06/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 51.º, n.º 1, do C.P.T.A. permite a impugnação contenciosa de actos administrativos com eficácia externa, mesmo que sejam actos procedimentais não finais, tendo essa natureza uma Resolução do Conselho de Ministros que declare de interesse público da extinção de determinados direitos de uso privativo sobre bens do domínio público.

II- O exercício do direito de audiência tem lugar num momento próprio do procedimento administrativo, que é após o encerramento da instrução, antes da decisão final do procedimento.

III- Por isso, relativamente a actos procedimentais impugnáveis contenciosamente que não sejam praticados após a conclusão da instrução do procedimento, não é obrigatório assegurar a audiência dos interessados.

IV- O princípio da imparcialidade impõe que a Administração Pública se comporte de forma isenta e equidistante em relação a todos os particulares, assegurando a igualdade de tratamento dos interesses dos cidadãos, através de um critério uniforme de prossecução do interesse público, não tendo campo de aplicação no domínio da ponderação do peso relativo de interesses públicos e privados conflituantes.

V- A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas ela só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

VI- Não sendo a eventual organização da America’s Cup 2007, o único interesse público em que se baseou a declaração de extinção de direitos de uso privativo sobre bens do domínio público a que se reporta a Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003, de 2 de Outubro, antes se incluindo nos fundamentos de tal deliberação o interesse público da requalificação urbanística, afirmado como relevante independentemente do sucesso da candidatura àquela organização», não pode afirmar-se a inexistência de suporte fáctico para a deliberação tomada pelo Governo, pelo facto de esta organização ser um acontecimento futuro e incerto.

VII- O facto superveniente em relação à prática do acto impugnado que é o de não ter tido sucesso a referida candidatura, não pode, em face da sua superveniência, constituir um vício daquele acto.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., LDA, intentou neste Supremo Tribunal Administrativo acção administrativa especial visando a «anulação ou declaração de nulidade do acto administrativo constante da Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003 de 2 de Outubro de 2003, publicada na I Série-B do Diário da República de 20 de Outubro de 2003» indicando como contra-interessada B..., S.A

Pelo CONSELHO DE MINISTROS e pela Contra-interessada foram suscitadas as questões da ineptidão da petição inicial, por falta de indicação do Réu, da nulidade da citação do primeiro; da inimpugnabilidade do acto impugnado, da ilegitimidade as segunda, e da intempestividade da acção.

O Ministério Público recebeu cópia da petição inicial, nos termos do art. 85.º do C.P.T.A., nada tendo requerido.

Por despacho do Relator de 15-4-2004 foram julgadas improcedentes aquelas questões prévias e notificadas as partes para alegações.

A Autora apresentou alegações com as seguintes conclusões:

I. A Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003, publicada no Diário da República, I-Série-B, de 20 de Outubro de 2003, que veio declarar o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre a área de domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo, sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa, caracteriza-se como um acto administrativo individual e concreto, com eficácia externa, afectando um conjunto determinável de interessados.

II. A referida Resolução consubstancia um acto administrativo declarativo praticado no exercício de um poder discricionário, implicando uma liberdade de escolha quanto ao como, quando e porquê da decisão e envolve simultaneamente uma certa margem de livre apreciação no preenchimento do conceito indeterminado de “interesse público”.

III. A Resolução encontra-se ferida de invalidade por violação do direito de audiência dos interessados, in casu, os titulares das licenças de uso privativo que foram directamente lesados pela declaração de utilidade pública da extinção desses direitos, cfr, art. 100º nº 1 do C.P.A.

IV. O vício de forma, por preterição da audiência dos interessados, é gerador de nulidade, ou caso assim não se entenda, pelo menos de anulabilidade.

V. O acto enferma ainda de violação de lei, na modalidade de violação do princípio da imparcialidade, que é gerador de anulabilidade, por falta de ponderação dos factos e interesses juridicamente relevantes que se reportam à situação individual dos titulares dos direitos de uso privativo afectados e dos interesses públicos secundários servidos pela constituição de tais direitos.

