0232/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A deliberação de uma câmara municipal de, com precedência de concurso público, celebrar com determinada pessoa, em certas circunstâncias, um contrato promessa de compra e venda de um lote, em loteamento industrial, sendo o terreno municipal, é um acto administrativo. II - Idêntica natureza tem a ulterior deliberação que revoga aquela primeira. III - Os tribunais administrativos são competentes para apreciar, em recurso contencioso, a validade do acto revogatório.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A..., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação de deliberação de 26 de Fevereiro de 1996, da Câmara Municipal de Vila Real. Na sua contestação esta autoridade recorrida suscitou a questão da incompetência material do tribunal. A fls. 210/215, o juiz a quo proferiu despacho saneador no qual julgou o tribunal administrativo competente em razão da matéria. Inconformada, a Câmara Municipal de Vila Real recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões: "1 - A decisão de alienar ou não património privado da autarquia é matéria da esfera privada desta. 2 - Esta decisão não se integra em qualquer procedimento que obrigue à decisão de contratar, nem tal decisão é vinculada. 3 - Assim, quaisquer decisões ou actos integrados na negociação e venda de um terreno do domínio privado disponível a autarquia, concretamente um lote do loteamento industrial, não são sindicáveis através do contencioso administrativo. Ao decidir de forma diversa, o Mº Juiz violou o disposto no art. 4° al. f) do ETAF. Devendo por isso ser anulada e substituída por outra que considere o Tribunal incompetente." Não foram apresentadas contra-alegações. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: "O presente recurso jurisdicional vem interposto de despacho proferido a fls. 210 e ss pelo Mmo Juiz do TAC do Porto, que julgou improcedente a questão prévia da incompetência absoluta do tribunal administrativo, em razão da matéria, suscitada pela entidade recorrida, asserção extraída da qualificação com acto administrativo da decisão unilateral de não contratar, independentemente da natureza pública ou privada do contrato. Diferente é o entendimento da recorrente para quem a referida decisão unilateral, porque de índole estritamente privada, não está sujeita ao controle dos tribunais administrativos. A decisão recorrida não nos merece, porém, censura, encontrando-se, de resto, alinhada por recente corrente jurisprudencial deste tribunal- vide, nomeadamente, A. STA de 09.05.2002, proferido no rec. n° 47720. Nestes termos, aderindo nós ao sentido da referida jurisprudência, sem necessidade de outros considerandos, somos de parecer que o recurso não merece provimento." Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: 2. À decisão do recurso importam os factos seguintes: No dia 17 de Outubro de 1995 o recorrente solicitou, por carta dirigida à Câmara Municipal de Vila Real, a aquisição do Lote n° 2, do loteamento industrial da cidade. Acerca dessa pretensão, o Vereador do Pelouro formulou a seguinte proposta: "Que o referido lote seja vendido pelo preço de 1000$00 o metro quadrado, ficando o comprador sujeito ao Regulamento do Loteamento Industrial, nomeadamente com as condições seguintes: Celebração do contrato-promessa de alienação do terreno no prazo máximo de trinta dias, a contar da data da notificação da deliberação da Câmara Municipal; Apresentação do projecto da unidade industrial a construir no prazo de cento e oitenta dias, a contar da data da celebração do contrato-promessa; Início da construção do empreendimento no prazo de cento e oitenta dias, a contar da data da aprovação do projecto, Conclusão do empreendimento e entrada em laboração no prazo de um ano a contar da data do início da construção; A escritura pública do contrato final só terá lugar após a verificação do cumprimento das cláusulas supra. A não verificação do cumprimento das condicionantes estabelecidas e/ou do respectivo regulamento, determina a aplicação do artigo décimo sétimo do Regulamento do Loteamento Industrial (reversão para a posse da Câmara Municipal do lote alienado)" Apreciando o pedido do requerente, na sessão de 27 de Novembro de 1995, a Câmara Municipal de Vila Real proferiu a seguinte deliberação: "Deliberado vender o lote ao preço de 1000$00 o metro quadrado, nos termos da proposta do Vereador do Pelouro" d) Mais tarde, na sessão de 26 de Fevereiro de 1996, a mesma autarquia, sobre o assunto, deliberou: 1°- Revogar a deliberação