02023/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art. 5º do DL n.º 81-A/96, o processo de regularização do pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10/1/96, desempenhava funções há menos de três anos dependia de proposta de celebração de contrato de trabalho a termo certo, emanada do dirigente máximo do serviço e fundada na indispensabilidade das tarefas executadas, da concordância recebida do membro do Governo da tutela e da subsequente autorização do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tivesse a seu cargo a função pública.

II- Reunidos todos os requisitos ditos em I e celebrado pela recorrida um contrato a termo certo como auxiliar de acção educativa, o posterior despacho em que o Secretário de Estado da Administração Educativa disse revogar «os despachos autorizadores» deve ser interpretado no sentido de operar a revogação do seu despacho de concordância com a proposta emanada do Conselho Directivo da escola, só indirectamente afectando a subsistência dos despachos autorizadores, praticados pelo Secretário de Estado do Orçamento e pelo Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa.

III- Se a recorrida, devido ao atraso no processo de regularização que o DL n.º 81-A/96 lhe prometia e ao facto de a escola carecer de disponibilidades orçamentais que contemplassem a sua situação de precariedade, deixou de ali trabalhar entre 30/5/97 e 8/3/99 (ocasião em que celebrou o contrato de trabalho a termo certo), não podia entrever-se nesse não exercício de funções o significado de que elas não eram indispensáveis ao regular funcionamento da escola - sem o que se confundiria uma consequência do arrastamento do processo de regularização com uma causa da inadmissibilidade do mesmo processo.

IV- Assim, enferma de violação de lei, por erro nos pressupostos, o acto revogatório dito em II que, fundando-se apenas no não exercício de funções, dito em III, e no significado de não indispensabilidade, também aí referido, considerou que a proposta emanada da escola não deveria ter merecido a concordância que esteve na base da celebração do contrato.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Secretário de Estado da Administração Educatica interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA, de fls. 69 e ss., na parte em que ele concedeu provimento parcial ao recurso deduzido por A..., identificada nos autos, anulando o despacho datado de 28/9/99, em que aquela autoridade revogara despachos autorizadores da celebração, com a aqui recorrida, de um contrato de trabalho a termo certo.

O recorrente terminou a sua alegação, enunciando as conclusões seguintes (cujos números de ordem são da nossa responsabilidade):

1.ª O mui douto acórdão do presente agravo deve ser substituído por acórdão que considere que a funcionária não possuía os requisitos necessários e cumulativos para celebração do contrato, nos termos do n.º 1 do art. 5º do DL 81-A/96.

2.ª Porquanto o órgão de gestão da escola que passou a declaração, de que as funções da funcionária eram imprescindíveis para o bom funcionamento da escola, não foi o mesmo que efectuou o processo de contratação.

3.ª E tal requisito de imprescindibilidade não coincide com o facto de a mesma apenas ter prestado 11 meses, 9 dias e 6 horas de tempo de serviço efectivo, em 3 anos civis, ou seja, não se está perante uma alteração dos pressupostos mas sim perante a constatação de um erro.

4.ª Logo, só se pode concluir que essa mesma declaração foi passada com base em pressuposto errado e, consequentemente, que o despacho autorizador, de Suas Excelências os Secretários de Estado da Administração Pública e do Orçamento, foi proferido, de igual modo, assente num facto errado.

5.ª Assim, o despacho do Sr. SEAE, de 28/9/99, é, na sua totalidade, legal, salvo melhor opinião.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Em 10/1/96, a aqui recorrida trabalhava como auxiliar de limpeza na Escola EB 2,3 Sophia de Mello Breyner, em Arcozelo, VN Gaia. Exercia essa funções enquanto tarefeira paga à hora, laborando então oito horas por dia. Sendo assim, e por força do que o DL n.º 81-A/96, de 21/6, veio estabelecer no seu art. 5º (com referência ao art. 4º), era possível que a recorrida visse superada aquela situação de precariedade através da celebração de um contrato de trabalho a termo certo, como naquele preceito se previa. No entanto, e segundo o mesmo art. 5º, n.º 1, a autorização para que se outorgasse esse possível contrato dependia de dois imediatos requisitos: que o Conselho Directivo do estabelecimento de ensino formulasse uma proposta fundamentada de celebração do contrato a termo certo, em que se reconhecesse que a prestação de serviço por parte da recorrida era indispensável ao regular funcionamento da escola; e que o Ministro da Educação (ou um seu Secretário de Estado) concordasse com a mencionada proposta.

Tais requisitos verificaram-se no caso da recorrida, já que o Secretário de Estado da Administração Educativa, em 24/8/98, concordou com a proposta de contratação dela, provinda da Presidente do Conselho Directivo da escola e datada de 26/3/98. Assim, obtidas seguidamente as autorizações a que aludia o n.º 2 do art. 5º, do DL n.º 81-A/96, de 21/6 – através dos despachos de 21/9/98 e de 25/1/99, respectivamente do Secretário de Estado da Administração Pública e do Secretário de Estado do Orçamento – a aqui recorrida celebrou, em 8/3/99, um contrato de trabalho a termo certo para exercer as funções de auxiliar de acção educativa na Escola EB 2,3 Sophia de Mello Breyner.

Entretanto, e ainda dentro do percurso legislativo iniciado pelo DL n.º 81-A/96, tendente à regularização do pessoal precariamente vinculado à Administração, foi publicado o DL n.º 195/97, de 31/7, que estabeleceu que a integração a fazer dependeria da aprovação em concurso a que seria admitido o pessoal que tivesse, pelo menos, três anos de serviço (cfr. o art. 4º). Sucede que a recorrida prestara serviço na aludida Escola EB 2,3 em três distintos períodos, ocorridos entre 6/12/95 e 30/5/97, só voltando a trabalhar no dito estabelecimento de ensino a partir de 8/3/99 – ocasião em que celebrou o contrato de trabalho a termo certo. Sendo assim, ela não parecia dispor dos três anos de serviço de que necessitava para ser opositora ao concurso que, na sequência daquele DL n.º 195/97, veio a ser aberto por aviso de 5/5/99.

Contudo, a recorrida achava que o seu não exercício de funções no período compreendido entre 30/5/97 e 8/3/99 se devera a uma injustificada inércia na regularização do seu caso, imputável à Administração, pelo que se supunha com direito a que esse período valesse como tempo de serviço efectivamente prestado – hipótese em que já disporia dos três anos necessários para concorrer. E a Presidente da Comissão Executiva Instaladora da referida Escola EB 2,3, hesitando sobre o «quantum» do tempo de serviço da recorrida, colocou superiormente a questão de saber se ela estava, ou não, em condições de se habilitar ao concurso acima referido.

A propósito desse problema, foi proferida, na Direcção de Serviços de Assuntos Jurídicos e Contencioso da Direcção-Geral da Administração Educativa, uma informação em que se considerou que a ora recorrida não completara os três anos de serviço que, nos termos do art. 4º do DL n.º 195/97, de 31/7, eram necessários para ela se apresentar ao dito concurso. Posteriormente, e ainda na mesma Direcção-Geral da Administração Educativa, o Subdirector-Geral emitiu um parecer datado de 9/9/99 em que propendeu para «a revogação dos despachos autorizadores do contrato de trabalho» celebrado com a aqui recorrida, em virtude da mencionada informação revelar que ela «não desempenhou funções correspondentes a necessidades permanentes do serviço e sem interrupção desde Janeiro de 1996», pois interrompera o exercício de funções entre 31 de Maio de 1997 e Março de 1999 – facto que evidenciaria que, afinal, o trabalho da recorrida não era indispensável ao regular funcionamento da escola. E, na esteira desse parecer, o ora recorrente, em 28/9/99, despachou no sentido de revogar os mencionados despachos autorizadores – sendo esse o acto contenciosamente impugnado.

Antes do mais, assinale-se que esta revogação, apesar de expressamente referida aos «despachos autorizadores», deve entender-se como directamente incidente sobre o despacho de 24/8/98, em que o mesmo Secretário de Estado da Administração Educativa havia concordado com a proposta, emanada da Presidente do Conselho Directivo da escola, de que se justificava a celebração de um contrato a termo certo com a recorrente. E não repugna esta interpretação, pois, ordenando-se o despacho de concordância e os despachos autorizadores a uma conjunção legalmente indispensável para que o contrato pudesse surgir («vide» o art. 5º, ns.º 1 e 2 do DL n.º 81-A/96), óbvio se torna que, com a erradicação do despacho de concordância, suprimidos ficariam também, «ipso facto», todos efeitos a que os despachos autorizadores se inclinavam – pelo que, de um certo modo e «a latere», o acto recorrido, tal e qual anunciou, também incidiu sobre esses despachos autorizadores. Ademais, a razão de ser da pronúncia revogatória foi a ideia de que a proposta de celebração do contrato não deveria ter merecido concordância – o que nada tinha que ver com os motivos por que a lei atribuiu competência ao Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa e ao Secretário de Estado do Orçamento para emitirem os actos de autorização; portanto, tal pronúncia revogatória teve por alvo o anterior despacho de concordância, só secundariamente atingindo aqueles despachos autorizadores, ainda que expressamente os mencionasse.

O acórdão «sub censura» vislumbrou no acto dois segmentos, consistindo um deles na dimensão revogatória que acima assinalámos e traduzindo-se o outro numa pronúncia acerca da não verificação dos requisitos indispensáveis à habilitação da recorrida ao concurso para auxiliar de acção educativa. Sobre este último ponto, o TCA disse que a aqui recorrida «não podia ser opositora ao concurso para integração no quadro, conforme requereu», e que essa «parte» do acto estava imune aos vícios invocados no recurso contencioso. Quanto à revogação, o TCA afirmou que os dados apurados nos autos revelavam que as funções exercidas pela recorrida correspondiam a «necessidades permanentes dos serviços», pelo que o acto, ao assim não considerar, assentara «em pressupostos de facto errados» e ofendera o estatuído no art. 5º, ns.º 1 e 2, do DL n.º 81-A/96, de 21/6. Por isso, o acórdão «sub judicio» concedeu parcial provimento ao recurso contencioso e anulou a mencionada pronúncia revogatória.

O presente recurso jurisdicional acomete essa decisão de anular o acto revogatório, fazendo-o com base em dois argumentos: a declaração de que os serviços da recorrida eram imprescindíveis foi prestada em 1998 com referência a 1996, advindo de um Conselho Directivo só constituído em 1997, pelo que a avaliação daquela indispensabilidade estava facilmente sujeita a erro; e esse erro teria realmente existido, pois a prova inegável de que as funções desempenhadas pela recorrida não eram indispensáveis ao regular funcionamento da escola consistiria no facto de ela, em três anos civis, apenas ter prestado 11 meses, 9 dias e 6 horas de tempo de serviço efectivo – já que não laborou entre 31/5/97 e 8/3/99. Sendo assim, não se verificaria o erro nos pressupostos detectado no aresto recorrido, devendo este ser revogado na parte correspondente.

As considerações anteriores denotam que a questão a resolver consiste em, através da censura movida ao acórdão recorrido, determinar a legalidade do despacho revogatório contenciosamente impugnado. E em aferir dessa legalidade num preciso e exclusivo ponto – que tem que ver com o suporte que o facto de a recorrida não ter laborado na escola entre 31/5/97 e 8/3/99 podia objectivamente trazer ao juízo acerca da índole, dispensável ou indispensável, dos serviços que ela aí anteriormente prestara. Realmente, na medida em que o despacho recorrido se assumiu como revogatório por haver detectado uma ilegalidade no acto revogado, e não por quaisquer razões de oportunidade ou mérito, há unicamente que ver se tal ilegalidade realmente se verificava – devendo o acto recorrido subsistir, ou não, consoante o acto revogado houvesse, ou não, contrariado a lei a propósito do relevo que o serviço da recorrida verdadeiramente assumira.

