0985/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A rejeição de um recurso contencioso de um acto confirmativo ou de execução tem que assentar na recorribilidade (ou estabilidade por falta de impugnação administrativa) do acto confirmado ou do acto exequendo, mas também na sua notificação nos termos legais (art.º 68 do CPA), de modo a permitir-se uma impugnação efectiva.

II- A lei afirma-o expressamente, para o acto confirmativo (art.º 55 da LPTA) mas é uma decorrência lógica do princípio constitucional que impõe a notificação de quaisquer actos administrativos (art.º 268, n.º 3, da CRP) e também da regra segundo a qual os actos constitutivos de deveres ou encargos (seria o caso) só começam a produzir efeitos a partir da sua notificação (nos termos legais) aos destinatários (art.º 132, n.º 1, do CPA).

III- Os mecanismos processuais a que aludem os artigos 31 e 82 da LPTA são de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo para a impugnação contenciosa do acto, de cuja notificação falte qualquer dos elementos previstos no art.º 68 do CPA.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de 17.2.03, que rejeitou o recurso contencioso que interpôs do acto do Director do Serviço Sub-Regional de Lisboa do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, de 9.7.99, que lhe impôs a reposição das quantias recebidas entre 11.7.00 e 13.9.00, a título de subsídio de doença.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1. Improcede a QUESTÃO PRÉVIA, concernente à irrecorribilidade do Acto.

2. Consignada na douta decisão recorrida.

3. Com efeito, o Acto que a entidade recorrida entende que, deveria ser impugnado pela via do recurso hierárquico, não consubstancia, aprioristicamente, um ACTO DEFINITIVO, nem EXECUTÓRIO.

4. Aquando da suspensão do subsídio de doença, ainda não estava formado o ACTO ADMINISTRATIVO. Porquanto,

5. Não obedece o mesmo aos requisitos do ACTO ADMINISTRATIVO, DEFINITIVO E EXECUTÓRIO.

6. Tendo por base o nº 1 do artº 25° da LPTA, invocado na douta decisão recorrida.

7. Com efeito, neste preceito legal há que distinguir, a executoriedade, a eficácia, e a difinitividade.

8. Quanto à primeira, é ela uma expressão de força jurídica própria, dos actos administrativos, por via da qual, pode impor-se por si próprio.

9. É este o conceito de EXECUTORIEDADE.

10. No que concerne à segunda, temos que, a eficácia se reporta ao momento em que acto se encontra apto, para desencadear toda a sua potência interna, sendo por isso lesivo dos interesses do cidadão, ora recorrente.

11. É este, assim o conceito de EFICÁCIA.

12. Quanto à definitividade, ela adquire eficácia quando tem relevância ao nível da DEFINITIVIDADE VERTICAL. Senão,

13. Trata-se de um acto ineficaz.

14. O acto impugnado, também não se trata de um acto confirmativo, porquanto aduz novos elementos, tanto do ponto de vista fáctico como jurídico.

15. Não se limitando a ser uma repetição de um acto anterior, confirmativo de um indeferimento.

16. São estes conceitos basilares ínsitos no nº 1 do artº 25° da LEPTA, em consonância, com o texto Constitucional. - Neste sentido AC. de 23.07.87 do Tribunal Pleno A.D. 315 e AC. de 28.04.88, in A.D. 320/321.

17. A douta decisão recorrida, não teve em linha de conta aqueles elementos.

18. Violando o disposto no nº 1 do artº 25° da LPTA, bem como da sua consagração CONSTITUCIONAL.

19. A douta decisão recorrida, enferma de nulidade, porquanto os fundamentos estão em oposição com a decisão, violando a alínea c) do artº 668° do CPC, bem como,

20. A primeira parte da alínea d) do mesmo preceito legal, já que o MM Juiz "a quo", deixou de pronunciar-se sobre questões de que devia apreciar.

21. O que é causa determinante de nulidade, da douta decisão recorrida.

22. Assim sendo, pelas razões e fundamentos acima aduzidos e alegados, deve ser revogada a douta decisão recorrida.

23. A douta decisão recorrida não teve em linha de conta aqueles elementos.

24. Violando o disposto no nº1 do artº 25° da LPTA, bem como da sua consagração CONSTITUCIONAL

25. A douta decisão recorrida, enferma de nulidade, porquanto os fundamentos estão em oposição com a decisão, violando a alínea c) do artº 668° do CPC, bem como,

26. A primeira parte da alínea d) do mesmo preceito legal, já que o MM Juiz "a quo", deixou de pronunciar-se sobre questões de que devia apreciar.

27. O que é causa determinante de nulidade, da douta decisão recorrida,

28. Assim sendo, pelas razões e fundamentos acima aduzidos e alegados, deve ser revogada a douta decisão recorrida.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua:

1º O acto administrativo que determinou a reposição das prestações recebidas indevidamente pela requerente, a título de subsídio de doença, no período de 11-07-2000 a 13-09-2000 e acto ora impugnado, decorre lógica e necessariamente do acto anterior, que determinou a cessação das referidas prestações, acto datado de 17-08-2000 e devidamente notificado à recorrente em 2000-08-28.

2° O acto administrativo impugnado consubstancia, pois, um acto consequente, acto praticado ou dotado de certo conteúdo em virtude da prática de um acto anterior, que constitui seu pressuposto essencial.

3° No fundo, o acto em causa limita-se a desenvolver e aplicar a determinação da situação legal contida no acto antecedente, não assumindo autonomamente potencialidades lesivas de direitos ou interesses legítimos legalmente protegidos.

4° No caso vertente, essa lesão, a ter existido, radicaria no acto que definiu a situação da recorrente, in casu, o acto que determinou a suspensão das prestações de doença a partir de 11-07-2000, pelo que se contra esse acto, regularmente notificado, não foi deduzida impugnação, formou-se caso decidido, que o acto consequente se limitou a pôr em prática.

5° Logo, o acto que a recorrente deveria ter impugnado, era o acto determinativo da cessação das prestações de subsídio de doença e não o acto que ordenou a reposição das mesmas prestações, atendendo a que a obrigação de restituir é, apenas, uma mera consequência legal do primeiro acto.

6° Em consequência, o acto impugnado não configura um acto definitivo e executório, sendo, pois, irrecorrível.

7° Porque não podem os administrados ultrapassar a tramitação normal do procedimento administrativo, ignorando as garantias graciosas e recorrendo directamente para os tribunais, e do acto em causa não cabe recurso directo para os tribunais administrativos, impõe-se o recurso hierárquico necessário do acto em referência, nos termos dos Arts. 166° e 167° do CPA, só desta decisão cabendo, eventualmente, caso o interessado com a mesma não se conforme, recurso contencioso para os tribunais administrativos.

8º Pelo exposto, não padece a sentença recorrida de qualquer vício que determine a sua nulidade.

A Magistrada do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte parecer:

"A meu ver, improcede a alegação da recorrente.

Com efeito, concordo inteiramente com a decisão proferida pelo TAC de Lisboa, de rejeitar o recurso contencioso instaurado, com o fundamento na ilegalidade da sua interposição, por irrecorribilidade do acto impugnado.

Este consiste na decisão do Director do Serviço Sub Regional de Lisboa do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo que ordenou à recorrente a reposição das prestações recebidas, a título de subsídio de doença, no período de 11/7/2000 a 13/9/2000.

Mas, este acto é consequente de outro acto anterior que determinou a cessação do pagamento daquele subsídio a partir de 11/7/2000.

Na verdade, a prática do acto recorrido, bem como o seu conteúdo, decorrem desse acto anterior, em nada o inovando.

Por isso, o acto impugnado não projecta, por si só, efeitos negativos ou lesivos na esfera jurídica da interessada. Tal lesão, a ter existido, radica no acto anterior que determinou a cessação do pagamento do referido subsídio, acto esse que a recorrente não atacou.

Assim sendo e porque o núcleo da alteração introduzida ao art. 268 da CRP, pela Lei Constitucional n° 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade na circunstância da lesividade do acto, devendo o n° 1, do art. 25 da LPTA ser interpretado à luz do regime dali decorrente, bem andou a decisão sob censura ao rejeitar o recurso contencioso.

Contrariamente, pois, ao alegado pela recorrente, a decisão recorrida fez uma correcta apreciação e aplicação do direito, não padecendo das arguidas nulidades.

Pelo que, sou de parecer que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAF:

1. Desde Abril de 2000, a Recorrente encontrava-se de baixa por doença.

2. Concomitantemente, deu entrada de pedido de concessão de reforma por invalidez.

3. Em Junho de 2000, a Recorrente recebeu convocação para exame médico para verificação da subsistência de incapacidade temporária para o trabalho, agendado para o dia 10.7.2000.

4. Por carta datada de 21.6.2000, a Recorrente foi convocada para exame médico para avaliação de incapacidade para o trabalho, agendado para o dia 26.7.2000.

5. A Recorrente não compareceu ao exame médico designado para o dia 10.7.2000, nem justificou a falta nos 8 dias seguintes.

6. Por carta de 23.8.2000 (é 28.8) e assinada por uma Assistente Administrativa Principal a Recorrente foi informada que o subsídio de doença cessou a partir de 11.7.2000, por não ter comparecido no dia 10.7 ao exame médico agendado nem justificado a falta.

7. Em 30.8.2000, a Recorrente dirigiu requerimento ao CSSSVJ a solicitar a justificação da falta dada no dia 10.7.2000, nos moldes constantes no processo instrutor aqui dados por reproduzidos.

8. Em Setembro de 2000, a Recorrente recebeu uma carta da Autoridade Recorrida, assinada pelo Director de Serviços, a ordenar a reposição dos subsídios de doença recebidos indevidamente no período de 11.7.2000 a 13.9.2000.

III Direito

1. Nos pontos 19 e 20 das conclusões da sua alegação a recorrente veio imputar à sentença nulidade nos termos das alíneas c) e d) do n.º 1 do art.º 668 do CPC, por haver contradição entre a decisão e os respectivos fundamentos e também omissão de pronúncia. O certo é que, para além dessa invocação meramente conclusiva, constituindo a simples repetição do afirmado no texto, a recorrente não explicita em que consistiram essas irregularidades, em que pontos havia contradição e que aspectos deixaram de ser ponderados. E, sendo assim, improcedem as referidas conclusões.

2. O recurso contencioso foi rejeitado, por manifesta ilegalidade na sua interposição (art.º 57, § 4, do RSTA), por se ter entendido que "o acto que ordena a reposição das quantias pagas a título de subsídio de doença a partir de 11.7.2000 é consequente do outro acto anterior que determinou a cessação do pagamento daquele subsídio a partir daquela mesma data. No fundo, ele traduz-se num efeito lógico necessário do acto anterior, em nada o inovando, razão pela qual não assume, potencialidades lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos. Ao invés, a invocada lesão, a ter existido, radica no acto que definiu a situação da interessada, in caso, o acto determinativo da cessação do pagamento do subsídio de doença com base na falta injustificada ao exame médico designado para o dia 10.7.2000. Logo, deveria a Recorrente ter impugnado o primeiro acto; não constituindo ele a última palavra da Administração, deveria tê-lo feito por via de recurso hierárquico necessário, e desta decisão recorrer contenciosamente caso a mesma lhe fosse desfavorável."

3. O recurso contencioso, como se viu, foi rejeitado por manifesta ilegalidade na sua interposição sem que na sentença, todavia, se proceda à qualificação da ilegalidade que determinou essa rejeição. O que se diz, no entanto, é que o acto impugnado não seria lesivo pois a sua lesividade viria de acto anterior, mas simultaneamente afirma-se, também, que esse acto anterior não era um acto definitivo, no sentido em que estaria sujeito a recurso hierárquico necessário. Vista a argumentação adiantada na sentença para fundamentar a rejeição, a "manifesta ilegalidade" só poderá ter resultado ou da natureza meramente confirmativa do acto impugnado ou da sua qualificação como acto de mera execução (em relação ao tal acto anterior).