de 27.11.95, sobre a venda do lote 2, ao Senhor A...; 2°- Autorizar a venda do lote 2 à Firma ..., cuja área de 2536m2, pelo valor global de 3 804 000$00; 3° - Responsabilizar a Firma ..., pelos eventuais prejuízos que advierem à Câmara Municipal da revogação referida em 1.; 4° - Que os Serviços encontrem um lote alternativo para o Senhor A.... 3. O despacho recorrido declarou a competência dos tribunais administrativos, em razão da matéria, com a seguinte fundamentação: "A incompetência é aferida olhando aos termos em que a acção ou recurso contencioso de anulação são instaurados e não atendendo à forma como é eventualmente equacionada a questão pela ré ou pela entidade recorrida. Ou, dito de outro modo: a competência do tribunal determina-se pelo pedido do autor ou recorrente, sem curar de averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão. No caso, o recorrente interpôs recurso contencioso de anulação duma deliberação da Câmara Municipal de Vila Real que, no decurso de processo administrativo, afirma ser violadora de lei, de regulamento, de contrato administrativo e enfermar de vício de excesso e desvio do poder. Poderia decidir-se esta questão restringindo-nos ao problema de saber se a decisão de um procedimento de escolha do contraente com as características daquele que foi organizado, independentemente da natureza (administrativa ou privada) do contrato a que tende, deve ser qualificada como acto administrativo. Na verdade, se o contrato for administrativo, a apreciação da legalidade da escolha do contraente é, seguramente da competência da jurisdição administrativa. De modo que a questão da natureza do contrato só terá relevância para quem entenda que não constitui acto administrativo a escolha do co-contraente da Administração para um contrato de direito privado. A Jurisprudência do STA não é uniforme acerca da qualificação dos actos que integram a formação de vontade do contraente público de celebrar contratos de direito privado como actos administrativos ou como declarações negociais de direito privado; por seu lado, a Doutrina, considera existir sempre um acto administrativo pré-contratual. A solução tem de ser construída a partir das especialidades do regime jurídico de contratação pública e da ratio da submissão das decisões da Administração ao controlo de legalidade perante os tribunais administrativos. Por um lado, como diz Sérvulo Correia, quando um órgão administrativo exerce uma competência pela forma prescrita de produção unilateral de efeitos de direito, quer se trate de um procedimento administrativo necessário (constituído por uma sequência de actos expressa ou implicitamente prevista pelo ordenamento), quer de um procedimento não necessário (procedimentos compostos por uma sequência de actos relevantes para o resultado final criados no caso concreto pela Administração) "... o princípio é o de que tal conduta se rege pelo Direito Administrativo, por ser este o ramo do Direito em que se enquadram as normas sobre o poder dos órgãos da Administração e sobre a forma como estes devem agir para produzir efeitos de direito. Não é assim com a estatuição propriamente dita do contrato de direito privado, porque, em si mesma, esta corresponde a uma declaração de vontade inscrita na esfera de ilicitude de todos os sujeitos de direito e cuja forma a todos é acessível )...). Por outro lado ainda, numa perspectiva funcionalista dos conceitos jurídicos, a localização de um acto administrativo antes da celebração de um contrato de direito privado pela Administração é o instrumento mais adequado para garantir a observância dos princípios constitucionais a que toda a actividade da Administração está sujeita (art. 266° da CRP). Ora, a evolução legislativa inclina-se decisivamente no sentido de que são sempre regidos pelo direito administrativo os actos unilaterais através dos quais a Administração forma a vontade de contratar (ou não contratar), independentemente da natureza do contrato, quer os termos do respectivo procedimento estejam previstos na lei, quer seja a própria Administração a estabelecer ad hoc o procedimento através do qual procede à escolha do co-contraente. Na extensa petição inicial, de que nos dispensamos de citar o conteúdo, o recorrente historia todo um conjunto de actos e factos praticados pela entidade recorrida, inserido em processo administrativo incorporado nestes autos, de que resulta, à luz do que acima se deixou exposto, a existência de todos os pressupostos da competência material deste Tribunal Administrativo, ou, dito de outro modo, a inexistência de fundamento para rejeitar tal competência [Cf. artigo 51-1/f) do ETAF]. Assim e na improcedência da excepção suscitada, este Tribunal é absolutamente competente." Esta decisão insere-se na linha jurisprudencial mais moderna deste Supremo Tribunal (vide, por exemplo, os acórdãos de 1994.06.23 – recº n° 34 246 e de 1998.06.09- recº n° 43 744) e estriba-se em argumentação com marcadas semelhanças com a explanada no acórdão de 2002.05.09- recº n° 47720 e com a qual estamos inteiramente de acordo. Na verdade não há razão para dela divergir, uma vez que se mantêm actuais e convincentes as respectivas ideias-base. Aí temos a Constituição, no art. 266°, n° 2, a proclamar, sem distinguir entre gestão pública e gestão privada, que "os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé". E em sintonia, vemos o Código do Procedimento Administrativo afirmar, no n° 5 do seu artigo 2° que "os princípios gerais da actividade administrativa constante do presente Código e as normas que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer actuação da Administração Pública, ainda que marcadamente técnica ou de gestão privada". Ora, é inegável que estas são vinculações de direito público que a Administração deve respeitar, seja qual for o instrumento contratual utilizado. Este envolvimento publicístico da actividade de gestão privada da Administração permite, de acordo com as palavras de SÉRVULO CORREIA (in "Legalidade e Autonomia Contratual Nos Contratos Administrativos") tirar as seguintes ilações: a autonomia privada da Administração "sofre também no Direito Português, maiores limitações do que aquelas que incidem sobre os particulares em situações semelhantes" (p.532); " A Administração é livre de celebrar contratos privados que caibam na prossecução das atribuições da pessoa colectiva pública. Ao celebrar o contrato privado, pratica um acto privado que se inscreve na sua capacidade de gozo. Mas tal liberdade não se estende às condutas pré-contratuais pois que, mesmo que a lei não dite um procedimento específico, as suas condutas unilaterais são enquadradas primariamente em normas administrativas de natureza orgânica e funcional, às quais não pode escapar a não ser quando já se encontra no âmbito do próprio contrato" (p. 532, nota). No sentido da bondade da solução perfilhada pela sentença recorrida, reiteramos ainda as judiciosas considerações do acórdão de 2002.05.09, acerca do disposto no art. 54° DL n° 197/99 de 8 de Junho, diploma este que "estabelece o regime da realização de despesas públicas com locação e aquisição de serviços, bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e de serviços", que passamos a transcrever: (...) Relativamente aos tipos contratuais a que se aplica o DL 197/99 , seja qual for a sua natureza (de direito administrativo ou de direito privado), é a lei que para todos declara existir um acto administrativo, a adjudicação, definido no art. 54° do DL 197/99 como "o acto administrativo pelo qual a entidade competente para autorizar a despesa escolhe uma proposta". Pode objectar-se que, embora cubra a parte mais frequente e financeiramente mais importante, o DL 197/99 não abrange toda a contratação pública, pelo que o seu contributo só é decisivo relativamente aos contratos (administrativos ou de direito privado) a que o regime do diploma se aplica, o que não é o caso do contrato em vista. A objecção não é decisiva. Com efeito, o n.º 5 do art.º 2° do CPA ao mandar aplicar a toda e qualquer actuação da Administração, ainda que de gestão privada, os princípios gerais do Código e as normas que concretizam preceitos constitucionais, mostra que a solução do DL 197/99 é a consagração de um princípio geral de que o acto jurídico mediante o qual a Administração decide contratar privadamente constitui acto administrativo, pois este é o instrumento característico do direito administrativo adequado ao controlo do respeito por tais princípios e normas na actividade jurídica da Administração Pública." Dito isto, de regresso ao caso em apreço, consideramos que a primitiva adjudicação a favor do recorrente, nos termos da deliberação de 27 de Novembro de 1995, constituiu um acto administrativo e que idêntica natureza tem a revogação daquela adjudicação, operada através do acto impugnado. Convergimos, assim, com a sentença recorrida na declaração da competência material da jurisdição administrativa para conhecer do recurso contencioso. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 22 de Junho de 2004 – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira