023/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A omissão de pronúncia advém de um silêncio sobre questões de conhecimento obrigatório, e não da extensão conferida ao tratamento delas.

II- Ante o estabelecido nos arts. 24º e 38º, n.º 3, al. b), da LPTA, é ilegal cumular no mesmo recurso contencioso a impugnação de actos de autoridades da Administração central e local.

III- A competência do Director de uma DRAOT para licenciar a instalação de apoios de praia é meramente separada e não exclusiva, estando os respectivos actos sujeitos a recurso hierárquico necessário.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso por ela deduzido na modalidade de acção popular e que tendia à anulação de actos referentes ao licenciamento de um apoio de praia, os quais teriam sido praticados pelo Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro e pela Câmara Municipal de Leiria.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso com o oferecimento das seguintes conclusões:

A- Os actos recorridos inserem-se num procedimento de licenciamento de impugnação unitária e não de actos «destacáveis» para efeitos de recurso.

B- O acto do Director Regional da DRAOT seria, quando muito, objecto de recurso hierárquico facultativo, pois, nem a lei, nem o acto de delegação e subdelegação a tanto obrigam. Significa, antes, que o acto em crise era, como foi, objecto de recurso contencioso imediato. Consequentemente, foi mal rejeitado o recurso. («vide» proc. 0120/03, de 25/9/2003, «in» www.dgsi.pt). Razão pela qual se afirma a recorribilidade imediata do acto de licenciamento da ocupação do domínio público marítimo.

C- Os acórdãos «supra» citados, aqui dados por reproduzidos, permitem ilustrar a tese da recorrente quanto à recorribilidade do acto, pela qual pugnou, na versão processual utilizada e cuja pugna mantém nesta sede por entender que os engulhos formais não podem tolher o direito, a justiça.

D- Impunha-se à decisão conhecer da concreta e invocada lesividade dos actos praticados no procedimento em causa, este entendido enquanto «sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública».

E- Pelo que cabia à decisão recorrida, na aplicação do direito, pronunciar-se sobre o que constituía o âmbito do recurso e não apenas os vícios formais ou os obstáculos de cariz processual.

F- Omitiu, assim, pronúncia sobre questão essencial ao direito da recorrente, sendo por isso nula – art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC, porquanto não se pronunciou sobre a lesividade do acto para efeito dos usos contenciosos, nem mesmo do invocado princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, consagrado no art. 268º, n.º 4, da CRP.

G- Carece, no mais, de falta de fundamentação quanto à mesma questão essencial.

Normas jurídicas violadas: 668º, n.º 1, al. d), do CPC, arts. 20º, 268º, ns.º 4 e 5, da CRP, art. 1º do CPA.

Contra-alegou somente o recorrido particular ..., identificado nos autos, que ofereceu as conclusões seguintes:

A- As competências dos Directores Regionais são próprias, mas não exclusivas.

B- A lei orgânica da DRAOT e do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território determina que os Directores Regionais se encontram na dependência directa do Ministro, inculcando a ideia de subordinação e conferindo ao Ministro os poderes de coordenar, de orientar, de interferir na execução e de fiscalizar.

C- Estes poderes caracterizam uma relação de hierarquia – «vide» Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 640 e ss.

D- O acto emanado pela DRAOT dependia de prévio recurso hierárquico necessário, não podendo ser objecto de recurso jurisdicional directo.

E- Não tendo a recorrente recorrido hierarquicamente do acto, importa concluir pela ilegalidade na propositura da presente acção popular enquanto reacção ao mesmo.

F- O conhecimento da presente questão prévia obsta ao conhecimento do objecto do recurso.

G- O decidido não representa qualquer violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva do direito ao recurso contencioso, exposto no art. 268º da CRP.

H- Este é entendimento da autorizada e superior jurisprudência do STA - «vide» acórdãos de 17/11/94, rec. 34.709, de 20/6/96, rec. 39.787, de 17/12/99, rec. 45.163 (Pleno), de 5/7/02, rec. 442/02, e de 16/10/02, rec. 202/02.

I- Bem como da jurisprudência do Tribunal Constitucional – «vide» acórdãos 603/95, proc. 223/96 «in» DR, II, de 14/3/96, e 425/99, proc. 1116/98, «in» DR, II, de 3/12/99.

J- A CM Leiria apenas participou no processo de licenciamento na qualidade e enquanto entidade consulente pelo que, a entender-se imputar-lhe a prática de qualquer acto, este sempre teria de ser entendido como instrumental e desprovido de qualquer lesividade externa.

K- Importa atender à manifesta inobservância da lei por banda da recorrente que nunca indicou qual ou quais os actos concretos nem os seus autores e, no caso concreto, pretensamente praticados pela CM Leiria.

L- Tal exigência é-lhe imposta nos termos da al. c) do n.º 1 do art. 36º da LPTA.

M- Desta feita, nunca poderia o tribunal recorrido apreciar qualquer questão colocada pela recorrente, desde logo, por falta de objecto do recurso.

N- É manifesto que a autora visa retirar, do efeito útil da presente, fins e interesses próprios, pessoais, patrimoniais e egoísticos quando, para tanto, usa como instrumento a forma processual de uma acção popular.

O- A acção popular visa a defesa do interesse geral da colectividade e não a protecção de um qualquer interesse pessoal e directo.

P- No caso em apreço, a recorrente não esconde sequer o seu interesse pessoal, não escrevendo mais do que duas ou três expressões que se caracterizam pela generalidade e abstracção, sem qualquer correspondência ou tradução em quaisquer factos objectivos.

Q- Importa considerar que tal impugnação dos actos é feita em moldes genéricos, sobre actos não individualizados e sobre actos sem eficácia externa, fazendo-o conjuntamente sobre actos emanados da CM Leiria e sobre actos da DRAOT-Centro, o que manifestamente consubstancia uma cumulação ilegal, de acordo com os arts. 24º, als. a) e b), e 38º, n.º 3, al. b), ambos da LPTA, conforme doutamente decidiu o tribunal «a quo».

R- O acto de licenciamento emanado da DRAOT – consubstanciado no alvará de licença n.º 1.27.11.1/2002 DRAOT-C – seguiu todos os trâmites legalmente estabelecidos, não tendo violado qualquer disposição legal, nomeadamente o POOC.

S- A decisão recorrida não violou qualquer disposição ou preceito legal, pelo que a mesma nenhuma censura merece, devendo a mesma ser mantida nos seus exactos termos.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso – pois, e a seu ver, a sentença não é nula, o recurso jurisdicional deixou intocada a pronúncia acerca da ilegal cumulação de pedidos e «os actos praticados pelo Director Regional da DRAOT» são efectivamente irrecorríveis.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através do recurso contencioso dos autos, a ora recorrente veio, no exercício da denominada acção popular, acometer dois tipos de actos: «os actos praticados» pelo Director Regional da DRAOT do Centro «no âmbito do processo de licenciamento» de um apoio de praia e, ainda, «os actos praticados pela CM Leiria, designadamente a decisão de localização» dessas mesmas instalações. A sentença «a quo» acabou por rejeitar o recurso contencioso; e fê-lo inequivocamente a partir de duas razões concorrentes para esse único resultado – a ilegal cumulação por diversidade das formas de processo previstas para a impugnação dos actos e a falta de definitividade vertical do despacho de licenciamento praticado pelo Director Regional da DRAOT, despacho esse que a sentença elegeu como «o acto (ora) recorrido».

São três as críticas que a recorrente dirige à decisão «sub judicio»: considera-a nula por omissão de pronúncia e «falta de fundamentação» quanto à «questão essencial» (conclusões D a G da alegação de recurso); defende a recorribilidade contenciosa «do acto do Director Regional da DRAOT» (conclusões B e C); e, na conclusão A, diz que «os actos recorridos» se inserem «num procedimento de licenciamento de impugnação unitária».

Esta última censura é, «primo conspectu», ininteligível, pois parece faltar-lhe uma qualquer medida comum com o que a sentença decidira. Mas, relendo-a à luz do «corpus» da alegação – como é imperioso fazer – percebe-se que a recorrente intenta persuadir que andara bem ao impugnar conjuntamente «os actos praticados no procedimento de licenciamento»; e assim se vê que a conclusão A afronta o segmento decisório em que se disse haver uma ilegal cumulação de pretensões.

Começaremos por ver se a decisão recorrida é nula; pois, se acaso o fosse, teria de ser erradicada «in toto» da ordem jurídica, tornando-se então inútil qualquer conhecimento prévio das demais questões colocadas no recurso.

A recorrente afirma que a sentença incorreu em omissão de pronúncia, já que não conheceu da «lesividade do acto» («sic», no singular). A imediata obscuridade desta asserção atenua-se com a leitura completa da alegação de recurso, de onde se alcança que o ataque à sentença consiste fundamentalmente na circunstância de esta haver tratado um problema de irrecorribilidade sem efectuar uma ponderação concomitante do disposto no art. 268º, n.º 4, da CRP. Mas é flagrante a improcedência desta tese.

Desde logo, porque a sentença aludiu expressamente à nova redacção daquele preceito constitucional, introduzida pela 2.ª revisão. Depois, porque a influência, positiva ou negativa, que a noção de lesividade pudesse ter no juízo acerca da recorribilidade dos actos nunca passaria de uma razão ou argumento ponderável na resolução do assunto. Ora, a omissão de pronúncia advém de um silêncio sobre questões de conhecimento obrigatório (art. 660º, n.º 2, do CPC), e não da extensão conferida ao tratamento delas. Sendo assim, e ante a evidência de que a decisão «a quo» realmente conheceu da «quaestio juris» que lhe cumpria apreciar – a dita recorribilidade dos actos – logo fica negado o seu oposto, ou seja, que a Sr.ª Juíza «a quo» se abstivera de conhecer essa precisa matéria (cfr. o art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC).

E a sentença também não é nula por uma suposta «falta de fundamentação» quanto ao mesmo problema da lesividade e da norma constitucional que a prevê. Para além de aqui valer, «mutatis mutandis», o que acima dissemos, devemos sobretudo lembrar que a falta de fundamentação das decisões judiciais só acarreta a sua nulidade quando for total (cfr. o art. 668º, n.º 1, al. b), do CPC). Ora, constitui uma evidência «per se nota» que a pronúncia derradeira da sentença se alicerçou em fundamentos vários; donde necessariamente se conclui pelo naufrágio da correspondente arguição.

Assente a improcedência das conclusões D a G da alegação de recurso, passemos à conclusão A onde, como vimos, a recorrente quer censurar o ponto em que a sentença afirmou a existência de uma ilegal cumulação de impugnações. O recurso contencioso acometeu actos imputáveis ao Director Regional da DRAOT e à CM Leiria. Ora, o art. 24º da LPTA era explícito no sentido de que a impugnação de tais actos devia fazer-se em recursos sujeitos a formas processuais diversas. E, por isso mesmo, a sentença entendeu que a recorrente cumulara ilegalmente tais impugnações, facto que conduzia à ilegalidade do recurso, nos termos do art. 38º, n.º 3, al. b), da LPTA.

Esta decisão é irrepreensível. E, contra ela, a recorrente apenas diz que os actos por si acometidos, enquanto integrados num procedimento administrativo único, reclamam uma impugnação processual unitária. Todavia, esta objecção da recorrente traduz sobretudo o seu desejo de como as coisas deveriam ser «de lege condenda»; pois, «de jure constituto», é absolutamente certo que aquele art. 38º, n.º 3, obrigava a considerar que o recurso contencioso dos autos enfermava de uma ilegal cumulação de impugnações.

Improcede, portanto, a conclusão A da alegação de recurso. E resta-nos agora atentar nas conclusões B e C, em que a recorrente sufraga a ideia de que «o acto do Director Regional da DRAOT» – isto é, o acto de licenciamento do apoio de praia, emanado dessa autoridade – era recorrível contenciosamente.

Neste particular, a sentença disse que tal acto estava sujeito a recurso hierárquico necessário, pelo que não podia ser objecto de impugnação imediata na ordem contenciosa. Mas a recorrente acha que assim não era, usando até como argumento a referência a um «acto de delegação e subdelegação». Ora, e «ante omnia», importa realçar que essa vaga alusão a uma delegação ou delegação de competências carece de qualquer fundamento na factualidade provada; e, porque não terá surgido «ex nihilo», tal alusão radica, segundo cremos, no extracto de um aresto transcrito na alegação de recurso, o qual veio a ser indevidamente incluído nas suas conclusões. Seja como for, importa tornar claro que o Director Regional da DRAOT não licenciou o apoio de praia ao abrigo de uma competência que lhe tivesse sido delegada ou subdelegada por um superior hierárquico. E é a partir deste dado fundamental que haveremos de decidir se esse acto de licenciamento era, ou não, verticalmente definitivo.

Trata-se de uma questão de direito que não suscita, hoje, quaisquer dúvidas neste STA. Para um cabal esclarecimento deste assunto, procederemos em seguida à transcrição do que parcialmente se decidiu no acórdão do STA de 13/10/2005, proferido no recurso n.º 31/04:

“A decisão «sub censura» rejeitou o recurso contencioso dos autos por entender que o acto aí impugnado estava sujeito a recurso hierárquico necessário, não sendo, por isso, verticalmente definitivo. Mas a recorrente não se conforma com tal entendimento, pugnando pela índole definitiva do acto à luz das competências exercidas pelo seu autor, da lesividade intrínseca do despacho, da extensão do direito ao recurso contencioso e do modo como foi realizada a notificação do acto.

Comecemos por aquela primeira questão, tratada nas conclusões A) a C) da alegação de recurso. Na óptica da recorrente, a legislação atributiva de competência à autoridade recorrida (o Director da DRAOT do Centro) evidenciaria que o acto por si praticado era imediatamente sindicável na ordem contenciosa. Mas esta tese não tem apoio na lei nem se coaduna com a jurisprudência maioritária do STA.

No direito administrativo português, subsiste a regra de que a competência própria legalmente reconhecida aos subalternos – ainda que com a categoria de director-geral, como é o caso do aqui recorrido (art. 14º, n.º 2, do DL n.º 230/97, de 30/8) – é apenas separada, só sendo exclusiva quando a lei especialmente o preveja. Isto era assim, como o STA continuamente disse, à luz do DL n.º 323/89, de 26/9; e continuou a sê-lo após a revogação deste diploma pela Lei n.º 49/99, de 22/6, dado que esta lei nenhuma inovação relevante trouxe em tal matéria. Ora, e ressalvados os casos excepcionais de delegação de poderes, só a detenção de uma competência exclusiva permite a prática de actos imediatamente definitivos na ordem hierárquica, pois as pronúncias praticadas ao abrigo de uma competência separada devem ser acometidas junto do mais elevado superior hierárquico da entidade «a quo» (cfr. o art. 169º do CPA), como condição de uma abertura ulterior da via contenciosa (cfr., neste sentido, o acórdão do Pleno de 1/4/04, proferido no recurso por oposição de julgados n.º 41.160).

Deste modo, a circunstância de a autoridade recorrida estar equiparada a director-geral não constitui motivo para que devamos, «ipso facto», reconhecer-lhe o poder de praticar actos verticalmente definitivos. E resta agora ver se, como a recorrente clama, essa competência exclusiva não advirá de quaisquer normas excepcionais, detectáveis no regime jurídico das DRAOT – normas essas que se relacionariam com a natureza desconcentrada desses serviços e com a autonomia administrativa de que eles dispõem (cfr. o art. 1º do DL n.º 127/2001, de 17/4).

Contudo, é absolutamente certo que a referida desconcentração não elimina as relações de hierarquia entre os directores das DRAOT e o Ministro do Ambiente. E a circunstância de a lei atribuir àqueles serviços autonomia administrativa também não releva «in casu», pois são inúmeros os arestos em que este STA decidiu que tal autonomia, quando desacompanhada da outorga de personalidade jurídica, não significa o reconhecimento genérico da capacidade de praticar actos definitivos (cfr., v.g., o acórdão de 3/3/04, proferido no rec. n.º 871/03). E, para perfeitamente entendermos o sentido ínsito na atribuição daquela autonomia administrativa, permitimo-nos extractar, do aresto do Pleno «supra» citado, o passo seguinte:

«É que a atribuição de autonomia administrativa às Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais visou a aplicação a essas Direcções da reforma da contabilidade pública, levada a efeito pela Lei 8/90, de 20/2 e regulamentada pelo DL 155/92, de 28/7.

Tal é o que se pode retirar do art. 2º, n.º 1, da citada Lei, de onde resulta que os actos administrativos “definitivos e executórios” aí previstos respeitam à vertente financeiro-contabilística, neles se não incluindo a competência própria e exclusiva para a prática de actos de embargo de obras de construção, por violação do regime constante do DL 93/90, de 19/3.

Vemos, assim, que não se pode ligar, sem mais, o conceito de autonomia administrativa à prática de actos administrativos passíveis de imediato recurso contencioso.

Cfr., nesta linha, entre outros, os Acs. deste STA de 21/12/95, rec. 37.213, de 7/11/96, rec. 39.388, de 21/4/99, rec. 43.002, de 19/1 (Pleno), rec. 43.961, de 29/11/01, rec. 40.865, e de 2/5/02, rec. 47.947.»

Consignamos aqui a nossa adesão a este entendimento. E, tendo presente tudo o que atrás expendemos, torna-se já certa a improcedência das conclusões A) a C) da alegação de recurso.

Não obstante, poderia acontecer que a especial feição do acto impugnado, por incorporar uma qualquer dimensão actual e irremediável de lesividade, nos obrigasse a considerá-lo como imediatamente recorrível na ordem contenciosa. E parece ser esta a perspectiva a que a recorrente se atém na sua conclusão G), em que sublinha o carácter «lesivo» do acto em questão. Mas, também aqui, é manifesta a falta de razão da recorrente.

Com efeito, o art. 89º do DL n.º 46/94, de 22/2 – preceito que integra o tipo legal do acto – é compatível com a interposição de um recurso hierárquico necessário apto, por seu turno, a paralisar quaisquer efeitos lesivos inerentes aos comandos que a norma possibilita. É sabido que tais recursos hierárquicos têm, «ex vi legis», efeito suspensivo (cfr. o art. 170º do CPA). Ora, isto significa que, tanto a ordem de «reposição da situação anterior à infracção», como as acções que o art. 89º prevê como consequentes dessa ordem – as coercivas execução da ordem e cobrança do respectivo custo – manter-se-ão «in suspenso» caso o destinatário do mesmo comando o impugne na ordem hierárquica. Sendo assim, o ataque ao acto contenciosamente recorrido, através da interposição de um recurso hierárquico que vimos ser necessário, afastaria entretanto e por completo a sua lesividade imediata – pelo que não ocorre a situação excepcional em que, para salvaguardar a ora recorrente de riscos ou escolhos excessivos, se deveria permitir que ela imediatamente sindicasse o acto «in judicio».

Ademais, e ao invés do que a recorrente afirma, os seus direitos ao recurso contencioso e a uma tutela jurisdicional efectiva, consagrados na CRP e na lei ordinária, não são negados pela necessidade de ela acometer previamente o acto na ordem hierárquica. Como se disse no aresto de 3/3/04, acima citado, e constitui jurisprudência constante, tanto do STA como do Tribunal Constitucional, «o recurso hierárquico apenas retarda, sem comprometer, o direito do recurso contencioso», nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade havendo no facto de a vinda a juízo dever ser antecedida de uma impugnação a realizar na ordem administrativa. Até porque o acto efectivamente lesivo dos direitos ou interesses da aqui recorrente seria aquele que, por negar provimento ao recurso hierárquico necessário que ela interpusesse, definitivamente definiria num sentido desfavorável a situação jurídico-administrativa em apreço.”

Damos aqui a nossa adesão a esta jurisprudência, aliás constante de múltiplos outros arestos – como sejam, v.g., os acórdãos de 8/5/02, 20/11/02, 22/5/03, 18/12/03 e 11/5/05, proferidos, respectivamente, nos recs. ns.º 47.279, 467/02, 506/03, 572/03 e 1614/03. E, como ela é perfeitamente transponível para a situação de licenciamento dos autos, temos que improcedem também as conclusões B e C – pelo que a decisão impugnada se mostra imune a todas as críticas que a recorrente lhe dirigiu.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 150 euros.

Procuradoria: 75 euros.

Lisboa, 15 de Março de 2007. Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.