Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1. RELATÓRIO
A. .., SA, interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso do despacho do Director-Geral de Viação de 4/2/98, que indeferiu a sua pretensão de exercer a actividade de inspecção obrigatória de veículos, a partir de 1 de Dezembro de 1998, nas instalações do A... situado na ..., n.º ..., em ..., S. Pedro, Torres Vedras, imputando-lhe o vício de forma, decorrente de falta de fundamentação, e de violação de lei, decorrente de erro nos pressupostos de facto e da violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da imparcialidade e da boa fé.
Por sentença de 24/11/99, foi-lhe negado provimento.
Com ela se não conformando, interpôs o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações, concluiu, em síntese:
a) - A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, ao considerar o acto contenciosamente impugnado devidamente fundamentado, porquanto, tendo o fundamento fáctico do indeferimento sido a circunstância de a ITV ter requerido a mudança do centro para outro local e a abertura de um centro de inspecções estar dependente de concurso público, a inexistência de fundamento legal que justificasse essa mudança implica falta ou insuficiente fundamentação de direito (conclusões 3.ª, 4.ª e 11.ª);
b) - Tal facto implica também a verificação de erro nos pressupostos e violação dos princípios da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade e da boa fé (4.ª e 11.ª);
c) - A recorrente estava autorizada, por despacho governamental de 21/6/93, a exercer a actividade de inspecção periódica a veículos, pelo que o deferimento da sua pretensão não estava dependente ou condicionado à eventual concessão à ITV de mudança de instalações, que sempre seria nula, por falta de base legal, já que foi atribuída no meio do procedimento (7.ª e 8.ª);
d) - Tendo sido revogado o Decreto-Lei n.º 190/94, em que ilegalmente se fundou o acto recorrido, pelo Decreto-Lei n.º 2/98, com a entrada em vigor deste em 31/3/98, deixou de haver base legal para a exigência de concurso público, que serviu de fundamento ao acto recorrido;
e) - Caso assim se não entenda, devem ser consideradas inconstitucionais as normas invocadas para fundamentar o indeferimento da pretensão da recorrente, nomeadamente o artigo 12.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 254/92, por violação dos artigos 266.º e 268.º, n.ºs 3 e 4 da Constituição e os artigos 5.º e 6.º do CPA, por ofensa do disposto nos artigos 13.º, 18.º, 20.º, 266.º e 268.º da Constituição.
O recorrido não contra-alegou.
#
No seu parecer final, o Exm.º Magistrado do Ministério Público suscitou a questão prévia da manifesta ilegalidade na interposição do recurso, decorrente da falta de lesividade do acto impugnado, por ter sido praticado pelo Director-Geral de Viação, no exercício de competências próprias mas não exclusivas, pelo que dele havia recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna.
Notificada para sobre ela se pronunciar, ao abrigo do disposto no artigo 54.º, n.º 1 da LPTA, a recorrente nada disse.
#
Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO:
A matéria de facto dada como provada não foi impugnada, nem há fundamentos para a alterar oficiosamente, pelo que se dá por reproduzida (art.º 713.º, n.º 6 do C.P.C.).
#
Como foi referido no relatório, foi levantada a questão prévia da ilegalidade na interposição do recurso contencioso, que é de conhecimento oficioso, pelo que, ainda não tendo a mesma sido decidida por decisão transitada em julgado, dela há que conhecer (artigo 110.º, alínea b) da LPTA). E isto, porque a tal não obsta a declaração genérica contida na sentença recorrida de que “não há excepções, nem questões prévias ou incidentais que obstem ao conhecimento do mérito”, na medida a que decisão mencionada no referido preceito da LPTA deve ser entendida como decisão sobre questão concreta expressamente levantada e decidida e não como decisão implícita decorrente da aludida declaração genérica (cfr., neste sentido, acórdão do STA de 24/11/99, proferido no recurso n.º 43 961).
O seu conhecimento apresenta-se prioritário, pois que, implicando a sua procedência a rejeição do recurso contencioso, ficaria prejudicado o conhecimento deste recurso jurisdicional.
E conhecendo, adiantamos, desde já, que assiste razão ao Exm.º Magistrado do Ministério Público.
Na verdade, na Administração Pública portuguesa vigora o princípio da competência própria separada, e não reservada ou exclusiva, do qual decorre que do acto do subalterno haverá lugar a recurso hierárquico necessário para o órgão colocado no topo da pirâmide da cadeia hierárquica estabelecida. Só assim não será quando a lei estabelecer expressamente a existência de recurso contencioso ou houver delegação de competências do órgão do topo.
A competência exclusiva do subalterno tem, pois, carácter excepcional, podendo resultar da atribuição expressa da lei ou aferir-se do regime jurídico dos poderes que lhe forem conferidos.
No que respeita aos Directores-Gerais, constitui jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, que se reafirma, que o Dec-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro, não alterou a referenciada regra tradicional do nosso direito administrativo, pelo que dos seus actos cabe recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos do Pleno de 10/10/97, 17/12/99 e de 13/4/2 000, proferidos nos recursos n.ºs 33 211, 38 331 e 45 398, respectivamente).
