022/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A despeito do seu invólucro formal, o acto por que o Decreto n.º 9/89, de 25/2, declarou certa zona como «área crítica de recuperação e reconversão urbanística» tinha natureza regulamentar e a produção dos seus efeitos carecia de actos individualizados de escolha e aplicação.

II- Não sendo esse acto administrativo, nem estando reunidos os requisitos previstos no art. 130º do CPTA, é de indeferir o pedido de que se suspenda a sua eficácia.

III- Os pedidos alternativos que não satisfaçam as exigências previstas no art. 468º do CPC articulam-se numa relação de subsidiariedade.

IV- Era desapropriada a notificação de um segundo acto realizada no instrumento que aparentava responder ao pedido de que se esclarecesse e completasse a notificação de um acto pretérito.

V- E essa notificação foi obscura, pois tanto apontava para que a pronúncia nela referida fosse a do primeiro acto como sugeria que se comunicava um acto novo.

VI- A data do acto administrativo é um seu elemento de identificação, valioso mas não absoluto, sendo possível que o acto acometido se determine por diferentes critérios.

VII- Tendo em conta o dito em IV, V e VI, e embora a requerente dissesse que vinha acometer aquele primeiro acto, a circunstância de ela se insurgir e argumentar contra os dados fornecidos na segunda notificação, concernentes a um efectivo segundo acto, levam a concluir que foi contra este que ela deveras se insurgiu e argumentou – pelo que este segundo acto é o autêntico alvo do seu pedido.

VIII- É de deferir o pedido de suspensão da eficácia da deliberação camarária que declarou a utilidade pública de uma expropriação, pois a incompetência da câmara é tão clara que o acto se apresenta como «manifestamente ilegal».

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, interpôs contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Município de Vila Nova de Gaia um procedimento cautelar em que pediu, a título principal, que se decrete a suspensão de eficácia do acto administrativo incluso no Decreto n.º 8/89, de 25/2 – «situs» onde o 1.º Ministro declarou «área crítica de recuperação e reconversão urbanística» certa zona, demarcada em «planta anexa», do referido concelho – e da deliberação por que a CM Gaia, ou resolveu expropriar um terreno da requerente incluído naquela área, ou emitiu o acto de declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência; e em que pediu, a título subsidiário, que se intime o dito município a abster-se de solicitar ao «órgão competente» a declaração de utilidade pública.

A requerente imputou múltiplas ilegalidades aos referidos actos, assinalando no art. 160º da sua peça que elas justificam o deferimento da providência «ex vi» do art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA. Para além disso, referiu que a prossecução do procedimento expropriativo, esteja ele já em curso ou seja apenas iminente, lhe trará prejuízos de difícil reparação, os quais excedem os danos causados ao interesse público pelo deferimento da providência.

A Presidência do Conselho de Ministros contestou, defendendo a constitucionalidade do art. 42º, n.º 1 da Lei dos Solos (DL n.º 794/76, de 5/11) e, assim, a legalidade do Decreto n.º 9/89, cuja eficácia a requerente pretende ver suspensa.

Contestou também o Município de VN Gaia, começando por dizer que a requerente se equivoca em dois aspectos: não só acomete uma deliberação (de 1/9/2008) que foi entretanto substituída por outra (de 6/10/2008), como olvida que a declaração de utilidade pública da expropriação consta do próprio Decreto n.º 9/89. Seguidamente, o município requerido negou que a ocorrida actuação camarária padeça dos vícios denunciados pelo requerente e que a imediata execução dela lhe possa causar um qualquer prejuízo irreparável, daí inferindo, respectivamente, a falta de «fumus boni juris» e de «periculum in mora». Concluiu, portanto, pelo indeferimento da providência cautelar.

Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- Em 25/8/2008, foi emitida nos serviços da Câmara Municipal de VN Gaia a informação n.º 597/08/DME, referente à «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à Requalificação do Litoral da Madalena» e com o seguinte teor útil:

«Com vista à concretização da Requalificação do Litoral da Madalena, freguesia da Madalena, torna-se necessário promover o processo de expropriação por utilidade pública urgente, com tomada de posse administrativa, dos terrenos necessários à sua execução, que se pretendem adquirir para a prossecução do interesse público.

Face ao exposto, junto se anexa, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 10º da Lei 168/99, a “Resolução de Expropriar”.»

