030655A - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A... vem recorrer do acórdão de fls. 103-107, que fixou os actos e operações necessários à execução do acórdão anulatório proferido no processo principal. Em alegações, concluiu: Tendo sido eliminado da ordem jurídica, pelo Acordo anulatório, o acto que procedeu à reclassificação da recorrente na categoria de técnica superior de 1ª classe, tudo se passa como o mesmo não tivesse existido. O acto anulado não é susceptível de fazer nascer nem direitos, nem obrigações. Os efeitos produzidos, à sombra do acto anulado, são eliminados da ordem jurídica. Ao considerar que os efeitos produzidos, à sombra do acto anulado, se mantêm até que seja produzido novo acto, o acordo recorrido mal interpreta e aplica o disposto nos artigos 128º, nº 1 b) do C.P.A. e 9º, nº 2 do D.L. 256-A/77 de 17.06. Com efeito, A reconstituição da situação actual hipotética em que a recorrente se encontra, se não fosse praticado o acto anulado, implica que fosse fixado, também, o seguinte acto de execução: - Pagamento, à recorrente, das diferenças entre as remunerações, correspondentes à categoria de Assistente de Investigação (escalão 3 com exclusividade), que a recorrente teria auferido se o acto anulado não tivesse sido praticado, e as remunerações inferiores que à sombra do acto anulado lhe foram pagas, acrescidas dos respectivos juros moratórios. Violado se mostra, assim, a 2ª parte do artigo 9°, n°2 do D.L. 256-A/77 de 17.06 ao não ser determinada a nulidade dos actos praticados, pela comissão de reclassificação, em desconformidade com o Acordo anulatório. Ao não fixar qualquer prazo, para a prática dos actos de execução, o Acordo anulatório viola, também o disposto no mencionado n° 2 do artigo 9° do D.L. 256-A/77 que estabelece que o tribunal deve fixar o prazo para a prática dos actos de execução ”. Não foram apresentadas outras alegações. O EMMP emitiu parecer no sentido de que “ o presente recurso apenas parcialmente merece provimento, na medida em que o acórdão recorrido não fixou o prazo em que os actos e operações devem ter lugar, conforme determina o n.º 2 do art. 9.º do DL 256-A/77 de 17/6 ”.Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. Foi a seguinte a matéria de facto considerada: “ A requerente era assistente de investigação do LNETI (actualmente INETI). Por despacho do requerido de 27/12/91 foi homologada a lista de reclassificação final dos assistentes de investigação, passando a requerente a ficar integrada na categoria de técnica superior de 1ª classe. Esse despacho foi objecto de recurso contencioso, vindo a ser anulado por acórdão do STA, de 31/05/2000 (Proc. N° 30665) por falta de fundamentação. Nos presentes autos foi proferido acórdão de 27/06/2001, declarando a inexistência de causa legítima de inexecução. Desde a data do acto anulado a requerente passou a ser remunerada como técnica principal de 1ª classe e não como assistente de investigação, categoria que anteriormente detinha. A acta n° 5, referente à reunião da citada comissão de 7/06/2002, faz constar que um dos "considerandos" a ter em conta é o de que «...a lei não estabelece quaisquer critérios por que deva operar-se a pretendida reclassificação, para além do de ela não poder resultar a atribuição de categoria a que correspondesse letra de vencimento inferior à que os interessados já possuíam» (fls. 76). Dela ainda consta ter sido aprovada por unanimidade de votos a proposta de que se «... considerassem suficientemente fundamentados, em sede de "direito" os critérios e subcritérios classificativos que se contêm nas actas da Comissão nos 2 e 3, de 4 de Outubro de 1991 e de 11 de Outubro de 1991, respectivamente, bem como a respectiva quantificação e possíveis classificações finais» (loc. cit). Na acta da 1ª reunião datada de 16/10/2002 da Comissão (acta n° 6) foi deliberado operar a reclassificação da requerente para a categoria de técnica superior de 1ª classe com a classificação de 16,14 (fls. 78/79). A requerente foi notificada para se pronunciar, nos termos do art. 100º do CPA sobre o Projecto de decisão sobre a sua reclassificação constante da acta n° 6 da reunião da Comissão de Reclassificação ocorrida em 16/10/2002. Ainda não foi praticado novo acto em substituição do anulado ”. 2.2. O acórdão sob impugnação determinou “ que os actos e operações necessários a que a execução do acórdão anulatório se cumpra serão: a)- designação de nova comissão de reclassificação, ou aproveitamento da entretanto nomeada, conforme consta da acta nº 4 de 15/03/2002, a fls. 72 dos autos; b)- enunciação das razões de facto e das regras e princípios jurídicos a observar na reclassificação; c)- elaboração de nova lista de reclassificação; d)- nova homologação ministerial ”. É o que vem posto em crise pela recorrente. 2.2.1. Podemos desde já dizer que assiste razão à recorrente no que à não fixação de prazo diz respeito, pois essa omissão constitui violação do disposto no n.º 2 do artigo 9.º do DL n.º 256-A/77 . Procede, assim, o que respeita à última conclusão das alegações de recurso. 2.2.2. E continuando a realizar uma apreciação das conclusões de recurso pela ordem inversa da sua apresentação, deve dizer-se que não pode proceder a crítica que vem feita ao acórdão por não ter determinado a “ nulidade dos actos praticados, pela comissão de reclassificação, em desconformidade com o Acordo anulatório ” . Na verdade, a matéria de facto provada, e inquestionada, não identifica qualquer acto administrativo que tenha sido praticado em desconformidade com a anulação. O que vem identificado, e é ao que se refere a recorrente, são actos procedimentais praticados pela Administração pretensamente tendentes a culminar em acto substitutivo do acto anulado. Ora, não havendo qualquer acto administrativo praticado não há lugar a declaração de nulidade. Improcede, assim, o que respeita à conclusão 5 das alegações de recurso. 2.2.3. Quanto ao mais, a crítica do aresto desenvolve-se pelas conclusões 1 a 3, como conclusões de enquadramento jurídico, culminando na conclusão 4, com a especificação do erro de julgamento relevante: “4. A reconstituição da situação actual hipotética em que a recorrente se encontra, se não fosse praticado o acto anulado, implica que fosse fixado, também, o seguinte acto de execução: - Pagamento, à recorrente, das diferenças entre as remunerações, correspondentes à categoria de Assistente de Investigação (escalão 3 com exclusividade), que a recorrente teria auferido se o acto anulado não tivesse sido praticado, e as remunerações inferiores que à sombra do acto anulado lhe foram pagas, acrescidas dos respectivos juros moratórios”. A substância do entendimento da recorrente foi já apreciada no acórdão recorrido. Expendeu ele: “ No alegado pressuposto de que a anulação decretada produz efeitos "ex tunc", a requerente considera que a sua situação profissional se deve manter tal como se encontrava antes da reclassificação. Logo, na categoria de assistente de investigação e, por conseguinte, com a correspondente remuneração e evolução da carreira. É, aliás, precisamente, o aspecto salarial que mais a preocupa. Para si, não lhe deveriam ser pagas remunerações inferiores, próprias da categoria de técnica principal, mas as correlativas à categoria de assistente de investigação. Daí que, em sede de execução do acórdão anulatório, aponte para o pagamento das respectivas diferenças salariais e respectivos juros. Em sede teórica, o que aqui está em discussão é o alcance do efeito decorrente da anulação contenciosa verificada: trata-se de saber se a situação jurídica da requerente se deve reconstituir, desde a data do acto anulado, na categoria de assistente de investigação. Vejamos. Como é sabido, a execução de sentença consiste na prática pela Administração dos actos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido cometido (F. Amaral, in A execução das sentenças dos Tribunais a dministrativos, 2ª ed., pag. 45; tb. Ac do STA de 01/10/97, Rec. n° 39205, in Ap. ao DR de 12/06/2001, pag. 5261). Ora, o princípio pelo respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por outro idêntico desde que a substituição se faça sem repetição dos vícios determinantes da anulação (Ac. do STA, de 02/10/2001, Rec. n° 34044-A). Aliás, o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, “seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão» (Ac. do STA/Pleno, de 08/05/2003, Rec. nº 40821-A). Quer dizer, o respeito pelo caso julgado não fica abalado se a Administração, em execução de sentença anulatória, retomar a decisão anterior desde que expurgada dos vícios que a inquinavam. É, aliás, nisso que consiste a boa execução, sempre que a Administração pretender reintroduzir na ordem jurídica a força substancial do acto renovado. Quer dizer, o critério a seguir não é necessariamente o da reposição ou restabelecimento da situação anterior à pratica do acto ilegal, mas o da reconstituição da situação actual hipotética através da qual a ordem jurídica violada é reintegrada, tudo se passando como nada ilegal tivesse acontecido e, portanto, realizando-se agora o que entretanto se teria realizado, se não fosse a ilegalidade cometida (autor e ob. cits., pag. 41 /42). Ou seja, as coisas não se passarão exactamente como se encontravam antes da prática do acto anulado, antes poderão ocorrer tal como se presume viessem a estar no momento presente, independentemente da verificação da anulação. Neste contexto, assume particular relevância o fundamento da anulação. Se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como por exemplo o de forma, por falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo da violação detectada (no caso, com a fundamentação antes faltosa) de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado (Ac. do STA de 14/03/2000, Rec. na 43 680; de 22/01/2003, Rec. na 141/02-3; de 21/05/2003, Rec. na 1601/02-11) ”. E mais à frente: “ (...) no caso de acto renovável a projecção dos efeitos destrutivos ou reconstrutivos da sentença anulatória não é resolvida «ao nível dos actos da sua execução, mas pelo próprio acto renovador (parecendo subentendido que se trata aqui de um acto com o mesmo sentido ou efeito do acto anterior)» (M. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª ed., pags. 621 e 622). Ou seja, tratando-se de actos renováveis, entre os quais avultam os anulados por vício formal de falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com a prolação de novo acto, sem os vícios que caracterizavam o anterior. E só em relação a ele se poderá pôr o problema da retroactividade ou não (autores e ob. cit., pag. 622). Assim, apenas na hipótese de o acto renovador vir a decidir em sentido contrário ao manifestado no renovado, isto é, só se a execução vier a ser em sentido favorável à interessada, poderá a requerente ter razão ao pretender que as remunerações sejam aquelas por que ora se bate. Até lá, haverá que esperar pelo novo acto decisor. Por outras palavras, porque a anulação não teve que ver com factores de ilegalidade substancial, se não se fundou em razões de violação de lei, não é possível que em sede de execução de sentença se reconheça que a remuneração da requerente, desde a data do acto anulado, deveria ter sido a correspondente à categoria de assistente de investigação e, consequentemente, se determine o pagamento das respectivas diferenças salariais. No caso concreto, haverá, simplesmente, que eliminar o vício de forma cometido ” . Afigura-se de sustentar aquelas considerações. Na verdade, ao contrário do que parece acreditar a recorrente, da anulação do acto, pelo vício formal de falta de fundamentação, não renasceu a situação jurídica que existia antes da prática de tal acto. Diga-se que já tem sido observada a ilegitimidade de se “ extrair da anulação a consequência de que é como se o acto nunca tivesse existido ” ( Mário Aroso de Almeida , “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, pág. 221) E mais tem sido sublinhado que o quadro complexo de hipóteses respeitantes ao dever de reconstituição da situação hipotética actual, “ nos obriga a pôr em causa quaisquer soluções simplistas de pura lógica jurídica, para optar por uma abordagem que ponha em relevo e obrigue a ponderar os valores e interesses em jogo nas diversas situações ” ( José Carlos Vieira de Andrade , “A Justiça Administrativa Lições” 4.ª edição, pág. 328). E é essa ponderação, afinal, o que os tribunais fazem nos seus julgamentos quotidianos. Na circunstância, para além do que foi expressamente referenciado pelo acórdão impugnado, deve ter-se em atenção que, no recurso contencioso, aquele em que foi produzido o acórdão exequendo, a ora recorrente assacou ao acto administrativo erro nos pressupostos de direito. Todavia, não obteve êxito nessa alegação já que, julgou aquele aresto: “ Como já se referiu, entende aquela recorrente que, por estar nomeada em lugar do quadro, não lhe eram de aplicar os mecanismos da reclassificação. Para a recorrente o mecanismo da reclassificação em causa visava evitar que os contratados ficassem ao fim de 8 anos (quando acabavam os seus contratos) desvinculados da função pública, o que não poderia acontecer à recorrente por ser, como se referiu funcionária do quadro. Porém, a recorrente, tal como os restantes assistentes de investigação do LNETI, requereu a sua a integração na carreira técnica superior, por reclassificação, ao abrigo do artº 32.º do Dec. Lei n.º 68/88 , facto que lhe retira legitimidade para invocar o aludido vício de erro nos pressupostos de direito, sendo irrelevante a alegação de que foi compelida a fazê-lo por não vir acompanhada de factos concretos que integrem uma situação de compulsão ” (fls. 104. 105 do processo principal) Temos, então, que o acto anulado decidiu um pedido de reclassificação da ora recorrente na carreira técnica superior. E, afastado o erro sobre os pressupostos de direito, que a recorrente havia invocado no recurso, o que ficou pendente de apreciação não foi a integração na carreira técnica superior, antes, e apenas, a categoria para que se processou essa integração. Assim, a integração na carreira técnica superior, considerados os termos do processo, é um dado. O que está em discussão é a categoria dessa integração. Numa situação destas, o direito à remuneração já não se determinará em razão da categoria de origem mas em função da categoria para que legalmente a interessada vier a ser integrada. Por isso, o que se exige é que a Administração pratique um novo acto que regule a situação que pretendeu regular com o acto anulado. E será da regulação dessa situação e dos termos dessa regulação que se retirarão, também, as consequências quanto ao aspecto remuneratório. Se o novo acto for de sentido igual, e se consolidar, tal significará que, afinal, no plano substantivo, a requerente em nenhum momento foi prejudicada. Se for de sentido diferente, e mais favorável, ficará consagrado que já tinha direito à reclassificação em categoria superior, pelo que se considerará essa reclassificação desde então, com as consequências de reconstituição adequada da carreira e, por isso, também dos seus aspectos remuneratórios. É nestes termos que se deve entender, para o caso, o disposto no artigo 9.º , n.º 2, do DL n.º 256-A/77 , de 17 de Junho. E a inevitável projecção ex tunc de um acto positivo mais favorável logo nos permite perceber o erro que consiste em interpretar o artigo 128.º , n.º 2, alínea b) , do CPA no sentido da impossibilidade geral de retroacção de um acto do tipo do aqui apreciado. 3. Pelo exposto, julga-se parcialmente procedente o recurso, por não ter fixado prazo para o cumprimento dos actos e operações determinados. Voltam os autos à subsecção, para a fixação do prazo, se ainda for caso disso, seguindo-se os demais termos. Custas pela recorrente, na parte em que decaiu. Taxa de justiça: 250 euros; Procuradoria: 125 euros. Lisboa, 21 de Março de 2006. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – José Manuel Almeida Simões de Oliveira.