VI. Ainda que, eventualmente, se admitisse que na Resolução foram efectivamente ponderados todos os interesses juridicamente relevantes no caso concreto, tal como impunha o princípio da imparcialidade, essa ponderação teria de ser devidamente enunciada contextualmente, na medida em que constituiria um dos elementos da respectiva motivação,

VII. O que não se verifica no que respeita à Resolução nº 162/2003.

VIII. Pelo que, nessa eventualidade, o acto padece de falta de fundamentação, facto que consubstancia um vício de forma que é gerador de anulabilidade,

Acresce que,

IX. Tendo sido preterida a candidatura de Portugal à organização da America’s Cup 2007, toma-se exigível uma reponderação de todos os interesses em jogo, por aplicação do princípio da imparcialidade, como forma a assegurar a objectividade e racionalidade decisórias, adequando-a à nova realidade dos factos.

X. O que a não se verificar, constitui violação de lei, geradora de anulabilidade.

XI. Termos em que deve a acção administrativa especial ser julgada procedente por verificada a existência dos supra identificados vícios e consequentemente o acto ser declarado inválido.

O Conselho de Ministros contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

a) A Resolução do Conselho de Ministros nº 162 2003, publicada no Diário da República I Série B. de 20 de Outubro de 2003, limitou-se a declarar, no que aos presentes autos respeita, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendem sobre a área de domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo, sob jurisdição da APL – ADMINISTRAÇÃO DO PORTO DE LISBOA, S.A.;

b) Foi efectivamente um acto do Conselho de Administração da B..., S.A., e não a citada ..., que determinou a revogação das licenças de que a A..., LDA. era titular, assim se explicando que a Autora tenha requerido a suspensão de eficácia de tal acto e que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, 2º Juízo, tenha decretado a suspensão dos efeitos do acto revogatório das licenças 43, 215 e 163, até ao trânsito em julgado da decisão no processo principal;

c) Estando apenas em causa a declaração do interesse público da extinção de direitos de uso privativo sobre bens do domínio público de que a A... é titular e visando tal declaração satisfazer necessidades colectivas, não havia qualquer obrigatoriedade legal, para o Conselho de Ministros, de ouvir a Autora antes de tê-la emitido;

d) Por outro lado ainda que se entenda que a citada ... procedeu à extinção de tais direitos, o que só por mera cautela se admite, estando em causa uma zona do domínio público sob jurisdição da APL – ADMINISTRAÇÃO DO PORTO DE LISBOA, S.A. e objecto de uma concessão à B... S.A. apenas estas entidades teriam de ser ouvidas;

e) A ... em crise não sofre, por isso, de vício de forma por preterição da audiência dos interessados:

í) Do mesmo modo, o acto em crise não padece do vício de violação de lei, por violação do princípio da imparcialidade, uma vez que todos os interesses em jogo foram devidamente ponderados, tendo sido dada prevalência ao interesse público da reconversão e requalificação urbanística da zona:

e) Também não lhe pode ser imputado o vício de falta de fundamentação já que a ... n" 162/2003 apresenta dois motivos justificativos para a declaração de interesse público da extinção de direitos de uso privativo, a saber, a candidatura de Portugal à America’s Cup 2007 e a reconversão e requalificação urbanística de uma zona ribeirinha e, como tal, privilegiada da cidade:

h) Do mesmo modo, não pode esta ... ser considerada anulável por entretanto ter ocorrido uma alteração das circunstâncias, a saber, a não realização no nosso país de tal evento desportivo, dado que, não só existia outro fundamento para a declaração de interesse público, como porque o Governo resolveu efectivamente «reequacionar os modelos e os calendários de execução dos trabalhos de requalificação urbana» da área em causa, permitindo aos utilizadores das instalações da doca de pesca de Pedrouços procederem, com o tempo que seja considerado necessário, à transferência dos seus estabelecimentos para outros locais.

Nestes termos, e nos demais de Direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve a presente acção administrativa especial improceder, assim se fazendo a costumada Justiça.