2- Essa “Resolução de Expropriar”, datada de Agosto de 2008, configurava uma proposta do Presidente da CM Gaia à respectiva Câmara para que esta, devido à «causa de utilidade pública» enunciada na proposta, resolvesse «requerer ao Governo, ao abrigo da al. c) do n.º 7 do art. 64º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, e do art. 10º, n.º 1, al. a) e 15º, ns.º 1 e 2 da Lei n.º 168/99, da mesma data, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa, das parcelas de terreno» que, na mesma proposta, a seguir vinham descritas.

3- Uma dessas parcelas era a n.º 26, com a área de 50.072,00 m2 e pertencente à ora requerente.

4- Na sua reunião de 1/9/2008, a CM Gaia, pronunciando-se sobre a «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena – Informação 597/08/DME», deliberou «aprovar a Resolução de Expropriar com carácter urgente e tomada de posse administrativa de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à Requalificação do Litoral da Madalena, nos termos da Informação n.º 597/08/DME de 25/8/2008».

5- Na sequência desta deliberação, a ora requerente recebeu da CM Gaia uma carta datada de 16/9/2008, com o seguinte teor útil:

«A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia vai promover a requalificação do litoral da Madalena. Para o efeito, em reunião de câmara de 1/9/2008, aprovou a Resolução de Expropriar referente ao processo de expropriação identificado em epígrafe nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 10º do Código das Expropriações aprovado pela Lei 168/99 de 18 de Setembro.

Em face do exposto, vimos por este meio propor a aquisição amigável da parcela supra identificada pelo montante de 190.273,60 euros, solicitando resposta dentro do prazo legal de 30 dias, nos termos do n.º 5 do art. 11º do mesmo Código.»

6- Considerando esta notificação insuficiente, a requerente solicitou à CM Gaia que procedesse a uma nova notificação do acto em causa.

7- Por carta datada de 16/10/2008, a CM Gaia comunicou à aqui requerente o seguinte:

«Assunto: expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena. Parcela n.º 26. Resolução de Expropriar/aquisição por via de direito privado.

As parcelas necessárias à execução da obra em epígrafe situam-se dentro da área crítica de recuperação e reconversão urbanística da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal situado nas freguesias de Canidelo e Madalena, declarada pelo Decreto n.º 9/89 de 25 de Fevereiro.

Assim, de acordo com o previsto no n.º 1 do art. 42º do DL n.º 794/76 de 5 de Novembro foi aprovada em reunião de câmara de 6/10/2008 a resolução de expropriar com carácter urgente e imediata posse administrativa dessas parcelas pelo que, nos termos do n.º 5 do art. 10º do código das Expropriações, fica V. Ex.ª notificado da referida resolução de expropriar.

Em face do exposto, vimos por este meio propor a aquisição amigável da parcela supra identificada, propriedade de V. Ex.ª, pelo montante de 46.512,50 euros...».

8- Essa carta era acompanhada de um documento designado como «Resolução de Expropriar (minuta)», datado de Setembro de 2008 e onde o Presidente da CM Gaia propunha à respectiva Câmara que esta – considerando que «a zona em causa» se situava «dentro da Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal, situada nas Freguesias de Canidelo e Madalena, decretada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro» e «tendo em conta a planta cadastral anexa» – resolvesse «decretar, ao abrigo da al. a) do n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 5 de Novembro, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa das parcelas de terreno a seguir descritas», em que se incluía a n.º 26, já mencionada.

9- Entretanto, e em 30/9/2008, fora emitida nos serviços da CM Gaia a informação n.º 626/08/DME, com título igual à da Informação n.º 579/08/DME e com o seguinte teor útil:

«Com vista à concretização da Requalificação do Litoral da Madalena, freguesia da Madalena, foi aprovada, em reunião de câmara de 1/9/2008, a correspondente Resolução de Expropriar.

Constata-se agora que as parcelas a expropriar se encontram inseridas na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU) da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal, situada nas freguesias de Canidelo e Madalena, declarada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro.

De acordo com o previsto no n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 5 de Novembro, a delimitação de uma Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística implica, com efeito directo e imediato: “a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis neles existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área”.

Face ao exposto, junto se anexa, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 10º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, e no n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro, uma nova “Resolução de Expropriar”.»

10- Esta «Resolução de Expropriar» era a referida no n.º 8.

11- Na sua reunião de 6/10/2008, a CM Gaia, pronunciando-se sobre a «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena – Inf. 626/08/DME», deliberou «aprovar a resolução de expropriar, nos termos da Informação n.º 626/08/DME de 30/9/2008».

Passemos ao direito.

Atentaremos, em primeiro lugar no pedido conexo com o Decreto n.º 9/89, de 25/2; fá--lo-emos não só por motivos lógicos e cronológicos, mas ainda porque pode suceder que tudo aquilo que afirmemos a seu respeito dilua a complexidade labiríntica que a requerente, presa de hesitações várias, emprestou à formulação dos demais pedidos.

Não há a mínima dúvida que o pedido da requerente, de que se decrete «a suspensão de eficácia do acto de delimitação vertido no Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro de 1989», visa a paralisia dos efeitos de um acto por ela encarado como administrativo. Mas, e como é óbvio, a questão que logo se coloca consiste em saber se o decreto realmente contém um acto administrativo vero e próprio.

Embora divirjam quanto ao significado e ao alcance do conteúdo do decreto, as partes não lhe recusaram a índole de acto administrativo. E essa unanimidade não surpreende, pois o decreto é um invólucro formal de actos administrativos do Governo (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.ª ed., pág. 789). Contudo, e no que toca à diferenciação entre actos e normas, nem sempre há coincidência entre o continente exterior e o conteúdo intrínseco. Ora, é imperioso reter que aquele consenso não é decisivo nem vinculante, pois o tribunal é sempre livre na qualificação jurídica das realidades de facto («vide» o princípio «jura novit curia», acolhido no art. 664º do CPC). O que confirma a necessidade, já «supra» entrevista, de determinarmos a natureza do «acto de delimitação» acolhido no decreto.

O art. 120º do CPA diz-nos que os actos administrativos são estatuições autoritárias emanadas da Administração e produtoras de «efeitos jurídicos numa situação individual e concreta». Essa definição do CPA não foi inovadora, pois os actos administrativos já assim eram encarados antes da entrada em vigor do diploma – designadamente em 1989, ocasião em que foi emitido e publicado o Decreto n.º 9/89. Nesta conformidade, tal decreto só conterá um acto administrativo se tiver efectivamente disposto, em termos individuais e concretos, acerca da situação jurídica de quaisquer destinatários, «maxime» a da ora requerente.

O aludido decreto declarou um determinado espaço territorial como «área crítica de recuperação e reconversão urbanística», actualizando a possibilidade prevista no art. 41º da já citada Lei dos Solos. Ora, este artigo e o imediatamente posterior estatuíam o seguinte:

Art. 41º

1- Poderão ser declaradas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística aquelas em que a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade, atinjam uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providências expeditas, permita obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações.

2- A delimitação das áreas a que se refere o número anterior será feita por decreto.

Art. 42º

1- A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato:

a) A declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área;

b) A faculdade de a Administração tomar posse administrativa de quaisquer imóveis situados na área, como meio destinado:

I) À ocupação temporária de terrenos, com vista à instalação transitória de infra-estruturas ou equipamento social ou à realização de outros trabalhos necessários;

II) À demolição de edifícios que revista carácter urgente, em virtude de perigo para os respectivos ocupantes ou para o público, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade, que não possa ser evitado por meio de beneficiação ou reparação economicamente justificável;

III) À realização de obras de beneficiação ou reparação de edifícios que, por idênticas carências, revistam também carácter urgente, em virtude de os prédios não oferecerem condições de habitabilidade.

2- A ocupação temporária de terrenos prevista no n.º I da alínea b) do número anterior será precedida de vistoria «ad perpetuam rei memoriam», efectuada nos termos prescritos para a posse administrativa nas expropriações urgentes por utilidade pública.

3- A necessidade de demolição de edifícios ou de obras de beneficiação ou reparação dos mesmos será verificada através de vistoria.

Portanto, o art. 41º encarou a declaração de que certa zona seria uma «área crítica de recuperação e reconversão urbanística» como o antecedente de uma intervenção expedita «da Administração». Mas, como mostra o art. 42º (e, ainda, o art. 46º, que concerne aos despejos administrativos), essa intervenção era realizável de maneiras mui diversas, que iam desde a expropriação até à mera tomada de posse administrativa «como meio destinado» à ocupação temporária de terrenos e à beneficiação, reparação ou demolição de edifícios, acompanhadas dos despejos administrativos indispensáveis.