É verdade que tanto os actos confirmativos - "os que se limitam a confirmar outros actos anteriores que sejam executórios sem nada acrescentarem ou tirarem ao seu conteúdo; toda a obrigatoriedade e vigor coercivo resultam dos actos executórios confirmados", Marcelo Caetano, Manual, 9.ª edição, I, 431 - como os actos de mera execução - "os actos administrativos praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de outro acto administrativo anterior." Quando "não sejam mais do que o efeito lógico do primeiro não têm, por si, carácter definitivo. Quando, porém, um acto administrativo de execução contrarie ou exceda o conteúdo do acto definitivo, então perde o carácter de execução na medida em que seja inovador, idem, 427 - não são impugnáveis por não serem actos directamente lesivos (definitivos e executórios). Mas, para assim ser, como se observa, é imprescindível que o acto confirmado e o acto executado o sejam, pois a irrecorribilidade do acto confirmativo e do acto de mera execução radicam, justamente, na recorribilidade daqueles dois. Daqui recorre, naturalmente, que a rejeição de um recurso contencioso de um acto com estas características - confirmativo ou de execução - tem que assentar na recorribilidade (ou estabilidade por falta de impugnação administrativa) do acto confirmado ou do acto exequendo, mas também na sua notificação nos termos legais (art.º 68 do CPA), de modo a permitir-se uma impugnação efectiva. De resto, a lei afirma-o expressamente, para o acto confirmativo (art.º 55 da LPTA "O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente ...") mas é uma decorrência lógica do princípio constitucional que impõe a notificação de quaisquer actos administrativos (art.º 268, n.º 3, da CRP) e também da regra segundo a qual os actos constitutivos de deveres ou encargos (seria o caso) só começam a produzir efeitos a partir da sua notificação A forma de conhecimento oficial para ser operativa tem que abarcar os mesmos elementos da notificação. (nos termos legais) aos destinatários (art.º 132, n.º 1, do CPA). Vejam-se, a este propósito, os acórdãos deste STA de 19.6.97 no recurso 40731, de 25.6.98 no recurso 41601, de 22.11.01 no recurso 47979 e de 21.5.03 no recurso 1834/02, entre outros. Como se escreveu no sumário do acórdão de 25.6.98 "Ainda que entre dois actos administrativos exista identidade de sujeitos, objecto e de decisão, a falta de publicação legal do primeiro acto arreda o carácter confirmativo do segundo acto" e no de 22.11.01 "Os mecanismos processuais a que aludem os artigos 31 e 82 da LPTA são de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo para a impugnação contenciosa do acto, de cuja notificação falte qualquer dos elementos (v.g. a autoria do acto) a que aludia o artigo 30 da LPTA, então em vigor."

Ora, se observarmos o instrumento de notificação - aliás, na sentença diz-se que a recorrente foi informada e não notificada - desse acto (ponto 6 da matéria de facto e fls. 8 do PA) verificamos que não integra nenhuma das especificações referidas no n.º 1 do art.º 68 do CPA, não ocorrendo igualmente a situação excepcional contemplada no n.º 2. Assim, não contém o texto integral do acto, nem a indicação do seu autor ou a data em que foi proferido. Trata-se de um simples quadro pré-impresso donde consta que por não ter comparecido no dia 10.07.00 o "subsídio de doença cessou a partir de" 11.07.00 e que a final se mostra assinado por uma funcionária. Em virtude disso, tem de dar-se tal acto como não notificado com todas as consequências legais daí decorrentes (inexistência do ónus de impugnação mas também do efeito estabilizador da situação que está subjacente a essa omissão). E uma delas é, seguramente, a impossibilidade de manter a sentença recorrida com o fundamento nela aduzido e que pressupunha uma notificação regularmente feita desse acto inicial. De resto, o acto impugnado tendo implícita a definição de uma situação jurídica por acto anterior (o que induziria a ideia de confirmatividade), é também inovador ao determinar a devolução do subsídio recebido naquele período.

IV Decisão

Assim, nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, em revogar decisão recorrida e em ordenar o prosseguimento do recurso contencioso com a apreciação do respectivo mérito se outra qualquer circunstância o não impedir.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Dezembro de 2005. – Rui Botelho (relator) – Angelina Domingues – Cândido de Pinho (Com declaração de voto em anexo).

Declaração de voto

Entendo que a comunicação referida no ponto 6 da matéria de facto visa a notificação de um verdadeiro acto decisor e definitivo sobre a cessação do pagamento do subsídio, contido ele mesmo no próprio impresso de comunicação. Dele haveria, portanto, recurso contencioso.

Se a comunicação era incompleta ou imperfeita, isso é já questão que releva do ponto de vista da eficácia do acto, sem interferir, porém, com o tema da recorribilidade contenciosa.

No entanto, voto a decisão porque o acto posterior (ver ponto 8 da matéria de facto), embora consequente do primeiro, dele não é de mera execução. É inovador na medida em que excede o conteúdo do primeiro e, nessa medida, dele caberia recurso contencioso, reportado aos vícios próprios.

Lisboa, 14 de Dezembro de 2005. Cândido de Pinho.