IRelatório.
A…, interpôs recurso contencioso de anulação do Despacho exarado no processo n.º 526/95 IRV, pelos Presidente e Vogal do
CONSELHO DIRECTIVO DO INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA), no uso da competência que lhes foi delegada pelo despacho nº 17495/98, publicado no DR nº 233, II série, de 9.10.98, a ordenar a reposição da totalidade da ajuda recebida pela Recorrente nos 3º e 4º trimestres de 1994 e no 1º trimestre de 1995, no montante de Esc. 440973510$00 e o pagamento de juros no montante de Esc. 70422826$00 contabilizados desde a data dos respectivos pagamentos até à data da expedição do ofício nº 206178, de 2.11.95.
Por sentença de 28 de Janeiro de 2005, o TAF de Lisboa concedeu provimento ao recurso contencioso anulando o despacho de 8.9.1999, que ordenou a reposição das ajudas relativas aos 3º e 4º trimestres de 1994 e ao 1º trimestre de 1995.
É desta sentença que o Conselho de Administração do Instituto de Financiamento e Apoio à Agricultura e Pescas (IFADAP) e do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), comum aos dois Institutos nos termos do Decreto-Lei nº 250/2002, de 21 de Dezembro, interpôs o presente recurso.
Após convite para formular conclusões, as alegações do ora recorrente apresentam as seguintes conclusões úteis:
A ajuda comunitária em causa é uma medida de intervenção na acepção do n°2 do artigo 1° do Regulamento (CEE) n° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (Ex vi Art° 1° n° 4 do Reg.(CEE) 1372/93, de 01.6).
- Nos termos do n° 1 do artigo 8° do referido Reg. (CEE) n° 729/70, Os Estados-membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
● se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
● evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
● recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências...
- -A recuperação das importâncias perdidas após a verificação das irregularidades ou negligências, foi devidamente acautelada quer no regulamento sectorial que criou a ajuda, ao tipificá-la como uma medida de intervenção na acepção do n° 2 do Art° 1 do Reg. (CEE) n° 729/70 do Conselho), quer nas disposições legislativas nacionais, principalmente no Despacho Normativo n° 230/93, de 23 de Julho, alterado respectivamente pelos Despachos Normativos n° 479/93, de 2 de Dezembro e n° 20/95, de 01 de Março que regulamentam a aplicação daquele regulamento no ordenamento jurídico nacional.
- -No âmbito do Art° 8° do Reg. (CEE) n° 729/70 do Conselho, de 21.04.70, o Conselho das Comunidades Europeias para prevenir e perseguir as irregularidades e recuperar as somas pagas indevidamente, instituiu o Reg. (CEE) nº 4045/89, de 21.12.89, que disciplina os controlos das operações que fazem parte do sistema de financiamento do FEOGA-garantia pelos Estados-membros.
- -Nos termos conjugados do disposto nos pontos 12 e 13 do DN 230/93, com remissão para o Reg. (CEE) n° 1372/93 e indirectamente para o Reg. 729/70, especialmente dos arts. 8° e 9° deste regulamento e ainda do Reg. (CEE) nº 4045/89 do Conselho de 21.12, designadamente, dos seus artigos 2°, 4° e 5°, o prazo mínimo previsto para a realização de controlos que determinam as irregularidades e que obrigam à respectiva reposição é de 3 anos, prazos esses que são incompatíveis com o prazo de um ano previsto no art° 141° do CPA, quando se trate de actos inválidos, como é o caso.
- -O Art° 4° do referido Reg. (CEE) n° 4045/89, estatui que As empresas conservarão os documentos comerciais referidos no n° 2 do artigo 1º (o conjunto dos livros, registos, notas e documentos comprovativos, a contabilidade, bem como os dados comerciais) e no artigo 3° (documentos comerciais dos fornecedores, dos clientes, dos transportadores e outros terceiros que tenham uma ligação directa ou indirecta com as operações efectuadas no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, secção “Garantia”) durante pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão. Podendo os Estados-membros prever um período mais longo para a conservação desses documentos (cf. o último parágrafo deste artigo). Situação verificável entre nós, nos termos do disposto no Art° 40º do Cód. Comercial, que prevê um prazo de 10 anos para a conservação pelo comerciante da sua escrituração mercantil.
