068/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A circunstância de o regime de funções em “gestão corrente” decorrer durante um período de seis meses findo o qual caducaria automaticamente, salvo eventual prorrogação (art. 18º, nº 5, da Lei nº 49/99, de 22/06), não significa que a cessação desse regime para lá do limite do referido prazo não deva ser fundamentada, nos termos do art. 124º, nº 1, al. a), do CPA).

II- Mesmo que entre os fundamentos do acto o seu autor tenha referido que o funcionário “não mostra capacidade adequada a garantir a execução das orientações determinadas” ou que “não realiza os objectivos previstos”, que “não presta informações ou as presta deficientemente”, tal não significa só por isso que a decisão de pôr termo àquelas funções represente uma sanção de tipo disciplinar que implicasse a instauração do respectivo procedimento.

III- Sendo assim, esse acto não é nulo por absoluta falta de forma (art. 133º, nº 2, al. f), do CPA).

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

O Ministro da Saúde recorreu jurisdicionalmente do acórdão do TCA/SUL que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A… do indeferimento tácito do recurso hierárquico que esta para si havia intentado do despacho da Secretária-Geral do Ministério, de 15/12/99, pelo qual determinara a imediata cessação das funções de gestão corrente do cargo de Chefe de Divisão que exercia desde o termo da comissão de serviço nesse cargo.

Em alegações, apresentou as seguintes conclusões:

«a) O recurso contencioso carece de objecto por o despacho impugnado não ser acto lesivo de expectativas, interesses ou direitos legalmente protegidos, excepção que foi invocada na contestação e nas contra-alegações do recurso contencioso, mas não foi atendida no douto acórdão;

b) Subsidiariamente: Quando assim não se entenda, sempre se deverá entender que o despacho impugnado não padece de nulidade por falta de forma legal traduzida na necessidade de instauração de processo disciplinar prévio, uma vez que se trata de acto que nem de fundamentação carecia e em todo o caso não depende de prévio processo disciplinar contrariamente ao que foi decidido;

c) A douta sentença está ferida de erro de julgamento traduzido na errada interpretação das normas legais em que se fundamenta, pelo que deve ser revogada».

A recorrida apresentou igualmente alegações, que concluiu do seguinte modo:

«A. O despacho de 15 de Dezembro de 1999, proferido pela Srª Secretária-Geral do Ministério da Saúde e mantido pelo Sr. Ministro da Saúde que silenciou sobre o recurso hierárquico daquele despacho interposto, ao fazer cessar, nos termos em que o fez, o exercício de funções de Chefe de Divisão em gestão corrente, da ora Recorrida, sem que tivesse sido nomeado o titular do lugar ou decorrido o período máximo para o exercício de funções em gestão corrente, imputando à visada uma conduta atentatória da sua dignidade profissional e susceptível de constituir ilícito disciplinar, é susceptível de ser impugnado, tendo a aqui Recorrida legitimidade para proceder a tal impugnação, na medida em que o acto em causa é lesivo do direito da visada ao bom nome, reputação pública e dignidade profissional, pelo que tem esta um direito pessoal, directo e legítimo no provimento do recurso.

B. A cessação de funções de titular do cargo de Chefe de Divisão, exercidas em gestão corrente, tem de ser determinada, só o podendo ser nessas situações, nas hipóteses de nomeação do titular do lugar ou de decurso do prazo máximo de exercício do lugar em gestão corrente, nos termos do n° 5 do art. 18°, da Lei n° 49/99, de 22 de Junho, pelo que não se trata de acto discricionário, mas sim vinculado.

C. Ainda que assim não fosse, o que se admite sem conceder e por mera cautela, a natureza discricionária do acto não conduz a que o mesmo não tenha de ser fundamentado, sempre que afecte direitos, interesses ou expectativas juridicamente protegidas dos seus destinatários, como acontece no caso dos autos.

D. Sempre que a motivação do acto assente em factos que constituam ilícito disciplinar não podem dos mesmos ser extraídas consequências que, dada a sua natureza de causa-efeito, se configuram como sancionatórias da conduta imputada, sem que ao visado sejam garantidos os direitos de audição e defesa, em processo disciplinar, atento o disposto no n° 3 do art. 269°, da Constituição da República Portuguesa.

E. O despacho em apreço nos autos e o acto tácito que o manteve, ao determinarem a cessação do exercício de funções da ora Recorrida, estabelecendo um nexo de causalidade com a conduta que lhe é assacada, configura a aplicação de uma sanção, sem precedência de processo disciplinar, o que determina a sua nulidade, por falta absoluta de forma, nos termos da alínea f) do n° 2 do art. 133°, da Código de Procedimento Administrativo.

F. O Acórdão recorrido deve, pois, ser integralmente mantido, sem prejuízo de, caso assim se não entenda, o que se admite por mero dever de patrocínio, dever o acto impugnado ser anulado, atentos os demais vícios que lhe foram oportunamente imputados».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do provimento do recurso e a remessa dos autos ao TCA para conhecimento dos restantes vícios assacados ao acto impugnado.

