048032 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A ..., e marido B...; C... e esposa D... e ainda E ..., recorrem da sentença do TAC de Lisboa, datada de 27 de Março de 2001, que, na sequência de recurso interposto pelo MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO junto daquele Tribunal, declarou a nulidade das deliberações da CÂMARA MUNICIPAL DE SILVES datadas de, respectivamente, 3 de Abril de 1979, de 7 de Julho e de 3 de Novembro de 1981, de 7 de Setembro de 1982 e de 19 de Janeiro de 1983, pelas quais, em síntese, havido sido aprovado loteamento e emitido alvará de loteamento. A ... e marido e C... e esposa alegaram, concluindo com as conclusões que seguem: "1.- A Digna Magistrada do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa interpôs recurso contencioso visando a declaração de nulidade de deliberações, e dos actos seus consequentes, da Câmara Municipal de Silves. 2.- Tal recurso foi interposto mais de treze anos depois, da última das deliberações. 3.- Chamados a contestar os ora Recorrentes não auxiliaram a defesa de manutenção das deliberações na ordem jurídica. 4.- Antes, disseram que, decorrentemente das deliberações camarárias (as quais, perante eles, gozavam da "presunção de legalidade"), "sempre estiveram, e actuaram, tituladamente..., pacificamente, continuadamente, publicamente e de boa-fé". Pelo que, 5.- Ancorando-se no artº 134º do Código do Procedimento Administrativo , peticionaram fosse "negado provimento ao recurso contencioso ... no segmento em que propugna pela declaração de nulidade dos actos consequentes ... das deliberações camarárias submetidas a juízo de censura contenciosa". 6.- A douta sentença recorrida desatendeu a pretensão dos Recorrentes. Mas, 7.- Salvo o merecido respeito, não fez bom julgamento. 8.- É que, no actual contexto constitucional (artºs. 20º, nº 1, e 268º, nº 4 na versão da revisão levada a efeito pela Lei Constitucional nº 1/97 , de 20 de Setembro – sendo que aqueles preceitos beneficiam, à luz do artº 17º, da vinculação e da força jurídicas afirmadas no artº 18º, o particular tem de dispor de meios de defesa subjectivos e ao Juiz administrativo estão reconhecidos todos os poderes para, em cada situação administrativa concreta, estabelecer, definitiva e irreversivelmente, o que é o "direito" do particular. 9.- Assim, salvo o merecido respeito, rejeitando o actual contexto constitucional quaisquer entraves, reduções ou restrições ao asseguramento da "plena jurisdição", a contestação em recurso contencioso tendente à declaração de nulidade do acto é meio adequado para obter o reconhecimento jurisdicional da legitimação jurídica de situações de facto pelo mero decurso do tempo, conforme previsto no artº 134º , nº 3, do Código do Procedimento Administrativo . 10.- Não tendo assim decidido a douta sentença recorrida, salvo o merecido respeito, não interpretou e aplicou as regras do contencioso administrativo conforme à Constituição e aos princípios nela consignados – e, pois, não fez bom julgamento. Nestes termos e nos mais de direito que forem doutamente supridos, Deve ser revogada, no segmento assinalado, a douta sentença recorrida, com todas as suas legais consequências, como é de direito e da melhor Justiça!" E ... alegou formulando as seguintes conclusões: " I.- O ora Recorrente é dono e legítimo proprietário de um lote de terreno para construção que adquiriu por compra e que está registado a seu favor. II.- Este lote de terreno tinha sido doado aos então vendedores pelos anteriores proprietários, os quais obtiveram da Câmara Municipal de Silves o alvará de loteamento 1/83. III.- A douta sentença recorrida julga procedente o recurso contencioso de anulação das deliberações da Câmara Municipal de Silves que autorizaram o referido loteamento, por não ter sido consultada a Direcção Geral do Planeamento Urbanístico, nos termos do artº 14º DL 289/73. IV.- Salvo o devido respeito, a sentença proferida está ferida de dois vícios previstos no artº 668º , nº 1 alíneas b) e d) do CPC – falta de fundamentação e omissão de pronúncia. V.- Isto relativamente a duas questões suscitadas e colocadas à decisão do Tribunal pelo ora Recorrente: i) a sua ilegitimidade passiva enquanto recorrido particular e ii) a extensão e efeitos da declaração de nulidade destas deliberações face a terceiros de boa fé. VI.