Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
Nos autos principais, A..., identificada no processo, interpôs recurso contencioso do despacho, praticado pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma da Madeira, que homologou a lista de classificação final de um concurso interno geral de acesso para a categoria de enfermeiro chefe, do quadro de pessoal do Centro Regional de Saúde. Dirigiu o recurso contra aquela autoridade e contra oito recorridas particulares.
No processo apenso que recebera o n.º 39.675, ..., aí devidamente identificada, interpôs recurso contencioso do despacho do mesmo Secretário Regional, de 17/11/95, que indeferira o «recurso» que ela havia deduzido do acto de homologação da lista de classificação final já acima referida. Este recurso contencioso foi dirigido contra a referida autoridade e as mesmas oito recorridas particulares.
No processo apenso que recebera o n.º 39.676, ..., que aí está identificada, interpôs recurso contencioso do despacho de 17/11/95, emanado do mesmo Secretário Regional, que não dera provimento ao «recurso» que ela deduzira do acto de homologação da mencionada lista. Este recurso contencioso também foi dirigido contra aquela autoridade e as oito recorridas particulares atrás mencionadas.
Através do acórdão de fls. 238 e ss. dos autos, a Subsecção rejeitou o recurso contencioso interposto pela A..., por o acto aí impugnado «não ser verticalmente definitivo»; e concedeu provimento aos recursos contenciosos constantes dos processos ns.º 39.675 e 39.676, «anulando os actos impugnados com fundamento em vícios de violação de lei».
O Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma da Madeira interpôs recurso jurisdicional desse aresto, tendo extraído da sua alegação as conclusões seguintes:
1 – Sendo a homologação da lista de classificação definitiva do Secretário Regional dos Assuntos Sociais, e constituindo ele próprio o topo de uma hierarquia, não faz qualquer sentido defender, como faz o acórdão recorrido, que há lugar a recurso hierárquico necessário do despacho do Secretário Regional dos Assuntos Sociais para ele próprio.
2 – Assim sendo, os requerimentos apresentados pelas recorrentes a impugnar o despacho de homologação da lista de classificação final mais não são do que meras reclamações do acto definitivo e executório – o despacho de homologação da lista definitiva (cfr. art. 39º do DL n.º 437/91, e art. 163º, do CPA).
3 – Consequentemente, os despachos do Secretário Regional dos Assuntos Sociais, de 17/11/95, que lhes indeferiu tais reclamações, limitam-se a confirmar o despacho homologatório de 7/8/95, pelo que são actos meramente confirmativos e, portanto, insusceptíveis de impugnação contenciosa, sendo que, em qualquer caso, tais pseudo-recursos sempre seriam intempestivos, o que o acórdão recorrido ignorou (v. art. 33º, n.º 3, «ex vi» do art. 39º, n.º 1, do DL n.º 437/91).
4 – Acresce que o acórdão recorrido esqueceu o entendimento pacífico da jurisprudência de que o recurso contencioso de acto que se filie em recurso hierárquico intempestivo é, ele próprio, considerado intempestivo.
5 – Ao contrário do decidido no acórdão recorrido, o júri é soberano na definição dos critérios de selecção e podia elaborar, da forma como elaborou, a fórmula de classificação final anexa à acta n.º 1 (cfr. fls. 33 e 34), sem que isso importe qualquer violação de lei, já que a fórmula fixada, definindo a pontuação a atribuir aos diversos itens, obedeceu a critérios de natureza objectiva, critérios que foram uniformemente aplicados a todos os concorrentes.
6 – Atenta a margem de discricionariedade técnica, o acórdão recorrido não podia avaliar, como fez, da justiça ou injustiça dos critérios objectivos adoptados pelo júri, por ser matéria contenciosamente insindicável.
7 – O acórdão recorrido violou, entre outras disposições legais, os artigos 39º, 33º, n.º 3, «ex vi» do art. 39º, n.º 1, e 34º, ns.º 1 e 2, do DL n.º 437/91, de 8/11.
Não houve qualquer contra-alegação.
O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu, a propósito do recurso jurisdicional, o seguinte parecer:
«Afigura-se-nos não assistir razão ao recorrente.
De facto, o ataque que faz ao douto acórdão recorrido não o atinge minimamente, já que a questão a que se referem as quatro primeiras conclusões da alegação – inadmissibilidade de recurso hierárquico – não foi decidida nesse sentido no acórdão, que considerou que se tratava, no caso, de uma reclamação necessária, e não de um recurso hierárquico.
