III- O Direito
1- O dissídio latente nos presentes autos centra-se na divergente interpretação das partes acerca da natureza do acto sindicado.
Para o recorrente, ele é verdadeiramente um acto administrativo definitivo e executório, por definir a relação jurídico-administrativa e fixar os seus limites.
Para a sentença em crise, ele não passa da concretização de acto anterior que determinara já o despejo e demolição do prédio, que o recorrente voluntariamente incumpriu. Por conseguinte, mero acto de execução.
Vejamos de que lado está a razão.
Como é sabido, os actos de execução são aqueles que se seguem a outros anteriores, destinando-se a pô-los em prática, a dar-lhes execução, permita-se o pleonasmo. Decorrem deles, sem os quais não sobrevêm, e por isso não gozam de existência autónoma.
Os actos de execução nada acrescentam ou tiram aos actos de que dependem. Uns(estes) marcam e definem a relação jurídico-administrativa e, consequentemente, são actos definitivos e executórios. Outros(aqueles) são o mero efeito lógico dos comandos e dos limites estabelecidos nos anteriores. Donde, os actos de execução em geral não se considerarem recorríveis contenciosamente, salvo em três situações:
1ª- Quando se destinam a executar actos administrativos contidos em diploma legal ou regulamentar(art. 25º da LPTA);
2ª- Quando excedam os limites do acto exequendo(art. 151º, nº3, do CPA);
3ª- Quando se apresentam com vícios invalidantes próprios e específicos que não sejam mera consequência dos actos que visam executar.
Diz-se, assim, que os actos de execução não têm uma natural e imanente carga dispositiva e impositiva, não se apresentam com capacidade autónoma para ferir direitos e interesses alheios, nem dispõem de força lesiva própria. A lesão, a existir, radica no acto exequendo. Por isso, geralmente são contenciosamente irrecorríveis (neste sentido, entre outros, os Acs. do STA de 21/04/94, Rec. nº 32 098; de 27/10/94, Rec. nº 34 331; de 23/05/96, Rec. nº 37 895; de 01/02/2001, Rec. nº 46 854; de 06/03/2002, Rec. nº 045 314).
2O que dizer do caso em discussão?
Não cremos que possa triunfar a tese do recorrente.
Com efeito, quando a Câmara conheceu a existência das obras clandestinas, logo tomou posição firme no sentido de ordenar a reposição da edificação ao seu estado anterior. Para isso, imediatamente determinou que o interessado fosse notificado para proceder voluntariamente à demolição.
E se a instauração do próprio “procedimento de demolição” já o denotava claramente, a ordem de despejo e demolição mais o revelam porque assentava nas disposições do art. 165º, §§4 e 7 do RGEU e DL nº 44 258, de 31/03/1962, conforme se pode ler a fls. 11 do processo instrutor.
Quer dizer, portanto, que a decisão impugnada não surge desgarrada do contexto procedimental em que se insere, nem se apresenta para o recorrente como a primeira imposição autoritária de obrigar à demolição das obras efectuadas sem licença.
A definição autoritária da relação jurídica surgiu pela primeira vez no momento em que a Câmara, através do Vereador, por delegação do Presidente(acto de 01/02/96: fl s. 18, do p.a), logo obrigou o “infractor”(o ocupante ...)a um “agere debere”, por a situação detectada contrariar o ordenamento jurídico vigente.
Para a Câmara, portanto, era desde logo mais do que inquestionável que o “status quo” verificado não podia manter-se.
Daí, a notificação a que mais tarde procedeu, então na pessoa do recorrente, no sentido de «proceder à demolição voluntária das obras ilegais...., sob pena de procedimento coercivo por parte desta Autarquia. A demolição em causa deverá ser feita após o despejo que para o devido efeito o ocupante foi notificado em devido tempo. Caso não cumpra, a Câmara procederá coercivamente ao despejo e demolição, ficando as despesas a expensas de Vª Ex.ª»(fls. 65).
Ora, não se diga, como o faz o recorrente, que tal notificação não continha uma estatuição autoritária. É evidente que continha.
Dentro da tipologia dos actos administrativos, tal estatuição faz parte da categoria dos actos impositivos, ou seja, aqueles que impõem a alguém uma determinada conduta ou a sujeição a determinados efeitos jurídicos.
O resultado visado com a notificação era, sem dúvida alguma, a demolição. Esse era o efeito jurídico que a Câmara pretendia obter, que ia no sentido da restauração da ordem jurídica violada. Era essa a imposição!
Para alcançar esse resultado, a Câmara deu ao recorrente a oportunidade de repor ele mesmo a situação ao estado anterior. Não se tratava de fazer-lhe um mero convite, de lhe propor uma solução carecida da “sua” colaboração, de convencê-lo a realizar as obras de demolição. Nada disso.
Quando o recorrente foi notificado para o fazer «voluntariamente» apenas lhe estava a ser dada a chance de o fazer “por sua iniciativa”, de “motu próprio”, a suas “expensas”, do modo que melhor lhe aprouvesse, à sua maneira e com o menor sacrifício, sem a presença sempre incómoda de entidades estranhas e, portanto, sem alarde público e social.
O contrário de “fazer voluntariamente” não significaria “não fazer” ou “ninguém fazer”, mas sim “fazer coercivamente”(no caso, por outrém). O vocábulo adverbial «voluntariamente»(e não era sequer necessário que lá estivesse) não afasta o carácter de obrigatoriedade que envolvia o acto, visto que o desfecho esperado era acatamento (voluntário) por parte do administrado(Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo, pag. 338).
Por tal motivo é que na mesma notificação lhe foi imediatamente referido que o não cumprimento voluntário implicaria «procedimento coercivo por parte desta autarquia» e que a Câmara procederia «coercivamente ao despejo e demolição», «ficando as despesas a expensas de V. EX.ª».
Quer isto dizer, pois, que a voz e a vontade da autoridade já estavam ali bem patentes.
Sem dúvida que se tratava, pois, de uma decisão desfavorável, de uma estatuição definitiva sobre o modo de proceder e sobre o resultado a atingir. O caso foi resolvido dessa maneira precisa, autoritária, unilateral e inovadora. Com ela, o efeito jurídico ficou determinado: a alteração da situação jurídico-administrativa consistiria na demolição, fosse quem fosse a pessoa que a iria realizar, por se tratar de facto fungível(Menezes Cordeiro, Direito das Obrigações, 1980. I, pag.340).
Era este o papel determinante da vontade do seu autor; era esta a resolução daquela situação individual e concreta.
Assim sendo, cremos que a noção de acto administrativo que o art. 120º do CPA nos fornece se aplica aqui com a maior propriedade.
E, já agora, sempre cumpre acrescentar que se tratava de um acto executório, exequível, executivo e fungível.
Executório na medida em que da sua imperatividade se extraía a possibilidade de execução coerciva pelos próprios órgãos da Administração( Rogério Soares, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pag. 191/195; Sérvulo Correia, ob. cit., pags.341 e sgs.; a ideia a reter é a seguinte: quando o particular acata as decisões administrativas, há execução voluntária; se não as acata é necessário recorrer à execução forçada, à execução coerciva de que trata o art. 149º, do CPA).
Exequível, na medida em que o acto por si mesmo não cumpria o fim a que se destinava, por isso beneficiava da possibilidade abstracta de efectiva execução e era passível de ser executado materialmente.
Executivo, na medida em que podia ser executado, sem qualquer outra pronúncia, nomeadamente declaração judicial.
Fungível, na medida em que a Administração o podia executar, pela via substitutiva, em termos equivalentes àqueles em que o particular o poderia fazer(sobre estes conceitos, R. Soares, ob. cit., pag. 196, 199, 215; Maria Lúcia Abrantes Amaral, in A Execução dos actos administrativos no Projecto de Código de Processo Administrativo Gracioso, «Estudos de Direito Público», nº7, pag. 191; S. Correia, ob. cit., pags. 343 /345).
3- Em vista do exposto, parece não haver lugar a dúvidas de que o acto de que foi interposto o recurso não é mais do que acto de execução daquele outro. A lesão, a ter existido, resumiu-se ao primeiro acto, devidamente notificado. O acto de 5/09/2000, que determina o despejo e a demolição coerciva pela Câmara, é apenas acto de execução do primeiro. Juridicamente já nada mais lhe acrescenta, e antes se limita a desenvolver e concretizar os efeitos definidos anteriormente(neste preciso sentido, os Acs. do STA de 19/06/97, Rec. nº 041711 e de 31/01/2001, Rec. nº 046060; para situações semelhantes, no sentido de que têm natureza confirmativa do primeiro, vide Ac. do STA de 21/05/87, Rec. nº 024 645; no sentido de que terão natureza mista de acto confirmativo e de mera execução, o Ac. do STA de 24/01/2002, Rec. nº 048217).
Logo, é irrecorrível contenciosamente, como bem foi decidido na 1ª instância.
IVDecidindo
Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente.
Taxa de justiça: Euros 300.
Procuradoria: Euros 150.
Lisboa, STA, 2002/12/05
Cândido de Pinho –Relator – Rui Botelho – Vitor Gomes
