Quem foi o relator do acórdão 0264/06?

O relator foi Brandão de Pinho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0264/06?

O acórdão foi proferido em 18 de outubro de 2006.

0264/06 - STA

Sumário

I - O artigo 120.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, não extinguiu a garantia do 3.º grau de jurisdição para os processos pendentes, ainda que tramitados sob a espécie de recurso contencioso, na jurisdição tributária, à data da sua entrada em vigor. II - Não tendo sido invocados pelo tribunal a quo os alegados fundamentos apresentados pelo recorrente, não se encontram reunidos os pressupostos da nulidade da sentença por contradição entre os seus fundamentos e a decisão. III - Os regulamentos independentes devem indicar expressamente as leis que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão – artigo 115.º, n.º 7, da CRP. IV - Esta menção tem como função não apenas disciplinar o uso do poder regulamentar mas também garantir a segurança e transparência jurídicas. V – Para que este desiderato seja atingido, basta que a indicação da lei habilitante se faça no acto que dá publicidade ao regulamento, pois a Constituição não exige que a menção conste de um trecho determinado do mesmo, limitando-se à exigência de a menção ser expressa. VI – Se o edital respectivo não menciona expressamente a lei habilitante, há violação deste dever de citação e, consequentemente, vício de inconstitucionalidade formal. VII – A “sanação” de tal vício, aquando da notificação, não sana os vícios do acto notificado.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: O Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Lisboa vem recorrer da sentença do Tribunal Central Administrativo Sul, que julgou procedente o recurso que a A… interpusera da sentença do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa “que lhe julgou improcedente o recurso contencioso que havia interposto contra o despacho proferido pelo Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo da CML, de 16 de Novembro de 1993, no qual se condicionava a emissão da licença de construção ao pagamento de taxa pela realização de infraestruturas urbanísticas (…), processo que foi convolado para impugnação judicial”. Fundamentou-se a decisão na verificação de “que à data da liquidação se mantinha o vício da versão originária do Regulamento [da Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas] de falta de indicação da lei habilitante”, pelo que “o mesmo está afectado de inconstitucionalidade formal”. O recorrente formulou as seguintes conclusões: 1. Resulta provado que "decorre à evidência que o Edital em causa nasceu de uma proposta - a Proposta n° 138/91 - da Câmara Municipal de Lisboa, que foi aprovada por maioria na acta da reunião de 5 e Junho de 1991, com 13 votos a favor e 2 abstenções, nela se invocando expressamente "o que se expõe ao abrigo do determinado no artº 11° a) da Lei 1/87 de 6 de Janeiro (Finanças Locais), artº 39°, n° 2, l) do Decreto-Lei n° 100/84 de 29 de Março e expressamente artº 43°, n° 1 do Decreto-Lei n°400/84 de 31 de Dezembro." (Fls. 12 do acórdão). 2. É dito, igualmente pelo Acórdão em crise, na sequência do anteriormente referido que "se pode considerar cumprido "o dever de citação da lei habilitante" de que falam Gomes Canotilho e Vital Moreira. 3. Conclui o Acórdão que "Por consequência, não se pode falar in casu da ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário, inexistindo assim inconstitucionalidade formal, por referência ao n° 7 do artº115° da CRP." (fls. 14). 4. O Acórdão em causa finda, afirmando: "Verificando-se que à data da liquidação se mantinha o vício da versão originária do Regulamento de falta de indicação de lei habilitante, o mesmo está afectado de inconstitucionalidade formal", a nosso ver erradamente. 5. Os assertivos do douto acórdão, referidos nos anteriores números 3 e 4, demonstram clara e evidente contradição, entre os fundamentos e a decisão, pelo que o mesmo é nulo nos termos e para os efeitos da al. c) do n° 1 do artº 668° do CPC aplicável ex vi pelo artº 2° do CPPT. 6. Tendo havido inexactidão da publicação no DM do Edital n° 269/91, corrigida mais tarde pelo Edital n° 22/94, publicado no DM n° 16 876, de 14 de Fevereiro de 1994, entende o Acórdão em crise que esse facto tem influência, por se verificar que a menção da lei habilitante cumpre duas funções. 7. É dito no Acórdão que as funções são duas: "disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando os órgãos da Administração a controlarem em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento, mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, importantes para os destinatários da norma regulamentar.", as quais se encontram in casu cumpridas. 8. A primeira das funções encontra-se clara e indiscutivelmente satisfeita, o órgão competente para aprovar tal Regulamento controlou e cumpriu a habilitação. 9. A supra referida função (da menção da lei habilitante) encontra-se assegurada, pois a correcção ao Edital n° 269/91, ocorreu através do Edital n° 22/94, publicado no Diário Municipal n° 16 816, de 14 de Fevereiro de 1994, antes da notificação à ora recorrida do acto de liquidação, em 28 de Fevereiro de 1994. 10. Quando a recorrida A…, toma conhecimento do acto de liquidação, já a correcção ao Edital 269/91 se tinha operado e se considerava sanado o eventual vício. 11. O facto de o acto ter sido praticado em 16 de Novembro de 1993, não pode configurar qualquer importância, para a presente questão da arguida inconstitucionalidade formal, pois concluiu-se que ela não existia, por ter havido menção à lei habilitante na proposta de deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa. 12. O que releva, é o conhecimento do destinatário acerca da lei habilitante, ora a publicação com menção à lei habilitante, anterior à sua notificação, permite esse objectivo, atento aliás, o princípio segundo o qual decorre que "A ignorância ou má interpretação da lei não justifica a falta do seu cumprimento nem isenta as pessoas das sanções nela estabelecidas, "(artº 6° do Código Civil). 13. O Acórdão sub judice encontra-se assim ferido de erro de julgamento, pelo que deverá o mesmo ser revogado e substituído por decisão que negue provimento ao recurso interposto pela ora recorrida, confirmando o acto de liquidação em apreço. Termos em que, e nos demais de Direito, que V.Exas. doutamente suprirão, deverá o presente recurso merecer provimento, devendo ser o Acórdão recorrido declarado nulo, por notória existência de oposição com os seus fundamentos e por se verificar erro de julgamento. Em consequência, deverá o mesmo ser substituído por decisão que negue provimento ao recurso interposto pela ora recorrida, confirmando-se o acto de liquidação em apreço. Assim se fazendo a DEVIDA JUSTIÇA Por sua vez, contra-alegou a recorrida: 1a - Os presentes autos sempre foram processados e tramitados como recurso contencioso até à prolação do Acórdão do STA de 27.04.2005, Proc. 800/04, 2a Secção (a fls. dos autos), de acordo com o qual passaram a seguir "os termos dos recursos jurisdicionais previstos no C.P.P.T," (cfr. Acórdão do STA de 27.04.2005, a fls. dos autos); 2a - Aos presentes autos não vinha sendo aplicado, pois, o C.P.T., pelo que não lhes passou a ser aplicado, por força do disposto no artigo 12° da Lei n.° 15/2001, de 5 de Junho, o C.P.P.T.; 3a - Do que resulta que, nem o artigo 120° do ETAF, na redacção dada pelo D.L n.° 229/96, de 29 de Novembro, nem o mencionado artigo 12° da Lei n.° 15/2001, se aplicavam aos presentes autos à data da respectiva publicação. 4a - Ao tempo da aprovação dos referidos diplomas, os presentes autos não eram "regulados pelo Código de Processo Tributário" mas sim pela legislação própria do contencioso administrativo, conforme expressa remissão operada pelo artigo 118°, n.° 3, do C.P.T.; 5a - Assim, não se integravam estes autos no "contencioso tributário", nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 120° do ETAF, na redacção do D.L n.° 229/96; 6a - Neste quadro, pretender agora que têm aplicação ao caso sub judice as normas transitórias que ao tempo da sua emissão não se aplicavam ao mesmo, afigura-se incompatível com as regras gerais da aplicação das leis no tempo (artigo 12°, n.