Estamos a um passo da evidência de que o acto («ex vi legis» incluso num «decreto») que considerasse uma área sujeita a «recuperação e reconversão urbanística» nada dispunha ou decidia quanto ao subsequente destino de cada um dos imóveis nela localizados. É que tal declaração tornava possível que qualquer deles viesse a ser expropriado – se a Administração necessitasse do prédio «para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área». Porém, podia perfeitamente suceder que a Administração, em vez de expropriar, se limitasse a ocupar temporariamente terrenos ou edifícios – neste último caso, para os beneficiar, reparar ou demolir. E não sofre dúvidas que uma terceira possibilidade se abria ainda – a de a intervenção da Administração nem sequer tocar nalguns dos imóveis localizados na área delimitada, por o fim de melhoria urbanística da área ser atingível sem a afecção deles.

Sendo assim, temos que o Decreto n.º 9/89 não definiu «per se» a situação jurídica ulterior dos «domini» cujos prédios se localizavam na «área crítica» nele delimitada. Com efeito, e no que tange a cada proprietário, a tal declaração poderiam seguir-se coisas diversas – fosse a expropriação, fosse a posse administrativa tendente a algum dos fins previstos no art. 42º, n.º 1, al. b), da Lei dos Solos – ou mesmo nenhuma. E, ao deixar em aberto possibilidades várias, concretizáveis ulteriormente caso a caso, tal decreto não dispôs sobre uma «situação individual e concreta», desde então definida, tendo antes assumido uma nítida natureza regulamentar, cuja produção de efeitos carecia, aliás, de actos individualizados de escolha e aplicação. Portanto, é de concluir que, a despeito das aparências, o Decreto n.º 9/89 não contém o acto administrativo que a requerente nele vislumbra.

A anterior conclusão é um revés para a requerente. Mas também para o município requerido, na medida em que este vê no Decreto n.º 9/89 a declaração de utilidade pública da expropriação que agora pretende efectivar. Este assunto – o de saber se essa declaração está precisamente ali – reporta-se a outras matérias colocadas no presente meio cautelar. Mas é claro que, ao menos na perspectiva do município, tal problema confunde-se ou solidariza-se com o que tratámos, razão por que convém enfrentá-lo de imediato.

O município requerido acha que o Decreto n.º 9/89 é um acto administrativo, ademais declarativo da utilidade pública da expropriação. Para assim concluir, o município atém-se ao passo do art. 42º, n.º 1, da Lei dos Solos onde se diz que a delimitação de uma área do género «implica, como efeito directo e imediato, a declaração de utilidade pública da expropriação». Mas há três motivos excludentes de que o decreto aludido no art. 41º, n.º 2, da Lei dos Solos traduza, «eo ipso», a declaração de utilidade pública.

«Primo», um motivo gramatical e lógico: se a delimitação da área implica, «como efeito», a declaração de utilidade pública, é porque tal delimitação é simplesmente a causa desse efeito. Sendo as causas e os efeitos (mesmo os directos e imediatos) ontologicamente distintos, e sendo a delimitação meramente causa, forçoso é concluir que a delimitação de uma certa área crítica de recuperação e reconversão urbanística não contém, em si mesma, a declaração de utilidade pública de uma qualquer expropriação.

Aliás, e «secundo», a presença dessa declaração no decreto afigura-se impossível, ante a certeza, atrás adquirida, de que a expropriação de imóveis localizados na área é uma mera possibilidade, entre várias outras. É que, entrever no Decreto n.º 9/89 a expropriação de todos os prédios sitos na área delimitada, significaria afastar, «contra legem», a «faculdade» que o art. 42º, n.º 1, al. b), da Lei dos Solos confere à Administração de adoptar «providências» menos enérgicas – ou, quanto a certos prédios, até nenhumas. Mas há mais. A própria al. a) do n.º 1 desse art. 42º restringe a hipótese de expropriação aos imóveis «de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área». Ora, isto revela, mais uma vez, que a intervenção urbanística não passa necessariamente pela expropriação de todos os prédios localizados na área delimitada; e esta premissa aponta logo – salva uma possibilidade, de que trataremos «infra» – para que se recuse ao acto delimitador o alcance de declarar a utilidade pública da expropriação de imóveis.

