III- O Direito
A… , recorrente contenciosa, havia imputado ao acto de “indeferimento tácito” do recurso hierárquico que tinha interposto para o Ministro da Saúde do despacho da Secretária-Geral desse Ministério - o qual determinara a cessação de funções que vinha exercendo em regime de “gestão corrente” – os vícios de incompetência relativa, de forma por falta de fundamentação e de violação de lei por inverificação dos pressupostos previstos nos arts. 18º, nº 5 e 20º, nº 2, ambos do DL nº 49/99, de 22/06.
O aresto sob censura, por ter entendido que a fundamentação utilizada na decisão da Secretária-Geral configurava um conteúdo sancionatório – para o que seria necessário instaurar um procedimento disciplinar – julgou nulo o acto sindicado, por não terem sido asseguradas as garantias mínimas de audiência e de defesa (art. 269º, nº 3, da CRP) e por falta absoluta de forma legal (art. 133º, nº 2, al. f), do CPA).
Nas suas alegações, o recorrente começa por reiterar a invocação feita na sua resposta de que o recurso carece de objecto.
Deve dizer-se que esta alegação improcede. Com efeito, não é verdade que esta matéria exceptiva tivesse sido invocada na resposta (ver fls. 26/35). A única excepção suscitada foi a da ilegitimidade activa, rechaçada, porém, no acórdão em análise. Ainda assim, e porque nada obsta a que oficiosamente nos ocupemos desta questão, sempre nos cumpre referir que o recurso contencioso tinha efectivamente objecto. O acto da Srª Secretária-Geral do Ministério da Saúde é, com efeito, lesivo da esfera de direitos e interesses da sua destinatária já que, por um lado, põe termo a um exercício de funções (mesmo em regime de gestão corrente) – com o que isso implica, por exemplo, de perda de vantagens remuneratórias próprias do cargo - e, por outro, apresenta uma justificação que pode contender com o bom nome e prestígio profissional da visada. E se este acto estava sujeito a recurso hierárquico necessário para o respectivo Ministro, patente se torna que o indeferimento tácito sobre ele recaído lesivo é também pelas mesma razões, assim se tornando judicialmente impugnável (art. 109º, nº 1, do CPA).
A mesma entidade sustenta, depois, que o acto não é nulo por não carecer em absoluto de forma legal, pois que, não só não carecia de fundamentação, como não dependia de prévia instauração de processo disciplinar.
Se bem entendemos a alegação, o que o recorrente quer dizer é que se a cessação de funções naquele regime é “livre” e “sem necessidade de fundamentação” (ver ponto 24 das alegações), irrelevante se deveria considerar a que fora efectivamente utilizada. Ou seja, a circunstância de o acto se ter servido daquelas razões não o poderia tornar mais inválido do que o seria se não tivesse fundamentação nenhuma.
Neste ponto, todavia, não podemos sufragar tal argumentação. Na verdade, se as funções naquele regime de “gestão corrente” poderiam decorrer durante um período de seis meses, findo o qual caducaria, salvo eventual prorrogação eventualmente prevista (art. 18º, nº 5, da Lei nº 49/99, de 22/06) O seu teor é o seguinte:
«5 – Até à nomeação do novo titular, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente ou por substituição, não podendo ter duração superior a seis meses, salvo se estiver a decorrer o procedimento de concurso»., certo é também que a sua cessação concreta, tanto por conveniência do serviço, como por razões ligadas ao próprio funcionário gestionário (como aqui sucedeu), não deixa de atingir os interesses legítimos da interessada em permanecer no cargo e de afectar o direito ao seu bom nome e dignidade profissional. Nessa medida, carecia de fundamentação (art. 124º, nº 1, al. a), do CPA) No sentido de que também à cessação da comissão de serviço se torna necessária a fundamentação, ver, entre outros, Ac. do STA de 11/07/97, Proc. nº 01024/06.. Aliás, até mesmo que a cessação tivesse radicado na nomeação de novo titular (e tal não foi o caso), sempre se imporia fornecer essa justificação a fim de que a decisão respectiva pudesse ser plenamente sindicada, caso o interessado encontrasse motivos para o fazer (cfr. ainda art. 268º, nº 3, da CRP). Era, pois, necessário proceder à fundamentação, o que de resto, assim fez a entidade competente.
A questão não está, pois, em saber se a fundamentação era desnecessária para a partir daí se concluir pelo desvalor da fundamentação utilizada. O problema tem outra configuração, que passa por averiguar se os fundamentos de que o autor do acto se serviu correspondem na prática a uma decisão típica de um procedimento sancionatório, e se, portanto, não se estará perante uma decisão de tipo disciplinar e, assim, nula por ausência de forma legal, tal como o asseverou o acórdão recorrido.
Ora, em nossa opinião, mesmo que aquelas razões pudessem fazer parte da fundamentação de um acto punitivo, a Administração não seria obrigada à instauração do respectivo procedimento disciplinar, dada a discricionariedade que nesse âmbito se lhe reconhece (v.g., Ac. do STA de 14/06/2007, Proc. nº 206/06-11). As mesmas razões que podem levar a Administração a perseguir disciplinarmente um funcionário podem servir para fazer cessar um exercício de funções desde que a tal não haja algum impedimento de ordem legal. É, aliás, por isso mesmo que entre as causas da cessão de comissão de serviço está a «não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas» ou a «não realização dos objectivos previstos» ou ainda a «não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas» (art. 20º, nº 2, al. a), Lei nº 49/99). São circunstâncias em que, de algum modo, podem estar em causa deveres funcionais do funcionário dirigente mas que, não obstante, não implicam a instauração de procedimento disciplinar, nem inibem o órgão competente de fazer cessar a comissão de serviço por acto administrativo comum.
De qualquer modo, manda a verdade que se diga que o autor do acto em análise, pelo que dele se lê, estava claramente preocupado em salvaguardar a imagem de eficiência da Divisão de Organização e Gestão da Secretaria-geral do Ministério da Saúde. Razões ligadas a uma «nova dinâmica dos serviços» para que fosse assegurado «…cabalmente o desempenho das suas missões», e «…um ambiente de trabalho marcado pela urbanidade e tranquilidade…rigor e …responsabilização…», como as vertidas no acto, não são de molde a permitirem que delas se infira alguma violação séria dos deveres funcionais da aqui recorrida que pudessem simultaneamente levar à abertura de algum procedimento disciplinar. Nem mesmo a última razão, relacionada directamente com a recorrida, é sinal de alguma violação daquele tipo. Na verdade, considerar que «a gestão corrente….exercida pela Lic. A… compromete de forma séria e reiterada o prosseguimento dos objectivos…» não é mais do que chamar à colação para os motivos do acto um dos fundamentos que se poderia incluir entre as razões para a cessação da comissão de serviço («…não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços…»: cit. art. 20º, nº 2, al. a), da Lei nº 49/99). Ora, se este fundamento pode ser utilizado na justificação da cessação da comissão de serviço sem que seja conotado com uma decisão de tipo sancionatório, não vemos razão para que a sua aplicação ao caso de cessação de funções em regime de gestão corrente possa ter essa conotação punitiva
Por conseguinte, não se pode concluir que aquele despacho tinha um objectivo sancionatório ou que devia ser tomado como uma verdadeira sanção disciplinar. Desta maneira, não fazendo também sentido dizer que foram desrespeitadas as garantias de audiência e defesa, igualmente não podia o tribunal “a quo” enveredar por uma decisão que o fulminasse com a nulidade, no pressuposto de que a “sanção” aplicada carecia em absoluto de forma legal, nos termos do art. 133º, nº 2, al. f), do CPA (invalidade de que, por identidade de razões, julgou padecer o indeferimento tácito sindicado).
Pelos motivos referidos, o processo deverá baixar àquela instância a fim de serem conhecidos os demais vícios imputados ao acto.