As partes foram notificadas do teor deste parecer, mas sobre ele não se pronunciaram.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«a) - Por despacho do Ministro da Saúde datado de 6-09-1995, a Recorrente foi nomeada em comissão de serviço no cargo de Chefe de Divisão de Organização e Gestão da Secretaria-Geral do Ministério da Saúde, publicado no DR, II Série, n° 236 (Apêndice), de 12-10-1995, tendo cessado essa comissão em 1-08-1998 e mantendo-se em funções de gestão corrente;

c) - Em 15-12-1999, a Secretária-Geral do Ministério da Saúde proferiu o seguinte despacho:

«Considerando que se revela desde já absolutamente indispensável e inadiável imprimir aos Serviços uma nova dinâmica por forma a que estes assegurem cabalmente o desempenho das suas missões;

Considerando ainda que reputo imprescindível garantir um ambiente de trabalho marcado pela urbanidade e tranquilidade, a par do rigor e da responsabilização necessários ao bom desempenho das actividades do serviço;

Considerando que a gestão corrente da Divisão de Organização e Gestão exercida pela Lic. A… compromete de forma séria e reiterada o prosseguimentos dos objectivos atrás enunciados:

Determino, no uso das competências conferidas pela Lei nº 49/99, de 22 de Junho, que as funções de gestão corrente exercidas pela lic. A……cessem hoje, dia 15 de Dezembro de 1999, devendo a referida licenciada entregar hoje e pessoalmente à assessora principal da Divisão de Organização e Gestão, lic. …, todos os assuntos e documentos que tem em seu poder»;

d) - A Recorrente interpôs recurso hierárquico desse acto por requerimento de 01-2000 dirigido ao Ministro da Saúde;

e) - Não tendo sido proferida decisão sobre tal requerimento, a Recorrente interpôs o presente recurso em 23-02-2001».

III- O Direito

A… , recorrente contenciosa, havia imputado ao acto de “indeferimento tácito” do recurso hierárquico que tinha interposto para o Ministro da Saúde do despacho da Secretária-Geral desse Ministério - o qual determinara a cessação de funções que vinha exercendo em regime de “gestão corrente” – os vícios de incompetência relativa, de forma por falta de fundamentação e de violação de lei por inverificação dos pressupostos previstos nos arts. 18º, nº 5 e 20º, nº 2, ambos do DL nº 49/99, de 22/06.

O aresto sob censura, por ter entendido que a fundamentação utilizada na decisão da Secretária-Geral configurava um conteúdo sancionatório – para o que seria necessário instaurar um procedimento disciplinar – julgou nulo o acto sindicado, por não terem sido asseguradas as garantias mínimas de audiência e de defesa (art. 269º, nº 3, da CRP) e por falta absoluta de forma legal (art. 133º, nº 2, al. f), do CPA).

Nas suas alegações, o recorrente começa por reiterar a invocação feita na sua resposta de que o recurso carece de objecto.

Deve dizer-se que esta alegação improcede. Com efeito, não é verdade que esta matéria exceptiva tivesse sido invocada na resposta (ver fls. 26/35). A única excepção suscitada foi a da ilegitimidade activa, rechaçada, porém, no acórdão em análise. Ainda assim, e porque nada obsta a que oficiosamente nos ocupemos desta questão, sempre nos cumpre referir que o recurso contencioso tinha efectivamente objecto. O acto da Srª Secretária-Geral do Ministério da Saúde é, com efeito, lesivo da esfera de direitos e interesses da sua destinatária já que, por um lado, põe termo a um exercício de funções (mesmo em regime de gestão corrente) – com o que isso implica, por exemplo, de perda de vantagens remuneratórias próprias do cargo - e, por outro, apresenta uma justificação que pode contender com o bom nome e prestígio profissional da visada. E se este acto estava sujeito a recurso hierárquico necessário para o respectivo Ministro, patente se torna que o indeferimento tácito sobre ele recaído lesivo é também pelas mesma razões, assim se tornando judicialmente impugnável (art. 109º, nº 1, do CPA).

A mesma entidade sustenta, depois, que o acto não é nulo por não carecer em absoluto de forma legal, pois que, não só não carecia de fundamentação, como não dependia de prévia instauração de processo disciplinar.

Se bem entendemos a alegação, o que o recorrente quer dizer é que se a cessação de funções naquele regime é “livre” e “sem necessidade de fundamentação” (ver ponto 24 das alegações), irrelevante se deveria considerar a que fora efectivamente utilizada. Ou seja, a circunstância de o acto se ter servido daquelas razões não o poderia tornar mais inválido do que o seria se não tivesse fundamentação nenhuma.

Neste ponto, todavia, não podemos sufragar tal argumentação. Na verdade, se as funções naquele regime de “gestão corrente” poderiam decorrer durante um período de seis meses, findo o qual caducaria, salvo eventual prorrogação eventualmente prevista (art. 18º, nº 5, da Lei nº 49/99, de 22/06) O seu teor é o seguinte:

«5- Até à nomeação do novo titular, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente ou por substituição, não podendo ter duração superior a seis meses, salvo se estiver a decorrer o procedimento de concurso»., certo é também que a sua cessação concreta, tanto por conveniência do serviço, como por razões ligadas ao próprio funcionário gestionário (como aqui sucedeu), não deixa de atingir os interesses legítimos da interessada em permanecer no cargo e de afectar o direito ao seu bom nome e dignidade profissional. Nessa medida, carecia de fundamentação (art. 124º, nº 1, al. a), do CPA) No sentido de que também à cessação da comissão de serviço se torna necessária a fundamentação, ver, entre outros, Ac. do STA de 11/07/97, Proc. nº 01024/06.. Aliás, até mesmo que a cessação tivesse radicado na nomeação de novo titular (e tal não foi o caso), sempre se imporia fornecer essa justificação a fim de que a decisão respectiva pudesse ser plenamente sindicada, caso o interessado encontrasse motivos para o fazer (cfr. ainda art. 268º, nº 3, da CRP). Era, pois, necessário proceder à fundamentação, o que de resto, assim fez a entidade competente.

A questão não está, pois, em saber se a fundamentação era desnecessária para a partir daí se concluir pelo desvalor da fundamentação utilizada. O problema tem outra configuração, que passa por averiguar se os fundamentos de que o autor do acto se serviu correspondem na prática a uma decisão típica de um procedimento sancionatório, e se, portanto, não se estará perante uma decisão de tipo disciplinar e, assim, nula por ausência de forma legal, tal como o asseverou o acórdão recorrido.

Ora, em nossa opinião, mesmo que aquelas razões pudessem fazer parte da fundamentação de um acto punitivo, a Administração não seria obrigada à instauração do respectivo procedimento disciplinar, dada a discricionariedade que nesse âmbito se lhe reconhece (v.g., Ac. do STA de 14/06/2007, Proc. nº 206/06-11). As mesmas razões que podem levar a Administração a perseguir disciplinarmente um funcionário podem servir para fazer cessar um exercício de funções desde que a tal não haja algum impedimento de ordem legal. É, aliás, por isso mesmo que entre as causas da cessão de comissão de serviço está a «não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas» ou a «não realização dos objectivos previstos» ou ainda a «não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas» (art. 20º, nº 2, al. a), Lei nº 49/99). São circunstâncias em que, de algum modo, podem estar em causa deveres funcionais do funcionário dirigente mas que, não obstante, não implicam a instauração de procedimento disciplinar, nem inibem o órgão competente de fazer cessar a comissão de serviço por acto administrativo comum.

De qualquer modo, manda a verdade que se diga que o autor do acto em análise, pelo que dele se lê, estava claramente preocupado em salvaguardar a imagem de eficiência da Divisão de Organização e Gestão da Secretaria-geral do Ministério da Saúde. Razões ligadas a uma «nova dinâmica dos serviços» para que fosse assegurado «…cabalmente o desempenho das suas missões», e «…um ambiente de trabalho marcado pela urbanidade e tranquilidade…rigor e …responsabilização…», como as vertidas no acto, não são de molde a permitirem que delas se infira alguma violação séria dos deveres funcionais da aqui recorrida que pudessem simultaneamente levar à abertura de algum procedimento disciplinar. Nem mesmo a última razão, relacionada directamente com a recorrida, é sinal de alguma violação daquele tipo. Na verdade, considerar que «a gestão corrente….exercida pela Lic. A… compromete de forma séria e reiterada o prosseguimento dos objectivos…» não é mais do que chamar à colação para os motivos do acto um dos fundamentos que se poderia incluir entre as razões para a cessação da comissão de serviço («…não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços…»: cit. art. 20º, nº 2, al. a), da Lei nº 49/99). Ora, se este fundamento pode ser utilizado na justificação da cessação da comissão de serviço sem que seja conotado com uma decisão de tipo sancionatório, não vemos razão para que a sua aplicação ao caso de cessação de funções em regime de gestão corrente possa ter essa conotação punitiva

Por conseguinte, não se pode concluir que aquele despacho tinha um objectivo sancionatório ou que devia ser tomado como uma verdadeira sanção disciplinar. Desta maneira, não fazendo também sentido dizer que foram desrespeitadas as garantias de audiência e defesa, igualmente não podia o tribunal “a quo” enveredar por uma decisão que o fulminasse com a nulidade, no pressuposto de que a “sanção” aplicada carecia em absoluto de forma legal, nos termos do art. 133º, nº 2, al. f), do CPA (invalidade de que, por identidade de razões, julgou padecer o indeferimento tácito sindicado).

Pelos motivos referidos, o processo deverá baixar àquela instância a fim de serem conhecidos os demais vícios imputados ao acto.

IV- Decisão

Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando, em consequência, a baixa dos autos ao TCA a fim de tomar conhecimento dos restantes vícios, salvo se alguma causa a tanto obstar.

Custas pela recorrida.

Taxa de justiça: 250 euros e metade de procuradoria.

Lisboa, 26 de Setembro de 2007. Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos