O DIREITO
A sentença sob recurso declarou nulos, nos termos do art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro, os actos administrativos praticados pelo Presidente da Câmara Municipal de Óbidos, a 24.05.1999, pelos quais foram aprovados os projectos das especialidades referentes aos processos de licenciamento da construção de três blocos habitacionais nos lotes G1, G3 e G5, situados na Praia do …, freguesia do …, concelho de Óbidos, e abrangidos pelo Plano de Urbanização de Turisbel/Casalito, por os referidos actos incorrerem em violação do art. 24º do referido P.U. e do art. 70º, nº 4.2 do PDM de Óbidos.
Como acima se relatou, esta sentença foi objecto de duas impugnações jurisdicionais, que importa apreciar separadamente.
Recurso da “B…”
Como atrás se deixou referido, a recorrente apresentou as suas alegações de fls. 544 e segs. desprovidas de quadro conclusivo, pelo que, após convite, veio a formular as conclusões que constam de fls. 606 e segs.
Ora, confrontando o corpo das alegações com as conclusões posteriormente apresentadas, constata-se que estas últimas extravasaram do quadro impugnatório constante daquelas, abordando conclusivamente matérias que não estão contidas na alegação anteriormente apresentada, o que não é processualmente permitido.
Na verdade, como se deduz claramente do preceituado no art. 690º, nº 1 do CPCivil (anterior às alterações introduzidas pelo DL nº 303/2007, de 24 de Agosto), as conclusões da alegação devem ser um resumo claro e explícito das questões enunciadas pelo recorrente na peça alegatória, pelo que a correcta satisfação do convite referido no nº 4 daquele preceito passa pelo enunciar de conclusões necessariamente reportadas e delimitadas ao texto da alegação apresentada.
Ou seja, tem de existir sempre uma relação de interactividade material e lógica entre a argumentação do corpo das alegações e as conclusões correspondentes, pelo que, em caso algum será lícito conhecer de uma questão que haja sido levantada apenas no quadro conclusivo final (cfr., neste sentido, o Ac. do STJ de 06.06.1991, BMJ 408, pág. 431).
Em concreto, vê-se das alegações de fls. 544 que a recorrente, depois de sublinhar que é alheia ao processo de licenciamento em causa, e de invocar que todo o projecto de construção foi devidamente aprovado e acompanhado pela Câmara Municipal de Óbidos, e que o mesmo respeita na íntegra o preceituado no respectivo PDM e legislação complementar, alega, em síntese, que, de qualquer modo, é “terceira de boa-fé” e que “as eventuais divergências do Plano Director Municipal ocorrem posteriormente à emissão da Licença de Construção”, pelo que não podem “prejudicar direitos adquiridos de terceiros de boa-fé”.
A isto se reconduz o acervo material das alegações apresentadas pela recorrente.
E, perante ele, facilmente se vê que das conclusões posteriormente formuladas (fls. 606), só as 3 primeiras e a última (esta com alguma margem de condescendência) se contêm referencialmente nesse corpo alegatório, sendo as demais reportadas a questões ali não abordadas, designadamente a pretensa violação de direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica (arts. 61º e 62º da CRP), de violação dos princípios da proporcionalidade, da proibição do excesso e da legalidade, pelo que delas não pode conhecer-se.
Vejamos então a parte que cabe apreciar.
1. Nas 3 primeiras conclusões, alega a recorrente que é titular de direitos adquiridos, resultantes de actos praticados e registados anteriormente à sua aquisição, e que a sentença em análise violou o disposto nos arts. 140º e 141º do CPA, ao revogar ilegalmente anteriores actos constitutivos de direitos, sem se fundar na sua ilegalidade, que nem sequer foi invocada no texto da decisão, para além de violação dos princípios da confiança e boa fé, pois os direitos adquiridos e interesses legítimos da recorrente nunca poderiam ser prejudicados pela simples invocação de instrumentos de gestão territorial (art. 266° da CRP; cfr. art. 6°-A do CPA).
Não lhe assiste qualquer razão.