° 1, do Código Civil) e atenta gravemente contra o juízo do STA constante do Acórdão de 27.04.2005, transitado em julgado, que desta forma resultaria contraditório e imprestável; 7a - Donde, não sendo o presente recurso legalmente admissível segundo as regras vigentes disciplinadoras da matéria e não sendo o mesmo abrangido pelos dispositivos mencionados, nos termos referidos, resulta o mesmo inadmissível, o que se alega, para os devidos efeitos, ao abrigo do disposto no artigo 687°, n.º 4, do C.P.C.; 8a -Para o caso de assim se não vir a entender, e sem conceder, resulta claro que a única questão suscitada pela recorrente nas respectivas alegações de recurso consiste na apreciação da inconstitucionalidade formal; 9a - Tal inconstitucionalidade verifica-se, não podendo ser desqualificada através de interpretações menos conformes à Constituição, dadas as especificidades do caso concreto em apreço; 10a - A recorrente confunde ou faz por confundir o Acórdão recorrido com o Acórdão n.° 639/95 do TC naquele citado, dando por provados no primeiro factos que apenas constam deste último e atribuindo ao Acórdão recorrido conclusões que, em bom rigor, foram extraídas no Acórdão do TC. 11a - Sendo certo que não há contradição entre os dois acórdãos, dados os diferentes contextos em que foram proferidos, conforme resulta de uma análise cuidada dos mesmos; 12a - Diferentemente do que sucedeu no Acórdão n.° 639/95 do TC, no Acórdão recorrido é de uma fiscalização concreta da constitucionalidade que se trata, na qual não há que atender aos valores colectivos que poderiam resultar prejudicados com uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral; 13a - Sendo certo que, precisamente por isso e porque sempre haverá que atentar na situação concreto resultante da aplicação da norma julgada inconstitucional, é que o TC fez constar, no referido Acórdão, a diferença entre as duas situações; 14a - Até porque, no limite, o que está em causa nos presentes autos é o princípio da legalidade dos impostos e o seu corolário natural - o direito de não pagar Impostos inconstitucionais - que constitui um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias; 15a - A recorrente pretende desvalorizar toda esta situação, alegando que o que releva é a data do pagamento e não da prática do acto de liquidação respectivo, quando na verdade é precisamente o inverso: se é verdade, como diz a recorrente, que na data em que a ora recorrida foi notificada para proceder ao pagamento em questão, já a segunda versão do Regulamento tinha sido publicada por edital, com a "rectificação" descrita, então o que se impunha é que tivesse sido praticado novo acto de liquidação, ao abrigo da segunda versão do Regulamento; 16a - Coisa que não foi feita e torna a liquidação nula ou anulável, como bem decidiu o Acórdão recorrido. Nestes termos, com o douto e habitual suprimento, que se invoca, deve o presente Recurso ser rejeitado, por inadmissível; caso assim se não entenda, deverá o mesmo ser julgado improcedente e, em consequência, ser confirmado o Acórdão recorrido, com as devidas e legais consequências. O Exmo. Magistrado do Ministério Público deu parecer no sentido do não provimento do recurso pois “o acórdão recorrido acolheu sem reserva a doutrina do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 639/95, processo n.º 19/94, que apreciou idêntica concreta questão”, sendo que “a tese da recorrente coonestaria um inaceitável entendimento, segundo o qual uma notificação válida (por obediência aos requisitos legais específicos da sua elaboração) convalidaria um acto notificado inválido)”. E, colhidos os vistos legais, nada obsta à decisão. Em sede factual, vem apurado que: a)- Em 25/10/1989 a recorrente, "A…", na qualidade de proprietária de um prédio sito na rua Dr…, n°…, em Lisboa, requereu na CMLisboa a aprovação de um projecto de arquitectura de obras de alteração e ampliação que pretendia levar a efeito naquele prédio, bem como a emissão da competente licença de construção - cfr. proc. 5010/OB/89, maxime fls. 1; b)- Em 11/05/1992, os serviços da CML informaram o seguinte: "Após análise dos processos n°s 5010/OB/89 e 5012/OB/89 e do processo 9762/91, apensos, verificou-se que foi dada resposta positiva às questões que levaram ao indeferimento do p.p., tendo já sido emitidos pareceres favoráveis pela DMPGU, Departamento de Tráfego e Departamento de Gestão Urbanística, pelo IPPC, ASC e RSB. Não havendo nada a opor, mantêm-se os pareceres e despachos anteriores, pelo que se julga de propor o deferimento do presente processo" - cfr. fls. 178 do proc. 5010/OB/89; c)- Sobre essa informação recaiu o seguinte despacho: "Concordo. Aprovo. 25/5/92 O Vereador", seguida de uma assinatura - cfr. fls. 178 do proc. 5010/OB/89; d)- Através da informação n° 14 IO/DP/93, constante de fls. 665 e 666 do proc. 5010/OB/89/ de 15/11/1993, foi efectuado o cálculo da "taxa urbanística" prevista nos arts. 4° e 5° do Regulamento Municipal da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas, no montante de esc. 119 323 800$00 - cfr. fls. supra; e)- A informação a que se alude em d) que antecede mereceu despacho de "Concordo", proferido pelo Vereador …, da CMLisboa, em 16/11/1993, que condicionou a emissão da licença de construção ao pagamento de taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, adiante designada TRIU - cfr. fl. 665 do proc. 5010/OB/89; f)- A recorrente obteve da CML autorização para efectuar obras de alteração do seu prédio constituído por 4 pisos destinados a habitação, conservando as fachadas do edifício e demolindo e reconstruindo o respectivo interior, prevendo tal alteração um aumento de área de cerca de 2036 m2 e a mudança de uso de habitação para serviços - cfr. fls. 5 a 29, 112, 113, 665 e 666 do proc. 5010/OB/89; g)- Em 28/02/1994 a recorrente foi notificada pelos competentes serviços da CML, através de ofício com data de 25/02/1994, para proceder ao pagamento no prazo de 30 dias úteis a partir da data do aviso de recepção, da licença de obras no montante de esc. l 427 480$00 e da TRIU no montante de esc. 119 323 800$00 - cfr. fls. 677 e 678 do proc. 5010/OB/89; h) Em 28/02/1994 a recorrente procedeu ao pagamento daquelas licença de obras e TRIU referidas em g) que antecede - cfr. fls. 679 e 681 do proc. 5010/OB/89; i)- A quantia referida em d) que antecede foi liquidada com base no Regulamento da TRIU, constante do Edital n° 269/91, de 20/12/1991, alterado pela Deliberação n° 487/AML/93, de 18/06/1993 - cfr. fls. 232 e 233 destes autos; j)- No Diário Municipal n° 16 233, de 21/10/1991, foi publicado o Despacho n° 192/P/91, no qual, para além do mais, o então Presidente da CML delegou no. Vereador …, com a faculdade de subdelegar, as competências que são próprias do Presidente da CML e as que lhe estão delegadas, a fim de gerir a Direcção Municipal de Finanças e Património - cfr. fls. 39 a 41 destes autos; 1)- A petição inicial que originou estes autos de recurso deu entrada no TAC de Lisboa em 28/04/1994 e, após sucessivas decisões de declaração de incompetência material, foi distribuída neste tribunal, em 22/10/1998. Ao abrigo do artº 712° n° 1 al. a) do CPC aditam-se ao probatório os seguintes factos que relevam para a decisão da nulidade por omissão de pronúncia suscitada no recurso e das questões que sobre a mesma opôs a recorrida: m)- No artº 14° da p.i. a impugnante alegou que "O referido RTMIEU sempre seria nulo, pois não se limitou a regulamentar qualquer lei existente, que aliás nem sequer indica". n)- Na sua resposta apresentada a fls. 134 e ss, o recorrido veio afirmar que "as normas contidas no Regulamento das Taxas de Infra-estruturas Urbanísticas, encontram o seu fundamento legal na al. a) do artº 11° da Lei 1/87 - Lei de habilitação- e suporte constitucional nos art°s. 240° e 242° da CRP". o)- Por despacho proferido em 11/06/1999, exarado a fls. 170, o M° Juiz «a quo» determinou que "Com fotocópias de fls. 11, oficie aos serviços da CMC solicitando nos remetam fotocópia do ou dos Editais tidos em consideração naquele acto de liquidação". p)- Através do ofício que se encontra a fls. 177, os serviços da CMC remeteram cópia do Edital n° 122/95, de 5/12, que aprova a alteração ao RTMIEU, CONCRETAMENTE DOS SEUS ART°S. 