II O DIREITO.
O presente recurso dirige-se contra o Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia dos despachos do Sr. Procurador Geral da República, de 8 e de 11 de Outubro de 2010, que determinaram a instauração de processos disciplinares contra o Ex.mo Procurador Geral Adjunto, Dr. A………, por considerar que se não verificavam os requisitos indispensáveis ao deferimento daquela pretensão.
Desde logo, não se verificava o requisito previsto na al.ª a), do n.º 1, do art.º 120.º do CPTA por não ser evidente a procedência do pedido formulado no processo principal e isto porque não era indiscutível que a instauração dos processos disciplinares fosse ilegal. Ou seja, não sendo possível afirmar que o Sr. Procurador-Geral carecia razão quando ordenou a instauração daqueles procedimentos pelas denúncias que o identificado Magistrado apresentou - a primeira, na Procuradoria Geral, contra o Sr. Vice-Procurador-Geral por este se manter em funções apesar de já ter ultrapassado o limite de idade e de tal se traduzir na prática de crimes de abuso de poder e de usurpação de funções e, a segunda, perante o Sr. Presidente do Supremo Tribunal de Justiça atribuindo aos Sr.s Procurador-Geral, Vice Procurador-Geral e Secretário da Procuradoria Geral da República a prática de crimes dolosos – não se podia deferir as requeridas providências com fundamento naquele normativo.
E também não se encontrava preenchido o requisito exigido pela al.ª b) do n.º 1 do mesmo preceito visto ter ficado por provar que houvesse fundado receio na constituição de uma situação de facto consumado ou que o indeferimento da providência iria determinar a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o Requerente defendia no processo principal.
Daí o indeferimento da requerida medida cautelar e a condenação do Requerente nas custas.
O Requerente não se conforma com o referido indeferimento nem com a sua condenação em custas.
Relativamente ao indeferimento da suspensão da eficácia dos referidos despachos considera que ilegalidade destes era objectiva, manifesta e patente. E isto porque não só era evidente que o Sr. Procurador-Geral estava impedido de determinar a abertura daqueles processos disciplinares, uma vez que tinha interesse pessoal e directo nos seus desfechos, mas também porque as al.ªs b), c) e d) do art.º 31.º do Código Penal excluem a ilicitude quando a conduta aparentemente censurável constitua o exercício de um direito ou o cumprimento de um dever e, porque assim, a instauração daqueles processos constituía uma violação grosseira dos princípios da legalidade e da liberdade de expressão.
No tocante à condenação em custas sustenta que o n.° 3 do art.º 310° da Lei n.° 59/2008, de 11/09, remetia para o regime constante do Regulamento das Custas Processuais nos casos em que não esteja em causa a tutela de direitos e interesses colectivos e, se assim era, estava isento do seu pagamento por força do se dispõe no art.º 4.º/1/f) do Regulamento das Custas Processuais.
Deste modo, e porque o Recorrente abandonou a alegação de que a imediata execução dos actos suspendendos iria redundar numa situação de facto consumado ou iria determinar a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que se propunha assegurar no processo principal, resta ponderar se o Acórdão recorrido fez correcto julgamento quando indeferiu a providência requerida com o argumento de que não era evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal e quando, por essa razão, condenou o Requerente no pagamento das custas.
1. É sabido que a Administração goza da prerrogativa da execução imediata dos seus actos, a qual encontra fundamento na relevância social das funções que desempenha e na celeridade que deve presidir à sua actividade. E daí que a lei, ainda que admitindo a possibilidade da execução dos seus actos ser suspensa, tenha rodeado a verificação dessa possibilidade de especiais dificuldades o que bem se compreende na medida em que se assim não fosse a eficácia e a celeridade indispensáveis à actividade administrativa poderiam ficar comprometidas e o interesse público por ela prosseguido poderia, sem justificação aceitável, ser sobreposto pelo interesse particular.
E, porque assim, a adopção de uma providência conservatória (como a que vem requerida nestes autos) só pode ter lugar quando se verificarem os requisitos indicados no art.º 120.º do CPTA, isto é, quando em juízo de prognose seja lícito pensar que a procedência da pretensão formulada (ou a formular) no processo principal é evidente, que a execução do acto poderá determinar a constituição de uma situação de facto consumado ou poderá produzir prejuízos de difícil reparação para os interesses do requerente desde que, nestas últimas hipóteses, no confronto dos interesses públicos e privados em presença, não se possa concluir que os danos da concessão da providência serão maiores que os que resultariam da sua recusa (n.ºs 1 e 2).
A preocupação do legislador foi, assim, como se vê, a de assegurar que o tardio julgamento do processo principal não determinasse a inutilidade da sua decisão, fosse porque o interessado tinha sido colocado numa situação de facto consumado ou numa situação em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilizaria a reversão à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida. Mas foi também a de assegurar que a concessão da providência não implicasse um sacrifício intolerável para o interesse público.
Todavia, sempre que seja possível formular um juízo de evidente procedência da pretensão formulada no processo principal a medida cautelar deve ser decretada mesmo que daí resulte um substancial prejuízo para o interesse público.
Pode, pois, concluir-se que a suspensão de eficácia de um acto só pode ser decretada quando o Tribunal, naquele juízo de antecipação e probabilidade, se convencer que se impõe paralisar os efeitos da decisão impugnada não só porque os apontados requisitos se verificam mas também porque, se tal não for feito, as consequências negativas daí decorrentes são superiores às que resultarão da sua recusa. – Vd. Vieira de Andrade in "A Justiça Administrativa", 4ª ed., pg. 300, e, entre muitos outros, Acórdãos deste Tribunal de 22/4/99 (rec. 44.670-A), de 17/4/02 (rec. 432-A/02), e do Pleno de 11/12/02 (rec. 551/02).
1. 1. Todavia importa, também sublinhar que os processos cautelares se caracterizam pela sua instrumentalidade em relação ao processo principal, característica que se revela com clareza no facto dos mesmos não se destinarem a ditar em definitivo o direito e de mas, apenas e tão só, a possibilitar que o direito que irá ser estabelecido no processo principal ainda possa ter utilidade. A decisão neles proferida tem, assim, limitado alcance.
E, se assim é, a evidência de que fala a al.ª a) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA não pode ser assimilada à certeza de que o Requerente é titular do direito que reivindica no processo principal e, consequentemente, que o juízo emitido no processo cautelar acerca da procedência da pretensão formulada na acção seja, ainda assim, um juízo provisório susceptível de vir a ser alterado quando, reunidos todos os elementos indispensáveis à decisão, se venha a decretar definitivamente o direito. “A previsão do n.º 1 al.ª a) situa-se, pois, num plano diferente daquele em que se coloca o art.º 121.º, ao permitir que o Tribunal antecipe o próprio juízo sobre o mérito da causa, convolando o processo cautelar em processo principal. Com efeito, para que essa antecipação seja possível é necessário que, ouvidas as partes, o Tribunal se sinta em condições de decidir a questão de fundo, por dispor de «todos os elementos necessários para o efeito» sem ser, portanto, de admitir que, no processo principal, se poderá chegar, já na posse de outros elementos, a uma conclusão diferente.” (M. Aroso de Almeida e CA Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, pg. 603. )
Deste modo, a decisão que se pede no processo cautelar não condiciona a decisão que há-de ser proferida no processo principal e, porque assim é, «a evidente procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal» referida na citada norma é sempre uma evidência provisória, sempre susceptível de ser alterada na acção em função dos novos elementos que aí se recolheram ou, mesmo, em função de uma reponderação menos pressionada pela urgência da decisão e, nessa medida, de uma reapreciação mais aprofundada dos elementos já existentes. O que não nos liberta da obrigação de analisar aquele requisito com toda a prudência pois que se assim não for poderemos chegar a uma conclusão sujeita a ser desmentida naquele processo. O que é sempre de evitar atenta a perplexidade que tal causa às partes, mesmo que estas conheçam o carácter provisório da medida cautelar decretada.