«Tertio», o respeito pelos direitos dominiais tem de se reflectir nos procedimentos expropriativos, garantindo-se aos expropriados a hipótese de pugnarem pelas necessidade e irrepreensibilidade do meio e pela justiça do resultado. Tudo isso está acautelado no Código das Expropriações actual, aliás na linha dos anteriores. Ora, e «ante omnia», uma qualquer declaração de utilidade pública tem de individualizar o imóvel a expropriar (art. 13º, n.º 2, do referido Código) e tem de informar o expropriado dessa sua ulterior qualidade (art. 17º, n.º 1, do mesmo diploma). Mas, sabendo-se que a delimitação operada pelo Decreto n.º 9/89 deixou na sombra se haveria prédios a expropriar e, havendo-os, quais seriam eles, atribuir-se a declaração de utilidade pública ao decreto constituiria um inadmissível atentado aos direitos dos proprietários, por privação daqueles dados essenciais. E não se objecte que o Decreto n.º 9/89 conteria logo tal declaração, embora condicionada à escolha que a Administração depois fizesse dos imóveis necessários «para a execução dos trabalhos a realizar». Essa interpretação – que redundaria na ideia peregrina de expropriações «sub condicione» – constituiria uma aberração jurídica, incompatível com as garantias dos expropriados e violentadora do rigor e equilíbrio com que devem solucionar-se os delicados assuntos próprios da expropriações por utilidade pública. Aliás, a impossibilidade dessa expropriação condicionada aflora no art. 42º, n.º 1, al. a), da Lei dos Solos, que submete a declaração de utilidade pública da expropriação – se esta porventura se seguir ao decreto delimitativo da área – à generalidade do regime das expropriações (como resulta da expressão «segundo o processo correspondente»), onde se não prevê uma tal condição.

Do exposto decorre que o Decreto n.º 9/89 não contém o acto administrativo que o município nele detecta, ou seja, a declaração de utilidade pública da expropriação a que os autos se referem. Aliás, esta certeza dispensa-nos de comentar com detalhe uma espantosa crença do município – a de que o imóvel da requerente esteve, durante vinte anos, sob uma expropriação real, ainda que só agora «in motu». E assim se percebe que a circunstância de a expropriação se poder seguir, «como efeito directo e imediato», à delimitação da área crítica apenas significa que, delimitada esta, a entidade expropriante não tem de invocar razões novas e coadjuvantes para justificar a sua resolução de expropriar (cfr. art. 10º do actual Código das Expropriações), pois a causa final da declaração de utilidade pública já genericamente reside na classificação da área como sujeita a recuperação e reconversão urbanística.

Mas, do que acima se expôs, decorre ainda uma outra coisa, que aliás já tínhamos por adquirida: o Decreto n.º 9/89, não só não contém uma declaração de utilidade pública, como não contém um qualquer outro e diferente acto administrativo, definidor de efeitos individuais e concretos – sendo a sua natureza propriamente regulamentar. Por isso, tem de se indeferir o pedido de suspensão da eficácia desse pretenso acto. E não é possível ponderar o deferimento do pedido olhando-o à luz do art. 130º do CPTA porque nem os efeitos do Decreto n.º 9/89 se produziam imediatamente, como explicámos (cfr. o n.º 1 daquele artigo e, ainda, o art. 73º, n.º 2, do CPTA), nem estão reunidos os pressupostos legais para se declarar uma suspensão com alcance geral (cfr. os arts. 73º, n.º 1, e 130º, ns.º 2 e 3, do CPTA).

Consideremos agora os restantes pedidos. «Prima facie», a requerente teria formulado dois pedidos principais, em alternativa – ambos de suspensão da eficácia de um acto; e, para a hipótese de cada um deles soçobrar, teria subsidiariamente pedido a intimação do município a abster-se de certas actividades. Contudo, a ampla abertura do CPTA em matéria de cumulação de pedidos não abrange uma qualquer admissibilidade extravagante de pedidos alternativos, relativamente aos quais opera a regra geral do art. 468º do CPC, que só admite a sua dedução em relação a direitos que, por natureza ou origem, sejam alternativos ou que possam resolver--se em alternativa – o que manifestamente não sucede quanto àqueles pedidos de suspensão. Daí que a concatenação destes pedidos seja, em rigor, também subsidiária.

É claro que a anterior certeza coloca um problema quanto à relação de subsidiariedade. Porque cada um dos quatro pedidos (dois de suspensão e dois de intimação) pressupõe um diferente conteúdo do acto em causa, dir-se-ia que poderíamos observar a ordem por que os pedidos foram enunciados (nas alíneas do «petitum»). Mas isso iria brigar com a economia do requerimento inicial, em cujo intróito a requerente conferiu uma notória primazia aos pedidos de suspensão sobre os de intimação. Assim, e para respeitarmos as escolhas da requerente, começaremos pela análise das providências suspensivas, consoante a ordem subsidiária da sua dedução; e só na hipótese de elas soçobrarem é que atentaremos na admissibilidade e procedência dos pedidos de intimação, também pela mesma ordem.

Porém, há ainda uma outra questão metodológica: porque todos os pedidos – principal e subsidiários, de suspensão e de intimação – supõem sentidos diversos na mesma actuação camarária, é imperioso que, antes de os enfrentarmos pela ordem atrás definida, apuremos com exactidão qual a conduta que a requerente questiona e que conteúdo ela possui.

Com efeito, a requerente hesita sobre se a CM Gaia apenas emitiu a resolução de expropriar (cujo tipo legal consta do art. 10º do Código das Expropriações) ou se prolatou já a declaração de utilidade pública. E não é tudo, pois ela está ainda indecisa sobre se «o acto notificado é o acto final do procedimento expropriativo» ou se «é um acto meramente interno que não pode ser impugnado». Já sabemos que, para as duas primeiras hipóteses, a requerente acaba por pedir o mesmo, isto é, que se decrete a suspensão da eficácia do acto. Todavia, cumpre prioritariamente estabelecer a que acto ela se refere.

«Primo conspectu», dir-se-ia que a questão nem é sequer de colocar, pois a requerente identificou tal acto como sendo a deliberação camarária de 1/9/2008. Aliás, parece ser assim que o município encara o assunto, crendo-se livre da providência porque aquela deliberação teria sido revogada por outra e, ademais, nenhuma delas conteria qualquer das pronúncias cuja suspensão de efeitos vem pedida. Contudo, e sobrelevando as indecisões da requerente quanto ao real conteúdo do acto, que podem ter sido induzidas pelo próprio município por forma a confundir o «quid» a que ela reporta a suspensão, há sobretudo que captar o que a requerente precisamente almeja; e há ainda que determinar em que termos se relacionam reciprocamente aquelas duas deliberações e qual é o sentido decisório da que porventura prevaleça.

A factualidade provada denota que a deliberação de 1/9/2008 se enquadra no tipo legal previsto no art. 10º do Código das Expropriações. Com efeito, tal acto não só disse aprovar a «resolução de expropriar», conforme à letra e à «ratio» daquele preceito, como remeteu para uma informação baseada numa proposta do presidente da câmara (também dita «resolução de expropriar») onde «expressis verbis» se preconizava que a autarquia requeresse «ao governo» a «declaração de utilidade pública da expropriação» em causa. Portanto, e apesar do seu título ou nome designativo – «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas...» – tal deliberação inseria-se harmoniosamente na hipótese daquele art. 10º, sendo o acto primeiro de um procedimento tendente à declaração ministerial (art. 14º, n.º 1, al. a), do Código das Expropriações) da utilidade pública de uma expropriação futura.

A deliberação camarária de 6/10/2008 já tem uma outra natureza e um diverso alcance. Embora mantivesse no essencial a designação da anterior, o que se explica pela permanência do assunto, este segundo acto fundou-se numa informação diferente que, por sua vez, remeteu para uma outra proposta do presidente da câmara. Nesta, e aludindo-se inovadoramente ao art. 42º da Lei dos Solos, previu-se que a câmara, ao abrigo dessa norma, decretasse «a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa» de várias parcelas a seguir descritas, em que se incluía uma da ora requerente. Perante isto, não há dúvida que o acto de 6/10/2008 incluiu, «per remissionem», o propósito camarário de «decretar (...) a declaração de utilidade pública da expropriação», havendo até uma exacta coincidência entre o sentido decisório da deliberação e o «nomen» de que ela se revestia.

Sendo assim, é inequívoco que a deliberação de 6/10/2008 revogou, implicitamente e por substituição, a emitida em 1/9/2008. Com efeito, e ante a impossibilidade de os dois actos subsistirem simultaneamente na ordem jurídica, é forçoso que o segundo acto nela prevaleça, erradicando o primeiro. Neste limitado ponto, o município requerido tem inteira razão.

Mas é de questionar se continua a tê-la no que concerne aos efeitos a extrair do facto de o acto de 1/9/2008 se encontrar revogado. Na óptica do município, o problema resolve-se de modo expedito: posto que a requerente pede a suspensão de eficácia de um acto afinal já suprimido, há que indeferir a respectiva pretensão. Cremos, todavia, que esta simplicidade na abordagem do assunto pode encobrir e trazer um degradado simplismo. Para vermos as coisas «in nuce», importa recolocar a questão já «supra» enunciada, que consiste em saber qual é verdadeiramente a pronúncia administrativa cuja emergência alarmou a ora requerente e cuja eficácia ela pretende ver suspensa a título principal. E, para respondermos a isto, temos de remontar ao que se passou no procedimento.