3°, 4°, 5°, 6°, 7° E 8° E QUADROS anexos a esse Regulamento, publicado através dos Editais n°s 24 e 135/94 e 56/95, respectivamente de 14/2, 6/12 e 30/5. q)- A liquidação foi operada com base no RTRIU aprovado pela deliberação de 11/07/1991 da Assembleia Municipal de Lisboa, constante do Edital n° 269/91, constante de fls. 232 cujo intróito, sob a epígrafe "CRIAÇÃO DA TAXA MUNICIPAL DE INFRA-ESTRUTURAS URBANÍSTICAS", é do seguinte teor:- Faz-se saber que em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa de 11 de Julho de 1991, foi aprovada a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, conforme Proposta nº 138/91, que a seguir se transcreve: Proposta nº 138/91 (subscrita pelo Vereador …:- Proponho: Submeter à Assembleia Municipal a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, que se rege pelo seguinte Regulamento:''. r)- A cópia de RTRIU, referida na antecedente al. foi junta pela recorrente nas suas alegações pré-sentenciais, além do mais para demonstrar, por confronto com o Edital n° 122/95, mencionado na 1. u) supra e remetido pelos serviços da CMC a solicitação do M° Juiz, que "O RTIU é ainda inconstitucional por não conter qualquer indicação respeitante à lei que visa regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, em clara violação do disposto no artº 112°, n° 8, da CRP"- cfr. artº 25° da peça - ; que, "sendo os regulamentos elaborados pelas autarquias no âmbito do prossecução das suas actividades o exemplo de escola dos regulamentos independentes (V. Freitas do Amaral, ob. Cif. pp 20), claro está que não poderia o RTRIU deixar de fazer referência à lei de habilitação, sob pena de ser, como é, inválido" - vd. artº 27°-; que "De resto, neste sentido, cumpre salientar que o próprio RTRIU, nas suas versões mais recentes, - de que é exemplo a que resultou das alterações de 09.11.95 e que consta do edital n° 122/95 junto aos autos pela recorrente - já faz referência à lei de habilitação, em conformidade com o imperativo constitucional acima referido"- artº 29º- e que "Sucede que, à data da prática do acto recorrido (16.11.93)- não fazia, posto que o Regulamento então existente e, consequentemente, aplicável, era o que foi aprovado em reunião da assembleia municipal de 11.07.91, constando do edital n° 269/91, conforme já foi sobejamente referido" - artº 30° da mesma peça. s)- Por seu lado, a recorrida apresentou as suas alegações a fls. 241 em que refere, a págs.245/246 que "...face à Lei de previsão, ou Lei da Habilitação, artº 11° alínea a) da Lei n° 1/87 ..." e, mais adiante "Refere a Recorrente que o Regulamento da TRIU, aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal de 91.07.11 publicado no DM n° 16276 de 91.12.21. é inconstitucional.(..)Isto porque, segundo a Recorrente, o RTRIU consubstancia a criação de um imposto não previsto na lei e sempre seria nulo por não ter natureza regulamentar de qualquer lei existente, que nem sequer indica (cfr. art°s 13° a 15a da p.i.). Vejamos, pois: A questão dos autos é a de saber se o acto de liquidação, praticado ao abrigo do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas (RTRIU) da cidade de Lisboa, na redacção dada pelo Edital n° 269/91, de 20 de Dezembro de 1991, padece de vício de violação de lei constitucional. Mas, em primeiro lugar, por se tratarem de questões prévias cuja procedência prejudica o conhecimento de qualquer outra, há que apreciar a questão da admissibilidade do recurso, invocada pela recorrida, e a da nulidade da sentença, invocada pelo recorrente. I. Quanto à Admissibilidade do Recurso: O Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, que criou o Tribunal Central Administrativo, deu nova redacção ao artigo 120.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que passou a estatuir que “a extinção do anterior 3.º grau de jurisdição no contencioso tributário operada pelo presente diploma apenas produz efeitos relativamente aos processos instaurados após a sua entrada em vigor” – o que aconteceu em 15 de Setembro de 1997, por força do artigo 5.º, n.º 1, do predito Decreto-Lei. Ora, “a petição inicial que originou estes autos de recurso deu entrada no TAC de Lisboa em 28/04/1994” – cfr. o n.º 1 da alínea j) do probatório -, antes, portanto, daquela data. Pelo que, à data da «entrada em vigor», o processo (de recurso contencioso) encontrava-se pendente na jurisdição do “contencioso tributário”, podendo assim as partes socorrer-se do 3.º grau de jurisdição. A tal não obsta a convolação do processo de recurso contencioso em impugnação judicial, com fundamento em erro na forma do processo, já que anteriormente à reforma de 1996 do ETAF, não havia, em primeira instância, recursos contenciosos na jurisdição tributária. Pois não é a forma do processo que determina a jurisdição competente mas, pelo contrário, é a esta que cabe a determinação daquela. Ou seja: a utilização do meio processual recurso contencioso não coloca o processo fora da jurisdição do «contencioso tributário». Por outro lado, a convolação ordenada por este tribunal não prejudicou o “aproveitamento dos actos que podem ser aproveitados, como determina o n.º 1 do artigo 199.º do Código de Processo Civil, subsidiariamente aplicável”, “não tendo a utilização do recurso contencioso, em vez do processo de impugnação judicial, implicado qualquer limitação dos poderes processuais das partes” – cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Abril de 2005, proferido no processo 0800/04. Assim, como a garantia do 3.º grau de jurisdição não se extinguiu para os processos pendentes na jurisdição tributária após a entrada em vigor do novo ETAF, o presente recurso é admissível, mesmo tratando-se de processos inicialmente tramitados como recursos contenciosos, ainda que ilegalmente, uma vez que só através do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, os Tribunais Tributários de 1.ª Instância passaram a ser competentes para a sua apreciação. II. Quanto à invocada Nulidade por Contradição entre os Fundamentos e a Decisão: Para fundamentar a sua decisão, o acórdão recorrido socorreu-se do aresto do Tribunal Constitucional n.º 639/95, de 15 de Novembro, - que, por sua vez, cita outros dois arestos deste tribunal, retirando clareza à exposição - do qual extraiu: 1 - a admissibilidade da impugnação judicial e a sua idoneidade, enquanto um dos “mecanismos processuais à disposição dos interessados, incluindo o controlo concreto da constitucionalidade”, para eliminar “os efeitos eventualmente produzidos por tais normas [do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas], durante aquele tempo [“o período intertemporal decorrido entre os dois Editais”] em que vigoraram”. 2 – a inconstitucionalidade formal do RTRIU antes da publicação do segundo edital, que só não teria sido declarada pelo Tribunal Constitucional por se tratar “in casu de processo de fiscalização abstracta de constitucionalidade”, não encontrando este tribunal “um interesse jurídico relevante na emissão de uma declaração de inconstitucionalidade formal, com força obrigatória geral, que atinja todas as normas constantes do Regulamento em causa”. Com efeito, “qualquer interesse, eventualmente existente, na pretendida declaração de inconstitucionalidade não se reveste de conteúdo prático aplicável, sendo inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade”. Cfr. o acórdão do tribunal a quo que aprecia a nulidade invocada, nos termos do artigo 668.º, n.º 4, do Código de Processo Civil, que, a fls. 762, sumaria a fundamentação acolhida no acórdão recorrido. Ora, não tendo sido invocados pelo tribunal a quo os alegados fundamentos apresentados pelo recorrente, não podem estes estar em contradição com a decisão, pelo que inexiste a invocada nulidade. A existir nulidade da sentença seria por falta de fundamentação da declaração de inconstitucionalidade, que não vem alegada e não é de conhecimento oficioso. Na verdade, como se disse, o Tribunal Constitucional não se pronunciou – pois que apreciava em sede de fiscalização abstracta da constitucionalidade – sobre esta in medio tempore (entre a data da primeira publicação do regulamento e a do segundo edital) pelas razões referidas – cfr. II, 2. De modo que tal aresto do Tribunal Constitucional apenas podia servir de fundamento para a admissibilidade da impugnação contenciosa e apreciação, em concreto, da constitucionalidade, naquele período temporal intermédio – cfr. supra, n.