059A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Estando em causa a restituição de uma quantia certa, relativa a alegado incumprimento de contrato de associação celebrado entre um estabelecimento de ensino particular e a Direcção Regional de Educação, prestada caução, por garantia bancária, que assegura o pagamento, a mera dilação na recuperação da verba em causa, resultante da suspensão da eficácia do acto que ordena a reposição, não determina grave lesão do interesse público.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . O “ A..., LDA ”, com sede em Lordemão, freguesia de São Paulo de Frades, concelho de Coimbra, veio , juntamente com a petição de recurso, nos termos dos arts. 76º, nº 2 e 77º, nº 1, al. a) da LPTA, requerer a suspensão de eficácia do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA , de 05.11.2002, que ordenou a reposição, pelo requerente, da quantia de Euros 534.244,30. Como fundamento do pedido, invoca, em suma, o seguinte: O requerente é um estabelecimento de ensino particular com o qual o Estado Português celebrou contratos de associação para os anos lectivos de 1995/96, 1996/97 e 1997/98, no âmbito dos quais o requerente se comprometeu a substituir-se ao Estado, ministrando o ensino gratuito a 500 alunos, com observância dos normativos legais relativos a distribuição alunos/turma, habilitações de professores, cargas horárias, tempos lectivos, programas e planos de estudo oficiais, comprometendo-se o Estado, por seu lado, a pagar uma quantia correspondente ao custo de funcionamento e manutenção por aluno na escola pública equivalente; Na sequência de uma auditoria, levada a cabo pela Inspecção-Geral da Educação, à execução dos referidos contratos de associação, e no termos do subsequente processo disciplinar, veio a ser proferido pelo Secretário de Estado da Administração Educativa o referido despacho de 05.09.2002, a ordenar ao requerente a restituição da importância de Euros 534.244,30; O requerente constituíu, em 23.12.2002, a favor do Ministério da Educação, a garantia bancária nº 72002817907, prestada pela Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Pombal, no valor de Euros 534.244,30; O interesse público que o acto recorrido visa proteger é a contra-prestação paga pelo Estado, no âmbito de contratos de associação outorgados com entidades privadas, como sinalagma da prestação do ensino; O requerente presta ensino a 500 alunos, tem contratados cerca de 50 professores, e recebe uma verba anual média de Euros 1.060.000 (doc. de fls. 8); O Estado pretende ver, de imediato, restituído o montante total de Euros 534.244,30, o que representa mais de metade do orçamento previsto para as despesas de funcionamento do "INSTITUTO", e representaria a sua paralisação; Atenta a missão pública em que o requerente se encontra investido, o interesse público "in casu" apenas poderia ser. posto em causa pela improcedência da suspensão ora requerida, uma vez que a obrigação de reposição imediata da importância em questão, teria consequências imprevisíveis na saúde financeira e no equilíbrio orçamental do "INSTITUTO", com naturais reflexos ao nível da qualidade do ensino que o "INSTITUTO" assegura aos seus alunos; Nem mesmo o retardamento ou protelamento que a suspensão da eficácia possa provocar causará danos de qualquer espécie, uma vez que o Orçamento para este ano de 2003 não conta, nem poderia contar, com esta importância como receita para o financiamento da educação; Pelo que a concessão da suspensão ora requerida em nada pode afectar o interesse público. Por fim, a interposição do recurso contencioso é legal e tempestiva. II . Contra-alegou a autoridade requerida, invocando, no essencial, e em suma, o seguinte: O requerente fez prova de ter oferecido garantia bancária, numa das formas previstas no nº 1 do art. 199º do Código de Procedimento e Processo Tributário. Contudo, nos termos do n.º 5 do artigo citado " a garantia será prestada pelo valor da dívida exequenda, juros de mora até ao termo do prazo de pagamento limite de 5 anos e custas a contar até à data do pedido, acrescida de 25% da soma daqueles valores ", pelo que nos parece que a garantia bancária oferecida não cumpre com o disposto neste normativo; A garantia bancária oferecida pelo requerente foi prestada até ao montante de Euros 534.244,30 (valor a repor), dizendo-se nela que o Banco (Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Pombal, CRL) obriga-se a pagar ao beneficiário a quantia supra referida, garantindo-se desta forma perante o credor, o pagamento da obrigação do afiançado e ficando coberta as consequências legais da mora ou culpa do devedor ( art.º 643° do C. Civil ). No entanto, a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Pombal poderá sempre fazer uso dos meios de defesa contemplados no n.º 1 do artº 637° do C. Civil , e, ainda, " (...) recusar o cumprimento enquanto o credor não tiver excutido todos os bens do devedor sem obter a satisfação do seu crédito" (cfr. artº 638° C. C ); Ainda, e relativamente ao prazo de validade da garantia bancária, somos do entendimento que o prazo oferecido é curto, não estando o direito que pretendemos salvaguardar defendido, uma vez que facilmente se pode esgotar esse prazo (e consequente garantia), podendo vir a suscitarem-se incidentes para se poder perigar a garantia oferecida, incidentes esses muitas das vezes nem sequer provocados pelas partes, uma vez que inequívoca e expressamente a Caixa declara que, após o prazo de um ano, pode recusar a sua renovação, considerando a garantia nula e de nenhum efeito; Considerando-se, assim, a garantia bancária oferecida pelo requerente inidónea pelas razões expostas supra, não estando satisfeito um dos pressupostos do n.