A Contra-interessada não apresentou alegação. Na sua contestação, apresentou as seguintes conclusões, na parte que não se reporta a questões prévias já apreciadas:

1- Não se verificar vício de forma, por preterição de audiência de interessados, na medida em que ao caso vertente se aplica o disposto no art. 103º do CPA.

2- Não se verificar vício de forma por falta de fundamentação, dado estar o mesmo fundamentado, conforme provado.

3- Não existir violação de lei, por violação do princípio da proporcionalidade, atendendo a que também este princípio se encontra, conforme demonstrado, devidamente salvaguardado.

2- Mostram os autos o seguinte:

a) No dia 20-1-2003 foi publicado no Diário da República, I Série-B a Resolução do Conselho de Ministros n.º162/2003, de Outubro, cujo teor se dá como reproduzido, em que se refere que o Conselho de Ministros resolveu:

«1- Declarar o interesse público da candidatura para a realização em Portugal da prova America's Cup 2007, bem como dos respectivos eventos promocionais.

2- Declarar o interesse público da reconversão e requalificação urbanística da área de domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa.

3- Neste sentido, declarar, nos termos e para os efeitos do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens de domínio público localizados na zona referida no número anterior.

4- Declarar salvaguardado o provisionamento de direitos indemnizatórios laborais que incumba à B... satisfazer e que resultem directamente do disposto nos n.ºs 2 e 3 da presente resolução, bem como de quaisquer outros encargos que resultem directamente do encerramento das instalações, em termos a determinar pelos Ministros de Estado e das Finanças, Adjunto do Primeiro-Ministro, da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e das Obras Públicas, Transportes e Habitação.»

b) Em 25-2-87, a Administração do Porto de Lisboa celebrou com a B..., S.A. um contrato de concessão de exploração da doca de pesca de Pedrouços, cuja cópia consta de fls. 44 a 60, cujo teor se dá como reproduzido;

c) Nos termos do nº 3 da Artigo 7.ºl do referido contrato de concessão, a B..., S.A., enquanto entidade concessionária, podia ceder a terceiros o uso privativo de terrenos e instalações sob sua exploração, mediante o pagamento de uma tarifa.

d) A B..., S.A., emitiu as Licenças de Ocupação nºs. 43, 117, 215, 349, 360 e 163, referentes, respectivamente, aos Armazéns nº 85 (anteriormente nº 17) 82, 86, 87, 78 e à Câmara Frigorífica nº 11, sitos no porto de pesca de Pedrouços, e cujo titular era a Autora (documentos de fls. 61 a 87, cujo teor se dá como reproduzido);

e) Estas Licenças de Ocupação foram emitidas, respectivamente, em 01 de Junho de 1980, 1 de Outubro de 1982, 24 de Setembro de 1987, 9 de Janeiro de 1991, 6 de Junho de 1991 e 3 de Dezembro de, com validades até 31 de Dezembro dos anos em que foram emitidas, tendo sido, no entanto, renovadas, por períodos anuais, a contar do termo dos períodos iniciais, de acordo com os seus artigos 2ºs.;

f) Nos termos dos artigos 8º daquelas Licenças, estas poderiam, por qualquer das partes, ser revogadas mediante pré-aviso, até sessenta dias do seu termo inicial ou renovações e, a todo o tempo e sem aviso prévio e com efeitos imediatos, quando o interesse público, fundamentado, o exigisse;

g) O Conselho de Administração da B..., S.A. (sociedade cuja denominação resulta de alteração da B..., S.A.) remeteu à Autora comunicações em que declarava que

- a utilização por esta dos espaços de venda n.ºs 86 e 87 se mostrava revogada por conveniência de interesse público e que deveria deixar livres os locais até 3-11-2003;

- as licenças de ocupação n.ºs 360, 117, 43, 215 e 349, referentes aos armazéns 78, 82, 17, 86 e 87 tinham sido declaradas extintas, considerando-se revogadas por conveniência de interesse público, devendo a Autora deixar livres os locais até 3-12-2003;

- a licença de ocupação n.º 163, referente à Câmara de Armazenagem Frigorífica nº11 fora declara extinta, considerando-se revogada por conveniência de interesse público, devendo a Autora deixar livres de devolutas as instalações até ao dia 3-12-2003;

h) Em 29-12-2003, foi proferido pelos Senhores Ministros Adjunto do Primeiro-Ministro, da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas e das Obras Públicas, Transportes e Habitação o despacho conjunto cuja cópia consta de fls. 23 e 24, cujo teor se dá como reproduzido, em que, além do mais, se determina que a desocupação da área concessionada à B... e o encerramento das instalações das empresas aí em actividade deverá ocorrer quando tal se revelar necessário pela solução que vier a ser encontrada para a requalificação urbana;

i) Não foi efectuada, antes de ser aprovada a Resolução do Conselho de Ministros nº162/2003, qualquer notificação à Autora para se pronunciar sobre a extinção de direitos de uso privativo nela declarada, nem foi feita divulgação da intenção de extinguir esses direitos, para efeito de pronúncia por eventuais interessados.

3- Está assente no processo, por força do decidido no despacho saneador, com trânsito em julgado (art. 672.º do C.P.C.), que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003, na parte em que declara «nos termos e para os efeitos do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens de domínio público localizados na zona referida no número anterior» é um acto com efeitos externos, que tem a natureza de acto administrativo, pois consubstancia uma decisão de um órgão da Administração praticado ao abrigo de normas de direito público que visa produzir efeitos jurídicos em situações individuais e concretas perfeitamente determináveis, que são as de todos os titulares de direitos de uso privativo que impendiam sobre a área entre Pedrouços e Dafundo, que se encontrava sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa.

As questões que importa apreciar no presente acórdão, são as seguintes:

a) Se a Resolução do Conselho de Ministros nº162/2003, na parte em que declara o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendiam sobre bens de domínio público localizados na zona entre Pedrouços e Dafundo enferma de vício de preterição da audiência dos interessados;

b) Se a mesma Resolução, na parte referida, enferma de vício de violação do princípio da imparcialidade, por falta de ponderação de factos e interesses que se reportam à situação individual dos titulares de direitos de uso privativo e outros servidos pela constituição de tais direitos;

c) Se a mesma Resolução, na parte referida, enferma de vício de forma por falta de fundamentação;

d) Se a mesma Resolução enferma de violação do princípio da imparcialidade por ter sido deliberada a extinção dos direitos de uso privativo com base na mera hipótese de vir a ter sucesso a candidatura de Portugal à organização da America’s Cup, e por falta de reponderação da deliberação à face do facto superveniente que foi a preterição dessa candidatura.

4- A Autora imputa ao acto, em primeiro lugar, o vício de violação do direito de audiência.

Os arts. 100.º e 103.º do C.P.A. estabelecem o seguinte:

ARTIGO 100.º

Audiência dos interessados

1- Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.

2- O órgão instrutor decide, em cada caso, se a audiência dos interessados é escrita ou oral.

3- A realização da audiência dos interessados suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos.

ARTIGO 103.º

Inexistência e dispensa de audiência dos interessados

1- Não há lugar a audiência dos interessados:

a) Quando a decisão seja urgente;

b) Quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão.

c) Quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada.

2- O órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes casos:

a) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas;

b) Se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados.

O direito audiência assegurado pelo art. 100.º do C.P.A. no âmbito do procedimento administrativo é uma concretização do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito, garantido pelo art. 267.º, n.º 5, da C.R.P., visando assegurar-lhes uma tutela preventiva contra lesões dos seus direitos ou interesses.

