DO DIREITO.
Como se viu, tendo o requerente como única actividade profissional a de odontologista (profissional da área de saúde dentária), que exerce há cerca de 20 anos, inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, findo o qual foi integrado na Lista n.º 1 – Candidatos não acreditados (homologada pelo despacho suspendendo), o que representou que o requerente fosse afastado do referido processo de acreditação e regularização.
A E.R. começa por suscitar a questão de o acto suspendendo ser insusceptível de suspensão de eficácia, o que leva ao não conhecimento do pedido, em virtude de tal acto ter um conteúdo e efeitos negativos, visto que, da sua execução nenhuma alteração seria introduzida na realidade fáctica e jurídica preexistente, ficando assim o requerente na mesma situação em que se encontrava antes da prolação do acto.
Será assim?
Consideram-se de conteúdo negativo os actos administrativos não produtores de alguma modificação na ordem jurídica, mantendo inalterada a esfera jurídica do administrado.
Ora, a suspensão jurisdicional da eficácia de actos de conteúdo negativo, equivaleria a levar o Tribunal a substituir-se à Administração no desempenho da função administrativa, em violação da separação das funções estaduais. Por outro lado, relativamente aos actos de conteúdo negativo, do decretamento da suspensão da eficácia não resultaria para o requerente qualquer efeito útil, não lhe proporcionando a tutela cautelar que necessita. Em tal caso, a suspensão, a ser concedida, não implicaria de "per si", atendendo às peculiares características deste meio processual, o deferimento ainda que provisório, da pretensão anteriormente denegada pelo acto objecto do pedido de suspensão. Efectivamente, a suspensão, dentro do descrito quadro, não teria potencialidade para determinar, ela mesma, a produção dos efeitos jurídicos negados ao administrado com a prática do acto.
No entanto, para efeitos de admissibilidade do meio cautelar da suspensão da eficácia, como é assinalado no acórdão deste STA de 30/10/1997 (rec. 42790), importa distinguir entre os actos negativos propriamente ditos e os actos "aparentemente negativos" ou "actos negativos com efeitos positivos", designadamente quando a estes está associado um efeito secundário ou acessório, ablativo de bem jurídico preexistente, sendo então considerada como admissível a suspensão de eficácia deste último tipo de actos, o que normalmente acontecerá quando se trate de actos que alterem imediatamente a situação jurídica ou de facto do requerente. Na verdade, com o eventual decretamento da suspensão da eficácia deste tipo de actos, não estão os tribunais a substituir-se à Administração, pois a suspensão traduzir-se-á apenas na paralisação, a título provisório, dos efeitos ablativos do acto negativo, tratando-se de um provisório "congelamento" da situação, de uma conservação da res integra, como é típico das medidas cautelares, visando assegurar que a sentença de mérito a proferir possa ter eficácia prática. É tradicionalmente apontado, como exemplificativo de tal situação, o caso do indeferimento de um pedido de prorrogação de uma situação em vias de extinção jurídica como o caso de uma licença que era renovável por acto da Administração, mas outros poderão apontar-se como o caso dos autos, como se evidenciará ao deante .
A propósito poderá ver-se na doutrina: Marcelo Caetano (Manual, 10.ª Ed., Vol. I, a p.566), Freitas do Amaral (Lições, IV Vol. A p. 318, Sérvulo Correia (Noções de Direito Administrativo, Vol. I a p. 527), Esteves de Oliveira e outros (in anotação ao art.º 150.º do CPA, ponto VII) e Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa – Lições -, a p. 141, Ed. de 1998).
É vasta a jurisprudência deste STA a respeito de tal questão, citando-se, entre outros e por mais recentes, os seguintes acórdãos: de 24/10/1996 (Rec. STA 41029.A), de 27/06/1996 (Rec. 40398), de 09/07/1996 (Rec. 40563), de 8/JUL/97 (rec. 42625.A), de 28/10/1999 (Rec. 45403), de16.DEZ.98 (Rec. 43.388-A), o acórdão citado de 30/10/1997 (Rec. 42790), de 26/04/2000 (Rec. 46011.A), de 26/04/2000 (Rec. 46011.A), de 09/01/2002 (Rec. 48277) e de 02/07/2002 (rec. 736).
