IIIO DIREITO
O recorrente e outros pediram a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, dos artº1º, nº1, d), 2º, nº1 e 3º, nº1 do Regulamento da Lei nº27/98, de 03.06, elaborado pela CIATOC, por considerarem que, além de inconstitucionais, violam os artº1º e 2º, nº1 da Lei nº27/98, de 03.06, e, desse modo, o princípio da hierarquia das normas. E isto porque, em síntese, aquelas normas regulamentares vieram interpretar e aplicar a Lei nº27/98, restringindo e limitando o sentido e alcance desta Lei relativamente ao conceito e à prova da “responsabilidade directa por contabilidade organizada”.
O Tribunal “a quo” declarou-se incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido, na parte em que este se funda na inconstitucionalidade das normas regulamentares referidas.
Quanto ao pedido de ilegalidade das referidas normas, com força obrigatória geral, rejeitou-o, por ilegal, porque, em síntese, « ...a impugnação e anulação directa de regulamentos mediatamente operativos, só poderá ocorrer depois deles terem sido considerados ilegais, por qualquer tipo de tribunal, em três casos concretos e mediante decisões transitadas em julgado (artº40º, al. c), 51º, e), ambos do ETAF e 66º, nº1 da LPTA)», pressupostos que, no caso, se não verificariam, sendo certo que «...as normas em causa, só por si, não se apresentam dotadas de eficácia externa efectiva imediatamente lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos. São, pois, mediatamente operativas, carecendo, por isso, de um acto administrativo de aplicação concreta. Todos os preceitos invocados só têm sentido no quadro de um procedimento administrativo tendente ao acto final de deferimento de um pedido de inscrição de interessados como Técnicos Oficiais de Contas. São disposições legais que traçam e definem os elementos instrutórios a apresentar e o artº5º é mesmo a prova da necessidade de uma actividade administrativa para que os artigos regulamentares sejam concretamente aplicados através de actos administrativos (expressos ou tácitos). E a prova disso é que o requerente se viu obrigado a requerer a inscrição, a qual com os argumentos já conhecidos, lhe foi recusada. Sendo, por conseguinte, normas que autonomamente não produzem efeitos lesivos (tais efeitos só se produzem com actos finais de indeferimento dos pedidos de inscrição), a situação não se enquadra na previsão do 2º dos factores objectivos acima aludidos.
E, assim, perante o indeferimento da sua pretensão (ainda que fundado num dos invocados preceitos) ao recorrente cumpriria reagir pelo meio contenciosamente adequado (recurso contencioso anulatório), esperando demonstrar a invalidade da decisão tomada. Isto significa que o meio utilizado não é o próprio».
O recorrente conformou-se com a decisão de incompetência do Tribunal para apreciar a arguida inconstitucionalidade do Regulamento e com a rejeição do pedido de declaração de ilegalidade do mesmo, com força obrigatória geral, com fundamento no primeiro segmento da alínea c) do art.º 40º do ETAF, mas já discorda da decisão que rejeitou o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral do mesmo Regulamento, com fundamento no segundo segmento do citado preceito legal, por entender, segundo alega, que as normas previstas na d) do artº1º, no nº1 do artº2º e no artº3º do Regulamento da ATOC, são de aplicação directa, pois, o pedido de inscrição na associação ficou condicionado aos documentos referidos no nº1 do artº1º daquele Regulamento, sendo que a exigência prescrita na alínea d) daquele preceito constitui um requisito de candidatura, condicionando-a. Foi por causa daquela alínea, diz, que o recorrente não pôde candidatar-se validamente e, nessa exacta medida, essa alínea apresentou-se para o recorrente dotada de eficácia externa efectiva e imediatamente lesiva dos seus direitos legalmente protegidos, na citada Lei 27/98. E porque essa alínea d) do nº1 do artº1º do Regulamento impediu a efectiva e real candidatura do recorrente à inscrição, é uma norma de aplicação directa. Ao decidir ao contrário, a sentença recorrida teria violado a al. c) do artº40º e 51º, nº1, e) do ETAF.
Entendemos, porém, que não assiste razão ao recorrente.
Nos termos da alínea c) do artº40º do ETAF, compete à Secção de Contencioso Administrativo do TCA conhecer “dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer Tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na al. e) do nº1 do artº51º”.
