínimo de 55 metros a um máximo de 170 metros – ver laudo pericial, nomeadamente resposta aos quesitos 1º e 4º, e planta à escala 1:1000 junta pelos peritos;

11- O traçado base referido em 4) é mais uniforme e rectilíneo do que o que o traçado de detalhe referido em 8) supra – ver laudo pericial e planta à escala 1:1000 junta pelos peritos;

12- O traçado referido em 4) supra circunda pelo nascente o núcleo urbano da zona de conflito, enquanto o traçado de detalhe referido em 8) supra passa pelo interior desse núcleo urbano, e nalguns casos junto das casas, poços e minas – ver laudo pericial, nomeadamente resposta aos quesitos 6º e 9º e respectivos esclarecimentos, e planta à escala 1:1000 junta pelos peritos;

13- Os nomes dos recorrentes apenas vêm referidos na lista de proprietários afectados pelo traçado referido em 8) supra – sob os números 67 e 69 – sendo que o traçado aprovado pelo despacho referido em 4) supra não inclui lista de proprietários afectados – ver laudo pericial, nomeadamente a resposta dada ao quesito 5º;

14- Conteúdo dos documentos de folhas 49 a 50, 55 a 61 e 62 a 73, dos autos, aqui dados por reproduzidos;

15- Os recorrentes intentaram o presente recurso contencioso em 3 de Janeiro de 1996.

2.2. O DIREITO

2.2.1. Por imperativo lógico, conheceremos, em primeiro lugar, do recurso interposto do despacho de 2002.07.10, proferido a fls. 792, que recusou a junção aos autos das contra - alegações dos recorrentes, no recurso jurisdicional.

É este o teor da decisão:

“O art. 106º da LPTA refere expressamente que o prazo – agora de 30 dias – para apresentação das contra – alegações de recurso jurisdicional começa a contar a partir “do termo do prazo do recorrente”.

Não carece, até porque muito mais dilatada em relação ao prazo legal de 15 dias (art. 743º nº 1 CPC) de notificação das alegações jurisdicionais para começar a correr.

Contado nestes termos, decorre que as presentes contra – alegações foram apresentadas extemporaneamente.

Termos em que recuso a sua junção aos autos e ordeno a respectiva devolução à procedência.”

As recorrentes não põem em causa a base factual do despacho, isto é, o pressuposto que a sua peça processual foi apresentada depois de esgotado o prazo de 30 dias, previsto no art. 106º da LPTA, contado a partir do termo do prazo do recorrente.

A sua discordância é de direito e consiste em considerar aplicável, nesta situação concreta, o disposto no artigo 229º-A do CPC.

Ora, a questão não é nova neste Supremo Tribunal, que sobre ela se pronunciou já, por exemplo, no acórdão 217/02-12, de 2003.02.11, com o mesmo relator, nos termos que passamos a transcrever e se reiteram:

“(…) é certo que no art. 743º nº 2 do C.P.C., na redacção actual, introduzida pela reforma de 1995, está prevista a notificação da apresentação da alegação do agravante, sendo que é a partir dela que se conta o prazo para o agravado responder. E o mesmo se determina para os recursos de apelação (art. 698º nº 2 C.P.C) e de revista (art. 724º nº 1 C.P.C).

Todavia, o processo nos tribunais administrativos rege-se, em primeira linha, pela LPTA e só supletivamente pela lei de processo civil (art. 1º LPTA). E, em matéria de oferecimento de alegações, o art. 106º contém uma disciplina legal diferente da consagrada no art. 743º, nº 2 do C.P.Civil. O prazo conta, para o recorrente, da notificação do recurso e, para o recorrido, do termo do prazo do recorrente. Não se faz menção da notificação da apresentação da alegação, nem o prazo para o recorrido contra-alegar fica na dependência da data em que aquela for apresentada.

Esta norma da LPTA, por ser especial e por o legislador da reforma introduzida pelos Decretos-Leis 329-A/95 de 12.2 e 180/96 de 25.9 ter visado apenas a lei processual geral e não a lei do contencioso administrativo (vide a Lei nº 33/95 que autorizou o Governo a rever o CPC), como decorre do art. 7º nº 3 do C. Civil, em interpretação pacífica da Jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf. acórdãos de 1999.03.23 – recº nº 42 330, de 2000.03.16 – recº nº 43 432 e de 2003.01.16 – recº nº 1254/02-11) não foi revogada pelo nº 2 do art. 743º do C.P.C.”