Por isso, mesmo que não se considere o direito de audiência como um direito com natureza análoga a um direito fundamental ( ( ) Esta natureza de «direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias» é defendida por MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, I, página 449, o que implicaria uma «visão restritiva das restrições».), em sintonia com o princípio da máxima efectividade das normas constitucionais, que impõe que lhes seja atribuído o sentido que lhes der maior eficácia ( ( ) GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional – Teoria da Constituição, 3.ª edição, página 1149.), aquele direito não poderá deixar de ser assegurado sempre que não seja de afastar a possibilidade de a decisão do procedimento administrativo ser influenciada pela intervenção do interessado, a nível da satisfação da pretensão que o interessado pretende ver satisfeita ou dos interesses seus que por ela possam ser afectados, e não haja outros valores constitucionalmente relevantes que se lhe contraponham, designadamente os que estão subjacentes às situações previstas no n.º 1 do art. 103.º do C.P.A.. ( ( ) Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Pleno de 17-12-97, proferido no recurso n.º 36001, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 472, página 246, e em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 12, página 3, em que se entendeu que «não tendo sido dado cumprimento ao disposto no nº 1 do art. 100 do CPA (audiência dos interessados) após a instrução procedimental, mas sempre que através de um juízo de prognose póstuma o tribunal conclua que a decisão tomada era a única concretamente possível, não é de anular a mesma».

Na mesma linha, pode ver-se o acórdão de 31-10-2001, proferido no recurso n.º 37594, publicado em Antologia de Acórdãos do S.T.A. e do T.C.A., volume V, página 1, página 67, e no Apêndice ao Diário da República de 23-10-2003, página 7283. )

No caso em apreço, é manifesto que, num procedimento administrativo em que está em causa a extinção dos direitos de uso privativo que impendiam sobre os bens do domínio público, deve ser assegurado o direito de audiência dos respectivos titulares, nos termos do referido art. 100.º do C.P.A., desde que não se verifique qualquer das circunstância referidas no n.º 1 do art. 103º. Por outro lado, também é claro no presente processo que não se verifica qualquer destas situações de inexistência de direito de audiência, nem ela foi dispensada pelo Réu Conselho de Ministros.

No entanto, como resulta do próprio texto daquele art. 100º, o exercício do direito de audiência tem lugar num momento próprio do procedimento administrativo, que é após o encerramento da instrução, antes da decisão final do procedimento.

A referida Resolução do Conselho de Ministros, na parte impugnada, embora declare o interesse público da extinção dos direitos de uso privativo referidos, e seja um acto procedimental contenciosamente impugnável, à face do disposto no art. 51.º do C.P.T.A. ((()Este art. 51.º, estabelece, no seu n.º 1, que «ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos».) (como tem de se considerar assente em face do trânsito em julgado do despacho saneador) não constitui o acto final do procedimento que visa concretizar a extinção daqueles direitos, sendo um acto de natureza da preparatória da decisão final, proferir pela entidade que concedeu esses direitos.

Por isso, tratando-se de um acto a que têm de se seguir outros actos procedimentais até se atingir a decisão final do processo concretizador da extinção dos direitos de uso privativo de que a Autora é titular, tem de se concluir que, à face do referido n.º 1 do art. 100.º, não se tinha chegado, até ao momento em que o Governo tomou a deliberação contida na Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003, à fase procedimental do encerramento da instrução procedimental em que deveria ser assegurado o exercício do direito de audiência.

Pelo exposto, improcede a arguição do vício referido. 5 – A segunda questão colocada pela Autora é a da violação, pela Resolução do Conselho de Ministros na parte impugnada, do princípio da imparcialidade, por falta de ponderação de factos e interesses que se reportam à situação individual dos titulares de direitos de uso privativo e outros servidos pela constituição de tais direitos.

A observância do princípio da imparcialidade é imposta à Administração pelo n.º 2 do art. 266.º da C.R.P. na globalidade da sua actuação.

Concretizando este princípio, o art. 6.º do C.P.A. estabelece que no exercício da sua actividade, a Administração Pública deve tratar de forma «imparcial todos os que com ela entrem em relação».