Centrando agora a nossa atenção no caso da recorrente, no que tange à sua situação jurídico-funcional, antes da prolacção do acto suspendendo, na verdade, mais não detinha a mesma que a mera situação funcional com que se apresentou ao referido processo de acreditação, pelo que ao ver-lhe negada pelo acto suspendendo a recusa de creditação em nada viu alterada a sua esfera jurídica no plano da almejada creditação, pois que permaneceu com o mesmo estatuto que já detinha.
Outro tanto não pode porém dizer-se dos efeitos do acto suspendendo relativamente à situação preexistente. Efectivamente o interessado (que, inclusivé, integrava a lista das pessoas abrangidas pelo Despacho Normativo n.º 1/90 - cf. ponto 2. da M.ª de F.º) afirma, no que não é contrariada, que vem exercendo como sua única actividade profissional a de odontologista, actividade essa que tinha o seu enquadramento normativo, e só atendendo a época mais recente, no n.º 6 do art.º 14.º do Dec. Lei n.º 32171, de 29 de Julho de 1942, no Dec-Lei nº 343/78, de 16 de Novembro e na citada Port.ª n.º 765/78, que veio a regulamentar este diploma legal. Eram, pois, tais diplomas que definiam os actos odontológicos. Com a publicação da citada Lei 4/99 (alterada pela também citada Lei16/2002) visou-se regular e disciplinar a referida actividade, revogando aquele DL 343/78.
Ora, com a recusa da acreditação do requerente contida no acto suspendendo, fica o mesmo legalmente impedida de exercer a sua já referida actividade. Efectivamente, se o procedimento instaurado, de harmonia com o quadro normativo vigente, com vista a regular e disciplinar a referida actividade, terminar, no que ao interessado diz respeito, pela sua não acreditação, emerge naturalmente tal impedimento, o que aliás o mesma afirma e no que também não é contrariado.
Mas, assim sendo, ao contrário do que afirma a E.R., o acto administrativo em causa operou efeito ablativo de conteúdo positivo com manifesta incidência na esfera pessoal do requerente (que bem materializa, como melhor se verá de seguida), visto que a ser executado alteraria imediatamente, se não a sua situação jurídica, seguramente a sua situação de facto, pelo que é susceptível de ter a sua eficácia suspensa, cumprindo então conhecer do pedido, curando saber se se verificam os requisitos enunciados na lei para o efeito.
Como a doutrina e jurisprudência deste Supremo Tribunal vêm sublinhando, os requisitos (positivos e negativos) legalmente estabelecidos para a concessão da suspensão de eficácia do acto administrativo – n.º 1 do artº. 76º. da L.P.T.A. – são de verificação cumulativa, pelo que a eventual inverificação de qualquer dos requisitos ali enunciados conduzirá ao malogro da providência. Entre muitos outros, e por mais recentes, vejam-se os seguintes acórdãos deste STA: de 14.MAI.95 (Rec. 37.626-A), de 11.NOV.97 (Rec. 42.940-A), de 17.DEZ.98 (Rec. 44455), de 18-12-2002 (Rec. 01859/02), de 12-12-2002 (Rec. 01822/02), de 03-12-2002 (Rec. 01759/02) e de 20-11-2002 (Rec. 01585/02).
Estabelece a alínea a) do nº. 1 daquele preceito legal que: “A suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando a execução do acto causa provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso”.
Entende-se que aquele preceito estabelece a exigência de uma relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos de difícil reparação daí decorrentes, incumbindo ao requerente, por um lado, concretizar e especificar tais prejuízos e, por outro, alegar factos concretos e determinados que convençam o tribunal de que os prejuízos invocados são, em geral, segundo o decurso normal das coisas e os ditames da experiência comum, consequência adequada, típica, provável da execução do acto. Também se vem entendendo que são de difícil reparação os prejuízos quando, não sendo decretada a suspensão de eficácia, o eventual provimento do recurso não permita já a reconstituição da situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido praticada, concretamente em virtude de o acto consequenciar a cessação da actividade profissional do interessado que constitua a sua única fonte de proventos, sendo certo ser normalmente impossível (ou revestida de fortes dificuldades) a reconstituição da clientela que a alimentava. A propósito poderá ver-se abundante jurisprudência deste STA, de que se citam os seguintes acórdãos: de 13-07-93 (rec. nº 32257-A), de 22-09-94 (rec. nº 35685), de 26/09/1996 (rec. 40930 ), de 04/07/1996 (rec.40431), de 20/06/1996 (rec. 40455) e de 11/06/1996(40409 ).
Ora, o que acaba de se expor aplica-se por inteiro à situação do requerente, visto que, tendo como única actividade profissional a de odontologista, é exclusivamente de tal actividade que retira os proventos que lhe permitem subsistir, bem como ao seu agregado familiar, e fazer face aos compromissos que entretanto foi assumindo, como se alcança dos pontos 1. e 3. da M.ª de F.º. E, como também se viu, do quadro factual e normativo pertinentes, a recusa da acreditação do requerente contida no acto suspendendo impede-o de exercer a sua já referida actividade.
Tanto basta, pois, para concluir que deve considerar-se como verificado o requisito em causa.
Estabelece a alínea b) do nº. 1 do mesmo preceito legal, como segundo requisito para o deferimento do pedido de suspensão de eficácia, que, “a suspensão não determine grave lesão do interesse público”.
Para controlo da verificação do requisito negativo estabelecido naquele preceito legal, há que descortinar o interesse público que subjaz ao acto suspendendo e cuja efectivação o mesmo prossegue.
Ora, como já acima se viu, a E.R. e o M.P. propugnam no sentido de que o eventual deferimento da providência acarretaria grave lesão para o interesse público, basicamente por que, tendo o acto suspendendo a ver com a (não) comprovação dos requisitos para a acreditação como odontologista, e estando em causa a promoção da saúde pública (um interesse constitucionalmente protegido - vide artº 64 nº 1 da CRP), a continuação do exercício da actividade pela requerente, sem um adequado suporte e enquadramento legal, seriam frustradas as expectativas e a confiança dos cidadãos no exercício de uma actividade que se deseja fundada numa qualificada prestação de serviços de saúde por profissionais devidamente credenciados.
À luz do exposto, e numa primeira análise, não será fácil contrariar tal entendimento.
Na verdade, ao exercício de actividade que implica com a saúde pública, deve, em sociedades como a nossa e nos tempos de hoje (vide artº 64 nº 1 da CRP) estar associada como inequívoca afirmação de princípio, a necessidade de tal apenas ser possível por quem é titular da necessária habilitação profissional conferida pelo órgão da Administração para tal competente.
Só que, por outro lado, aquele vocábulo grave, comporta um conceito indeterminado, que terá de ser preenchido caso a caso. Ora, sucede que no caso, estamos perante uma situação de alguém que, ao longo de aproximadamente 20 anos vem desempenhando uma actividade no âmbito da saúde, que se candidatou a regularizar a sua situação de acordo com o quadro normativo vigente, e que afirma nunca, durante toda a sua vida de odontologista, ter dado origem a qualquer problema de saúde pública, nem ter sido, por qualquer forma, censurado por qualquer eventual mau exercício das regras de arte, como a requerente afirma (cf. art.º 45.º da p.i.), o que não é contrariado, desde logo pelo conteúdo do acto, o que, face ao já exposto, conferiria outro cariz à resolução da questão ora em análise. Efectivamente, como se viu, o afastamento da requerente do processo de acreditação, deveu-se à carência de um elemento instrutório (cf. ponto 9 da M.ª de F.º).
Decorre, assim, do exposto que também deve considerar-se como provado que, a suspensão de eficácia do acto em análise não determina grave lesão do interesse público.
Como terceiro requisito para o deferimento do pedido de suspensão de eficácia, estabelece a alínea c) do nº. 1 do mesmo preceito legal, que, “do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso”.
A enunciada condição só não será de considerar como verificada se, por uma análise dos elementos carreados para o processo de suspensão, seja de concluir, com um elevado grau de probabilidade, pela existência daqueles fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso, abarcando-se com tal expressão aquelas circunstâncias que afectam o conhecimento do recurso, e a que se refere o § 4.º do art.º 57.º do RSTA.
Ora, analisando os elementos dos autos, não pode concluir-se pela verificação daqueles fortes indícios..., e, ao invés, deve concluir-se que também concorre a verificação desta condição do deferimento do pedido de suspensão de eficácia.