O que fica dito não só nos conduz em linha recta à questão suscitada nestes autos - que é a de saber se a decisão do Ex.mo Procurador-Geral da República de instaurar os mencionados processos disciplinares foi manifestamente ilegal e se, por isso, sendo evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal, a providência aqui requerida tem de ser deferida – como também traça os princípios que hão-se presidir à nossa decisão.
2. No caso estão em causa dois despachos do Sr. Procurador-Geral da República - de 8 e de 11 de Outubro de 2010, respectivamente – que ordenaram a instauração de procedimentos disciplinares contra o Dr. A……… por este ter apresentado denúncias contra os Sr.s Procurador-Geral, Vice Procurador-Geral e Secretário da Procuradoria-Geral imputando-lhes a prática de vários crimes dolosos: denegação de justiça, abuso de poder, usurpação de funções e peculato de uso.
E o que se pretende saber é se, por um lado, aquelas denúncias devem ser consideradas como o livre e correcto exercício do direito de participação criminal e, nessa medida, se a sua apresentação era insusceptível de vir a ser disciplinarmente punida e, por outro, a merecerem censura, se a mesma podia ser impulsionada pelo Sr. Procurador-Geral, atento o facto deste ter sido um dos denunciados. Dito de forma mais impressiva, será que - como sustenta o Recorrente - os actos suspendendos constituem uma perseguição do direito de livre expressão e que, por ser assim, a sua ilegalidade é objectiva, patente e manifesta o que determina, necessariamente, a procedência da pretensão a formular no processo principal e o consequente deferimento do requerido nestes autos?
3. A simples enunciação do problema evidencia a complexidade da questão que nos apresenta visto a mesma envolver, por um lado, o livre e responsável direito de participação criminal e, por outro, a forma como ele é exercido. E se é verdade que aquele direito é inquestionável e que só pode ser condicionado ou limitado quando o seu exercício se puder traduzir na violação de direitos de outrem, maxime do participado, como, por ex., o seu direito ao bom nome, também o é que o seu indevido exercício pode conduzir à prática de crimes, como, por ex., o de denúncia caluniosa, ou de faltas que mereçam censura disciplinar.
E, se assim é, e se o que agora está em causa é, apenas e tão só, saber se é evidente a procedência do pedido formulado no processo principal, resta analisar se os elementos reunidos nos autos permitem chegar a uma tão rotunda conclusão.
Ora, procedendo a essa análise, teremos de concluir que, neste momento, não é evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal.
Com efeito, a leitura dos despachos suspendendos revela que foram duas as razões que levaram o Ex.mo Procurador Geral a determinar a instauração dos processos disciplinares; por um lado, ter considerado que as denúncias apresentadas pelo Dr. A……… evidenciavam desconhecimento da lei e dos seus mecanismos e de tal ser indesculpável num Magistrado em funções num Tribunal ……… e, por outro, ter entendido ser inaceitável que ele participasse reiterada, livre e conscientemente a prática de crimes graves quando era manifesta a ausência dos seus pressupostos. O que quer dizer que essa instauração foi sustentada em duas razões distintas: por um lado, a inaceitável preparação técnica revelada pelo Dr. A………, o que consubstanciava a violação do dever de zelo (art.º 3.º/2/e) do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Função Pública, aprovado pelo DL 58/08, de 9/09, subsidiariamente aplicável aos Magistrados do M.P., art.º 216.º do seu Estatuto), e, por outro, a má-fé ou, no mínimo, a ligeireza da denúncia apresentada o que configurava a violação dos deveres de lealdade e correcção (art.º 3.º/2/g) e h) do mesmo Estatuto Disciplinar).