Desde logo, porque, contrariamente ao sustentado, ela não é titular de direitos adquiridos de construção pelo simples facto de ter adquirido, através de escritura pública, um lote devidamente licenciado para construção, nem isso traduz qualquer ofensa ou limitação ao direito de propriedade, assim caindo pela base a sua argumentação.
Porém, e de qualquer dos modos, a sentença sob recurso não procedeu à revogação do que quer que seja, antes se limitou a declarar, nos termos do art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, a nulidade dos actos de licenciamento da construção dos blocos habitacionais, por esses actos incorrerem em violação de normas do PU e do competente PDM, violação essa que é legalmente fulminada com a nulidade dos actos de licenciamento.
De igual modo, não pode falar-se em violação, pela sentença, dos princípios da confiança e boa fé, por os direitos adquiridos e interesses legítimos da recorrente não poderem ser prejudicados pela simples invocação de instrumentos de gestão territorial.
Os referidos princípios (art. 266° da CRP e art. 6°-A do CPA) reportam-se à actuação da Administração, ou seja, dos órgãos e agentes administrativos, como expressamente resulta do texto dos preceitos citados.
De qualquer modo, o licenciamento não confere ao interessado um direito absoluto. A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem acentuado de forma clara o carácter relativo, não absoluto, dos direitos decorrentes do licenciamento, traduzido na possibilidade de os mesmos cederem perante a afirmação e necessidade de tutela de outros direitos mais relevantes a que o legislador entenda dar prevalência, como é o caso dos valores tutelados pelos instrumentos legais de gestão e ordenamento territorial (cfr. Ac. do Pleno de 06.03.2007 – Rec. 873/03).
Daí que o DL nº 445/91 disponha que são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, e que violem, designadamente, o disposto em “plano municipal de ordenamento do território” [art. 52º, nº 2, al. b)].
A sentença recorrida, ao declarar nulos os actos de licenciamento em análise, limitou-se a aplicar a dita solução legal à situação concretamente apreciada, não merecendo pois censura.
Improcedem as aludidas conclusões da alegação.
2. Na última conclusão, alega a recorrente que a sentença violou o disposto nos artigos 87º e 88º do DL 380/99, de 22 de Setembro, nos artigos 134°/3 e 148°/2 do CPTA, e no artigo 25º da LPTA.
Não concretiza minimamente em que consistem tais violações.
Os arts. 87º e 88º do DL nº 380/99 são normas que definem o objecto e o conteúdo material do “plano de urbanização”, não se vendo em que é que a sentença impugnada, ao declarar nulos os actos de licenciamento pelos motivos indicados, fez incorrecta aplicação desses normativos.
A referência aos arts. 134°/3 e 148°/2 do CPTA radica, por certo, em lapso manifesto, dado que o CPTA não tem qualquer aplicação à situação dos autos, inteiramente regulada pela LPTA (art. 5º, nº 1 da Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro).
Quanto ao art. 25º da LPTA, é a norma que define os actos contenciosamente recorríveis, não se vendo em que é que a mesma teria sido beliscada, pois que a recorrente não concretiza minimamente, quer no corpo da alegação, quer na síntese conclusiva, em que consiste tal violação.
Improcedem, pois, as conclusões da alegação da recorrente, o que determina o improvimento do recurso.
Recurso da “A… – …”
1. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que, ao contrário do decidido, a aprovação dos projectos de especialidades não consubstancia o licenciamento da construção, para além de que não põe em causa quaisquer normas ou parâmetros de adequação urbanísticos, os quais são tidos em linha de conta na fase da aprovação dos projectos de arquitectura.
Pelo que, não tendo o recurso contencioso posto em crise a deliberação camarária que aprovou os projectos de arquitectura nem o despacho que deferiu a emissão dos alvarás de licença de construção, os actos recorridos são actos de mero trâmite, como tal, irrecorríveis.
Na sentença impugnada foi decidido que, de acordo com o disposto no art. 20º, nº 3 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro (com as alterações do DL nº 250/94, de 15 de Outubro), os actos de aprovação do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades estão incorporados no acto de licenciamento final, o que significa que este acto de licenciamento está formado com o trâmite final do procedimento, que é a aprovação dos projectos de especialidades.
E também se refere na sentença que, ao contrário do sustentado por uma das recorrentes, o acto de licenciamento da construção não foi praticado em 19.07.1999, data em que foi autorizada a emissão dos alvarás de licença de construção, os quais, consabidamente, constituem meros actos integrativos da eficácia do licenciamento.
A questão da recorribilidade contenciosa directa do acto de aprovação dos projectos de arquitectura, tem sido decidida por este STA no sentido de que tais actos são, em princípio, inimpugnáveis, uma vez que estão integrados num procedimento complexo e faseado conducente a uma decisão final, e que só será de aceitar a sua impugnabilidade directa quando eles corporizarem uma lesividade específica, e que esta não possa ser afastada por meios de impugnação administrativa (cfr. Acs. de 25.01.2006 – Rec. 1127/05 e de 14.12.2005 – Rec. 1017/05).
Seja como for, e como a própria sentença expressamente refere, a questão da recorribilidade contenciosa dos actos aqui impugnados foi objecto de decisão interlocutória (de fls. 244 a 247), transitada em julgado, estando pois definitivamente assente.
Improcedem, deste modo, as conclusões A) a E) da alegação.
2. Alega de seguida a recorrente que um anterior alvará, entretanto caducado (alvará nº 209/1988) previa a construção de edifícios de habitação multifamiliares nos lotes G’s, e que foi precisamente para ultrapassar a declaração de caducidade desse alvará que se lançou mão do P.U. de Turisbel/Casalito, o qual, porém, teria nascido com um erro de redacção no art. 24º (que proibia as construções para habitação), o qual foi objecto de uma rectificação pela Declaração nº 195/99, de 02.07.1999, a qual tem efeitos retroactivos,
reportando-se pois à data da publicação original do diploma.
E acrescenta que essa capacidade construtiva era dada por adquirida por todas as entidades.
Também aqui lhe não assiste razão.
À data em que foi deferido o pedido de licenciamento, após aprovação dos projectos de especialidades (24.05.1999), estava em vigor o PDM de Óbidos, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 187/96, e publicado no DR – I Série B, Nº 276, de 28.11.1996, que, no seu art. 26º, nº 5, qualifica o pólo de desenvolvimento do … (Turisbel/Casalito) como “espaço urbano de desenvolvimento turístico”, e que, no art. 69º, nº 2, prevê a elaboração de um Plano de Urbanização para aquele pólo.
E é para concretização destes normativos que surge o PU de Turisbel/Casalito, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de 06.09.1997, cujo Regulamento consta da Declaração nº 20/98, da DGOTDU, publicada no DR, II Série, Nº 14, de 17.01.1998, e que, portanto, estava igualmente em vigor à data do licenciamento em apreço.
O art. 24º deste Regulamento do PU de Turisbel/Casalito dispõe o seguinte:
Na zona habitacional existente a reconverter (HR1), as regras de uso e ocupação do solo são:
1) Admitem-se as seguintes tipologias:
Aldeamentos turísticos em área total do terreno não inferior a lha e número de pisos não superior a três;
2) Aplicam-se os seguintes indicadores urbanísticos:
- a)ICb máximo – 1,0;
- b)Número máximo de pisos – 2, admitindo-se um 3º piso recuado com área bruta equivalente a dois terços do piso imediatamente inferior.
(...)
É pois evidente que, à luz do preceituado nos dois instrumentos normativos citados (PDM e PU), não era admissível a construção para fins habitacionais, apenas sendo permitida naquela zona a construção para fins turísticos, o que significa, como bem refere a sentença, que a entidade contenciosamente recorrida (Presidente da C.M. Óbidos) licenciou a construção de edifícios para fins habitacionais ao arrepio e em frontal desrespeito pelo Plano de Urbanização em vigor.
O que determina inelutavelmente a nulidade dos referidos actos de licenciamento, pois que é esse o tipo de invalidade previsto no art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91 para os “actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento ... que violem o disposto em ... plano municipal de ordenamento do território”, como é o caso do plano de urbanização.