E a Lei Orgânica da Direcção-Geral de Viação em nada colide com esse entendimento.
Com efeito, de acordo com a Lei Orgânica em vigor à data da prática do acto recorrido – Dec-Lei n.º 61/94, de 26 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pelo Dec-Lei n.º 120/95, de 31 de Maio, ao qual se referirão futuras citações sem qualquer menção – a DGV é um serviço do Ministério da Administração Interna dotado de autonomia administrativa (artigo 1.º), que tem como atribuições, entre outras, licenciar, regular e fiscalizar as actividades dos centros de inspecção de veículos (artigo 2.º, alínea e)). É dirigida por um Director-Geral, a quem compete orientar e dirigir os seus serviços e assegurar o seu funcionamento e coordenação (artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, alínea a)). À Divisão de Apoio Exterior, que é uma das Divisões da Direcção de Serviços de Condutores e Veículos, compete, além do mais, definir as condições e acompanhar a instalação e o apetrechamento dos Centros de Inspecção de Veículos e supervisionar a fiscalização e o controlo desses centros (alíneas l) e m) do n.º 5 do artigo 10.º).
Nenhuma destas normas, ou quaisquer outras, contém a mínima referência à natureza dos poderes que comete à DGV ou à recorribilidade dos actos que da sua concretização resultem, sobre a qual possa erigir-se a construção de que os poderes cometidos a esta Direcção-Geral se afastam do regime geral do pessoal dirigente.
De salientar que o facto da DGV gozar de autonomia administrativa também não afasta esse regime, porquanto essa atribuição não é, em regra, coincidente com a exclusividade de competência dos seus órgãos (cfr. acórdão deste Tribunal de 24/1/99, recurso n.º 43 961), pois que, de acordo com o estabelecido no Dec-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, que estabelece o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Pública, a autonomia administrativa consiste apenas no poder dos dirigentes desses serviços praticarem, com carácter definitivo e executório, os actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente, por conta dos créditos inscritos a seu favor no Orçamento do Estado (artigo 2.º).
Resta apreciar o complexo normativo especial que regula a actividade das inspecções periódicas obrigatórias de veículos, no qual estão definidas as competências do Director-Geral de Viação, no qual se há-de buscar, em face do que ficou dito, a recorribilidade contenciosa do acto impugnado, que, dado que não foi praticado ao abrigo de qualquer delegação de competências, só será imediata se resultar de atribuição expressa da lei ou da competência exclusiva do seu autor.
Indeferiu, conforme foi referido, a pretensão da recorrente de começar a exercer a actividade de inspecção periódica de veículos, para a qual estava autorizada por despacho do Secretário de Estado da Administração Interna de 21/6/93, num centro de inspecções já aprovado e no qual havia exercido essa actividade a ITV, em virtude desta se ter mudado para outro local, no qual foi autorizada a continuar a exercer a sua actividade, e a abertura de um centro de inspecções estar dependente de concurso público. Consubstanciando, para o recorrido, o indeferimento de uma pretensão da recorrente de abrir um novo centro de inspecções, posição que foi acolhida na sentença recorrida, e, para a recorrente, um pedido de reabertura e manutenção ou continuidade do centro anterior ocupado pela ITV, que só depois do seu pedido foi autorizada a exercer a sua actividade noutro local.
Ora, qualquer que seja o seu verdadeiro alcance (de entre os enunciados), está-se perante matéria do âmbito do início da actividade de inspecção periódica de veículos, que era regulada, atenta a data da sua prática e do princípio de que os actos administrativos se regem pela legislação em vigor nessa data (tempus regit actum), pelo Dec-Lei n.º 254/92, de 20 de Novembro, pela Portaria n.º 297/93, de 16 de Março, pelo Dec-Lei n.º 190/94, de 20 de Novembro e pela Portaria n.º 262/95, de 1 de Abril.
O Dec-Lei n.º 254/92 estabelece, com interesse para a matéria em apreciação: Artigo 2.º: “1. Compete à Direcção-Geral de Viação a realização das inspecções periódicas obrigatórias de veículos. 3. Para efeitos do número anterior, poderão as inspecções periódicas ser efectuadas directamente pelo pessoal técnico da Direcção-Geral de Viação ou através de entidades autorizadas para o efeito”. Artigo 3.º :“1. A autorização para o exercício da actividade de inspecção, nos termos do número 2 do artigo anterior, será concedida, mediante proposta da Direcção-Geral de Viação, por despacho do Ministro da Administração Interna, a publicar no Diário da República”. Artigo 12.º: “1. O início da actividade de inspecção por entidades autorizadas para o efeito fica dependente da aprovação das instalações, equipamentos e capacidade técnica dos centros de inspecção . 2. A aprovação mencionada no presente artigo é precedida de certificação do sistema de qualidade pelo Instituto Português da Qualidade . 3. A definição dos requisitos a satisfazer e dos trâmites processuais conducentes à aprovação referida nos números anteriores será estabelecida por Portaria conjunta dos Ministros da Administração Interna e da Indústria. 4. Qualquer alteração a um centro de inspecção aprovado nos termos do número anterior carece de prévia aprovação pela Direcção-Geral de Viação ”.