E, se assim é, e se o que se pretende no processo principal é a anulação de tais actos o deferimento da providência aqui requerida com fundamento na al.ª a) do n.º 1 do art.º 121.º do CPTA dependia de um juízo que concluísse pela sua evidente ilegalidade - quer porque o Dr. A……… não tinha cometido qualquer falta disciplinar quer porque o Sr. Procurador Geral não respeitou o impedimento legal de proceder a essa instauração. - E é esse juízo que o Recorrente pretende que aqui se faça (vd. conclusões 2 e 3).
Mas os elementos de que dispomos nos não permitem fazer esse juízo, isto é, afirmar com a necessária segurança que as razões que justificaram a instauração de tais processos são manifestamente infundadas ou que o Ex.mo Procurador-Geral esteja legalmente impedido de proceder a essa instauração e que, por isso, se pode dar como garantida a procedência da pretensão formulada no processo principal. E isto porque, por um lado, as infracções disciplinares que justificaram aquela instauração - a violação dos deveres de zelo, de correcção e lealdade – têm assento no citado Estatuto Disciplinar e nada garante que elas não tenham sido cometidas (como, inversamente, não se pode ter por seguro que elas foram praticadas) e, por outro, o Ex.mo Procurador-Geral tem competência para instaurar processos disciplinares (art.º 12.º/2/f) do Estatuto do M.P.).
Tanto basta para concluir que o pedido de suspensão da eficácia dos impugnados actos do Sr. Procurador-Geral da República não pode ser deferido a coberto do disposto no art.º 120.º/1/a) do CPTA.
São, assim, improcedentes as conclusões I a X.
4. O Recorrente litiga também contra a condenação em custas sustentando que o art.º 4.º/1/f) do Regulamento das Custas Processuais o isenta desse pagamento.
Mas não tem razão.
Com efeito, as custas do processo são da responsabilidade da parte que lhe deu causa (art.º 446.º/1 do CPC) só assim não sendo quando a parte a quem cabia o seu pagamento está, por força de lei, isenta. Isenção que é justificada pelos interesses de ordem pública que as entidades beneficiárias prosseguem.
Tais entidades são as que se encontram especificamente indicadas no art.º 2.º, n.º 1, do CCJ e, além delas, todas as que lei especial concede esse privilégio (vd. corpo deste n.º 1). E, porque assim, tendo sido o Recorrente a dar causa a esta providência o mesmo só estaria isento do pagamento das custas se lei especial lhe concedesse esse privilégio.
Mas essa lei não existe.
Na verdade, nem ao abrigo do art.º 310.º, n.º 3, da Lei n.º 59/2008, de 11/09, que prescreve que «as associações sindicais beneficiam da isenção do pagamento das custas para defesa dos direitos e interesses colectivos, aplicando-se no demais o regime previsto no Regulamento das Custas Processuais» nem a coberto do disposto na al.ª f) do n.º 1 do art.º 4.º do Regulamento das Custas Processuais que estatui que estão isentas de custas “as pessoas colectivas privadas sem fins lucrativos, quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto ou nos termos de legislação que lhes seja aplicável” pode o Recorrente sustentar que goza do reclamado privilégio.
E isto porque o Recorrente, por um lado, não litiga em defesa dos direitos e interesses colectivos mas apenas na defesa dos interesses de um associado e, por outro, não actua exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições ou para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo Estatuto.
São, assim, improcedentes as conclusões XI a XIII.
Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento ao recurso confirmando, assim, o Acórdão recorrido.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa 16 de Novembro de 2011. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) - Rosendo Dias José - José Manuel da Silva Santos Botelho – Américo Joaquim Pires Esteves – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro - Fernanda Martins Xavier e Nunes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Políbio Ferreira Henriques – António Bernardino Peixoto Madureira.