º 2 do art.º 76° da LPTA. Relativamente ao requisito de não determinação de grave lesão de interesse público, não assiste razão, em nosso entender, ao requerente; Este celebrou com o Estado, através da Direcção Regional de Educação do Centro, um contrato de associação destinado a suprir as insuficiências da rede pública de ensino, tendo-se verificado através da acção inspectiva que as verbas concedidas para pagamento de encargos sociais relativos ao pessoal docente e respectivas remunerações tiveram fim diverso ao qual se destinavam, com o consequente prejuízo para o erário público; Verificando-se que as verbas concedidas não se destinaram a ser investidas no objecto da sociedade, ou seja o ensino, não alcançamos o argumento apresentado pelo requerente quando alega que a improcedência da suspensão terá " reflexos previsíveis na qualidade de ensino"; A improcedência da suspensão fará, sim, com que haja a imediata recuperação da quantia indevidamente aplicada, sendo esta canalizada para o orçamento da Direcção Regional de Educação do Centro, para a actividade 106 - Ensino Particular e Cooperativo. Ora, a celebração de contratos entre o Estado e as escolas particulares, com o objectivo de suprir as insuficiências da rede pública de ensino, visa a prossecução de um interesse público constitucionalmente protegido, a ele sobrepondo, no entanto, o interesse público que se traduz na adequada gestão e utilização dos dinheiros públicos, competindo ao Estado a imediata correcção das situações e a recuperação daqueles dinheiros, logo que detectados incumprimentos dos contratos. III . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido do deferimento do pedido de suspensão, sustentando a idoneidade da garantia bancária prestada pelo requerente, bem como a inexistência de grave lesão do interesse público decorrente da suspensão requerida, pelo que entende satisfeitos os dois requisitos previstos no art. 76º, nº 2 da LPTA. Sem vistos (art. 78º, nº 4 da LPTA), vêm os autos à conferência. ( Fundamentação ) Consideram-se provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos: O requerente, na qualidade de proprietário do estabelecimento de ensino particular com o mesmo nome, sito em Lordemão, Coimbra, celebrou com a Direcção Regional de Educação do Centro, nos termos previstos no DL n° 553/80 de 21 de Novembro (diploma que aprovou o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo), contratos de associação referentes aos anos lectivos de 1995/96, 1996/1997 e 1997/1998; O requerente foi objecto de uma acção inspectiva levada a cabo pela Inspecção-Geral da Educação, em cumprimento de despacho do IGE, de 08.05.98, e que correu termos sob a referência "processo de inquérito n° 6794"; Na sequência do relatório final desse procedimento inspectivo, foi proposto pela Direcção Regional da Educação do Centro a notificação do “A... , LDA ” para repor nos cofres do Estado, no prazo de 30 dias, a quantia de Euros 534.244,30, verba indevidamente recebida pela Instituição, ao abrigo do contrato de associação previsto no art. 14º do DL nº 553/80 , de 21 de Novembro, e ainda que, se tal pagamento não for feito no prazo mencionado, a DREC emita certidão de dívida, com valor de título executivo, a remeter à repartição de finanças competente, a fim de ser iniciado o respectivo processo de execução fiscal. Sobre essa proposta (Informação SEAE/CA/2002, de 29.10.2002), foi exarado pelo Secretário de Estado da Administração Educativa o despacho de 05.11.2002, cuja suspensão vem requerida, do seguinte teor: “ Concordo. Proceda-se em conformidade. À DREC ” Conforme documento de fls. 9, que se dá por reproduzido, o requerente apresentou, com efeitos desde o dia 5 de Dezembro de 2002 a garantia bancária n° 72002817907, prestada pela Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Pombal, a favor do Ministério da Educação, com o capital de Euros 534.244,30, irrevogável e incondicional, e válida pelo prazo de um ano, podendo ser sucessiva e automaticamente renovada pelo período de 6 meses. Nos termos do art. 76°, nº 2 da LPTA, " estando em causa o pagamento de uma quantia, a suspensão é concedida quando não determine grave lesão do interesse público e tenha sido prestada caução por qualquer das formas previstas no Código de Processo das Contribuições e Impostos ". Na situação sub judice , e quanto a requisito garantístico, está demonstrado nos autos que o recorrente prestou caução, por garantia bancária, de valor equivalente à quantia cuja reposição lhe foi ordenada pelo despacho suspendendo. Alega a autoridade requerida que a caução prestada é inidónea, por dois motivos: não respeitar o disposto no nº 5 do art. 199º do CPPT , e ser por prazo curto. Não cremos que lhe assista razão. A lei exige, como vimos, que “ tenha sido prestada caução por qualquer das formas previstas no Código de Processo das Contribuições e Impostos ”, ou seja, concede-se ao requerente da suspensão a possibilidade de o mesmo caucionar o pagamento da quantia em causa por qualquer das formas ali previstas – depósito, garantia bancária, ou qualquer outra. Nada nos habilita a concluir que o art. 76º, nº 2 da LPTA, ao referir-se à prestação de caução “ por qualquer das formas previstas no Código de Processo das Contribuições e Impostos ”, tenha pretendido mais do que isso, ou seja, que contenha qualquer outra exigência acrescida, como a da observância do disposto no nº 5 do citado art. 199º (valor dos juros de mora até ao prazo de pagamento limite de 5 anos e custas até à data do pedido, acrescido de 25% da soma daqueles valores). Como, igualmente, não determina um prazo mínimo de validade da caução, ou a exigência de uma caução ad aeternum . Assim sendo, a garantia bancária prestada pela Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Pombal, a favor do Ministério da Educação, com o capital de Euros 534.244,30, irrevogável, incondicional e à primeira solicitação (“ on first demand ”), e válida pelo prazo de um ano, podendo ser sucessiva e automaticamente renovada pelo período de 6 meses, satisfaz plenamente a exigência legal contida no citado art. 76º nº 2 da LPTA. 2.2. No que respeita ao outro requisito, sustenta a requerente que a suspensão não determinará grave lesão para o interesse público porque, em síntese: (i) os contratos de associação visam assegurar a todos os cidadãos o direito ao ensino; (ii) a imediata execução do acto implicará sérias dificuldades financeiras ao requerente, e pode pôr em perigo a qualidade de ensino a ministrar pelo Instituto; e (iii) oferecida a garantia bancária, não há, para a Administração, o risco de ver insatisfeita a pretendida restituição, sendo que o retardamento que a suspensão de eficácia possa provocar não causará danos de qualquer espécie, “uma vez que o Orçamento para este ano de 2003 não conta, nem poderia contar, com esta importância como receita para o financiamento da educação”. Alega a autoridade requerida que a suspensão determina grave lesão do interesse público, uma vez que, estando em causa uma ilegal gestão de dinheiros públicos, compete ao Estado a imediata correcção das situações e a recuperação daqueles dinheiros, logo que detectados incumprimentos dos contratos, pelo que a improcedência da suspensão fará, sim, com que haja a imediata recuperação da quantia indevidamente aplicada, sendo esta canalizada para o orçamento da Direcção Regional de Educação do Centro, para a actividade 106 - Ensino Particular e Cooperativo. Vejamos. Não é seguramente atendível, no sentido da verificação deste requisito negativo, o argumento de que, representando a importância a repor mais de metade do orçamento previsto para as despesas de funcionamento do "INSTITUTO", o interesse público apenas poderia ser posto em causa pela imediata execução do acto, uma vez que a obrigação de reposição imediata da importância em questão, teria consequências imprevisíveis na saúde financeira e no equilíbrio orçamental do "INSTITUTO", com naturais reflexos ao nível da qualidade do ensino que o mesmo assegura aos seus alunos. Na verdade, seria necessário concretizar, ainda que sumariamente, a situação financeira actual do requerente, e particularizar as razões pelas quais, sem o subsídio do Estado (traduzido na sua reposição), seria forçosa a quebra na qualidade do ensino prestado aos seus alunos. Demonstração que o requerente não logrou fazer. Mas já será atendível e relevante, para efeitos de verificação deste requisito, o argumento de que a não reposição imediata da verba em causa nos cofres do Estado não determina, por si, grave lesão do interesse público. Ou, por outras palavras, o interesse público não resulta gravemente afectado pelo simples facto do protelamento ou dilação da reposição da quantia em causa, cujo ressarcimento, para a hipótese de improcedência do recurso contencioso, se mostra assegurado pela garantia prestada. Assim se decidiu, em idêntica situação verificada com outro estabelecimento de ensino particular, no Ac. deste STA de 08.01.2003 – Rec. nº 1.954/02, no qual se refere, a este propósito: “ O interesse patrimonial do Estado na restituição da verba está salvaguardado pela caução. O efeito preventivo, o sinal de firmeza na recuperação dos dinheiros públicos indevidamente utilizados já está dado pela prática do acto administrativo. Estando liquidada a quantia em dívida e tendo o requerente assegurado as condições do respectivo ressarcimento, a mera dilação na recuperação da verba em causa, não afronta nenhum desses valores relevantes. E a sugerir que assim é, veja-se, em matéria fiscal, o disposto nos arts. 103° n° 4 e 169° n° 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário que prevêem, independentemente do valor em causa, respectivamente, que "a impugnação tem efeito suspensivo, quando a requerimento do interessado, for prestada garantia adequada" e que "a execução fiscal ficará suspensa até à decisão da impugnação ou recurso judicial que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda desde que tenha sido constituída garantia ...". Não se vê razão para dissentir deste entendimento jurisprudencial, que inteiramente se acolhe. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em deferir o pedido de suspensão de eficácia formulado. Sem custas. Lisboa, 13 de Fevereiro de 2003. Pais Borges – Relator – João Cordeiro – Cândido Pinho