São, portanto, duas, face ao citado preceito legal, as situações em que o TCA pode conhecer do pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares:
1ª - que tais normas tenham sido julgadas ilegais, por qualquer Tribunal, em três casos concretos.
2ª- que os efeitos dessas normas se produzam imediatamente, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.
O acórdão recorrido considerou que nenhuma das referidas situações se verificava, sendo que a primeira nem sequer havia sido alegada pelo recorrente.
No presente recurso jurisdicional, o recorrente ataca apenas o segmento do acórdão em que considerou que não se verificava a segunda situação.
Apreciemos então:
A violação da lei pelo regulamento administrativo pode ou não afectar directamente os particulares.
Não afectará, se o Regulamento não estiver desde logo em condições de lhes causar prejuízo, maxime por não prescindir de actos concretos de aplicação – são os chamados regulamentos mediatamente operativos. Nestes casos, é possibilitada aos particulares a via do recurso de anulação dos actos administrativos praticados ao abrigo do regulamento ilegal, com fundamento nessa ilegalidade (excepção de ilegalidade ou recurso indirecto).
E esta é ainda a regra, no direito administrativo português.
Só não será assim quando o regulamento seja “fonte de prejuízos directos e imediatos para os particulares seus destinatários, antes mesmo de ser aplicado por meio de actos administrativos concretos.” – Prof. F. Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, pg. 267. São os chamados regulamentos imediatamente operativos ou exequíveis por si mesmos.
Exemplo, clássico de um regulamento imediatamente operativo é o da norma que fixa um preço máximo de venda ao público de determinados bens submetidos por lei ao regime de venda livre, prejudicando assim directamente os comerciantes que vendiam o produto a preço superior ao fixado. Na verdade, neste caso ao fixar o preço máximo de venda ao público, é dispensado qualquer posterior acto de aplicação do regulamento aos seus destinatário. Ele opera por si, sem necessidade de qualquer acto administrativo de aplicação.
Exemplo, também clássico, de um regulamento mediatamente operativo é o da norma que faz depender a concessão de um benefício de requisitos contrários à lei, como o caso do estudante a quem os Serviços Sociais comunicam o indeferimento do pedido de uma bolsa de estudo por não preencher esses requisitos. Neste caso, o regulamento não opera por si, antes estabelece determinados requisitos que terão de ser apreciados em procedimento administrativo pela entidade competente que, através de um acto administrativo de aplicação daquele regulamento, os considerará ou não verificados, deferindo ou indeferindo a pretensão dos eventuais interessados.
Assim, para qualificar um regulamento numa ou noutra das categorias referidas, há que atender ao momento e ao modo como os seus efeitos ingressam na esfera jurídica dos destinatários dos direitos ou obrigações, das vantagens ou desvantagens nele previstas.
«Normalmente os regulamentos operam os seus efeitos através de acto administrativo de aplicação a situações individuais e concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida: sem isso, a estatuição do regulamento não se inscrusta na esfera jurídica dos seus potenciais destinatários. O benefício ou o sacrifício previstos no Regulamento só potencialmente favorecem ou prejudicam as esferas jurídicas dos respectivos destinatários: só actos concretos posteriores tornarão esses benefícios ou sacrifícios em realidades jurídicas efectivas e actuais». (cf. Esteves de Oliveira, «A impugnação e anulação Contenciosa dos Regulamentos», in Revista de Direito Público, Ano I, 1986, nº2, p.29)
E compreende-se que assim seja, pois os regulamentos, sendo actos normativos, caracterizam-se pela generalidade e pela abstracção, o que significa que se dirigem a um círculo de pessoas não individualizadas – classes ou categorias abertas quanto às pessoas que as integram e prevêem uma situação de facto (Tatbestand) aplicável a um número indeterminado de situações de facto idênticas, que se verifiquem na sua vigência. É certo que há comandos gerais e abstractos que lesam a esfera jurídica dos seus destinatários sem dependência de qualquer acto administrativo posterior, mas há que reconhecer que este tipo de regulamentos é excepcional, aproximando-se, pelos seus efeitos, do acto administrativo (cf. artº120º do CPA) e, por isso, como ele é imediatamente impugnável contenciosamente (sobre esta polémica, vide Esteve de Oliveira e outros, CPA anotado, p.515).
Ora, afigura-se-nos que a situação “sub judicio” cai dentro daquela segunda espécie de regulamentos- os regulamentos mediatamente operativos.