º II, 1 – mas já não para a resolução da questão de fundo: a predita inconstitucionalidade. III. Quanto à Legalidade do Acto de Liquidação: O acto de liquidação em crise foi praticado ao abrigo do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas (RTRIU) da cidade de Lisboa, na redacção dada pelo Edital n° 269/91, de 20 de Dezembro de 1991. Nos termos do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa, na redacção dada pela Lei Constitucional 1/89, de 8 de Julho, “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”. É, assim, uma exigência constitucional que os regulamentos independentes «indiquem expressamente» as suas leis habilitantes («leis que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão»). Se tal não acontecer, isto é, se houver violação do dever de citação da lei habilitante, o regulamento padecerá de inconstitucionalidade formal. Como se pode ler no acórdão recorrido, citando o aresto do Tribunal Constitucional n.º 639/95, o RTRIU foi aprovado com base na Proposta n.º 138/91, da Câmara Municipal de Lisboa, que foi elaborada, como a própria expressamente invocava, “ao abrigo do determinado no artigo 11.º, alínea a), da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Finanças Locais), artigo 39.º, n.º 2, alínea l) do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março e expressamente artigo 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Janeiro”. Do mesmo modo foi fixado que “da acta n.º 45 da sessão ordinária da Assembleia Municipal de Lisboa, iniciada no dia 20 de Junho e continuada em 11 de Julho de 1991, consta o ‘ponto onze’, exactamente sobre a dita Proposta, enviada ‘ao abrigo da alínea l) do número 2 do artigo 39.º do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março’, aí se dando conta da apresentação da proposta (…) e da discussão que ela originou, (…) terminando com a votação (…)”. Pelo que face ao conteúdo da alínea l) do número 2 do artigo 39.º do predito Decreto-Lei (“Compete ainda à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar o respectivo quantitativo”) e do artigo 11.º, alínea a) da Lei n.º 1/87 (“Os municípios podem cobrar taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas”), o tribunal a quo, também citando o predito aresto do Tribunal Constitucional, entendeu que “tais elementos probatórios apontam claramente no sentido de que (…) as normas regulamentares aprovadas pela Assembleia Municipal de Lisboa assentaram numa proposta camarária (…) e nela vem citada e identificada a lei habilitante” – o artigo 11.º, alínea a), da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais). Contudo, o edital n.º 269/91, de 20 de Dezembro, que deu publicidade à aprovação da predita proposta, ao fazer a sua transcrição, omitiu a citação e a identificação da lei habilitante – cfr. alínea q) do probatório – tendo sido, mais tarde, corrigido – cfr. alínea i). De acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, o artigo 115.º, n.º 7, da CRP, não impõe que “a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do regulamento”, limitando-se “à exigência de a menção ser expressa, recusando, deste modo, a legitimidade de citações “tácitas” da base legal autorizante” – cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 357/99, de 15 de Junho. Pois esta menção tem como função não apenas “disciplinar o uso do poder regulamentar” mas também “garantir a segurança e transparência jurídicas, sobretudo relevantes à luz da principiologia do Estado de direito democrático” – cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., anotação ao artigo 115.º. Na jurisprudência inicial do Tribunal Constitucional entendia-se que todos os regulamentos “estão umbilicalmente ligados a uma lei (…) que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento” – cfr. acórdãos n.os 76/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça 376, p. 179, 268/88, BMJ 381, p. 241, 254/90, BMJ 399, p. 129 e 160/93, BMJ 424, p. 170. No caso, a proposta aprovada, que não o regulamento, fazia referência expressa à alínea a) do artigo 11.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, a lei habilitante. Situação que o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 639/95, considerou suficiente, após a rectificação do edital (o que, no caso dos autos, não acontece), para satisfazer a exigência constante do n.º 7 do artigo 115.º da CRP. Mais recentemente, o Tribunal Constitucional adoptou uma jurisprudência ainda menos exigente, ao decidir que a menção da lei habilitante não teria, sequer, que constar da proposta aprovada. No acórdão n.º 1140/96, de 6 de Novembro, este tribunal concluiu que a ratio do preceito em análise é “que os destinatários das normas regulamentares saibam em que norma legal se funda o poder com base nas quais elas são editadas, já que isso constitui garantia de segurança e de transparência”, concluindo que “para que aquele desiderato seja atingido, basta que a indicação da lei habilitante se faça no acto que dá publicidade ao regulamento”. Assim, para se dar cumprimento ao disposto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, a menção da lei habilitante tem de constar «expressamente» do edital (ou do boletim da autarquia, quando exista). Ou seja: não basta que se possa “identificar com elevado grau de probabilidade as normas (…) que habilitaram o órgão autárquico a aprovar este regulamento” – cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 160/93, de 9 de Fevereiro -, sendo que a Constituição não impõe um local determinado onde se tenha que efectuar essa menção. Ponto é que o local onde se indique a menção seja adequado a “garantir a segurança e transparência jurídicas, sobretudo relevantes à luz da principiologia do Estado de direito democrático”. O que nem a proposta aprovada nem a acta da reunião em que a deliberação foi tomada garantem. Com efeito, no acórdão n.º 524/95, de 28 de Setembro, o Tribunal Constitucional julgou não ser suficiente “que conste apenas da acta da assembleia municipal que aprovou o regulamento a norma que atribui a esse órgão colegial competência para aprovar posturas e regulamentos, sendo o regulamento [publicado] totalmente omisso a este respeito”. Resulta claro que, para a jurisprudência do Tribunal Constitucional, apenas o edital (ou o boletim da autarquia, caso exista) onde seja publicado o regulamento, é meio idóneo para cumprir a exigência do artigo 115.º, n.º 7, da CRP. No caso dos autos, o acto de liquidação em crise foi praticado ao abrigo do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas (RTRIU), na redacção dada pelo Edital n° 269/91, de 20 de Dezembro de 1991. Redacção que não mencionava a lei habilitante - o artigo 11.º, alínea a), da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais). Pelo que, face ao exposto, não tendo havido publicidade da menção da lei habilitante, foi violado o dever de citação da lei habilitante, previsto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, padecendo o regulamento de vício de inconstitucionalidade formal que afecta o acto de liquidação. Na apreciação da legalidade da liquidação é irrelevante que, antes da sua notificação, a ilegitimidade constitucional tenha sido suprida através da publicação da lei de habilitação no edital n.º 22/94, de 14 de Fevereiro, já que, por um lado, o acto de liquidação está sujeito ao princípio da legalidade tributária – artigo 8.º, n.º 2, alínea a), da LGT - e, por outro, a legalidade da notificação não sana os vícios do acto notificado. Assim, apesar de validamente notificado, o acto de liquidação é inválido por ter sido praticado ao abrigo de normas regulamentares inconstitucionais já que, como bem acentua o Ministério Público, tese contrária “coonestaria um inaceitável entendimento, segundo o qual uma notificação válida (por obediência aos requisitos legais específicos da sua elaboração) convalidaria um acto notificado inválido”. Termos em que se acorda, com a presente fundamentação, negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 18 de Outubro de 2006. Brandão de Pinho (relator) – Lúcio Barbosa – Baeta de Queiroz.

Sumário

II- Não tendo sido invocados pelo tribunal a quo os alegados fundamentos apresentados pelo recorrente, não se encontram reunidos os pressupostos da nulidade da sentença por contradição entre os seus fundamentos e a decisão.

III- Os regulamentos independentes devem indicar expressamente as leis que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão – artigo 115.º, n.º 7, da CRP.

IV- Esta menção tem como função não apenas disciplinar o uso do poder regulamentar mas também garantir a segurança e transparência jurídicas.

V- Para que este desiderato seja atingido, basta que a indicação da lei habilitante se faça no acto que dá publicidade ao regulamento, pois a Constituição não exige que a menção conste de um trecho determinado do mesmo, limitando-se à exigência de a menção ser expressa.

VI- Se o edital respectivo não menciona expressamente a lei habilitante, há violação deste dever de citação e, consequentemente, vício de inconstitucionalidade formal.

VII- A “sanação” de tal vício, aquando da notificação, não sana os vícios do acto notificado.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

O Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Lisboa vem recorrer da sentença do Tribunal Central Administrativo Sul, que julgou procedente o recurso que a A… interpusera da sentença do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa “que lhe julgou improcedente o recurso contencioso que havia interposto contra o despacho proferido pelo Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo da CML, de 16 de Novembro de 1993, no qual se condicionava a emissão da licença de construção ao pagamento de taxa pela realização de infraestruturas urbanísticas (…), processo que foi convolado para impugnação judicial”.

Fundamentou-se a decisão na verificação de “que à data da liquidação se mantinha o vício da versão originária do Regulamento [da Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas] de falta de indicação da lei habilitante”, pelo que “o mesmo está afectado de inconstitucionalidade formal”.

O recorrente formulou as seguintes conclusões:

1. Resulta provado que "decorre à evidência que o Edital em causa nasceu de uma proposta - a Proposta n° 138/91 - da Câmara Municipal de Lisboa, que foi aprovada por maioria na acta da reunião de 5 e Junho de 1991, com 13 votos a favor e 2 abstenções, nela se invocando expressamente "o que se expõe ao abrigo do determinado no artº 11° a) da Lei 1/87 de 6 de Janeiro (Finanças Locais), artº 39°, n° 2, l) do Decreto-Lei n° 100/84 de 29 de Março e expressamente artº 43°, n° 1 do Decreto-Lei n°400/84 de 31 de Dezembro." (Fls. 12 do acórdão).

2. É dito, igualmente pelo Acórdão em crise, na sequência do anteriormente referido que "se pode considerar cumprido "o dever de citação da lei habilitante" de que falam Gomes Canotilho e Vital Moreira.

3. Conclui o Acórdão que "Por consequência, não se pode falar in casu da ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário, inexistindo assim inconstitucionalidade formal, por referência ao n° 7 do artº115° da CRP." (fls. 14).

4. O Acórdão em causa finda, afirmando: "Verificando-se que à data da liquidação se mantinha o vício da versão originária do Regulamento de falta de indicação de lei habilitante, o mesmo está afectado de inconstitucionalidade formal", a nosso ver erradamente.

5. Os assertivos do douto acórdão, referidos nos anteriores números 3 e 4, demonstram clara e evidente contradição, entre os fundamentos e a decisão, pelo que o mesmo é nulo nos termos e para os efeitos da al. c) do n° 1 do artº 668° do CPC aplicável ex vi pelo artº 2° do CPPT.

6. Tendo havido inexactidão da publicação no DM do Edital n° 269/91, corrigida mais tarde pelo Edital n° 22/94, publicado no DM n° 16 876, de 14 de Fevereiro de 1994, entende o Acórdão em crise que esse facto tem influência, por se verificar que a menção da lei habilitante cumpre duas funções.

7. É dito no Acórdão que as funções são duas: "disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando os órgãos da Administração a controlarem em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento, mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, importantes para os destinatários da norma regulamentar.", as quais se encontram in casu cumpridas.

8. A primeira das funções encontra-se clara e indiscutivelmente satisfeita, o órgão competente para aprovar tal Regulamento controlou e cumpriu a habilitação.

9. A supra referida função (da menção da lei habilitante) encontra-se assegurada, pois a correcção ao Edital n° 269/91, ocorreu através do Edital n° 22/94, publicado no Diário Municipal n° 16 816, de 14 de Fevereiro de 1994, antes da notificação à ora recorrida do acto de liquidação, em 28 de Fevereiro de 1994.

10. Quando a recorrida A…, toma conhecimento do acto de liquidação, já a correcção ao Edital 269/91 se tinha operado e se considerava sanado o eventual vício.

11. O facto de o acto ter sido praticado em 16 de Novembro de 1993, não pode configurar qualquer importância, para a presente questão da arguida inconstitucionalidade formal, pois concluiu-se que ela não existia, por ter havido menção à lei habilitante na proposta de deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa.

12. O que releva, é o conhecimento do destinatário acerca da lei habilitante, ora a publicação com menção à lei habilitante, anterior à sua notificação, permite esse objectivo, atento aliás, o princípio segundo o qual decorre que "A ignorância ou má interpretação da lei não justifica a falta do seu cumprimento nem isenta as pessoas das sanções nela estabelecidas, "(artº 6° do Código Civil).

13. O Acórdão sub judice encontra-se assim ferido de erro de julgamento, pelo que deverá o mesmo ser revogado e substituído por decisão que negue provimento ao recurso interposto pela ora recorrida, confirmando o acto de liquidação em apreço.

Termos em que, e nos demais de Direito, que V.Exas. doutamente suprirão, deverá o presente recurso merecer provimento, devendo ser o Acórdão recorrido declarado nulo, por notória existência de oposição com os seus fundamentos e por se verificar erro de julgamento.

Em consequência, deverá o mesmo ser substituído por decisão que negue provimento ao recurso interposto pela ora recorrida, confirmando-se o acto de liquidação em apreço.

Assim se fazendo a DEVIDA JUSTIÇA

Por sua vez, contra-alegou a recorrida:

1a - Os presentes autos sempre foram processados e tramitados como recurso contencioso até à prolação do Acórdão do STA de 27.04.2005, Proc. 800/04, 2a Secção (a fls. dos autos), de acordo com o qual passaram a seguir "os termos dos recursos jurisdicionais previstos no C.P.P.T," (cfr. Acórdão do STA de 27.04.2005, a fls. dos autos);

2a - Aos presentes autos não vinha sendo aplicado, pois, o C.P.T., pelo que não lhes passou a ser aplicado, por força do disposto no artigo 12° da Lei n.° 15/2001, de 5 de Junho, o C.P.P.T.;

3a - Do que resulta que, nem o artigo 120° do ETAF, na redacção dada pelo D.L n.° 229/96, de 29 de Novembro, nem o mencionado artigo 12° da Lei n.° 15/2001, se aplicavam aos presentes autos à data da respectiva publicação.

4a - Ao tempo da aprovação dos referidos diplomas, os presentes autos não eram "regulados pelo Código de Processo Tributário" mas sim pela legislação própria do contencioso administrativo, conforme expressa remissão operada pelo artigo 118°, n.° 3, do C.P.T.;

5a - Assim, não se integravam estes autos no "contencioso tributário", nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 120° do ETAF, na redacção do D.L n.° 229/96;

6a - Neste quadro, pretender agora que têm aplicação ao caso sub judice as normas transitórias que ao tempo da sua emissão não se aplicavam ao mesmo, afigura-se incompatível com as regras gerais da aplicação das leis no tempo (artigo 12°, n.° 1, do Código Civil) e atenta gravemente contra o juízo do STA constante do Acórdão de 27.04.2005, transitado em julgado, que desta forma resultaria contraditório e imprestável;

7a - Donde, não sendo o presente recurso legalmente admissível segundo as regras vigentes disciplinadoras da matéria e não sendo o mesmo abrangido pelos dispositivos mencionados, nos termos referidos, resulta o mesmo inadmissível, o que se alega, para os devidos efeitos, ao abrigo do disposto no artigo 687°, n.º 4, do C.P.C.;

8a -Para o caso de assim se não vir a entender, e sem conceder, resulta claro que a única questão suscitada pela recorrente nas respectivas alegações de recurso consiste na apreciação da inconstitucionalidade formal;

9a - Tal inconstitucionalidade verifica-se, não podendo ser desqualificada através de interpretações menos conformes à Constituição, dadas as especificidades do caso concreto em apreço;

10a - A recorrente confunde ou faz por confundir o Acórdão recorrido com o Acórdão n.° 639/95 do TC naquele citado, dando por provados no primeiro factos que apenas constam deste último e atribuindo ao Acórdão recorrido conclusões que, em bom rigor, foram extraídas no Acórdão do TC.