Igualmente, a censura do acórdão ao acto contenciosamente recorrido incidiu sobre um vício de violação de lei, e não, como alega o recorrente, numa censura sobre o uso de poderes discricionários da Administração.
Somos, pois, de parecer que o douto acórdão recorrido não merece censura, devendo ser mantido e negado provimento ao recurso.»
A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui se dá por integralmente reproduzida – como, «a fortiori», resulta do disposto no art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
O acórdão recorrido decidiu três recursos contenciosos que haviam sido apensados e que respeitavam ao mesmo concurso de pessoal: o dos autos principais, interposto pela recorrente A..., em que vinha acometido o despacho de homologação da lista de classificação final do concurso, acto esse da autoria do Secretário Regional, ora recorrente; e os recursos constantes dos dois processos apensos, em que as recorrentes ... e ... acometeram os actos em que o mesmo Secretário Regional indeferiu os «recursos» que elas lhe dirigiram e que tinham por objecto o mencionado acto de homologação.
Ante a constatação de que os actos contenciosamente impugnados nos três recursos se integravam em dois tipos distintos, a Subsecção viu-se imediatamente confrontada com o problema de apurar qual deles merecia ser qualificado como terminal do procedimento e verdadeiramente lesivo das destinatárias, pois a derradeira palavra da Administração acerca da sorte do concurso haveria de se divisar num de dois momentos marcantes – ou no acto homologatório da lista de classificação final, ou no acto que, na sequência de impugnação na ordem graciosa, ulteriormente se pronunciasse sobre a bondade dessa homologação. Assim, a primeira questão jurídica que o aresto «sub censura» abordou foi a de determinar qual desses actos típicos era contenciosamente recorrível e qual deles o não era, tendo concluído que, no concurso em apreço, o acto de homologação da lista de classificação e ordenação dos candidatos estava sujeito a uma reclamação necessária, pelo que só ao acto que decidisse esta reclamação convinha o predicado da recorribilidade. Consequentemente, o acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso constante dos autos principais por ter como objecto um acto insusceptível de impugnação contenciosa; e, passando a apreciar as questões colocadas nos dois recursos apensos, que considerou legais, concedeu provimento a ambos.
A recorrente A... conformou-se com a rejeição do seu recurso contencioso, o que parece sugerir que se encontraria transitada a pronúncia emitida a esse respeito. No entanto, no ataque que dirige ao acórdão «sub judicio», o Secretário Regional recorrente insurge-se contra a decisão de se considerarem recorríveis os actos impugnados nos recursos interpostos pelas ora recorridas ... e ..., argumentando que o acto susceptível de recurso era precisamente aquele que a A... impugnou em juízo. Deste modo, o recorrente intenta obter a rejeição dos recursos deduzidos pela ... e a ..., sem que, com isso, revivesça o recurso contencioso que a A... interpôs.
É claro que uma tal solução, que permitiria a rejeição de todos os recursos por decisões mutuamente antagónicas proferidas no mesmo processo, constituiria um desfecho inesperado e chocante; e, como seguidamente veremos, há razões jurídicas que decisivamente impedem a possibilidade desse resultado, as quais se prendem com a unicidade da questão resolvida pela Subsecção e com a natureza preliminar que ela deteve em relação às decisões tomadas acerca da recorribilidade dos actos.
O acórdão «sub censura» começou por enfrentar um problema jurídico bem determinado – o de saber qual era, no concurso a que os recursos se referiam, o acto final e lesivo. Tratava-se de uma questão una e íntegra, que se não dividia pelo facto de aportar destinos diferentes aos recursos em presença. Tal questão traduzia-se na superação de uma alternativa, pelo que a resolução da dúvida em favor de um dos termos alternos era incindível do desfavor necessariamente dado ao outro. Assim, a afirmação, constante do acórdão, de que o predicado da recorribilidade era atribuível a dois dos actos e não ao terceiro era uma simples e automática consequência lógica, um mero reflexo, do modo como a questão jurídica em apreço fora solucionada. Nesta conformidade, a circunstância de o ora recorrente pretender que aquela questão volte a ser reavaliada, obriga-nos a retomá-la em toda a sua latitude, o que não apenas inclui a revisão do julgamento feito acerca da recorribilidade dos actos acometidos nos processos apensos, mas ainda a reapreciação do que a Subsecção decidiu quanto à legalidade do recurso contencioso interposto nos autos principais (no mesmo sentido, e a propósito de um caso semelhante, cfr. o acórdão deste Pleno, de 20/1/94, proferido no rec. n.º 25.586).
Definido o âmbito dos poderes cognitivos deste Pleno em relação ao problema suscitado nas três primeiras conclusões da alegação do presente recurso, procedamos à revisão do que, a seu propósito, foi decidido no aresto impugnado.
A abertura do concurso a que os autos se referem fora autorizada por despacho de 25/7/94, do Secretário Regional dos Assuntos Sociais da Região Autónoma da Madeira; esse concurso foi anunciado por aviso publicado, em 12/9/94, no Jornal Oficial da mesma Região Autónoma e destinava-se ao provimento de oito lugares vagos na categoria de Enfermeiro Chefe, nível 3, do quadro de pessoal do Centro Regional de Saúde. Regia-se tal concurso pelo estatuído no DL n.º 437/91, de 8/11, diploma que aprovou o regime legal da carreira de enfermagem e que era aplicável «às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências administrativas dos serviços regionais» (cfr. os seus artigos 1º, n.º 1, e 2º, n.º 2).
O Capítulo IV do DL n.º 437/91 disciplinava a matéria dos concursos relacionados com a carreira de enfermagem. Dispunha-se no seu art. 22º que a sua abertura seria autorizada «por despacho do dirigente máximo do serviço ou organismo competente, ou do órgão colegial, quando exista»; e, no seu art. 37º, estabelecia-se que a acta da derradeira reunião do júri, em que constaria a lista de classificação final dos candidatos e a sua fundamentação, «seria homologada pela entidade competente para autorizar a abertura do concurso». Seguidamente, seria dada publicidade a este acto de homologação (cfr. o art. 38º), dele cabendo «recurso, com efeito suspensivo, a interpor para o membro do Governo competente», sendo a decisão deste recurso «passível de recurso contencioso, nos termos gerais» (cfr. o art. 39º).
Ninguém questiona nos autos que a aplicação do DL n.º 437/91 à Região Autónoma da Madeira implicava que o Secretário Regional detivesse, em relação ao concurso em causa, uma posição jurídica que rigorosamente equivalia ao referido conceito de «membro do Governo competente». Vimos atrás que o Secretário Regional, aqui recorrente, não apenas autorizou a abertura do concurso, mas homologou também a lista de classificação final elaborada pelo júri – homologação esta que estava, aliás, em perfeita consonância com a previsão do art. 37º, n.º 3, do DL n.º 437/91. Ora, a questão que o aqui recorrente retomou nas três primeiras conclusões da sua alegação de recurso consiste em determinar se esse acto de homologação era susceptível de uma imediata impugnação na ordem contenciosa, ou se o concorrente desagradado com o seu posicionamento teria de reclamar necessariamente desse acto, só podendo impugnar em juízo o posterior indeferimento da reclamação.
O acórdão recorrido escolheu a segunda dessas duas possibilidades, usando o argumento de que o «recurso» previsto no art. 39º do DL n.º 437/91 denotava que o legislador pretendera «que a homologação da lista de classificação só se tornasse definitiva depois de os concorrentes que se julgassem lesados poderem expor as razões da sua discordância na via graciosa», já que «essas razões permitiriam a reponderação da decisão homologatória e a formação mais perfeita da vontade administrativa». A questão – encarada na sua essência e, portanto, depurada do pormenor acidental de regras jurídicas similares constarem de diplomas distintos – não é isenta de dificuldades, como o atesta o facto de este STA sobre ela já ter decidido em sentidos discrepantes (cfr., v.g., os acórdãos da Subsecção de 9/10/90, rec. n.º 24.372, e de 16/10/90, rec. n.º 26.341, e do Pleno de 22/10/92, rec. n.º 24.372, e de 20/1/94, rec. n.º 25.586). No entanto, e na linha deste derradeiro aresto do Pleno, cremos que a decisão «a quo» sobre o ponto em análise não é a melhor, e que a razão está do lado do recorrente.
Embora a Subsecção o não tivesse expressamente dito, é manifesto que o acórdão «sub censura», ao divisar no aludido art. 39º a previsão de uma reclamação necessária, procedeu a uma interpretação extensiva do preceito. Realmente, o teor da norma referia-se unicamente à possibilidade de se interpor «recurso» do acto de homologação; e o recurso administrativo, seja ele próprio, impróprio ou tutelar, é uma espécie de um género próximo susceptível de ser designado como impugnação graciosa, de que a reclamação é a outra espécie (cfr. a estrutura de toda a Secção VI do Capítulo II da Parte IV do CPA). Ora, a interpretação extensiva traduz-se sempre no reconhecimento de que a norma tem um sentido mais lato do que o simplesmente expressado; e esse alargamento de significação faz-se pela passagem da espécie prevista à categoria genérica que a inclua (ou, em casos raros, do conceito individual previsto à noção genérica em que ele se integre), de modo a que o preceito passe a contemplar outras espécies desse género, a que o seu sentido óbvio se não referia.
A possibilidade de recurso à interpretação extensiva exige a prévia certeza de que o legislador disse menos do que pretendia dizer ou, numa perspectiva mais objectivista, que o esquema de regulação introduzido pela norma a interpretar ficaria intoleravelmente diminuído se não abarcasse o que a letra silenciou, mas o espírito alcança. E é claro que uma tal certeza, fundada em argumentos por identidade ou maioria de razão, terá de advir dos dados que os instrumentos hermenêuticos tradicionais aportem, ou seja, do resultado obtido a partir da análise gramatical, sistemática e teleológica do preceito que esteja em causa.
Na situação em apreço, não pode duvidar-se que o desenrolar do procedimento dos concursos foi regulado pelo DL n.º 437/91 na perspectiva de que não incumbiria ao «membro do Governo competente» autorizar a abertura dos concursos ou homologar as listas de classificação final. Sendo assim, quando o diploma previu que, «da homologação», caberia recurso para aquele «membro do Governo», foi a palavra «recurso» usada no seu sentido próprio – o de impugnação administrativa dirigida a entidade diferente da que proferira o acto impugnado. E, à luz dos elementos textual e sistemático, fora já neste sentido que o art. 18º, n.º 3, al. f), do DL n.º 437/91, se referira ao «direito de recurso» como um dos princípios a que os concursos obedeceriam, tudo indicando que tal «direito» só foi universalmente proclamado porque o desenho do procedimento não previra que o «membro do Governo» interviesse numa fase recuada do concurso. Sendo assim, esse «direito de recurso», aliás formulado a título de princípio que só mediata e pontualmente receberia aplicações, não visaria abranger o direito de reclamar nos casos em que o previsto recurso não fosse possível, antes parecendo significar, mais modestamente, que nunca seria de denegar a hipótese de recorrer contanto que essa possibilidade de recurso fosse admitida pelas regras gerais.
Portanto, a letra do preceito em análise e a sua conjugação com as demais normas do diploma inculcam que a realizada interpretação extensiva não era admissível. E, a esta primeira impressão, acrescem decisivas razões, ligadas à natureza da reclamação que o aresto recorrido entreviu no mencionado art. 39º.
Já atrás dissemos que a reclamação constitui um modo típico de se reagir contra os actos administrativos, tendo por destinatário o respectivo autor. Este meio gracioso apresenta normalmente feição facultativa, pois o pedido de reapreciação, dirigido ao próprio autor do acto, não tem, por si só, a virtualidade de suprimir a força decisória já inerente à apreciação anteriormente feita. No entanto, a lei pode prever que a reclamação de um acto seja necessária à ulterior impugnação, nas ordens contenciosa ou hierárquica, da solução que o acto reclamado acolhera. Trata-se, então, de casos em que a lei considera conveniente que, antes de se passar a uma fase impugnatória perante terceiros, o órgão que decidira repense o assunto, por ser crível que a reclamação possa suscitar um exame mais atento do problema ou aportar quaisquer dados susceptíveis de inflectirem a orientação anterior.
A jurisprudência do STA vem-se orientando no sentido de considerar que, em princípio, são necessárias as reclamações que a lei preveja como um trâmite normal do procedimento em que se integrem, já que a sua consagração explícita permite supor que se lhes quis retirar o carácter contingente que normalmente lhes caberia (cfr., a título ilustrativo, o acórdão deste Pleno de 17/1/01, proferido no rec. n.º 40.567). Assim, a previsão legal de uma reclamação como necessária não tem de ser expressamente anunciada, podendo esse seu atributo deduzir-se do significado que o meio gracioso assuma na globalidade do procedimento; mas daqui decorre também a imediata dificuldade de se qualificar como necessária uma reclamação que a lei directamente não previu. Portanto, e desde logo, a índole excepcional das reclamações necessárias, em contraponto à regra de que elas são facultativas, harmoniza-se mal com a pretensão de descortinar tais reclamações mediante o uso da interpretação extensiva. Mas importa sobretudo notar que a existência das reclamações necessárias supõe a sua expressa previsão, o que contraria o intuito de as discernir através de uma pretensa discordância entre os sentidos lógico e gramatical da norma, já que, na base deste procedimento interpretativo, está sempre o reconhecimento de que tal previsão expressa não existe. Raciocinando ao modo silogístico, ainda que sem usar termos rectos, podemos dizer que a interpretação extensiva é uma modalidade interpretativa que, na lei, vislumbra o que ela não diz; ora, detectar na lei o que ela não diz é algo inconciliável com a exigência de uma previsão legal expressa; assim, a interpretação extensiva não pode ser um meio inclinado à descoberta recôndita do que devia estar expressamente previsto.
Nesta conformidade, não pode manter-se a decisão, constante do acórdão recorrido, que considerou que a «ratio» do art. 39º, n.º 1, do DL n.º 437/91, de 8/11, previa que se deduzisse uma reclamação necessária do acto de homologação que o aqui recorrente havia praticado. Sendo assim, e tal como o recorrente clama, os recursos contenciosos interpostos nos autos apensos tomaram por objecto actos que, decidindo reclamações de natureza facultativa, meramente confirmaram a anterior homologação da lista de classificação final. E a natureza confirmativa desses actos torna-os contenciosamente irrecorríveis, porque o acto terminante do procedimento do concurso, que se apresentava como efectivamente lesivo dos interesses das recorrentes ... e ..., era aquele acto anterior, sobre que incidiram as reclamações por elas formuladas. Assim, tais recursos contenciosos são ilegais à luz do que estabelece o art. 57º, § 4º, do RSTA, e têm de ser rejeitados.
No entanto, e na sequência do que «supra» referimos, a procedência das três primeiras conclusões da alegação de recurso não esgota a indagação a fazer, pois é simultaneamente certo que, pelos mesmos motivos, agora inversamente postos, o aresto recorrido não pode subsistir na parte em que julgou ilegal o recurso contencioso interposto pela recorrente A.... Dado que os vícios assacados aos actos não diferiam assinalavelmente nos três recursos contenciosos, pareceria, «primo conspectu», que nada obstaria a que conhecêssemos das razões invocadas pela Subsecção em prol da ilegalidade dos actos aí anulados, reportando agora essas razões ao acto acometido pela recorrente A....
Não é, contudo, assim. É que as duas recorridas particulares que intervieram nos autos principais suscitaram, logo na sua contestação, a questão prévia da extemporaneidade do recurso contencioso deduzido pela recorrente A.... A decisão acerca dessa matéria foi relegada para final, por despacho da Ex.ª Relatora, constante de fls. 167; mas o acórdão «sub judicio» não se ocupou da referida intempestividade, pois entendeu – e, na ocasião, bem – que o conhecimento de tal assunto estava prejudicado pela decisão atrás tomada quanto à irrecorribilidade do acto acometido pela A.... Ora, a revogação do decidido acerca dessa irrecorribilidade obriga a retomar todas as questões postas no recurso constante dos autos principais; e daí que, antes de se fazer uma apreciação «de meritis» desse recurso, importe enfrentar a questão prévia relativa à sua tempestividade – tarefa que à Subsecção incumbe, em primeiro grau de jurisdição.
Deste modo, e por procedência das três primeiras conclusões da alegação do recurso jurisdicional, o acórdão «sub censura» tem de ser revogado, inclusivamente na parte em que rejeitou o recurso contencioso deduzido nos autos principais; e os autos devem voltar à Subsecção para que aí se conheça das demais questões postas nesse recurso, ressalvadas aquelas cuja apreciação porventura fique prejudicada pela decisão dada a outras.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, em revogar o acórdão recorrido e em rejeitar os recursos contenciosos a que se referem os autos apensos; e mais acordam em determinar o prosseguimento do recurso contencioso constante dos autos principais, devendo os autos baixar à Subsecção para os fins sobreditos.
Custas dos recursos contenciosos ora rejeitados a cargo das respectivas recorrentes, fixando-se, a cargo de cada uma:
Taxa de justiça : cento e cinquenta euros.
Procuradoria: setenta e cinco euros.
Lisboa, 11 de Dezembro de 2002.
Madeira dos Santos – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio
