0170A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A... vem requerer a suspensão da eficácia do Despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22 de Outubro de 2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, previsto na Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002 de 16 de Fevereiro. O requerente sustenta, em síntese, que não há indícios de ilegalidade da interposição de recurso contencioso do acto suspendendo, que foi tempestivamente interposto; a suspensão não acarreta grave lesão do interesse público, pois o motivo da inclusão do requerente na lista de «candidatos não acreditados» foi meramente formal ou instrutório, designadamente, segundo a terminologia utilizada no próprio acto requerido, o facto de não ter feito «prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2º da lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX», e o requerente nunca pôs em causa a saúde pública no exercício da sua actividade profissional; a não suspensão do acto implicará para o requerente prejuízos de difícil reparação derivados da paralisação de toda a sua actividade profissional, como odontologista, que exerce há vários anos, prejuízos esses em que se incluem a perda de clientela e perda de prestígio e imagem profissional. A Autoridade Requerida respondeu, defendendo, em síntese que a presunção de legalidade de que beneficia o acto obriga a considerar que o requerente não reunia os requisitos necessários para a acreditação; o acto suspendendo é de conteúdo negativo, pelo que é insusceptível de ser suspensa a sua eficácia. a suspensão acarretaria grave lesão do interesse público, pois o requerente não comprovou o exercício da actividade durante o período de tempo legalmente exigido e a suspensão implicaria a continuação do exercício da profissão de odontologista pelo requerente e todos os outros incluídos na lista de não acreditados, pondo em causa o direito constitucional à protecção da saúde e as legítimas expectativas e confiança dos cidadãos no exercício de uma actividade que se deseja fundada numa qualificada prestação de serviços de saúde por profissionais devidamente credenciados; O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do indeferimento do pedido de suspensão, nos seguintes termos: Parecendo-nos não se estar perante um acto de conteúdo negativo, insusceptível de, tal como defende a Autoridade Recorrida, ser suspenso pela sua própria natureza, e isso porque, alegando o requerente exercer a profissão de odontologista, é admissível que do acto suspendendo resultem efeitos de carácter ablativo, importará indagar se se verifica a existência cumulativa dos três requisitos previstos no n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A., necessários ao deferimento do pedido. Ora, em nosso entender, não ocorre o requisito da alínea b) desse normativo, que exige que «a suspensão não determine grave lesão do interesse público». Com efeito, essa grave lesão do interesse público deve ser aferida em função das circunstâncias concretas do caso e este diz-nos que o que deu causa à inclusão do requerente na lista dos profissionais não acreditados como odontologistas, foi o facto de ele não ter demonstrado, com os documentos exigidos, o exercício da actividade de odontologista durante o tempo determinado pelo art. 2.º da Lei n.º 4/99 , de 27 de Janeiro. A apresentação desses documentos destinava-se a provar toda uma experiência adquirida ao longo dos anos estabelecidos, e a permitir conhecer toda uma qualidade técnica de significado relevante numa área de tanto melindre como é aquela que tem a ver com a saúde dos cidadãos. Assim, a continuação da referida actividade pelo requerente, numa situação não legalmente admissível, atinge fortemente os valores da segurança, confiança, responsabilidade e qualidade, sempre imprescindíveis na prestação de serviços de saúde às populações. Daí que, determinando a suspensão de eficácia do acto “grave lesão do interesse público», não se verifica preenchido o requisito da alínea b) do n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A., pelo que deve ser indeferida a requerida suspensão. Sem vistos, vêm os autos à conferência para decidir. 2 – Mostram os autos o seguinte, com interesse para a decisão: O requerente exerce a profissão de odontologista só dela obtendo proventos O requerente inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro; Por aviso publicado no Diário da República, II Série, de 9-8-2000, foi aberto o processo de acreditação profissional dos profissionais abrangidos por aquela Lei n.º 4/99 ; d)O ora requerente apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista; e)No âmbito desse processo, o ora requerente foi integrado na «Lista n.º 1 – Candidatos não acreditados», anexa ao Aviso n.º 12418/2002 (2ª série), publicado no Diário da República, II Série de 22 de Novembro de 2002, com a indicação de que «Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n. º 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII, XIII e XlX» Esta lista foi homologada pelo Despacho do Senhor Secretario da Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22 de Outubro de 2002, cuja suspensão é requerida; Em 22-1-2003, o requerente interpôs recurso contencioso do despacho referido na alínea anterior. 3 – Os requisitos da suspensão de eficácia de acto administrativo contenciosamente impugnado constam do art. 76.º, n.º 1, da L.P.T.A. estabelece o seguinte: 1 – A suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos: A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso; A suspensão não determine grave lesão do interesse público; Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso. Como vem sendo jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo, a concessão da suspensão de eficácia, ao abrigo do n.º 1 deste art. 76.º, depende da verificação cumulativa dos requisitos aqui indicados. ( Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os seguintes acórdãos: de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 31814, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1245; de 27-4-1993, proferido no recurso n.º 31890-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 2278; de 13-7-1993, proferido no recurso n.º 32257-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-8-96, página 4280; de 27-1-1994, proferido no recurso n.º 33539, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 617; de 30-3-1995, proferido no recurso n.º 37182, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 3187; de 16-5-1995, proferido no recurso n.º 37398-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 4424; de 1-6-1995, proferido no recurso n.º 37476-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 4958; de 14-6-1995, proferido no recurso n.º 37626-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5365; de 21-2-1996, proferido no recurso n.º 39441, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 1347; de 17-6-1997, proferido no recurso n.º 42231, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 4902; de 1-7-1997, proferido no recurso n.º 42271-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-6-2001, página 5356; de 15-4-1999, proferido no recurso n.º 44662-A; de 19-12-2001, proferido no recurso n.º 48167-A. ) Por isso, basta constatar a não verificação de um deles para dever ser recusada a suspensão, sendo desnecessário conhecer dos restantes. Apesar de o requerente na parte final do seu requerimento pedir a suspensão da globalidade do acto de homologação, no respectivo articulado afirma que é apenas na parte que lhe respeita que pretende ver suspensa a eficácia do acto, pelo que é com base neste pressuposto que o pedido de suspensão deve ser apreciado. A Autoridade Requerida defende que o acto suspendendo é um acto de conteúdo negativo, insusceptível, por sua natureza, de suspensão de eficácia, pelo que importa começar por apreciar tal questão. 4 – A insusceptibilidade de suspensão de eficácia apenas ocorre relativamente a actos que deixem o interessado em situação idêntica àquela em que se encontrava antes dele ter sido praticado. É em situações desse tipo, e apenas nessas, que se pode afirmar que o acto, por não produzir qualquer alteração da situação anterior, é insusceptível de suspensão de eficácia, pois esta consubstancia numa suspensão dos efeitos do acto relativamente ao requerente. No caso em apreço, entende este Tribunal que o acto suspendendo não é de considerar como de conteúdo negativo, por dele derivar uma alteração da situação do requerente quanto à possibilidade de exercício da actividade profissional que vem exercendo. 5 – O primeiro dos requisitos exigidos é o de a execução do acto causar provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso. Compete ao requerente invocar e demonstrar a probabilidade da ocorrência desses prejuízos, conexionando esta com a imediata execução do acto e alegar factos donde se conclua pela sua irreparabilidade ou dificuldade de reparação. Deve tratar-se de prejuízos que sejam consequência adequada directa e imediata da execução do acto, prejuízos reais ou efectivos e não meramente eventuais, hipotéticos ou conjecturais, que só se possam verificar admitindo-se a ocorrência de circunstâncias de verificação improvável ou aleatória. ( Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 19-8-87, proferido no recurso n.º 25097, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-8-93, página 3988, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo , n.º 322, página 207; de 29-3-90, proferido no recurso n.º 28165, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-1-95, página 2729; de 10-3-87, proferido no recurso n.º 24187, publicado em Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 1293; de 12-10-89, proferido no recurso n.º 27468, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 5666; de 30-11-94, proferido no recurso n.º 36178-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 8664; e – de 9-8-95, proferido no recurso n.º 38236, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-1-98, página 6627. ) Em qualquer caso, a suspensão do acto tem de ser um meio idóneo para afastar os prejuízos invocados. No caso em apreço, o requerente refere que a execução do acto suspendendo implica que ele deixe de poder exercer a actividade profissional como odontologista que é a sua única fonte de proventos, o que não é questionado pela Autoridade Requerida. A perda da possibilidade de exercício da profissão que se vem exercendo, nos casos em que esta é a única fonte de rendimento (como afirma o requerente sem oposição da Autoridade Requerida) é de considerar, na falta de elementos que apontem em sentido contrário, como sendo susceptível de provocar prejuízos de difícil reparação para o requerente, por ser verosímil que a impossibilidade desse exercício o impeça de satisfazer as necessidades quotidianas, a nível do próprio sustento. Para além disso, nos casos, como o do requerente, em que a profissão é exercida por conta própria, é de considerar, em regra, como um prejuízo de difícil reparação a previsível perda de clientela, que, normalmente não é facilmente quantificável. Por outro lado, essa perda de clientela é uma consequência previsível e normal da cessação do exercício da profissão pelo requerente, pois os seus clientes, perante a impossibilidade utilizarem os serviços do requerente, decerto recorreriam aos serviços de outros profissionais. No caso em apreço, aliás, não é questionado quer pela Autoridade Requerida quer pelo Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto que a imediata execução do acto provoque ao requerente prejuízos de difícil reparação. Por isso, é de ter como assente que a não suspensão do acto impugnado provocará ao requerente prejuízo de difícil reparação. Assim, considera-se verificado o requisito da suspensão de eficácia exigido pela alínea a) do n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A.. 6 – Também não há controvérsia sobre a verificação do requisito da suspensão de eficácia exigido pela alínea c) do n.º 1 do referido art. 76.º. Na verdade, o acto cuja eficácia é requerida foi publicada no publicado no Diário da República, II Série, de 22-11-2002 e o recurso contencioso foi interposto em 22-1-2003, dentro do prazo legal para impugnação de actos administrativos com fundamento em vícios geradores de anulabilidade [art. 28.º, n.º 1, alínea a), da L.P.T.A.]. Por outro lado, é manifesta a recorribilidade do acto referido, que, privando o requerente da possibilidade de exercício da profissão, afecta directamente a sua esfera jurídica. Assim, é de concluir que não há indícios de ilegalidade da interposição do recurso contencioso. 7 – Resta apreciar se se verifica o requerente previsto na alínea b), do n.º 1 do art. 76.º, isto é, se a suspensão não determina grave lesão do interesse público, sendo sobre este ponto que há controvérsia. Sobre este requisito, há que salientar que não basta que da suspensão do acto possa resultar uma qualquer lesão do interesse público, sendo necessário que essa lesão se possa qualificar como grave . No caso presente, é manifesto que há interesse público em que o exercício da actividade de odontologista apenas seja levado a cabo por quem possua a aptidão necessária para tal. Na verdade, a saúde é um bem constitucionalmente protegido (art. 64.º da C.R.P.) e entre as incumbências prioritárias do Estado, neste área, inclui-se a de disciplinar as formas privadas da medicina, por forma a assegurar adequados padrões de eficiência e qualidade [alínea d) do n.º 3 do mesmo artigo], disciplina essa que não pode deixar de ter como objectivo primacial a protecção do público contra possíveis lesões que podem ser provocadas pelo exercício inqualificado de actividades nessa área. No entanto, constata-se pela fundamentação do acto suspendendo, que no caso do aqui requerente, a sua inclusão na lista de « candidatos não acreditados » não foi feita por se ter demonstrado falta de aptidão para o exercício da profissão de odontologista, mas sim por se entender ocorrer falta de prova suficiente do exercício profissional. Assim, desde logo em face desta fundamentação do acto suspendendo, não se pode considerar que a não inclusão do aqui requerente na lista de « candidatos não acreditados » signifique um juízo negativo sobre a sua falta de aptidão para o exercício da profissão de odontologista. Por outro lado, constata-se, em face das categorias de candidatos a que se dirige a Lei n.º 4/99 , que se trata de pessoas com longos períodos de exercício da profissão de odontologista, exercício este que foi legislativamente durante muitos anos, o que demonstra, indiciariamente, que esse exercício não implicava, na perspectiva legislativa, uma grave lesão do interesse público, pois não é razoável supor que, se se estivesse perante uma lesão grave, existisse a tolerância que existiu em relação àquele exercício. A própria Lei 4/99 confirma essa não urgência, na perspectiva legislativa, da implementação da regulação e disciplina da actividade profissional de odontologia, pois não estabelece qualquer medida de aplicação imediata às situações existentes em que ocorria esse exercício, antes cria um Conselho Ético e Profissional de Odontologia, a instalar num prazo de 60 dias, que deveria iniciar e concluir um processo de acreditação profissional dos profissionais abrangidos por aquela lei de forma que possam obter as respectivas carteiras profissionais e demais condições de exercício legal da profissão, processo este necessariamente moroso, como o demonstra a data do acto suspendendo, que lhe pôs termo e para o qual não foi previsto mesmo qualquer prazo para concretização. A mesma falta de urgência em levar à prática medidas para pôr termo a quaisquer situações de exercício profissional de odontologia é denotada pela Lei n.º 16/2002 , de 22 de Fevereiro, que, três anos depois da publicação da Lei n.º 4/99 , lhe introduziu várias alterações, sem nada prever quanto a efeitos imediatos de cessação de exercício de tal actividade por quaisquer profissionais. É de concluir, assim, que, na perspectiva legislativa, a manutenção em actividade dos odontologistas existentes não determinava grave lesão do interesse público. A perspectiva legislativa do interesse público e da premência ou não em o concretizar tem de ser a primordial a considerar pelos Tribunais. Na verdade, estes estão sujeitos à Lei (art. 203.º da C.R.P.) e não podem, num Estado de Direito, assente na soberania popular e no primado da lei (arts. 2.º e 3.º, n.ºs 1 e 2, da C.R.P.) sobrepor à ponderação da gravidade do interesse público ínsita nas soluções adoptadas em diplomas legais os seus próprios juízos em tal matéria, mesmo que os considere mais adequados e equilibrados que os emanados dos órgãos de soberania com competência legislativa. Para além disso, a possibilidade de lesão do interesse público derivada do exercício da odontologia pelos candidatos não acreditados não é agravada pelo facto de existir o procedimento de acreditação. Por isso, é de concluir que a hipotética grave lesão do interesse público que, legislativamente, se entendeu não existir no passado nem no futuro, desde a entrada em vigor da Lei n.º 4/99 até ao momento em que fosse concluído aquele procedimento, não passa a existir no futuro, automaticamente, pelo facto de ocorrer tal acreditação. Assim, tem de entender-se que não se indicia que a suspensão do acto acarrete grave lesão do interesse público. Assim, verificando-se os requisitos exigidos pelo n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A., acordam em deferir o pedido de suspensão de eficácia do acto impugnado, na parte respeitante ao requerente. Sem custas, por a Autoridade Requerida estar isenta. Lisboa, 26 de Fevereiro de 2003. Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Isabel Jovita