11a - Sendo certo que não há contradição entre os dois acórdãos, dados os diferentes contextos em que foram proferidos, conforme resulta de uma análise cuidada dos mesmos;

12a - Diferentemente do que sucedeu no Acórdão n.° 639/95 do TC, no Acórdão recorrido é de uma fiscalização concreta da constitucionalidade que se trata, na qual não há que atender aos valores colectivos que poderiam resultar prejudicados com uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral;

13a - Sendo certo que, precisamente por isso e porque sempre haverá que atentar na situação concreto resultante da aplicação da norma julgada inconstitucional, é que o TC fez constar, no referido Acórdão, a diferença entre as duas situações;

14a - Até porque, no limite, o que está em causa nos presentes autos é o princípio da legalidade dos impostos e o seu corolário natural - o direito de não pagar Impostos inconstitucionais - que constitui um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias;

15a - A recorrente pretende desvalorizar toda esta situação, alegando que o que releva é a data do pagamento e não da prática do acto de liquidação respectivo, quando na verdade é precisamente o inverso: se é verdade, como diz a recorrente, que na data em que a ora recorrida foi notificada para proceder ao pagamento em questão, já a segunda versão do Regulamento tinha sido publicada por edital, com a "rectificação" descrita, então o que se impunha é que tivesse sido praticado novo acto de liquidação, ao abrigo da segunda versão do Regulamento;

16a - Coisa que não foi feita e torna a liquidação nula ou anulável, como bem decidiu o Acórdão recorrido.

Nestes termos, com o douto e habitual suprimento, que se invoca, deve o presente Recurso ser rejeitado, por inadmissível; caso assim se não entenda, deverá o mesmo ser julgado improcedente e, em consequência, ser confirmado o Acórdão recorrido, com as devidas e legais consequências.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público deu parecer no sentido do não provimento do recurso pois “o acórdão recorrido acolheu sem reserva a doutrina do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 639/95, processo n.º 19/94, que apreciou idêntica concreta questão”, sendo que “a tese da recorrente coonestaria um inaceitável entendimento, segundo o qual uma notificação válida (por obediência aos requisitos legais específicos da sua elaboração) convalidaria um acto notificado inválido)”.

E, colhidos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

a) - Em 25/10/1989 a recorrente, "A…", na qualidade de proprietária de um prédio sito na rua Dr…, n°…, em Lisboa, requereu na CMLisboa a aprovação de um projecto de arquitectura de obras de alteração e ampliação que pretendia levar a efeito naquele prédio, bem como a emissão da competente licença de construção - cfr. proc. 5010/OB/89, maxime fls. 1;

b) - Em 11/05/1992, os serviços da CML informaram o seguinte: "Após análise dos processos n°s 5010/OB/89 e 5012/OB/89 e do processo 9762/91, apensos, verificou-se que foi dada resposta positiva às questões que levaram ao indeferimento do p.p., tendo já sido emitidos pareceres favoráveis pela DMPGU, Departamento de Tráfego e Departamento de Gestão Urbanística, pelo IPPC, ASC e RSB. Não havendo nada a opor, mantêm-se os pareceres e despachos anteriores, pelo que se julga de propor o deferimento do presente processo" - cfr. fls. 178 do proc. 5010/OB/89;

c) - Sobre essa informação recaiu o seguinte despacho: "Concordo. Aprovo. 25/5/92 O Vereador", seguida de uma assinatura - cfr. fls. 178 do proc. 5010/OB/89;

d) - Através da informação n° 14 IO/DP/93, constante de fls. 665 e 666 do proc. 5010/OB/89/ de 15/11/1993, foi efectuado o cálculo da "taxa urbanística" prevista nos arts. 4° e 5° do Regulamento Municipal da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas, no montante de esc. 119 323 800$00 - cfr. fls. supra;

e) - A informação a que se alude em d) que antecede mereceu despacho de "Concordo", proferido pelo Vereador …, da CMLisboa, em 16/11/1993, que condicionou a emissão da licença de construção ao pagamento de taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, adiante designada TRIU - cfr. fl. 665 do proc. 5010/OB/89;

f) - A recorrente obteve da CML autorização para efectuar obras de alteração do seu prédio constituído por 4 pisos destinados a habitação, conservando as fachadas do edifício e demolindo e reconstruindo o respectivo interior, prevendo tal alteração um aumento de área de cerca de 2036 m2 e a mudança de uso de habitação para serviços - cfr. fls. 5 a 29, 112, 113, 665 e 666 do proc. 5010/OB/89;

g) - Em 28/02/1994 a recorrente foi notificada pelos competentes serviços da CML, através de ofício com data de 25/02/1994, para proceder ao pagamento no prazo de 30 dias úteis a partir da data do aviso de recepção, da licença de obras no montante de esc. l 427 480$00 e da TRIU no montante de esc. 119 323 800$00 - cfr. fls. 677 e 678 do proc. 5010/OB/89;

h) Em 28/02/1994 a recorrente procedeu ao pagamento daquelas licença de obras e TRIU referidas em g) que antecede - cfr. fls. 679 e 681 do proc. 5010/OB/89;

i) - A quantia referida em d) que antecede foi liquidada com base no Regulamento da TRIU, constante do Edital n° 269/91, de 20/12/1991, alterado pela Deliberação n° 487/AML/93, de 18/06/1993 - cfr. fls. 232 e 233 destes autos;

j) - No Diário Municipal n° 16 233, de 21/10/1991, foi publicado o Despacho n° 192/P/91, no qual, para além do mais, o então Presidente da CML delegou no. Vereador …, com a faculdade de subdelegar, as competências que são próprias do Presidente da CML e as que lhe estão delegadas, a fim de gerir a Direcção Municipal de Finanças e Património - cfr. fls. 39 a 41 destes autos;

1) - A petição inicial que originou estes autos de recurso deu entrada no TAC de Lisboa em 28/04/1994 e, após sucessivas decisões de declaração de incompetência material, foi distribuída neste tribunal, em 22/10/1998.

Ao abrigo do artº 712° n° 1 al. a) do CPC aditam-se ao probatório os seguintes factos que relevam para a decisão da nulidade por omissão de pronúncia suscitada no recurso e das questões que sobre a mesma opôs a recorrida:

m) - No artº 14° da p.i. a impugnante alegou que "O referido RTMIEU sempre seria nulo, pois não se limitou a regulamentar qualquer lei existente, que aliás nem sequer indica".

n) - Na sua resposta apresentada a fls. 134 e ss, o recorrido veio afirmar que "as normas contidas no Regulamento das Taxas de Infra-estruturas Urbanísticas, encontram o seu fundamento legal na al. a) do artº 11° da Lei 1/87 - Lei de habilitação- e suporte constitucional nos art°s. 240° e 242° da CRP".

o) - Por despacho proferido em 11/06/1999, exarado a fls. 170, o M° Juiz «a quo» determinou que "Com fotocópias de fls. 11, oficie aos serviços da CMC solicitando nos remetam fotocópia do ou dos Editais tidos em consideração naquele acto de liquidação".

p) - Através do ofício que se encontra a fls. 177, os serviços da CMC remeteram cópia do Edital n° 122/95, de 5/12, que aprova a alteração ao RTMIEU, CONCRETAMENTE DOS SEUS ART°S. 3°, 4°, 5°, 6°, 7° E 8° E QUADROS anexos a esse Regulamento, publicado através dos Editais n°s 24 e 135/94 e 56/95, respectivamente de 14/2, 6/12 e 30/5.