A Portaria n.º 297/93 estabelece que : Artigo 1.º: “ As entidades autorizadas a exercer a actividade de inspecção, nos termos do artigo 3.º do Dec-Lei n.º 254/92, de 20 de Novembro, e interessadas em iniciar essa actividade, devem solicitar a aprovação de instalações, equipamentos e capacidade técnica a que alude o n.º 1 do artigo 12.º daquele diploma, em requerimento dirigido ao Director-Geral de Viação)”.
O Dec-Lei n.º 190/94 estabelece que: Artigo 12.º: “1. A realização das inspecções previstas no artigo 120.º do Código da Estrada compete à Direcção-Geral de Viação, que pode recorrer à actividade dos centros de inspecção pertencentes e sob responsabilidade directa de entidades autorizadas, nos termos de diploma próprio. 2. As aberturas dos centros de inspecções serão objecto de concurso público, aberto por despacho do Ministro da Administração Interna, sob proposta do Director-Geral de Viação. 3. As normas do concurso previsto no número anterior constam de regulamento aprovado por Portaria do Ministro da Administração Interna”.
Finalmente, a Portaria n.º 262/95 estabelece que: Artigo 4.º: “Na tramitação do processo do concurso observar-se-ão as normas constantes do anexo à presente portaria, que dele faz parte integrante”. E esse anexo estabelece, sob a epígrafe decisão do concurso (n.º 7), que: 7.1: “Na sequência da apreciação das candidaturas, a comissão elaborará um relatório fundamentado sobre o mérito das propostas, na qual proporá ao Director-Geral de Viação a aprovação dos concorrentes preferidos e, bem assim, a indicação dos concorrentes em relação aos quais se verifique fundamento de exclusão”. 8.1.: “A aprovação será notificada às associações escolhidas, no prazo de 8 dia, após a sua exclusão”.
Ora, enunciadas as normas aplicáveis, desde logo se verifica que nenhuma delas consagra expressamente o recurso contencioso dos actos decisórios do Director-Geral de Viação. Donde resulta que só haveria lugar a esse recurso se as competências atribuídas fossem exclusivas.
A competência exclusiva do subalterno tem, conforme já foi salientado, carácter excepcional, pelo que terá de decorrer de uma atribuição inequívoca, que tanto pode consistir numa atribuição expressa como na atribuição de um conjunto de poderes que, no seu todo, não deixe margem para dúvidas de que se está perante uma competência dessa natureza.
Atribuição expressa de competência exclusiva não houve. E a exclusividade da competência também não resulta do conjunto de poderes atribuídos. Bem pelo contrário, da estatuição do n.º 1 do artigo 3.º do Dec-Lei n.º 254/92 de que “a autorização para o exercício da actividade de inspecção, nos termos do número 2 do artigo anterior, será concedida, mediante proposta da Direcção-Geral de Viação, por despacho do Ministro da Administração Interna”, bem como da dos n.ºs 2 e 3 do artigo 12.º do Dec-Lei n.º 190/94 de que “as aberturas dos centros de inspecções serão objecto de concurso público, aberto por despacho do Ministro do Despacho da Administração Interna, sob proposta do Director-Geral de Viação e de que as normas do concurso previsto no número anterior constam de regulamento aprovado por Portaria do Ministro da Administração Interna” extrai-se valoroso subsídio de que não foi intenção do legislador quebrar a normal cadeia hierárquica, quebra essa para a qual também não aponta nenhum dos preceitos legais atrás transcritos ou quaisquer outros integrantes de qualquer dos diplomas referenciados.
O que nos leva a considerar que as competências atribuídas ao Director-Geral de Viação são competências próprias separadas e não exclusivas.
E, assim sendo, do acto do Director-Geral que constitui o objecto do recurso contencioso, cabia recurso hierárquico necessário. Donde resulta que esse acto se não apresenta como imediatamente lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, lesão essa que só à aludida falta de interposição de recurso hierárquico pode ser imputada, pelo que não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa e 25.º, n.º1 da LPTA) e, consequentemente, que o recurso contencioso é manifestamente ilegal, pelo que deve ser rejeitado (artigo 57.º, § 4.º do RSTA, ex vi artigo 24.º, alínea b) da LPTA).
3. DECISÃO
Em face do exposto, acorda-se em revogar a sentença recorrida e rejeitar o recurso contencioso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em 150, neste Tribunal, e em 100 e 50 euros, respectivamente, no TAC.
Lisboa, 28 de Maio de 2002.
António Madureira – Relator – Adelino Lopes – Marques Borges.