Senão vejamos:
A Lei 27/98, de 3.06 autorizou, a título excepcional, a inscrição na ATOC de todos os que, até 17.10.95, tivessem sido durante três anos, seguidos ou interpolados, responsáveis directos pela contabilidade organizada de entidades que, legalmente, a devessem ter, nos termos do POC (artº1º).
A fim de permitir a execução da referida Lei, a Comissão Instaladora daquela Associação, fez aprovar um Regulamento em 03.06.1998, onde clarificou o conceito de "responsável directo por contabilidade organizada” e estabeleceu os meios de prova a apresentar pelos interessados com o pedido de inscrição, bem como os termos do respectivo requerimento, além de outras prescrições.
O texto do Regulamento em causa é o seguinte:
«A Lei nº27/98, de 03 de Junho, veio permitir a título excepcional, a inscrição, na associação dos Técnicos Oficiais de Contas, como Técnico Oficial de Contas, dos responsáveis directos pela contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade no período compreendido entre 01 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995, data da publicação do DL nº265&95, que nãos e encontravam inscritos na DGCI.
No entanto, sendo o referido texto legal omisso na definição dos termos procedimentais, é inequívoco que esse texto, quando devidamente interpretado, não oferece elementos bastantes para a sua adequada execução. Por exemplo, a referida Lei nada dispõe a respeito dos documentos que devem instruir o pedido de inscrição, documentos esses cuja apresentação, obviamente não pode ser dispensada, sob pena de se por em causa a certeza e a agilidade na tramitação do procedimento de inscrição. Sustentar a autosuficiência da referida lei seria interpretá-la da forma manifestamente contrária ao seu espírito e, mais do que isso à sua ratio legis.
Nestes termos, a boa execução da mencionada lei impõe a aprovação quer de normas procedimentais, quer de normas definidoras de alguns conceitos a que aquele diploma faz apelo, por forma a que possam ser plenamente alcançados os objectivos visados com a criação do mencionado regime excepcional de inscrição.
Nestes termos apresentamos o regulamento da Lei nº27/98, de 03 de Junho:
artº1º
Pedido de Inscrição
1. O pedido de inscrição na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, ao abrigo do disposto na Lei nº27/98, de 03.06, deve ser instruído com os seguintes documentos:
- a)Fotocópia autenticada do bilhete de identidade.
- b)Fotocópia do cartão de contribuinte.
- c)Certificado do registo criminal, para efeitos de inscrição como Técnico Oficial de Contas.
- d)Cópias autenticadas de declarações modelo 22 de IRC e/ou o Anexo C às declarações modelo 2 de IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde constem a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde constem a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações...
Artº2º
Declarações Tributárias
- 1.Para o efeito do disposto na alínea d) do nº1 do artigo anterior, os candidatos deverão instruir o pedido de inscrição com cópias autenticadas ou certidões das declarações a que alude aquela alínea, relativas a três exercícios, seguidos ou interpolados, compreendidos entre 1989 e 1994, inclusive.
- 2.Para efeitos do disposto no número anterior, as declarações devem ter sido assinadas e apresentadas durante o período em que, nos termos do disposto na alínea b) do artº79 do CIRS, no caso do anexo C e no artº 96º do CIRC, no caso do modelo 22, deveriam tê-lo sido, salvo se, tendo-o sido após o termo daquele período ainda assim a data de assinatura e da apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995.
- 3.No caso de as entidades a que respeitam as declarações a que se refere o nº1 terem feito a opção prevista nos nº2 e 3 do artº7º do CIRC, são aceites declarações relativas aos exercícios terminados durante o ano de 1995 desde que o prazo de entrega dessas declarações, determinado nos termos do nº2 do artº96º daquele Código, não tenha cessado após 17 de Outubro de 1995.
- 4.O disposto no número anterior aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, nos casos em que havia cessação de actividade durante o ano de 1995.
Artº 3º
Responsáveis Directos
- 1.Para o efeito do disposto no artº1º da Lei 27/98, de 03.06, consideram-se responsáveis directos as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito em nome próprio, quer em representação da sociedade.
- 2.A prova da qualidade de representante de sociedade, para o efeito do número anterior, faz-se, nos termos gerais, mediante apresentação de certidão da conservatória do registo comercial competente que ateste a existência dessa qualidade nas datas em que foram assinadas as declarações tributárias a que alude o nº1 do artigo anterior.