Por carta datada de 16/9/2008, a requerente foi notificada de que a CM VN Gaia, em 1/9/2008, aprovara uma «resolução de expropriar» que abrangia um terreno seu, sendo-lhe então proposta «a aquisição amigável da parcela (...) pelo montante de 190.273,60» euros. A requerente solicitou então à câmara uma «nova notificação» do acto em causa. E, em aparente satisfação deste seu pedido, a requerente recebeu, em 16/10/2008, uma carta em que: (i) se dizia que a câmara aprovara em 6/10/2008 a «resolução de expropriar com carácter urgente e imediata posse administrativa» das parcelas, ficando a destinatária notificada desse acto «nos termos do n.º 5 do art. 10º do Código das Expropriações»; (ii) se propunha à notificada a aquisição amigável da parcela «pelo montante de 46.512,50» euros; (iii) se anexava uma «resolução de expropriar», da autoria do presidente da câmara – sendo ela, não a proposta que acompanhara o acto de 1/9/2008, mas sim a apropriada pela deliberação de 6/10/2008.

Esta «nova notificação» tinha duas características peculiares: em primeiro lugar, era intrinsecamente contraditória, pois tanto apontava para que já então houvesse uma declaração de utilidade pública – e da autoria da câmara, como se dizia na proposta do presidente – como sugeria o contrário, ao aludir à resolução de expropriar, ao art. 10º, n.º 5, e à aquisição pela via do direito privado (cfr. o art. 11º, n.º 6, do Código das Expropriações). Em segundo lugar, o erro flagrante que a notificação continha quanto à importância por que o município se propunha adquirir a parcela sugeria à notificada que a carta talvez contivesse um outro «lapsus calami», a propósito da data da deliberação – que seria ainda a de 1/9/2008, em vez do indicado dia 6/10/2008. E não se estranhe que a ora requerente porventura assim pensasse, pois essa segunda notificação parecia não exceder uma resposta camarária ao pedido de esclarecimento que ela deduzira da primeira, até porque não era de supor que a câmara deixasse tal pedido sem resposta e usasse o instrumento que simulava responder-lhe para o espúrio fim de notificar um acto novo.

Portanto, a notificação do acto de 6/10/2008 foi realizada em termos desapropriados e obscuros. Se a isso somarmos as insuficiências interpretativas da própria requerente, logo se percebe por que motivo o requerimento inicial se desdobra e embaraça numa indecisa miríade de hipóteses. Mas, por entre essa trama, algo de absolutamente certo se entrevê: a requerente tomou a segunda notificação como um esclarecimento, ainda que incompleto, da primeira, de modo que a deliberação que ela vem acometer «in judicio» é, afinal e precisamente, a que lhe foi comunicada com maior detalhe nessa segunda notificação. E este ponto é de uma decisiva importância. Adquirido que a requerente reporta o seu pedido de suspensão de eficácia ao acto que a segunda notificação lhe noticiou, perde relevância o facto de ela ter dito que esse acto era o de 1/9/2008, já revogado. É que a data do acto administrativo não é mais do que um seu elemento de identificação; e esse elemento, embora valioso, não é absoluto, sendo vulgares os casos em que, a despeito de um erro quanto à sua data, o acto acometido continua a ser determinável com precisão e a ver, por isso, judicialmente aferida a sua legalidade. E é o que sucede «in casu»: apesar de se referir à deliberação de 1/9/2008, a requerente, no essencial, insurge-se e argumenta contra os dados que lhe foram fornecidos na segunda notificação; e, como estes concernem à deliberação de 6/10/2008, tem de se concluir que é contra esta que ela se insurge e argumenta, pelo que o alvo dos pedidos de suspensão é, e só pode ser, esse segundo acto. Nesta medida, podemos tranquilamente desvalorizar e desconsiderar o lapso em que a requerente incorreu quanto a um dos elementos de identificação do acto camarário suspendendo, não só porque precisamente detectámos a deliberação relevante, mas também porque assim nos centraremos na verdadeira relação jurídica administrativa ora em litígio, como preconiza o actual regime do contencioso (cfr. o art. 1º do novo ETAF).

O anterior excurso permitiu-nos concluir que, mau grado as aparências em contrário, o pedido de suspensão de eficácia dos autos tomou como seu verdadeiro alvo a deliberação de 6/10/2008, revogatória e substitutiva da de 1/9/2008; e tornou-nos também cientes do exacto conteúdo desse acto – a emissão, pela própria câmara, da declaração de utilidade pública da expropriação. Neste particular, o município requerido defende que tal declaração está, não no referido acto, mas no Decreto n.º 9/89. Trata-se, contudo, de uma tese inaceitável, e por três motivos: porque o decreto não contém tal declaração, conforme já constatámos; porque ela há-de estar em algum lado, sem o que a conduta expropriativa da câmara, carecida dessa base essencial, seria um inaudito escândalo; e porque a declaração de utilidade pública afinal nos aparece na própria deliberação de 6/10/2008, ao remeter para a proposta do presidente – como também vimos.

Posto isto, estamos agora em condições de apreciar os pedidos da requerente, segundo a ordem «supra» definida. O pedido principal é o de que se suspenda a deliberação – indicada como sendo a de 1/9/2008, mas que sabemos ser a de 6/10/2008 – em que, supostamente, a câmara teria resolvido expropriar. Mas, porque não contém uma resolução de expropriar, o acto em causa não produz os efeitos que a essa resolução corresponderiam e cuja suspensão vem pedida. Donde a improcedência desse primeiro pedido.

Subsidiariamente, e para a hipótese de o mesmo acto conter a «declaração de utilidade pública urgente com autorização de posse administrativa», a requerente pede também que se suspenda a sua eficácia. Agora sim, aquilo que a requerente elege como substracto do pedido de suspensão corresponde à realidade – pois o acto suspendendo declarou a «utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa», como se dizia na proposta do presidente da câmara. E resta ver se estão reunidos os requisitos de adopção da medida cautelar solicitada.

«Grosso modo», as providências conservatórias são adoptadas quando esteja em causa «a impugnação de acto manifestamente ilegal», são recusadas quando tudo logo aponte para a improcedência da acção principal e, nos casos intermédios em que não haja tais evidências, o destino delas depende das previsíveis consequências de facto e da ponderação dos interesses públicos e privados em presença (art. 120º, ns.º 1, als. a) e b), e 2, do CPTA). A requerente assestou ao acto uma multidão de vícios, dizendo-os – no art. 160º do requerimento inicial – reveladores de que a providência deve ser deferida à luz daquele art. 120º, n.º 1, al. a); e só para a hipótese de assim não se entender é que ela – no artigo seguinte da sua peça – clamou pelo deferimento da suspensão devido aos prejuízos irreparáveis que a imediata execução do acto presumivelmente lhe trará.

A concessão das providências cautelares ao abrigo do art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA exige que se esteja perante ilegalidades captáveis «de visu», isto é, detectáveis num primeiro olhar que dispense um elaborado «iter» demonstrativo – pois só assim elas serão evidentes ou manifestas. Ora, de entre os múltiplos vícios que a requerente imputa à deliberação camarária, somente um satisfaz esse critério de evidência: referimo-nos à denúncia de que a CM de VN Gaia era incompetente para declarar a utilidade pública da expropriação. Na verdade, aquilo que, no acto «sub specie», imediatamente prende e fere a atenção é o pormenor de termos uma câmara municipal a emitir uma declaração do género – quando o art. 14º do Código das Expropriações é claríssimo ao reservar tal competência para os membros do Governo e, em casos contados, para as assembleias municipais.

Assim, é manifesto que a deliberação camarária suspendenda enferma daquele vício de incompetência, podendo antecipar-se que, ao menos por essa ilegalidade, ela será erradicada da ordem jurídica, procedendo a acção principal. Daí que mereça obter deferimento o pedido subsidiário de suspensão que ultimamente apreciámos.

E resta apenas referir que a procedência desse pedido acarreta o não conhecimento dos pedidos de intimação que, relativamente àquele, eram subsidiários (cfr. o art. 469º do CPC).

Nestes termos, acordam:

a) Em indeferir os pedidos principais de suspensão de eficácia, relativos ao Decreto n.º 9/89, de 25/2, e à pretensa «resolução de expropriar»;

b) Em deferir o primeiro pedido subsidiário e, por via disso, em suspender a eficácia da deliberação da CM de VN Gaia, de 6/10/2008, que declarou a utilidade pública urgente, com imediata posse administrativa, da expropriação em causa.

c) Em condenar a requerente e o município requerido nas custas do processo, fixando-se a taxa de justiça, para cada um deles, em 3 UC.

Lisboa, 12 de Março de 2009. - Madeira dos Santos (relator) - Pais Borges – Rui Botelho.