Nulidade essa que impede qualquer tipo de sanação dos actos (art. 137º, nº 1 do CPA), não sendo figurável, no que a eles respeita, o princípio do aproveitamento do acto administrativo ou a aceitação da sua degradação em ilegalidade secundária meramente formal (Acs. STA de 05.02.2004 – Rec. 1918/02 e de 04.07.2002 – Rec. 852/02).
É certo que, posteriormente aos actos de licenciamento, foi publicada uma alteração ao art. 24º do referido PU, passando a ser permitida a construção para fins habitacionais (Declaração nº 195/99, de 02.07.1999), pretendendo a recorrente que se tratou de uma rectificação de um “erro de redacção”, que deve aplicar-se retroactivamente.
Esta argumentação não colhe.
Antes do mais, não ficou minimamente demonstrado que se trate de uma rectificação ou correcção de erro de escrita, mas sim de uma verdadeira alteração, como bem se ponderou na sentença agravada:
“É que, examinada a Declaração a Declaração nº 195/99, que procedeu à alteração do citado art.º 24º, não se menciona em momento algum que o que está em causa é uma mera rectificação à Declaração nº 20/98. Antes pelo contrário, o que está exarado na Declaração nº 195/99 é que a Assembleia Municipal de Óbidos, por deliberação de 27 de Junho de 1998, aprovou uma alteração de pormenor ao Plano de Urbanização de Turisbel/Casalito, publicado em Diário da República, 2ª série, de 17 de Janeiro de 1998. E ainda que a alteração incidiu unicamente sobre o art.º 24º do regulamento do Plano (sublinhado nosso).
Por conseguinte, para além de não haver menção expressa de que esta Declaração constitui uma rectificação, está ainda consagrado que se trata de uma verdadeira alteração ao PU.
Daí que a conclusão não possa ser outra senão a de que a nova redacção do art. 24º (que já consagra a construção para habitação), constante da Declaração nº 195/99 de 02/07/1999, produz tão-somente efeitos prospectivos, não abrangendo, consequentemente, os actos de licenciamento entretanto emitidos.”
Daí que, tratando-se de uma alteração posterior aos actos de licenciamento, ela seja inaplicável aos mesmos, em face do princípio “tempus regit actum”, que manda aferir a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação, como é jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal.
E nada em contrário resulta, como bem se assinala na decisão recorrida, do facto de os alvarás de licença de construção terem sido emitidos após a referida alteração, uma vez que, como se deixou já dito, eles são meros actos integrativos da eficácia do acto autorizativo, o licenciamento.
Improcedem, deste modo, as conclusões F) a J) e L) da alegação.
3. Alega ainda a recorrente que não existe qualquer hierarquia entre os planos municipais de ordenamento, ou seja, entre o plano director municipal (PDM) e o plano de urbanização (PU).
Cabe dizer, antes do mais, que será difícil afirmar-se uma absoluta inexistência de hierarquização entre os vários instrumentos de gestão e ordenamento territorial, concretamente entre planos de incidência territorial distinta, apesar da prioritária harmonização e articulação possíveis, na prossecução dos valores por cada um deles prosseguidos.
Como se afirmou no Ac. STA de 15.02.2007 – Rec. 47.310, “o que importa sempre é a articulação e compatibilidade entre uns e outros, sem no entanto deixar de se ter presente que, no jogo de forças e de hierarquia, os interesses defendidos pelos planos regionais e pelos planos sectoriais estão à frente dos interesses locais, sempre que alguns deles tenham que ser sacrificados”, afirmando-se mais adiante que “é tudo um problema de hierarquia”.
E não será despiciendo aceitar essa possibilidade de hierarquização aos planos municipais de ordenamento do território, ou seja, aos planos directores (PDM) e planos de urbanização (PU), atenta a diversidade da sua incidência territorial e dos objectivos prosseguidos.