Para resolvermos este dissídio, convém que retornemos ao já citado DL n.º 81-A/96, de 21/6, que veio iniciar um percurso legislativo com vista a suprimir a precariedade de emprego na Administração Pública. Para tanto, o art. 3º do diploma determinou a prorrogação, até 30/4/97, dos contratos de trabalho a termo certo que estivessem em vigor em 10/1/96 e que comprovadamente visassem «satisfazer necessidades permanentes dos serviços». O art. 4º estabeleceu que o pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10/1/96, desempenhasse funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que então contasse com mais de três anos de trabalho ininterruptos, seria contratado a termo certo até 30/4/97. Por sua vez, o art. 5º, n.º 1, do DL n.º 81-A/96, dizia textualmente o seguinte: «nos casos em que a relação de trabalho existente em 10 de Janeiro de 1996 subsista há menos de três anos, mas em que seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço, que obtenha a concordância do membro do Governo da tutela, que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço, pode ser celebrado contrato de trabalho a termo certo, nos termos previstos no n.º 1 do artigo anterior» – ou seja, um contrato «a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997».

Assinale-se que esta data de 30/4/97 começou por ser prorrogada até 31/7/97 pelo DL n.º 103-A/97, de 28/4 – cujo art. 2º veio admitir que, no âmbito da execução do DL n.º 81-A/96, continuava a haver contratos a termo certo por celebrar. Depois, o DL n.º 195/97, de 31/7 – que entrou em vigor em 1/8/97 (cfr. o seu art. 13º) – veio admitir que havia ainda pessoal abrangido pelos artigos 4º e 5º do DL n.º 81-A/96 cujos contratos de trabalho a termo certo não estariam celebrados em 1/8/97 (cfr. a al. a) do n.º 2 do art. 2º); por isso, o diploma dispôs, no seu art. 9º, que esses contratos, a celebrar ulteriormente, se considerariam prorrogados até à data da nomeação do 1.º classificado no concurso que viesse a ser aberto para o lugar correspondente às funções exercidas – isto no caso de o trabalhador contratado não vir a ser aprovado no concurso. Refira-se que tais concursos, tendentes à integração do pessoal em situação precária, haveriam de ser abertos, o mais tardar, em 1999 (cfr. o art. 4º do mesmo DL n.º 195/97).

Recapitulando algo do que já atrás dissemos, e desenvolvendo-o agora, temos que, à luz do estabelecido no art. 5º, n.º 2, do DL n.º 81-A/96, o «membro do Governo da tutela» dispunha de alguma margem de livre apreciação no juízo que emitisse sobre a «proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço» em que se dissesse que a prestação do trabalho era «indispensável ao regular funcionamento do serviço». Mas, a partir do momento em que aquele «membro do Governo» concordou com a proposta emanada da Escola EB 2,3, referente à aqui recorrida, a revogação daquela concordância teria de se fundar numa qualquer ilegalidade (cfr. o art. 141º, n.º 1, do CPA), cuja visível existência justificasse a prolação do «contrarius actus».

«In casu», a ilegalidade apontada à pronúncia suprimida consistiu no facto de, ao invés do aí pressuposto, o trabalho da ora recorrida não ser indispensável ao regular funcionamento da escola; e essa falta de indispensabilidade revelar-se-ia na circunstância de a recorrida não haver ali trabalhado entre 31/5/97 e 8/3/99 – data em que, relembre-se, ela celebrou o contrato de trabalho a termo certo e reiniciou o exercício de funções.