Como se infere desta formulação, «a submissão da actividade administrativa ao princípio da imparcialidade significa que a Administração Pública deve comportar-se de forma isenta e equidistante em relação a todos os particulares» ( ( ) FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 1.ª edição, anotação ao art. 6.º. ), assegurando «a igualdade de tratamento dos interesses dos cidadãos, através de um critério uniforme de prossecução do interesse público». ( ( ) Acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 11-2-1993, proferido no recurso n.º 25411, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 424, página 454, e em Apêndice ao Diário da República de 16-10-95, página 83. )

Sendo este o alcance do princípio da imparcialidade, impõe-se concluir que não ocorre a sua violação no caso em apreço, à face do que refere a Autora, uma vez que não afirma sequer que tenha havido um tratamento diferenciado dos vários titulares de direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público em causa, nem é referido qualquer facto que possa levar a concluir que não houve aplicação de um critério uniforme na prossecução do interesse público pelo Governo, ao declarar o interesse público da extinção daqueles direitos de uso privativo.

De resto, tratando-se de uma declaração genérica do interesse público na extinção da globalidade dos direitos de uso privativo, sem ponderação especial de qualquer deles, não se vê mesmo como possa ver-se no acto impugnado uma violação daquele princípio da imparcialidade, com o conteúdo assinalado, só sendo de entrever a possibilidade de tal violação poder vir a ocorrer posteriormente, na fase procedimental em que se concretizem os termos em que tal extinção de vai operar e da fixação das contrapartidas anunciadas na referida Resolução do Conselho de Ministros.

A avaliação comparativa dos diversos interesses públicos e privados em causa na extinção dos direitos de uso privativo deliberada não se inclui no âmbito do princípio da imparcialidade, que está vocacionado para o tratamento equidistante dos que «entrem em relação» com a Administração, só podendo relevar no âmbito do princípio da proporcionalidade, que impõe que as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só os afectem em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar (art. 5.º, n.º 2, do C.P.A.).

Mas, no caso em apreço, não é feita sequer pela Autora uma imputação de vício deste tipo, pois se limita a imputar à Resolução do Conselho de Ministros em causa a falta de ponderação relativa dos interesses conflituantes mas não que tenha indevidamente sobrevalorizado o interesse público ou afectado desnecessariamente interesses de particulares.

Assim, conclui-se que não se demonstra violação do princípio da imparcialidade, nos termos equacionados.

6- A terceira questão a apreciar é a da suficiência da fundamentação do acto impugnado.

O dever de fundamentação dos actos administrativos é imposto pelo art. 268.º, n.º 3, da C.R.P. e concretizado nos arts. 124.º e 125.º do C.P.A. estabelecem o seguinte:

ARTIGO 124.º

Dever de fundamentação

1- Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:

a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

b) Decidam reclamação ou recurso;

c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;

d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;

e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.

2- Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

ARTIGO 125.º

Requisitos da fundamentação

1- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

3- Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;

- de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;

- de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;

- de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;

- de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;

- de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;

- de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477

- de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;

- de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;

- de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;

- de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;

- de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;

- de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;

- de 14-11-2001,proferido no recurso n.º 39559;

- de 18-12-2002,proferido no recurso n.º 48366.)

No caso em apreço, está-se perante um acto que visa a eliminação de direitos dos particulares sobre bens do domínio público pelo que o dever de fundamentação é imposto pela alínea a) do n.º 1 daquele art. 124.º.

Estando-se perante um acto preparatório com o alcance de declarar o interesse público da extinção de direitos sobre bens do domínio público, que terá de ser complementado com posterior acto que atente à específica situação de cada um dos titulares de direitos a extinguir, a exigência de fundamentação terá de se limitar ao esclarecimento das razões pelas quais o Governo decidiu declarar de interesse público essa extinção, não tendo de ser explicitadas as razões por que foi decidida a declaração do interesse de tal extinção relativamente a cada um dos direitos de uso privativo em causa.

Na parte preambular da referida Resolução do Conselho de Ministros n.º 162/2003 consta o seguinte:

Através das Resoluções do Conselho de Ministros n.ºs 77/2003, de 28 de Maio, e 133/2003, de 28 Agosto, o XV Governo Constitucional não só assumiu o seu empenho na viabilização da candidatura e da resposta formal de Portugal à organização da 32.ª edição da America's Cup como criou uma estrutura orgânica (Comissão Organizadora da Candidatura à America's Cup 2007 - COAC) encarregue dos respectivos trabalhos preparatórios.