Nos termos do DL nº 380/99, de 22 de Setembro (com as alterações dos DLs nº 53/2000 e 310/2003) o plano director municipal “define um modelo de organização municipal do território”, constituindo “uma síntese da estratégia de desenvolvimento e ordenamento local” (arts. 84º e 85º), enquanto o plano de urbanização “define a organização espacial de parte determinada do território municipal”, com o que “prossegue o equilíbrio da composição urbanística” (arts. 87º e 88º).
De qualquer modo, temos por adquirido que esta alegação (de inexistência de hierarquia entre planos municipais de ordenamento) é absolutamente irrelevante e ineficaz para os efeitos impugnatórios aqui visados, uma vez que se reporta a um segmento decisório da sentença meramente subsidiário, afirmado em termos de previsão hipotética.
Com efeito, após emitir pronúncia de nulidade dos actos de licenciamento sub judicio, nos termos do disposto no art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, por violadores do art. 24º do Regulamento do PU (na sua redacção original, vigente à data desses actos), que proibia, na zona, a construção para fins habitacionais, e de declarar inaplicável, à luz do princípio “tempus regit actum”, a alteração posteriormente introduzida naquele preceito, que considerou produzir “tão-somente efeitos prospectivos, não abrangendo, consequentemente, os actos de licenciamento entretanto emitidos”, a sentença entendeu por bem, para a hipótese – já expressamente afastada –, de aplicação daquela alteração à situação dos autos, emitir uma decisão subsidiária de nulidade dos actos de licenciamento, justamente com fundamento na impugnada hierarquia entre os planos municipais de ordenamento, com prevalência das prescrições do PDM sobre as normas do PU.
Afirmou expressamente a sentença:
“Mas ainda que, e só por mera hipótese, a alteração do art.º 24º do PU, na parte referente à construção para habitação, fosse aplicável aos actos sob recurso, ainda assim os actos de licenciamento seriam igualmente nulos.
Realmente ...”
Ou seja, a sentença proferiu uma pronúncia de nulidade dos actos de licenciamento com determinado fundamento; e, podendo ter ficado por aí, achou por bem, em jeito de reforço, e a título subsidiário, perspectivar “só por mera hipótese” uma situação que antes afastara por juridicamente insustentável, para afirmar que, “ainda assim”, permaneceria, com outro fundamento, um juízo decisório de nulidade.
Ora, a partir do momento em que, nesta sede impugnatória, se deu já por confirmada aquela primeira pronúncia de nulidade dos actos de licenciamento, por violação do art. 24º do Regulamento do PU, confirmando-se a decisão de inaplicabilidade da alteração posteriormente introduzida nesse preceito, é de todo irrelevante a alegação dirigida ao segundo segmento decisório, emitido a título meramente subsidiário, pois que da sua eventual procedência não resultaria nunca um ganho de causa da recorrente, atenta a subsistência da primeira pronúncia emitida.
Esta alegação é pois ineficaz, não podendo dela decorrer qualquer potencialidade de revogação da decisão impugnada.
Improcede, deste modo, a conclusão K).
4. A última conclusão formulada pela recorrente é uma simples enumeração das disposições legais consideradas violadas pela sentença.
Pelo já exposto, cabe apenas dizer que a sentença não incorre em violação dos arts. 87º e 88º do DL nº 380/99, dispositivos do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial já atrás analisados.
Como igualmente não incorre, pelos motivos atrás adiantados, em violação dos arts. 134º, nº 3 e 148º, nº 2 do CPA, e 5º da Lei nº 74/98, preceitos relativos ao regime da nulidade dos actos administrativos e à rectificação de erros materiais.
Como não ocorre, por tudo que atrás se deixou exposto, violação dos arts. 25º da LPTA e 268º, nº 4 da CRP, do art. 24º do Regulamento do PU de Turibel/Casalito, e muito menos do art. 20º, nº 1 do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, diploma que não era ainda vigente à data dos actos de licenciamento aqui versados.
Improcedem, pois, as conclusões da alegação da recorrente, o que determina igualmente o improvimento deste recurso.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento aos recursos.
Custas pelas recorrentes, fixando-se, para cada uma, a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400,00 € e 200,00 €.
Lisboa, 17 de Janeiro de 2008. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.