q) - A liquidação foi operada com base no RTRIU aprovado pela deliberação de 11/07/1991 da Assembleia Municipal de Lisboa, constante do Edital n° 269/91, constante de fls. 232 cujo intróito, sob a epígrafe "CRIAÇÃO DA TAXA MUNICIPAL DE INFRA-ESTRUTURAS URBANÍSTICAS", é do seguinte teor:- Faz-se saber que em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa de 11 de Julho de 1991, foi aprovada a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, conforme Proposta nº 138/91, que a seguir se transcreve: Proposta nº 138/91 (subscrita pelo Vereador …:- Proponho: Submeter à Assembleia Municipal a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, que se rege pelo seguinte Regulamento:''.

r) - A cópia de RTRIU, referida na antecedente al. foi junta pela recorrente nas suas alegações pré-sentenciais, além do mais para demonstrar, por confronto com o Edital n° 122/95, mencionado na 1. u) supra e remetido pelos serviços da CMC a solicitação do M° Juiz, que "O RTIU é ainda inconstitucional por não conter qualquer indicação respeitante à lei que visa regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, em clara violação do disposto no artº 112°, n° 8, da CRP"- cfr. artº 25° da peça - ; que, "sendo os regulamentos elaborados pelas autarquias no âmbito do prossecução das suas actividades o exemplo de escola dos regulamentos independentes (V. Freitas do Amaral, ob. Cif. pp 20), claro está que não poderia o RTRIU deixar de fazer referência à lei de habilitação, sob pena de ser, como é, inválido" - vd. artº 27°-; que "De resto, neste sentido, cumpre salientar que o próprio RTRIU, nas suas versões mais recentes, - de que é exemplo a que resultou das alterações de 09.11.95 e que consta do edital n° 122/95 junto aos autos pela recorrente - já faz referência à lei de habilitação, em conformidade com o imperativo constitucional acima referido"- artº 29º- e que "Sucede que, à data da prática do acto recorrido (16.11.93)- não fazia, posto que o Regulamento então existente e, consequentemente, aplicável, era o que foi aprovado em reunião da assembleia municipal de 11.07.91, constando do edital n° 269/91, conforme já foi sobejamente referido" - artº 30° da mesma peça.

s) - Por seu lado, a recorrida apresentou as suas alegações a fls. 241 em que refere, a págs.245/246 que "...face à Lei de previsão, ou Lei da Habilitação, artº 11° alínea a) da Lei n° 1/87 ..." e, mais adiante "Refere a Recorrente que o Regulamento da TRIU, aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal de 91.07.11 publicado no DM n° 16276 de 91.12.21. é inconstitucional.(..)Isto porque, segundo a Recorrente, o RTRIU consubstancia a criação de um imposto não previsto na lei e sempre seria nulo por não ter natureza regulamentar de qualquer lei existente, que nem sequer indica (cfr. art°s 13° a 15a da p.i.).

Vejamos, pois:

A questão dos autos é a de saber se o acto de liquidação, praticado ao abrigo do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas (RTRIU) da cidade de Lisboa, na redacção dada pelo Edital n° 269/91, de 20 de Dezembro de 1991, padece de vício de violação de lei constitucional.

Mas, em primeiro lugar, por se tratarem de questões prévias cuja procedência prejudica o conhecimento de qualquer outra, há que apreciar a questão da admissibilidade do recurso, invocada pela recorrida, e a da nulidade da sentença, invocada pelo recorrente.

I. Quanto à Admissibilidade do Recurso:

O Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, que criou o Tribunal Central Administrativo, deu nova redacção ao artigo 120.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que passou a estatuir que “a extinção do anterior 3.º grau de jurisdição no contencioso tributário operada pelo presente diploma apenas produz efeitos relativamente aos processos instaurados após a sua entrada em vigor” – o que aconteceu em 15 de Setembro de 1997, por força do artigo 5.º, n.º 1, do predito Decreto-Lei.

Ora, “a petição inicial que originou estes autos de recurso deu entrada no TAC de Lisboa em 28/04/1994” – cfr. o n.º 1 da alínea j) do probatório -, antes, portanto, daquela data.

Pelo que, à data da «entrada em vigor», o processo (de recurso contencioso) encontrava-se pendente na jurisdição do “contencioso tributário”, podendo assim as partes socorrer-se do 3.º grau de jurisdição.

A tal não obsta a convolação do processo de recurso contencioso em impugnação judicial, com fundamento em erro na forma do processo, já que anteriormente à reforma de 1996 do ETAF, não havia, em primeira instância, recursos contenciosos na jurisdição tributária.

Pois não é a forma do processo que determina a jurisdição competente mas, pelo contrário, é a esta que cabe a determinação daquela. Ou seja: a utilização do meio processual recurso contencioso não coloca o processo fora da jurisdição do «contencioso tributário».

Por outro lado, a convolação ordenada por este tribunal não prejudicou o “aproveitamento dos actos que podem ser aproveitados, como determina o n.º 1 do artigo 199.º do Código de Processo Civil, subsidiariamente aplicável”, “não tendo a utilização do recurso contencioso, em vez do processo de impugnação judicial, implicado qualquer limitação dos poderes processuais das partes” – cfr. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Abril de 2005, proferido no processo 0800/04.

Assim, como a garantia do 3.º grau de jurisdição não se extinguiu para os processos pendentes na jurisdição tributária após a entrada em vigor do novo ETAF, o presente recurso é admissível, mesmo tratando-se de processos inicialmente tramitados como recursos contenciosos, ainda que ilegalmente, uma vez que só através do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, os Tribunais Tributários de 1.ª Instância passaram a ser competentes para a sua apreciação.

II. Quanto à invocada Nulidade por Contradição entre os Fundamentos e a Decisão:

Para fundamentar a sua decisão, o acórdão recorrido socorreu-se do aresto do Tribunal Constitucional n.º 639/95, de 15 de Novembro, - que, por sua vez, cita outros dois arestos deste tribunal, retirando clareza à exposição - do qual extraiu:

1- a admissibilidade da impugnação judicial e a sua idoneidade, enquanto um dos “mecanismos processuais à disposição dos interessados, incluindo o controlo concreto da constitucionalidade”, para eliminar “os efeitos eventualmente produzidos por tais normas [do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas], durante aquele tempo [“o período intertemporal decorrido entre os dois Editais”] em que vigoraram”.

2- a inconstitucionalidade formal do RTRIU antes da publicação do segundo edital, que só não teria sido declarada pelo Tribunal Constitucional por se tratar “in casu de processo de fiscalização abstracta de constitucionalidade”, não encontrando este tribunal “um interesse jurídico relevante na emissão de uma declaração de inconstitucionalidade formal, com força obrigatória geral, que atinja todas as normas constantes do Regulamento em causa”. Com efeito, “qualquer interesse, eventualmente existente, na pretendida declaração de inconstitucionalidade não se reveste de conteúdo prático aplicável, sendo inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade”.

Cfr. o acórdão do tribunal a quo que aprecia a nulidade invocada, nos termos do artigo 668.º, n.º 4, do Código de Processo Civil, que, a fls. 762, sumaria a fundamentação acolhida no acórdão recorrido.

Ora, não tendo sido invocados pelo tribunal a quo os alegados fundamentos apresentados pelo recorrente, não podem estes estar em contradição com a decisão, pelo que inexiste a invocada nulidade.

A existir nulidade da sentença seria por falta de fundamentação da declaração de inconstitucionalidade, que não vem alegada e não é de conhecimento oficioso.

Na verdade, como se disse, o Tribunal Constitucional não se pronunciou – pois que apreciava em sede de fiscalização abstracta da constitucionalidade – sobre esta in medio tempore (entre a data da primeira publicação do regulamento e a do segundo edital) pelas razões referidas – cfr. II, 2.