A eventual concretização desta iniciativa no nosso país reveste-se de interesse público enquanto projecto de âmbito nacional, porque visa contribuir para uma maior afirmação de Portugal no plano internacional e constituirá uma manifesta oportunidade de reforço da sua imagem, de promoção da diversificada oferta turística, de estímulo à sua procura como destino turístico de qualidade, e um forte contributo para a dinamização da actividade desportiva no domínio da náutica.

Se a candidatura de Portugal à organização da America's Cup 2007 se assume como uma oportunidade de proceder à requalificação da cidade, a verdade é que, independentemente do sucesso da referida candidatura, cuja decisão final se aguarda, e da necessidade de realização – nesse âmbito – de uma regata promocional de tal evento já em 2004, considera o Governo essencial promover, sem prejuízo da intervenção dos municípios interessados, a reconversão urbanística da área de domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa, que ainda se mantém como uma área desligada da cidade, constituindo uma zona de transição entre o tecido urbano e o rio.

Esta importante intervenção urbana deve pautar-se pela celeridade possível e impõe, desde logo, a desocupação e a reconversão das instalações concessionadas pela Administração do Porto de Lisboa à B..., ao abrigo dos Decretos-Leis n.ºs 40754, de 7 de Setembro de 1956, e 197/86, de 18 de Julho, justificando-se assim a extinção de todos os direitos de uso privativo que recaem sobre os bens de domínio público localizados na faixa ocidental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo.

Através desta exposição dos motivos da deliberação tomada são perfeitamente claras as razões por que o Governo resolveu declarar a extinção dos direitos de uso privativo sobre bens do domínio público na zona referida, designadamente a viabilização da realização em Portugal da America’s Cup 2007 e a divulgação do país como destino turístico e, «independentemente do sucesso da referida candidatura», a «requalificação da cidade, através da reconversão urbanística.

Por isso, sendo perfeitamente perceptíveis, para um destinatário normal detentor de direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público referidos, as razões por que foi declarado o interesse público da extinção dos direitos, o acto impugnado não pode considerar-se insuficientemente fundamentado.

Termos em que improcede a arguição deste vício.

7- A Autora imputa ainda ao acto impugnado vício de violação do princípio da imparcialidade por ter sido deliberada a extinção dos direitos de uso privativo com base na mera hipótese de vir a ter sucesso a candidatura de Portugal à organização da America’s Cup, e por falta de reponderação da deliberação à face do facto superveniente que foi a preterição dessa candidatura.

Relativamente à primeira questão colocada, já se referiu o alcance do princípio da imparcialidade, que não tem campo de aplicação em situações deste tipo.

De qualquer forma, não sendo o único interesse público em que se baseou a declaração de extinção de direitos de uso privativo o da organização da America’s Cup, antes sendo incluído nos fundamentos da declaração também o interesse público da requalificação urbanística, este sem natureza futura e incerta e que se entendeu justificar aquela declaração de extinção «independentemente do sucesso da referida candidatura», não pode afirmar-se a inexistência de suporte fáctico para a deliberação tomada pelo Governo.

Por outro lado, no que concerne à circunstância superveniente de a candidatura de Portugal à organização da America’s Cup não ter tido sucesso, trata-se de um facto superveniente em relação à prática do acto impugnado, pelo que, obviamente, não pode constituir um vício do mesmo, pois não se trata de um pressuposto de facto em que ele tenha assentado.

Por isso, não se pode considerar demonstrado que o acto impugnado enferme de vício de violação do princípio da imparcialidade, equacionado nos termos em que a Autora o faz, nem de erro sobre os pressupostos de facto.

Termos em que acordam em

- julgar a acção improcedente;

- absolver os Réus do pedido.

Custas pela Autora.

Lisboa, 7 de Julho de 2004.

Jorge de Sousa – Relator – Angelina Domingues – Madeira dos Santos