Contudo, e como do art. 5º do DL n.º 81-A/96 resultava, o momento relevante para se aferir da indispensabilidade do serviço da recorrida era o dia 10/1/96 – ocasião em que ela, para poder beneficiar do processo de regularização, tinha de estar a exercer funções necessárias ao normal decurso da vida escolar. Ora, nessa data, a recorrida laborava efectivamente na Escola EB 2,3 em questão; e a indispensabilidade do trabalho que ela então desempenhava foi afirmada pela Presidente do Conselho Directivo do estabelecimento de ensino. A este propósito, e contrariando um dos argumentos esgrimidos pelo ora recorrente, diremos que era irrelevante que a «proposta fundamentada» tivesse emanado de um órgão cuja composição mudara em relação ao que existia em 10/1/96, já que o órgão continuava a ser o mesmo, independentemente da diversidade temporal; ao que acresce que o órgão não podia deixar de saber que funções a recorrida realmente desempenhara, de modo a avaliar objectivamente da sua importância – sem o que, e «generaliter», o processo de regularização do pessoal em situação precária estaria à mercê da circunstância puramente acidental de os titulares dos órgãos proponentes das contratações não serem, na ocasião da formulação das propostas, os mesmos que compunham tais órgãos em 10/1/96.

Por outro lado, o facto de a recorrente, entre 30/5/97 e o momento em que celebrou o contrato a termo certo, ter estado afastada da escola não constituía uma premissa donde «recte» se devesse concluir que o trabalho por ela anteriormente exercido era desnecessário ou dispensável. O que esse afastamento revela é que, à semelhança de outros casos a que o legislador aludiu nos artigos 2º, do DL n.º 103-A/97, e 2º, n.º 2, al. a) e 9º, n.º 1, do DL n.º 195/97, o processo de regularização da situação da recorrida sofreu um grande atraso em relação às expectativas iniciais do DL n.º 81-A/96, de modo que ela veio a ser afastada temporariamente da escola pela exclusiva razão de não haver disponibilidades orçamentais que contemplassem a situação de precariedade em que, por causa daquele atraso, a recorrida ainda permanecia. Sublinhe-se este crucial ponto, que o TCA incluiu na matéria de facto assente: a recorrente esteve fora da escola a partir de 31/5/97, inclusive, devido, não a um qualquer juízo acerca da natureza dispensável das funções que vinha exercendo, mas à falta de cabimento das verbas necessárias para remunerar o seu trabalho. Portanto, o facto de a recorrida não ter trabalhado na EB 2,3 Sophia de Mello Breyner entre 30/5/97 e 8/3/99 foi uma consequência do arrastamento do seu processo de regularização, prometido pelo DL n.º 81-A/96; e, traduzindo-se num efeito, essa falta de exercício das funções não pode ser encarada como causa da inadmissibilidade do mesmo processo, sem o que se inverteria a ordem cronológica dos acontecimentos e a ordem lógica dos raciocínios. Ao invés do que o acto pressupôs e o recorrente sustenta, a indispensabilidade das funções exercidas pela recorrida em 10/1/96, que era a condição inicial para ela beneficiar do processo de integração, não podia aferir-se pelas vicissitudes resultantes da demora deste processo, pois tais vicissitudes eram alheias à consideração daquelas funções como necessárias ou dispensáveis.

Nesta conformidade, a precisa ilegalidade que o despacho revogatório vislumbrou no acto revogado não existia. Essa ilegalidade consistiria num erro nos pressupostos resultante de o acto revogado ter considerado indispensável uma prestação de serviço destituída desse atributo. Mas vimos atrás que o não exercício de funções pela recorrida entre 30/5/97 e 8/3/99 não podia servir de fundamento ao juízo de que tal prestação de serviço era dispensável; e, nesta exacta medida, o pressuposto em que o despacho contenciosamente impugnado fundou a sua pronúncia revogatória mostra-se errado, levando a que, por extensão, o acto tenha ofendido o disposto no art. 5º do DL n.º 81-A/96 – tal como o aresto «sub judicio» afirmou.

Portanto, são improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação deste recurso, merecendo o acórdão impugnado permanecer indemne na ordem jurídica.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Março de 2003.

Madeira dos Santos – Relator – António Samagaio – Jorge de Sousa