De modo que tal aresto do Tribunal Constitucional apenas podia servir de fundamento para a admissibilidade da impugnação contenciosa e apreciação, em concreto, da constitucionalidade, naquele período temporal intermédio – cfr. supra, n.º II, 1 – mas já não para a resolução da questão de fundo: a predita inconstitucionalidade.

III. Quanto à Legalidade do Acto de Liquidação:

O acto de liquidação em crise foi praticado ao abrigo do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas (RTRIU) da cidade de Lisboa, na redacção dada pelo Edital n° 269/91, de 20 de Dezembro de 1991.

Nos termos do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa, na redacção dada pela Lei Constitucional 1/89, de 8 de Julho, “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão”.

É, assim, uma exigência constitucional que os regulamentos independentes «indiquem expressamente» as suas leis habilitantes («leis que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão»).

Se tal não acontecer, isto é, se houver violação do dever de citação da lei habilitante, o regulamento padecerá de inconstitucionalidade formal.

Como se pode ler no acórdão recorrido, citando o aresto do Tribunal Constitucional n.º 639/95, o RTRIU foi aprovado com base na Proposta n.º 138/91, da Câmara Municipal de Lisboa, que foi elaborada, como a própria expressamente invocava, “ao abrigo do determinado no artigo 11.º, alínea a), da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Finanças Locais), artigo 39.º, n.º 2, alínea l) do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março e expressamente artigo 43.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Janeiro”.

Do mesmo modo foi fixado que “da acta n.º 45 da sessão ordinária da Assembleia Municipal de Lisboa, iniciada no dia 20 de Junho e continuada em 11 de Julho de 1991, consta o ‘ponto onze’, exactamente sobre a dita Proposta, enviada ‘ao abrigo da alínea l) do número 2 do artigo 39.º do Decreto-Lei 100/84, de 29 de Março’, aí se dando conta da apresentação da proposta (…) e da discussão que ela originou, (…) terminando com a votação (…)”.

Pelo que face ao conteúdo da alínea l) do número 2 do artigo 39.º do predito Decreto-Lei (“Compete ainda à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar o respectivo quantitativo”) e do artigo 11.º, alínea a) da Lei n.º 1/87 (“Os municípios podem cobrar taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas”), o tribunal a quo, também citando o predito aresto do Tribunal Constitucional, entendeu que “tais elementos probatórios apontam claramente no sentido de que (…) as normas regulamentares aprovadas pela Assembleia Municipal de Lisboa assentaram numa proposta camarária (…) e nela vem citada e identificada a lei habilitante” – o artigo 11.º, alínea a), da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais).

Contudo, o edital n.º 269/91, de 20 de Dezembro, que deu publicidade à aprovação da predita proposta, ao fazer a sua transcrição, omitiu a citação e a identificação da lei habilitante – cfr. alínea q) do probatório – tendo sido, mais tarde, corrigido – cfr. alínea i).

De acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, o artigo 115.º, n.º 7, da CRP, não impõe que “a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do regulamento”, limitando-se “à exigência de a menção ser expressa, recusando, deste modo, a legitimidade de citações “tácitas” da base legal autorizante” – cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 357/99, de 15 de Junho.

Pois esta menção tem como função não apenas “disciplinar o uso do poder regulamentar” mas também “garantir a segurança e transparência jurídicas, sobretudo relevantes à luz da principiologia do Estado de direito democrático” – cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., anotação ao artigo 115.º.

Na jurisprudência inicial do Tribunal Constitucional entendia-se que todos os regulamentos “estão umbilicalmente ligados a uma lei (…) que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento” – cfr. acórdãos n.os 76/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça 376, p. 179, 268/88, BMJ 381, p. 241, 254/90, BMJ 399, p. 129 e 160/93, BMJ 424, p. 170.

No caso, a proposta aprovada, que não o regulamento, fazia referência expressa à alínea a) do artigo 11.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, a lei habilitante.

Situação que o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 639/95, considerou suficiente, após a rectificação do edital (o que, no caso dos autos, não acontece), para satisfazer a exigência constante do n.º 7 do artigo 115.º da CRP.

Mais recentemente, o Tribunal Constitucional adoptou uma jurisprudência ainda menos exigente, ao decidir que a menção da lei habilitante não teria, sequer, que constar da proposta aprovada. No acórdão n.º 1140/96, de 6 de Novembro, este tribunal concluiu que a ratio do preceito em análise é “que os destinatários das normas regulamentares saibam em que norma legal se funda o poder com base nas quais elas são editadas, já que isso constitui garantia de segurança e de transparência”, concluindo que “para que aquele desiderato seja atingido, basta que a indicação da lei habilitante se faça no acto que dá publicidade ao regulamento”.

Assim, para se dar cumprimento ao disposto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, a menção da lei habilitante tem de constar «expressamente» do edital (ou do boletim da autarquia, quando exista).

Ou seja: não basta que se possa “identificar com elevado grau de probabilidade as normas (…) que habilitaram o órgão autárquico a aprovar este regulamento” – cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 160/93, de 9 de Fevereiro -, sendo que a Constituição não impõe um local determinado onde se tenha que efectuar essa menção.

Ponto é que o local onde se indique a menção seja adequado a “garantir a segurança e transparência jurídicas, sobretudo relevantes à luz da principiologia do Estado de direito democrático”.

O que nem a proposta aprovada nem a acta da reunião em que a deliberação foi tomada garantem.

Com efeito, no acórdão n.º 524/95, de 28 de Setembro, o Tribunal Constitucional julgou não ser suficiente “que conste apenas da acta da assembleia municipal que aprovou o regulamento a norma que atribui a esse órgão colegial competência para aprovar posturas e regulamentos, sendo o regulamento [publicado] totalmente omisso a este respeito”.

Resulta claro que, para a jurisprudência do Tribunal Constitucional, apenas o edital (ou o boletim da autarquia, caso exista) onde seja publicado o regulamento, é meio idóneo para cumprir a exigência do artigo 115.º, n.º 7, da CRP.

No caso dos autos, o acto de liquidação em crise foi praticado ao abrigo do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas (RTRIU), na redacção dada pelo Edital n° 269/91, de 20 de Dezembro de 1991.

Redacção que não mencionava a lei habilitante - o artigo 11.º, alínea a), da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais).

Pelo que, face ao exposto, não tendo havido publicidade da menção da lei habilitante, foi violado o dever de citação da lei habilitante, previsto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, padecendo o regulamento de vício de inconstitucionalidade formal que afecta o acto de liquidação.

Na apreciação da legalidade da liquidação é irrelevante que, antes da sua notificação, a ilegitimidade constitucional tenha sido suprida através da publicação da lei de habilitação no edital n.º 22/94, de 14 de Fevereiro, já que, por um lado, o acto de liquidação está sujeito ao princípio da legalidade tributária – artigo 8.º, n.º 2, alínea a), da LGT - e, por outro, a legalidade da notificação não sana os vícios do acto notificado.

Assim, apesar de validamente notificado, o acto de liquidação é inválido por ter sido praticado ao abrigo de normas regulamentares inconstitucionais já que, como bem acentua o Ministério Público, tese contrária “coonestaria um inaceitável entendimento, segundo o qual uma notificação válida (por obediência aos requisitos legais específicos da sua elaboração) convalidaria um acto notificado inválido”.

Termos em que se acorda, com a presente fundamentação, negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Outubro de 2006. Brandão de Pinho (relator) – Lúcio Barbosa – Baeta de Queiroz.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 229/96 DE 1996/11/29 ART5.
ETAF96 ART120.
CONST89 ART115.
LAL84 ART39.
LFL87 ART11.
LGT98 ART8.

Jurisprudência Nacional

AC TC N639/95 DE 1995/11/15.; AC TC N357/99 DE 1999/06/15.; AC TC N160/93 IM BMJ N424 PAG170.; AC TC N1140/96 DE 1996/11/06.; AC TC N524/95 DE 1995/09/28.; AC STA PROC800/04 DE 2005/04/27.

Doutrina

GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA 3ED ART115.

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