Artº 4º
Apresentação de Pedidos de Inscrição
Os documentos previstos no nº1 do artº1º, serão acompanhados de requerimento dirigido ao Presidente da Comissão de Inscrição, assinado pelo candidato pelo candidato e apresentado na sede da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas até às 16 horas do último dia do prazo de inscrição ou a remeter pelo correio, com aviso de recepção, com a data limite de carimbo de expedição.
Artº 5º
Revogação de actos tácitos de deferimento
A Associação dos Técnicos Oficiais de Contas pode revogar os actos tácitos de deferimento dos pedidos de inscrição que se formem ao abrigo do nº2 da Lei nº27/98, de 03 de Junho, com fundamento em ilegalidade, nos termos gerais de Direito.
Artº 6º
Jóia
No caso da candidatura ser aceite, a taxa a pagar nos termos do nº2 do artº1º é convertida em jóia, não podendo a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas exigir, a este título, qualquer outro montante.
Artº7º
Entrada em vigor
O presente Regulamento produz efeitos a contar da data da entrada em vigor da Lei nº27/98, de 03 de Junho.
Assinado em 03 de Junho de 1998
A Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas »
Estamos, no caso, perante um regulamento de execução que, por um lado, explicitou o conceito de “responsável directo por responsabilidade organizada nos termos do POC”, pressuposto de facto do direito à inscrição na ATOC ao abrigo daquela Lei e estabeleceu as regras orgânico-processuais para aplicação ou actuação dos preceitos legais, ou seja, estabeleceu o procedimento a adoptar pelos interessados para o exercício desse direito, dispondo sobre a forma do requerimento e os meios de prova.
Ora, a questão que se coloca neste recurso jurisdicional é apenas a de saber se as questionadas normas do referido Regulamento, designadamente a constante do nº1 da alínea d) do seu artº1º, produz efeitos imediatamente, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, ou seja, se estamos perante um regulamento imediatamente operativo.
Pese embora a explicitação operada pelo regulamento em causa, do conceito de “responsável directo por contabilidade organizada”, que justifica a questionada alínea d) do nº1 do seu artº1º, implicar a aplicação do regulamento apenas a um número de indivíduos com determinadas características, excluindo todos os restantes, certo é que tal exclusão não opera imediatamente, antes deverá ser provocada pelo interessado, através do pedido de inscrição na ATOC, que dá origem a um procedimento administrativo que culmina com um acto administrativo de aplicação, a admiti-la ou a recusá-la. Aliás, o regulamento e a própria Lei (cf. seu artº2º) referem-se a esse pedido de inscrição e à entidade competente para o apreciar, a ATOC, estabelecendo o primeiro o respectivo procedimento.
Mas, diz o recorrente, esse pedido acaba por ser um acto inútil, porque afinal o recorrente já sabia que o seu pedido ia ser recusado, visto não preencher as condições exigidas pelo Regulamento para se candidatar, pelo que este impediu que se candidatasse validamente, sem necessidade de um acto administrativo de aplicação.
Mas não é verdade.
É que o regulamento em causa não define automaticamente quem fica e quem não fica inscrito na ATOC, nem proíbe qualquer inscrição. Os seus potenciais destinatários não vêem alterada a sua situação jurídica só pelo facto de o Regulamento existir e estar em vigor, mas apenas quando o mesmo for aplicado. É, por isso, apenas potencialmente lesivo.
Efectivamente, os particulares interessados não podem, face ao referido regulamento, considerar-se desde logo inscritos na ATOC, ou considerar recusada a sua inscrição. Para o efeito, têm de formular o pedido de inscrição. Só através do acto administrativo que decidir esse pedido, ficará definida a sua situação face à Lei 27/98, pelo que só esse acto produz efeitos imediatos na sua esfera jurídica, e sendo de recusa da inscrição, os pode prejudicar.
Assim, o regulamento, só por si, em nada alterou a situação do recorrente. E nem sequer o impediu de se candidatar, como alega, já que, como ele próprio confessa, formulou o seu pedido de inscrição junto da ATOC, pelo que só o acto administrativo que recusou a sua inscrição se pode considerar lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Quanto a saber se a sua candidatura era ou não válida só no competente recurso contencioso desse acto se poderia apurar.
E, porque assim é, o citado artº40º, c) do ETAF, não permite que os seus destinatários peçam a declaração da sua ilegalidade.
Assim decidindo, o acórdão recorrido não merece censura.