No mesmo sentido, vejam-se os acórdãos STA de 2003.01.16 – recº nº 1254/02, de 2003.03.12 – recº nº 329/02 e de 2003.09.25 – recº nº 299/03.

Pelo exposto, não merecendo o despacho recorrido qualquer censura, não procede o recurso jurisdicional que dele foi interposto.

2.2. Conhecendo dos recursos interpostos da sentença, pela autoridade recorrida, ora recorrente, e pela contra-interessada D...., apreciemos, antes de mais, o vício que é comum à alegação de cada uma delas, isto é, o suposto erro de julgamento na consideração que o despacho recorrido consubstancia um acto inovatório de modificação do traçado geral do gasoduto aprovado pelo Despacho nº 113/93, de 13 de Dezembro, do Ministro da Indústria e Energia, com as alterações aprovadas pelo Despacho nº 66/94, de 4 de Julho, da mesma entidade (cf. nºs 4. e 7. do probatório).

Nesta questão, que é nuclear, na economia do presente acórdão, está assente, sem controvérsia, que o traçado constante das plantas parcelares do gasoduto na parte relativa ao lugar do ..., freguesia de ..., do concelho de Santa Maria da Feira, publicadas pelo despacho impugnado, não coincide com o previsto no despacho ministerial.

O dissídio está centrado no problema de saber qual o alcance a atribuir às diferenças. O julgador considerou-as substanciais e identificadoras de uma alteração parcial do traçado ministerialmente aprovado. No entender das recorrentes, as dissemelhanças que obstam à sobreposição dos traçados não constituem qualquer inovação e foram ditadas por necessidades de mera execução de pormenor, num projecto de detalhe que não se afasta do projecto-base aprovado pelo Ministro da Indústria e Energia.

A propósito, no seu discurso justificativo diz a sentença, e passamos a citar:

“Da perícia colegial efectuada resultou, sem margem para dúvidas, que a planta parcelar do gasoduto – na parte relativa à zona do conflito – alterou o traçado geral previsto no despacho ministerial.

Essa alteração – na zona do conflito – traduz-se no seguinte: o traçado de pormenor é menos uniforme e rectilíneo do que o traçado geral, dele se distanciando entre um mínimo de 55 metros e um máximo de 170 metros, acabando por afectar mais o núcleo urbano da zona.

O DGE e a D... advogam que tais alterações não são substanciais e são perfeitamente justificáveis à luz da relatividade das escalas dos dois traçados, do estudo pormenorizado do terreno, e da inclusão, em concreto, de indicações e sugestões dos ministérios e municípios consultados.

Vejamos.

Conforme resulta dos artigos 2º e 3º do DL nº 232/90, de 16 de Julho, a aprovação do traçado dos gasodutos para abastecimento dos gases combustíveis pertence ao MIE, e envolve uma fase de estudos e pareceres prévios, de conteúdo mais geral, até à pormenorização das plantas parcelares e concretização de imóveis a expropriar.

O conflito que serve de tema a este recurso contencioso cifra-se, precisamente, na alegada discrepância entre o traçado geral do gasoduto aprovado pelo MIE, e a sua pormenorização, a mandado seu, pelo DGE, em ordem à expropriação dos bens imóveis afectados pelo traçado.

Competia ao DGE, pois, pormenorizar no terreno o traçado geral aprovado pelo MIE, de modo a concretizar os bens imóveis afectados pela passagem do gasoduto. A isso se reduzia a sua competência: concretizar, e nada mais do que isso.

É claro que não se vai ao ponto de exigir que essa concretização fosse milimétrica, mas sempre que tivesse de ocorrer alguma alteração relevante, ela não só excederia a competência do DGE para o efeito, como exigiria modificações na aprovação feita pelo MIE.

E a alteração a que se procedeu no lugar do ..., freguesia de ..., concelho de Santa Maria da Feira, terá de ser considerada relevante. Na verdade, tudo depende da perspectiva por que ela é encarada. Se parece pouco significativa vista a parecer dos 350 quilómetros de extensão do gasoduto, tem todavia uma repercussão decisiva para os recorrentes; afectar ou não os seus prédios. De facto, uma alteração de 170 metros – no seu máximo – é suficiente para incluir ou excluir vários bens imóveis da expropriação exigida pela passagem exigida pela passagem do gasoduto.

Tal alteração extravasa, por conseguinte, a competência da entidade recorrida para o efeito, o que desde logo torna o acto recorrível anulado – ver artigo 135º do CPA”.

Ora, esta decisão é de manter, pelas razões que passamos a expor.

Está em causa a constituição de uma “servidão de gás”, figura criada pelo DL nº 374/89 de 25.10 e cujo regime jurídico está fixado nas disposições combinadas deste diploma, com as dos Decretos-Leis nºs 232/90 de 16 de Julho e nº 11/94 de 13.1.

Esta servidão, por razões de utilidade pública, impõe, sobre os prédios abrangidos, os encargos previstos no art. 10º do DL nº 374/89 e, não obstante resultar de determinação legal, carece, pela sua natureza, de um acto de definição da área abrangida (vide Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, II, 9ª ed., p. 1029).

Esse acto definidor da servidão é a aprovação, pelo Ministro da Indústria e Energia, do projecto do traçado do gasoduto (vide arts. 12º, nº 2 e 13º do DL nº 374/89 de 25.10 e 2º do DL nº 232/90 de 16.7), precedido “da ponderação de todos os interesses sociais que envolver, designadamente os de segurança, preservação do ambiente e ordenamento do território” (art. 2º nº 1 do DL 232/90) e de parecer dos “Ministérios da Defesa Nacional, do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, Pescas e Alimentação, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e do Ambiente e Recursos Naturais, bem como dos municípios abrangidos pelas obras a executar, com vista à harmonização das construções que integram o projecto com planos daqueles Ministérios e municípios” (arts. 13º nº 1 do DL nº 374/89 e 2º, nº 3 do DL nº 232/90).

Nestes termos, atendendo aos interesses envolvidos, o projecto deve conter um grau mínimo de especificação que permita, desde logo, salvaguardá-los, no essencial, sem ficar à mercê de futuras alterações ao nível dos projectos parcelares relativos a cada concelho. E é, seguramente, ao serviço desta finalidade que a lei (art. 3º do DL nº 232/90) prescreve que, para os gasodutos, os projectos de construção aprovados devem integrar: a) implantação das tubagens e dos diversos equipamentos; b) indicação das cotas do terreno e das profundidades das tubagens, c) localização dos pontos fixos ou sinalizadores que assinalam a passagem das tubagens; d) indicação dos diâmetros, espessuras e tipos dos materiais da tubagem, assim como dos dispositivos para a sua protecção; e) indicação dos locais e áreas reservadas à serventia para construção, inspecção e operações de manutenção; f) localização dos dispositivos de regulação e corte do caudal de gás, de segurança, de manutenção e da aparelhagem de medição e controlo; g) estrutura organizacional.

É certo que, a implantação concreta no terreno, pode implicar, por imperativos técnicos de construção e/ou por circunstâncias imprevistas, a introdução de alterações (art. 7º do DL nº 232/90). E, concede-se, como se refere na sentença recorrida, que o projecto executado, por isso mesmo, não tenha que coincidir ao milímetro, com o projecto aprovado, sem que se possa falar de desfiguração deste, em termos de se considerar que se trata já uma coisa distinta. É consensual a ideia de que, para o efeito, haverá de ponderar-se um índice de tolerância. E é, precisamente em torno da medida da folga aceitável que a discussão está lançada, ab initio, nos presentes autos. Estando, agora, apurado que o traçado constante das plantas parcelares publicadas com o despacho impugnado da autoria do Director-Geral de Energia, não é sobreponível ao traçado do gasoduto aprovado pelo Despacho do Ministro da Indústria, na parte relativa ao lugar de ..., do concelho de Santa Maria da Feira, a questão que está posta a este Tribunal é a de saber se a alteração introduzida deve, ou não, ser considerada como mera actividade de execução, legalmente autorizada.

Ora, a lei, não atribui ao Director Geral de Energia, qualquer poder dispositivo em matéria de definição das servidões de gás. As suas competências são, tão-só, a de mandar publicar as plantas do traçado relativas a cada concelho, “em escala adequada que permita a indicação legível dos prédios servientes” (art. 12º, nº 6 do DL nº 11/94 de 13.1) e a de, recebidas as exposições dos interessados, sobre a legalidade dos encargos impostos aos bens abrangidos, emitir recomendações, ou determinar à concessionária a “adopção de condutas tendentes à melhor harmonização dos interesses desta, inerentes à actividade do serviço público, com os interesses locais” (arts. 13º e 14º nº 1 do DL nº 11/94 de 13.1).

O acto definidor das servidões é o acto de aprovação ministerial do projecto de gasoduto. E, como vimos, a implantação das tubagens é um dos elementos que, imperativamente, devem integrar tal projecto. Portanto, a aprovação, importa, do mesmo passo, a definição do traçado e a indicação dos bens a onerar, sendo que o ulterior procedimento de concretização e indicação dos prédios servientes, à escala adequada, tem de respeitar aquela implantação. O Director-Geral de Energia não tem, ao nível da escolha do traçado, qualquer competência, nem simultânea, nem própria concorrente com a do Ministro, estando-lhe vedado introduzir alterações ao projecto. Quando muito, admite-se que, no projecto sectorial, de pormenor, possa corrigir pequenos detalhes ou introduzir ligeiras modificações, justificadas por imprevisão de escala do projecto global e que se mostrem indispensáveis à execução do gasoduto no terreno. Não está é habilitado a substituir pelo seu, o critério do Ministro, introduzindo modificações sem que elas se mostrem justificadas nos termos referidos.

Ora, no caso concreto, é seguro que o traçado constante do despacho da autoridade recorrida se afasta, na localidade em causa, daquele que foi fixado no despacho de aprovação do projecto do gasoduto - é menos uniforme e rectilíneo, dista daquele entre o mínimo de 55 metros e o máximo de 170 metros e afecta de outro modo o núcleo urbano. E, sem curar de saber, qual é a medida da variação aceitável e se estas diferenças são, ou não, englobáveis, nesse índice de tolerância, há, desde logo, uma razão que afecta de ilegalidade a conduta do Director Geral de Energia. É que está provado pela perícia (fls. 619, 633 e 634), como a própria autoridade recorrida admite (art. 20º das alegações, a fls. 742), que não existe qualquer obstáculo de índole técnica à execução do projecto tal como aprovado pelo Despacho do Ministro da Indústria e Energia, sendo que, nas palavras do perito dos recorridos contenciosos “ não existem no terreno obstáculos a serem ultrapassados, que levem à escolha de um ou de outro traçado, face à maior ou menor dificuldade de construção em serem ultrapassados.”

Neste quadro, o desvio imposto não tem justificação material razoável e, sem esta, não faz sentido o apelo à margem de variação tolerável por imperiosas razões de execução da obra. Não havendo obstáculos que inviabilizem ou, sequer, dificultem a construção do gasoduto, nos termos do traçado fixado pelo despacho ministerial, a adopção de um qualquer outro representa, seguramente, por parte do Director Geral de Energia, uma escolha diferente, uma inovação, não autorizada por lei e que extravasa os limites da mera concretização do despacho do Ministro da Indústria e Energia.

O acto impugnado, não é portanto de mera execução e, sendo recorrível e inovatório, provém de uma autoridade que carece de competência para o praticar, devendo por isso, ser anulado, como se decidiu na sentença recorrida.

2.3. Improcedendo, nesta parte, os recursos interpostos da sentença anulatória, fica prejudicado o conhecimento dos demais erros de julgamento que lhe vêm assacados.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento aos recursos jurisdicionais.

Custas pela impugnante, ora recorrente contenciosa, em relação ao recurso interposto do despacho que não admitiu a junção das contra-alegações, com 100€ de taxa de justiça e 50€ de procuradoria.

Custas pela recorrida particular D..., no recurso da sentença, com 400€ de taxa de justiça e 200 € de procuradoria.

Lisboa, 16 de Março de 2004

Políbio Henriques – Relator – Rosendo José – António Madureira