- -O Recorrente impõe como condição aos pedidos de ajuda a aceitação de controlos a realizar nos termos referidos (Cf. Declarações de Compromisso nos Pedidos de Ajuda).
- -As consequências dessa condição são explícita e necessariamente a inteira assunção das responsabilidades pela desconformidade entre as declarações prestadas no pedido de ajuda e a situação verificada por controlo, ou seja, a imediata devolução do indevidamente recebido.
- -Ab inicio está legalmente prevista a devolução dos valores recebidos indevidamente (total ou parcialmente), sejam quais forem as razões, designadamente as relacionadas com um pedido irregular, se por efectivação de um controlo se verificarem os excedentes previstos no Ponto 14 do DN n° 230/93. Situação que se configura como uma condição resolutiva que impõe ao ora Recorrente a prolação de um acto administrativo (trata-se de um acto vinculado) conducente à devolução do indevidamente recebido, em circunstâncias, aliás, previstas no regime comunitário.
- -O n° 1 do Ponto 14 do DN n° 230, contra o que se alega na douta sentença recorrida, prevê de forma clara e expressa que a concretização definitiva da ajuda fica dependente da elaboração de uma conta ou saldo final em que se determina a correcção da ajuda paga a mais, em função da confirmação dos pressupostos apurados por controlo realizado nos termos previstos nos dois pontos precedentes e que no caso vertente é a totalidade do valor pago, porque a situação se subsume na al. b): - verifica-se que o pedido apresentado em função do qual foi paga a ajuda, excede em mais de 10% o valor da ajuda a que tinha direito.
- -O acto de pagamento em causa não é, assim, um acto constitutivo de direitos, como tem sido deliberado pelo STA, em relação a actos do mesmo tipo (Cf. Rec. 40535 de 26.05.98; Rec. 46162 de 20.02.2001; Rec. 47498-02 de 15.05.2002; Rec. 47881 de 02.07 2002; Rec. 408/03 de 04.03.2004; Rec. 2037-02 de 06.10.2005), porque não é a resolução final do correspondente pedido de ajuda, estando previsto no respectivo pedido um outro momento decisório que tem por fundamento os resultados de um controlo de contornos legalmente bem definidos e de que advém um acerto ou apuramento de um saldo final.
- -É este o sentido dos melhores e mais recentes Arestos desse Venerando Tribunal em situações análogas:
● Ac. de 16.10.2001, Rec. 047498: - (...) tendo a deliberação contenciosamente impugnada reduzido em Agosto de 1998 (14/8/98) as ajudas que haviam sido concedidas à ora recorrida em Novembro de 1992 e nessa medida revogado os respectivos actos de atribuição, por violação dos n°s 1 e 2 do art° 5º no âmbito do sistema de financiamento pelo FEOGA, no qual se integra o aludido apoio à comercialização de azeite, o fez dentro do prazo mais longo aplicável no caso (10 anos).
Ao não entender assim, incorreu a sentença recorrida em erro de julgamento.
● Ac. de 02.07.2002, Rec. 047881: - ... O adiantamento do respectivo montante não é constitutivo de direitos, nem a exigência das diferenças entre “o adiantado” e o verificado em inspecção da contabilidade e das exigências fiscais, tal como regulado no n° 7 da Portaria 1193/92 de 2.12, constitui acto revogatório ou de natureza idêntica, antes se caracteriza como acerto ou apuramento de saldo.
Conclui que o presente Recurso deve ser julgado procedente, e revogada a sentença recorrida.
O ora Recorrido particular contra-alegou formulando as seguintes conclusões:
- 1.As alegações de recurso do Recorrente INGA não apresentam conclusões sintéticas, padecendo do vício da complexidade, o que acarreta a aplicação do n° 4 do art. 690º do CPC, ex vi art. 102° da LPTA, com as legais consequências.
- 2.Os actos administrativos de atribuição de ajudas à ora Recorrida constituíram actos horizontalmente definitivos, constitutivos de direitos, que apenas podem ser objecto de revogação nos termos definidos no artigo 141° do CPA, do qual resulta, em conjugação com o art. 28°, n° 1, al. c) da LPTA, que o limite temporal para essa revogação é o prazo de um ano.
