DO DIREITO
A fim de poder ajuizar da bondade do decidido, e que vem impugnado, interprete-se antes do mais o A.C.I..
Tal acto traduziu-se num indeferimento de pedido de licenciamento de obra traduzida numa vedação em rede e de um portão de acesso à via pública. Tal indeferimento, remetendo para os pareceres desfavoráveis da DTOU (DIVISÃO TÉCNICA de OBRAS e URBANISMO) e do consultor jurídico da Câmara assentou na ponderação de que a requerente não apresentara documento comprovativo da posse do terreno.
Refira-se que anteriormente, e face a requerimento algo similar apresentado em 29.03.93 pela interessada, por deliberação camarária de 04.05.93 fora deliberado que, atenta a simplicidade da obra - vedação com rede plastificada - o “pedido de licenciamento tem condições de ser aprovado”, sendo no entanto que, em 01.06.93, foi ordenada a suspensão de tal licenciamento por dúvidas entretanto surgidas quanto à legitimidade da propriedade do terreno onde se pretendia elevar a vedação.
Acrescente-se que no aludido parecer jurídico para que o acto remeteu se conclui que apesar das acções judiciais intentadas pela recorrente esta não logrou ainda fazer prova da faixa de terreno para o qual pretende o licenciamento, faixa essa que por força do Alvará de loteamento nº. 4/85 pertence ao domínio público.
A posição expressa pela recorrente em sede contenciosa, tendo como invocação básica a de reiterada afirmação da sua propriedade sobre o terreno em causa, foi a de imputar ao acto, para além de outros, e que ora interessa, o vício de usurpação de poder visto que, e no essencial, ao acto impugnado presidiu materialmente a intenção de transferir unilateralmente para o domínio público sem o devido processo expropriativo um bem imóvel legitimamente adquirido pelo seu proprietário.
A sentença recorrida, como se disse, julgou improcedente o vício de “desvio de poder ou usurpação de poder” e, relativamente aos demais vícios, que ocorria a excepção de caducidade do direito ao recurso contencioso por extemporaneidade na sua interposição.
Convirá, antes do mais, observar que, contrariamente ao que se afirma na sentença, diferenciados são os conceitos de desvio de poder e usurpação de poder. Na verdade, o vício de desvio de poder, como vem sendo entendido, nomeadamente pela jurisprudência do STA, traduz-se no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados com um fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes, ao passo que a usurpação de poder consiste na prática, por um órgão ou agente da administração, de um acto de natureza jurisdicional, (Vd. Profs Marcello Caetano, in Manual, p. 498; Freitas do Amaral, in Direito administrativo, p. 197/9; Esteves de Oliveira, in Direito administrativo, p. 556/9; e Sérvulo Correia, in Noções D.A., p. 380.) entendendo ainda alguns autores que tal usurpação se verifica ainda nos casos em que foi praticado um acto incluído nas atribuições do poder legislativo. (É o entendimento de Freitas do Amaral e Esteves de Oliveira.)
Quanto ao decidido, e como se viu, a recorrente continua a reafirmar a bondade da sua posição, nos termos que se deixaram acima enunciados.
Vejamos, pois se lhe assiste razão:
Enquanto na função jurisdicional há um conflito de interesses cuja resolução tem como fim específico a realização do Direito e da Justiça, na função administrativa, pelo contrário, a actuação da Administração não se destina propriamente a resolver um conflito de interesses, antes prosseguindo os seus fins próprios: um qualquer dos interesses públicos que à Administração incumba realizar. A função jurisdiconal só está em causa quando, ao resolver-se um conflito de pretensões jurídicas entre dois cidadãos ou entre um cidadão e o Estado, apenas se pretende prosseguir o interesse público da "paz jurídica"; por seu lado, já se estará no exercício da função administrativa quando, mesmo estando em causa a resolução de um conflito de pretensões jurídicas, se visem prosseguir outro ou outros interesses públicos, para além da mera "paz jurídica", sendo em função desses interesses públicos postos pela lei a cargo da Administração, que se justifica a intervenção desta. Sobre a matéria pode ver-se vasta jurisprudência deste STA, corporizada, entre outros, nos seguintes acórdãos: de 17-11-94 (rec. nº 33622), de 06-07-95 (rec. 36380), de 28/10/1998 (rec. 37158), de 9.5.00 (rec. 43672), de 09/05/2000 (rec. 45893), de 20/06/2000 (rec. 45477) e de 28/11/2001 (rec. 47676).
Ora, tendo a E.R., através do A.C.I., procedido ao indeferimento de pedido de licenciamento de obra particular, concretamente de uma vedação, não pode dizer-se que tal não sucedeu no exercício da sua competência administrativa. Efectivamente, com tal actuação, a E.R. não visou resolver qualquer litígio de propriedade, fosse entre si e a recorrente, fosse entre esta e os recorridos particulares, não tendo definido autoritariamente a situação jurídica relativamente à parcela de terreno em causa, sendo que a mesma actuação apenas corporizou o exercício das competências que a lei lhe confere, na prossecução do interesse público, que em tal domínio lhe está legalmente confiado, concretamente ao abrigo do regime de licenciamento de obras particulares regulado, para o que ora interessa, pelo DL 445/91, de 20/NOV..
Por isso, no plano em causa, não colhe o que a tal respeito é invocado pela recorrente e que antes se enunciou, não sendo pela simples existência de conflitos de índole privada na área de intervenção da Administração que a impossibilita de exercer os seus poderes de autoridade, desde que previamente legitimada por lei e movida unicamente pelo propósito de realização do interesse público.
Deste modo, não incorreu o acto impugnado em usurpação de poder.
Pode, é certo, a E.R. ao ter concluído, nos já aludidos termos, pela inverificação da legitimidade da requerente para almejar o pretendido licenciamento de obras (artºs 14º e 16º do DL nº 445/91, de 20/11), por falta de comprovação da posse do terreno, ter incorrido em erro sobre os pressupostos, nomeadamente por não ter levado em conta a presunção de veracidade de registo da propriedade, tanto mais que o acto recorrido pode ser entendido como revogação de anterior decisão constitutiva do direito (decorrente do acto que antes licenciara a obra em favor da interessada), caso em que o órgão autárquico tem de partir duma certeza acerca da inexistência de título jurídico que habilite o interessado a fazer a obra, ou seja, acerca da invalidade do acto revogando (artºs 140º e 141º do CPA), como este STA já tem decidido (cf. a propósito, v.g., o ac. de 25/06/200, rec. 2500). Só que, tendo a recorrente, como se viu, sido notificada do despacho impugnado em 04.12.96, e tendo o recurso contencioso sido interposto em 21.02.97 e estando em tal hipótese perante vício conducente à mera anulabilidade do acto, somos caídos na matéria da outra pronúncia emitida pela sentença, quanto à caducidade do direito de recorrer que ocorreu no caso e acima referida, e que não integra o objecto do presente recurso jurisdicional.
Por outro lado, nada tendo o acto recorrido decidido quanto à titularidade do terreno em causa, como se viu (ou procedido, para usar a terminalogia da recorrente, a algum processo expropriatório à margem da lei), também não pode falar-se em nulidade, por alegada lesão do conteúdo essencial do direito de propriedade (consagrado no artº. 62º. CRP) do titular do terreno (cfr. artº. 133º, nº 2, al. d) do CPA).
Refira-se ainda que estando perante acto que denegou uma pretensão construtiva, nunca poderia ter sido violado o referido direito fundamental de propriedade pois que, como vem sendo reiteradamente afirmado pela doutrina e jurisprudência, o "jus aedificandi" (mais propriamente ainda o direito de urbanizar lotear e edificar) não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o artº 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas.
Em suma, para que pudesse ocorrer a arguida nulidade, prevista no artº 133º/2/d do CPA, tornava-se necessário que se verificasse uma contracção inadmissível do núcleo fundamental do direito de propriedade, o que no caso não sucede.
A propósito, e em tal sentido, poderá ver-se abundante jurisprudência deste STA. Citam-se, a título de exemplo os seguintes acórdãos: de 30/09/1997 (rec. 35751), de 18/02/1998 (rec. 27816-P), de 24/05/2000 (rec. 41194), de 24/01/2001 (rec. 40923), de 07/03/2002 (rec. STA 48179) e de 26/SET02 (rec. 485). Como jurisprudência do TC, poderão ver-se, v.g., o Ac. n.º 377/99 – Proc. n.º 501/96 de 22 de Junho de 1999 (in DR II n.º 49, de 28 de Fevereiro de 2000) e o AC. n.º 544/2001 – Proc. n.º 194/01, com citação de muita outra jurisprudência e doutrina.