- 3.Como a revogação desses actos de atribuição das ajudas não ocorreu dentro do prazo legal, padece de ilegalidade o acto impugnado por violação do disposto no art.° 141.° do CPA, como bem decidiu a douta sentença recorrida.
- 4.Subsidiariamente, caso assim não se entenda, deve considerar-se que a douta sentença recorrida, ao interpretar o n° 1 do Despacho Normativo n° 230/93 e a referência aí efectuada a “que se destinem ao mercado nacional” como significando que sejam consumidos no mercado nacional, não procedeu à correcta aplicação da lei, pois deve entender-se antes que o significado daquela expressão é que os bens sejam comercializados no mercado nacional.
Nestes termos, defende a manutenção da sentença na que anulou o acto impugnado com o fundamento de que o mesmo configurava uma revogação ilegal por manifesta violação do disposto no art.° 141.° do CPA.
O EMMP emitiu douto parecer, acompanhando a argumentação desenvolvida pela recorrida A…, no sentido de que deve ser negado provimento ao presente recurso.
IIA Matéria de Facto.
A sentença recorrida deu como provado:
a)- A Recorrente é uma empresa transformadora cujo objecto é a exploração de indústrias de extracção de gorduras e de óleos vegetais e sua refinação;
b)- Em 14-10-1994, 13-01-1995 e 13-04-1995, a Recorrente, de acordo com o Despacho Normativo n° 230/93, apresentou pedidos de pagamento da Ajuda Comunitária instituída pelo Regulamento CEE n° 1372/93 do Conselho, de 1-06-93, publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias em 5-06-93, L136, respectivamente para o 3º (Julho/Setembro) e 4° (Outubro/Dezembro) trimestres de 1994 e para o primeiro trimestre de 1995 (Janeiro/Março), para os produtos óleo de soja bruto para fins técnicos e alimentares, óleo de soja refinado para fins alimentares, óleo de girassol bruto para fins técnicos e óleo de girassol refinado para fins alimentares;
c)- O INGA procedeu ao pagamento das ajudas referidas em b), no montante de 185 341 277$00 e 152 902 353$00, relativamente ao 3° e 4° trimestres de 1994 e 102 729 880$00 relativamente ao 1° trimestre de 1995, respectivamente em 8-11-94; 24-02-95 e 31-05-95;
d)- Por determinação do INGA, a Recorrente foi objecto de um controlo contabilístico realizado em meados de 1995 pela Sociedade de Revisores Oficiais de Contas Oliveira Rego & Alexandre Hipólito, que deu origem ao relatório datado de 28-08-1995, que se dá aqui por transcrito e do qual consta designadamente o seguinte:
«CONCLUSÕES - Ao longo do relatório foram evidenciadas as situações em que as informações prestadas pelo beneficiário não satisfaziam condições previstas no D.N. n° 230/93, com as alterações introduzidas pelo D.N. n° 20/95 e restante legislação, tendo também sido sempre que possível, quantificado o impacto na ajuda recebida ou a receber.
Dessas situações destacamos:
- -não existência de informação que permita aferir quanto ao destino (fins alimentares ou fins técnicos) do óleo de soja bruto;
- -consideradas como vendas no mercado nacional vendas efectuadas a entidades nacionais, mas em relação às quais existe evidência de que se destinam ao mercado externo;
- -os registos da empresa não evidenciam de forma discriminada as quantidades vendidas para o mercado nacional e para o mercado externo;
- -a contabilidade do beneficiário não reflecte os factos contabilísticos relacionados com as operações que fundamentaram o pedido de ajuda;
- -no ponto 3.6.5 do presente do relatório evidenciamos os valores que consideramos que devem ser repostos pelo beneficiário, salientando-se o facto de, em relação ao 2° T/95, os referidos valores deverem ser deduzidos às ajudas solicitadas, uma vez que ainda não foram liquidadas»;
e)- Na sequência desse relatório, a Recorrente foi notificada pelo INGA, através do ofício n° 206178/062165 de 2-11-95, de que «No relatório do controlo contabilístico efectuado verifica-se, existirem diferenças entre as quantidades (declarado > controlado) no óleo de soja bruto e refinado e óleo de girassol refinado, que nos foram comunicadas para efeitos de processamento da ajuda em epígrafe e as indicadas nos registos dessa Empresa. Deste facto resulta a recuperação da ajuda respeitante aos 3º e 4º trimestres de 1994 e 1º trimestre de 1995, num total de Esc. 440 973 510$00.
Assim, e de acordo com os arts 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, ficam V. Exas notificados de que é intenção deste Instituto proceder à reposição da ajuda indevidamente paga, no montante de Esc. 440 973 510$00 (quatrocentos e quarenta milhões, novecentos e setenta e três mil, quinhentos e dez escudos), podendo essa Empresa, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção do presente ofício, informar sobre o que, quanto ao assunto, se lhe oferecer. (...)»;
f)- Em resposta a esse ofício, a Recorrente, em 15-11-1995, dirigiu ao INGA um pedido de reconhecimento do seu direito «às ajudas concedidas, não tomando a decisão anunciada de proceder à sua reposição»;
g)- Notificada em 24-11-95 pelo ofício n° 066645, datado de 23-11-95, da documentação por si solicitada relativa ao processo, a Recorrente enviou novo requerimento ao INGA, reafirmando designadamente «que a anunciada decisão de reposição das ajudas concedidas não possui o mínimo fundamento material e/ou legal, pelo que a sua adopção implicaria manifesto vício de violação de lei», requerendo novamente o reconhecimento do seu direito «às ajudas concedidas, não tomando a decisão anunciada de proceder à sua reposição. »
h)- Em 10-09-1999, a Recorrente foi notificada do ofício n° 027073, datado de 8-09-1999, que se dá aqui por integralmente transcrito e de que consta designadamente:
«... considerando que:
a)- de acordo com o referido relatório de controlo, foram encontradas, nos trimestres em causa, diferenças entre as quantidades declaradas e controladas (no óleo de soja bruto e refinado e no óleo de girassol refinado), que a seguir se reproduzem:
Período Quant. óleo calculada (a) Diferenças apuradas (b) (d) b/ax100
3° T/94 27147086 6686246 24,6% 4° T/94 33560592 10211892 30,4% 1° T/95 29910937 8654497 28,9%
- b)tais diferenças decorrem, designadamente, do facto de não se atender às quantidades que foram objecto de exportação para países terceiros;
- c)as mesmas diferenças são francamente superiores ao limite de tolerância previsto no n° 14, ponto 1, alínea a) do supra mencionado despacho;
determina-se, nos termos do n° 14, ponto 1, alínea b):
- a reposição da totalidade da ajuda recebida, nos 2° e 3° trimestres de 1994 e no 1° trimestre de 1995, no valor de Esc. 440.973.510$00 (...)
e
- o pagamento dos juros previstos na citada norma, contabilizados desde a data dos respectivos pagamentos até à data da expedição do ofício referido no ponto 1 da presente decisão, os quais ascendem a Esc. 70.422.826$00 (...), perfazendo o capital e juros a quantia total de 511.396.336$00.
(...)»
IIIApreciação.
A A…, empresa transformadora dedicada à exploração de indústrias de extracção de gorduras e óleos vegetais e sua refinação, apresentou pedidos de pagamento de ajuda comunitária instituída pelo Regulamento CEE nº 1372/93 do Conselho, de 1 de Junho de 1993, para respectivamente os 3º e 4º trimestres de 1994 e 1º trimestre de 1995, para os produtos óleo de soja bruto para fins técnicos e alimentares, óleo de soja refinado para fins alimentares, óleo de girassol bruto para fins técnicos e óleo de girassol refinado para fins alimentares.
O INGA entidade nacional responsável pela execução processual e o pagamento das ajudas procedeu ao pagamento das mesmas.
No seguimento de controlo contabilístico efectuado, a empresa foi notificada pelo INGA em 2/11/95 de acordo com os artºs 100º e 101º do CPA, da intenção daquele Instituto proceder à reposição das ajudas indevidamente pagas relativas aos pedidos acima referidos, este procedimento veio a culminar com o ofício nº 027073 notificado à TOGAL em 10/9/99, determinando nos termos do nº 14º ponto 1 alínea b) do Despacho Normativo nº 230/93 de 27 de Agosto, a reposição da totalidade das ajudas recebidas relativas aos 2º e 3º trimestres de 1994 e 1º de 1995, no valor global de 440.973.510$00, bem como o pagamento de juros contabilizados desde a data dos pagamentos até à data da expedição do ofício de 2/11/95, no valor de 70.422.826$00.
A A… entendeu, resumidamente, que a ordem de reposição das verbas supra citadas enfermava do vício de violação de lei por errada interpretação dos pressupostos relativos ao disposto no Despacho Normativo nº 230/93, bem como violava o disposto no artº 140º ou 141º do CPA.
A sentença de 28 de Janeiro de 2005, do TAF de Lisboa, entendeu, no sentido do Ac. STA de 5 de Junho de 2001, Procº 46215, em que a A… é recorrente, que, o acto por aquela impugnado nos presentes autos, que ordenou a reposição das importâncias recebidas fez correcta interpretação do nº 1 do Despacho Normativo nº 230/93 por entender que não bastava que a mercadoria comercializada pela A… fosse transaccionada em Portugal mas que se destinasse ao consumidor final nacional, entendeu contudo a sentença que o acto então recorrido enfermava do vício de violação de lei por erro de direito consubstanciado na violação do artº 141º nº 1 do CPA, concedendo provimento ao recurso então interposto pela A…. É pois por discordar do entendimento perfilhado pela sentença relativamente à aplicação do artº 141º nº 1 do CPA ao acto que ordenou a reposição das verbas, que o ora recorrente Conselho de Administração do IFADAP e do INGA impugna a sentença de 28 de Janeiro de 2005, do TAF de Lisboa.
Apreciando, deve referir-se que o entendimento mais recente deste Supremo Tribunal no caso das ordens de reposição de verbas indevidamente pagas às empresas que se tenham candidatado e obtido ajudas comunitárias é o de que, sendo detectadas irregularidades em controlos posteriores à concessão da ajuda, não será de aplicar o prazo previsto no artº 141º do CPA, mas sim os prazos mais alargados que sejam impostos por normas comunitárias ou normas nacionais que apliquem aquelas, como sucede com o Despacho Normativo nº 230/93 que prevê no seu ponto 13 que os beneficiários das ajudas devem manter à disposição do INGA, contabilidade organizada, durante três anos, ou prazo maior como é o caso do prazo de dez anos estabelecido pelo direito nacional no Código Comercial no seu artº 40º bem como o CIRS no artº 118º nº 2 e CIRC artº 115º nº 5. Neste sentido o Ac. STA do Pleno da Secção do CA de 6 de Outubro de 2005, que a dada altura refere “(…)também no CIRS art.º 118.º 2 e no CIRC, art.º 115.º - 5 - (Vd. J M Coutinho de Abreu, Curso de Direito Comercial, I vol. P. 176) o prazo de dez anos para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, pelo que é este prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efectuados controlos de acordo com as normas comunitárias, controlos esses que têm necessariamente de surtir os efeitos que para eles a lei determina, designadamente a revisão das ajudas financeiras concedidas e consequente exigência do que foi indevidamente pago e nessa medida a revogação do acto que as concedeu, sendo o prazo desta revogação dilatado até ao referido limite temporal.
Portanto, é recusada a aplicação da norma do artigo 141.º n.º 1 do CPA, embora se considere que a estabilidade e a segurança não deixam de ser protegidas, antes passam a ser protegidas de forma menos intensa, cedendo em parte, à necessidade de protecção de outros valores de semelhante relevância.”.
No fundo o que se pretende com a aplicação do prazo mais longo é impedir que a aplicação do prazo curto do artº 141º do CPA, proteja a utilização dos fundos comunitários para fins diferentes dos que estiveram na base da sua criação, neste sentido o acórdão citado refere, “(…) é oportuno referir que a matéria factual considerada no acto administrativo que atribui uma vantagem ao particular, se foi apresentada pelo próprio interessado de modo errado à Administração tendo em vista induzir em erro, enganar e assim obter um beneficio ilegítimo ou até proibido por lei - assim como nos casos em que o particular bem sabe quais os requisitos que tem de cumprir para a atribuição do beneficio e o recebe desde logo para cumprir esses requisitos, mas abusando da confiança que está na base das relações do comércio jurídico, não cumpre as condições que a sua posição na relação jurídica comporta - deveria ter como efeito a obrigação de reposição do que recebeu, como consequência do não preenchimento dos pressupostos que eram esperados da sua parte para a perfeição da relação jurídica, sob pena de se consagrar a obtenção ilegítima do beneficio.
É ainda de ter em conta que mesmo não existindo ou não sendo possível caracterizar dolo ou má-fé do particular, o simples incumprimento por este das regras que o vinculam e que aceitou para conseguir um beneficio desde logo atribuído numa base de confiança no preenchimento desses condicionalismos, criam uma situação cuja estrutura se desvia substancialmente da que é própria do acto praticado com base na verificação prévia dos respectivos pressupostos através do procedimento administrativo.
Na situação favorável ao particular que é criada numa base de confiança, enquanto, ou na medida em que os pressupostos que o particular tinha de preencher não se verificarem a relação jurídica está incompleta, mesmo que lhe tenha sido entregue a prestação da parte pública que com ele se encontra em relação, e daí que dê lugar à obrigação de repor tudo o que se recebeu com vista à relação cujos pressupostos se não preencheram e que o controlo verifica que já não vão preencher-se, pelo que não pode considerar-se que estamos perante a mesma estrutura daquele acto em que os pressupostos são verificados pela Administração entes da concessão, nem se pode dizer que estamos em fase de execução da definição operada pela concessão da ajuda, visto que o acto é praticado no conhecimento de que os pressupostos têm de verificar-se no futuro, sendo um ónus que impende sobre o beneficiário da ajuda fazer com que se verifiquem, mas sendo bem conhecido dos intervenientes que alguns pressupostos ainda se não verificam, sabendo-se que, por vezes, alguns deles só poderão passar a verificar-se depois de entregue a ajuda e através da sua aplicação nos termos previstos.
O que o particular recebe nestas situações é entregue em vista de uma relação que se espera vir a tornar-se perfeita, mas se intervierem factores de desvio pode gorar-se antes de se concluir ou tornar perfeita, pelo que surge aqui o dever de repetir o indevido que é um dever geral de justiça e não uma decorrência do “fecho” da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira, entrega que é logo efectuada, porque se fosse remetida para momento posterior retiraria toda a possibilidade de se alcançarem os objectivos que através da sua concessão se pretendem obter.
Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “à outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82ª 215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença.
Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no art.º 266.º n.º 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa.
O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será a interpretação rígida da regra do artigo 141.º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos.
Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141.º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).
Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.9.2002, P. C-336/2000:
“As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos …
Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária.
Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa.
No mesmo sentido, tendente a fazer sobressair a relevância do princípio da restituição do que foi indevidamente recebido, se pronunciaram além dos dois antes referidos muitos outros Acórdãos do TJC dentre os quais se destacam os casos Oelműhle e Schmidt Sohne, de 16.7.98, P. C-298/96; Flemmer, de 9.10.2001, P. C-80/99.”
Existem boas razões para aplicar estes princípios não apenas aos casos em que a ajuda de Estado foi concedida em violação das regras do art. 93.º do Tratado, como sucedia no caso Alcan (Ac. Do TJC de 20.03.1997) isto é, quando o Estado membro concedeu ajudas que contrariam as regras do direito comunitário, mas também quando se trata de execução de ajudas instituídas por normas comunitárias.
Efectivamente, a diferença pode estar na necessidade de defender a boa-fé do beneficiário da ajuda.
Mas, é bem evidente que tendo a ajuda sido concedida com base nas declarações prestadas pelo beneficiário, se justifica que a solidificação da situação se dê passado o prazo previsto para as verificações estabelecido pelas normas aplicáveis e à partida conhecidas de quem faz a declaração inexacta e recebe a ajuda, e não como sucede com os actos administrativos em que os pressupostos são reunidos na fase instrutória pela Administração e por ela analisados antes da prolação do acto final. É que, como refere o Ac. Martin Huber “A aplicação do princípio da protecção da confiança legítima implica que esteja provada a boa fé do beneficiário do auxílio em causa”.
Efectivamente, a entidade que declara factos que não correspondem à realidade para obter uma ajuda de Estado aproveita da confiança que nela é depositada e a boa-fé que necessita de protecção é nestas situações a da parte pública que adianta o montante da ajuda baseado nas declarações do particular.
No caso o DN 230/93 dispunha sob o n.º 12 que os controlos previstos no Regulamento CEE n.º 1372/93 incidirão sobre as empresas beneficiárias da ajuda e serão realizados pelo INGA ou por outras entidades por este designadas para o efeito, devendo os beneficiários manter a escrita organizada à disposição do INGA durante os três anos seguintes a cada ano de concessão da ajuda.
Neste sentido se tem orientado a jurisprudência mais recente deste STA, podendo ver-se além do citado os Ac. de 22.6.2005, P. 661/05; 2005.10.06, P. 2037-02 (Pleno) e de 6.12.2005, P. 0328/02 (Pleno).
No presente caso a A… recebeu as ajudas entre 8.11.94 e 31.5. 95 e foi notificada pelo NGA em 2.11.95 das conclusões do relatório contabilístico e da intenção da Administração de recuperar a ajuda, pelo que dentro do prazo de um ano teve conhecimento de que não estava estabilizada a situação jurídica referente ao recebimento da ajuda, e deixou de haver necessidade de proteger a sua boa-fé.
Em conclusão, desta perspectiva, o recurso do Conselho de Administração do INGA é de prover.
Sucede que a ora recorrida A…, pede nas contra-alegações, que no caso deste Supremo Tribunal não se inclinar pela aplicação do regime do artº 141º do CPA, então devia subsidiariamente considerar que a sentença recorrida ao interpretar o nº 1 do Despacho Normativo nº 230/93 e a referência nele efectuada - “que se destinem ao mercado nacional” - com o significado de que deviam ser consumidos no mercado nacional, devia ser considerada errada e entender-se que bastava que as mercadorias fossem comercializadas no mercado nacional.
O Supremo pode apreciar esta questão com fundamento no disposto no art.º 684-A n.º 1 do CPC, apesar de a sentença não ter sido objecto de recurso pela recorrida que tinha obtido vencimento com base na questão agora acabada de decidir contra ela.
Reapreciando este ponto devemos passar a interpretar o n.º 1 do DN 230/93, de 27/8, cujo texto é o seguinte:
“A ajuda prevista no Regulamento (CEE) n.º 1372/93 será concedida às empresas das industrias transformadoras legalmente constituídas que obtenham por transformação e comercializem, ou que obtenham por transformação e utilizem em consumos intermédios, os produtos constantes do anexo I que se destinem ao mercado nacional”.
Como se trata de produtos agro-alimentares que as empresas interessadas comercializem com destino ao mercado nacional, fica excluída a comercialização destinada a outros mercados que não o nacional, e dada a natureza dos produtos elencados no DN, do tipo arroz, malte, amido, óleos, margarinas ... não pode deixar de entender-se que o destino ao mercado nacional que a norma enuncia é também o destino ao consumo no mercado nacional. A única excepção é a utilização intermédia dos produtos objecto da ajuda, mas para esta ser concedida quando o destino seja a incorporação em produtos intermédios, tal como refere o n.º 13 do DN alterado pelo DN 20/95, de 28.4, é necessário o beneficiário apresentar escrita capaz de reflectir de modo autonomizado, as quantidades que são destinadas a esses sectores em que haja utilização intermédia dos produtos objecto da ajuda.
No caso, não vem invocada a utilização intermédia, nem o preenchimento do aludido requisito, pelo que é de manter a decisão recorrida.
Ora, a comercialização no mercado nacional que permitia o acesso à ajuda era em consumos intermédios e o que a sentença considerou com base nos factos apurados e não questionados é que os produtos pelos quais se pretendia a ajuda se destinaram a exportação.