- No que diz respeito à legitimidade do Recorrente para estar em juízo, o único fundamento da douta sentença é a existência do direito de propriedade do Recorrente, sem se fazer referência aos requisitos legais – interesse directo, pessoal e legítimo na manutenção do acto recorrido. VII.- Ora, a eventual nulidade dos actos e deliberações da Câmara Municipal de Silves em nada pode afectar os direitos do Recorrente, sub-adquirente ou terceiro de boa fé, que registou o seu direito e tem uma posição consolidada na ordem jurídica. VIII.- Nessa medida, o Recorrente não verá o seu direito de propriedade directamente prejudicado pelo provimento do recurso. Logo, inexiste um interesse directo, pessoal e legítimo na manutenção dos actos recorridos, devendo o ora Recorrente ser considerado parte ilegítima. IX.- Quanto à suscitada questão dos efeitos da declaração de nulidade em relação a terceiros de boa fé, não foi apreciada pelo Mmº. Juiz, por entender que não deve tratar nesta sede do reconhecimento de direitos dos particulares. X.- Ora, não se trata aqui de reconhecimento de direitos mas de fixar os efeitos da declaração de nulidade do acto recorrido, questão que deve ser resolvida em sede própria no âmbito deste recurso. XI.- Como é admitido pela doutrina e pela jurisprudência, devem ser ressalvados os efeitos jurídicos produzidos na esfera de terceiros de boa fé como o ora Recorrente. Deste modo, a questão que se coloca é o alcance da declaração de nulidade e dos efeitos jurídicos dela decorrentes, já que o controlo da legalidade dos actos deve compreender também a fixação dos vícios de que aqueles enfermam. XII.- Sobre as questões atrás enunciadas a douta decisão não se pronunciou, omitindo assim o dever legal previsto no artº 660º/1 CPC. Nestes termos e nos mais de direito, deve ser dado provimento ao presente recurso e deve a douta sentença recorrida ser declarada nula por falta de fundamentação e omissão de pronuncia nos termos legais.” O Exmo Magistrado do Ministério Público junto do TAC de Lisboa propugna pela manutenção da sentença recorrida, pugnando no sentido do improvimento dos recursos. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. A sentença considerou provados os seguintes factos: 1º.- ... era, em 9 de Fevereiro de 1978, proprietário do prédio sito em ..., Algoz, com área de 8 547 m2, inscrito na matriz predial com o artigo ... e descrito na Conservatória do Registo Predial de Silves sob o nº ..., confrontando a Norte e Nascente com ..., Sul com estrada nacional e Poente com ...; 2º.- Nessa qualidade e data deu entrada requerimento nos serviços da Câmara recorrida solicitando informação sobre a viabilidade de um loteamento que pretendia levar a efeito nessa propriedade – cfr. doc. fls.13; 3º.- Em 14 de Abril de 1978 o Arquitecto consultor prestou a seguinte informação: "Julga-se de admitir, em princípio, o loteamento da propriedade, atendendo à sua situação periférica relativamente ao aglomerado. Consideramos entretanto inaceitável, como solução urbanística, a divisão em lotes proposta. O requerente deverá mandar elaborar o projecto de urbanização por técnico qualificado respeitando a sua execução os condicionalismos legais aplicáveis" – cfr. doc. fls. 13; 4º.- Aos 18 de Abril de 1978, e por referência a esta informação, foi deliberado pela Câmara recorrida: "Concordo com a informação" – cf. doc. fls. 13; 5º.- Em 13 de Março de 1979 ... apresentou requerimento na Câmara recorrida a solicitar aprovação do projecto de loteamento então apresentado – cf. doc. fls. 8; 6º.- Sendo sua pretensão constituir sete lotes destinados a construção de moradias unifamiliares; 7º.- Em 3 de Abril de 1979 o Arquitecto consultor prestou a seguinte informação: "Trata-se de pequeno loteamento de 7 moradias a atribuir a familiares do requerente. Julgamos de deferir condicionado à execução das infraestruturas pelo proponente. Deverão ser juntas propostas de arruamento, águas, esgotos e electricidade e respectivo estudo económico para atribuição do correspondente alvará de loteamento" – cf. doc. fls. 8; 8º.- Na mesma data a Câmara recorrida deliberou, com referência a essa informação: "Deferido nos termos da informação" – cf. doc. fls. 8; 9º.- Em 29 de Junho de 1981 ... apresentou novo requerimento junto da Câmara Municipal no qual pede que seja novamente submetido a apreciação o projecto de loteamento, invocando que "decorreu o prazo da sua validade" – cf. doc. fls. 9; 10º.- Este pedido foi deferido por deliberação da Recorrida de 7 de Julho de 1981 – cf. doc. fls. 9 verso; 11º.- Pedida a aprovação do projecto de infraestruturas referentes a arruamentos, águas e esgotos do loteamento, foi a mesma atendida por deliberação da Câmara recorrida de 21 de Julho de 1981 – cf. doc. fls. 14 e 15; 12º.- Em 20 de Outubro de 1981 ... requereu que fosse emitido, em seu favor, o alvará de loteamento – cf. doc. fls. 10; 13º.- Aos 3 de Novembro de 1981 foi prestada a seguinte informação, com referência a este pedido: "Os projectos de infraestruturas respeitantes ao loteamento deferido pela Câmara em reunião de 3/4/79 foram aprovados pelos serviços com alguns condicionamentos a que o requerente deverá dar cumprimento na execução das obras. Julgo que poderá ser emitido o alvará de loteamento com aplicação da taxa de mais valia de 70.000$00 e feita a escritura de cedência da área de terreno correspondentes à implantação do arruamento projectado" – cf. doc. fls. 10 verso; 14º.- Na mesma data, e com referência a esta informação, a Câmara recorrida deliberou: "Concordamos com a informação. Foi prestada a informação que deveria ter sido ouvida a DGPL" – cf. doc. fls. 10; 15º.- Esta deliberação contou com um voto contra nos seguintes termos: "Voto contra por não ter sido cumprida a lei” – mesmo doc.; 16º.- Foi então emitido o alvará nº 2/81, o qual não chegou a ser levantado – cf. fls. 16 e 17 e confissão das partes; 17º.- Em 30 de Agosto de 1982 ... requereu junto da Câmara Municipal a sua revalidação – cf. doc. fls. 11; 18º.- O que foi deferido em 7 de Setembro de 1982 – cf. mesmo doc.; 19º.- Em 17 de Janeiro de 1983 novamente ... requereu junto da Câmara recorrida que mandasse emitir o alvará – doc. fls. 12; 20º.- O que lhe foi deferido por despacho do Vereador com competência delegada do Presidente – cf. mesmo doc.; 21º.- Na sequência foi emitido o alvará de loteamento com o nº. 1/83, registado na Câmara Municipal em 25 de Fevereiro de 1983 – cf. doc. fls. 18 e 19; 22º.- Aquando da aprovação do loteamento e emissão do alvará não existia para o Concelho de Silves Plano de Urbanização aprovado – acordo das partes; 23º.- A Câmara Municipal não procedeu à consulta e audição da Direcção Geral do Planeamento Urbanístico – confissão da Recorrida Câmara Municipal. O DIREITO A sentença recorrida declarou a nulidade das deliberações da Câmara Municipal de Silves, de 3/4/1979, de 7/7/1981, de 3/11/1981 e de 7/9/1982 e de 19/1/1983, que haviam aprovado loteamento e emitido alvará sem que tivesse sido promovida, nos termos do artigo 2º do DL 289/73, de 6/6, a consulta da Direcção Geral do Planeamento Urbanístico, sanção cominada pelo artigo 14º do mesmo diploma. Os ora recorrentes não contestam a situação de facto em causa nem a consequente nulidade da deliberação recorrida. Os recursos jurisdicionais em causa imputam à sentença recorrida as nulidades previstas nas alíneas b) e d), do nº. 1 do artº 668º do CPC , por um lado, e erro de julgamento, por outro, pois consideram os recorrentes que a decisão sub judice deveria ter atribuído efeitos jurídicos às situações de facto decorrentes dos actos nulos, nos termos do disposto no nº 3 do artº 134º do CPA . Há que começar naturalmente pela apreciação das arguidas nulidades da sentença. Como é sabido, a nulidade prevista na alínea b) do nº 1 do artº 668º do CPC , que comina a falta de fundamentação da sentença, apenas se verifica quando haja falta absoluta de fundamentos. No sempre actual ensinamento do Professor JOSÉ ALBERTO DOS REIS, com larga expressão na jurisprudência deste STA, "Há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação..." ... " Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto" (Código de Processo Civil Anotado, vol. V, reimpressão, Coimbra, 1984, pgs. 340 e 341). Resulta claramente deste entendimento, que apenas a inexistência absoluta de fundamentos torna operante a nulidade prevista na al. b) do nº 1 do 668º do CPC. (cfr., entre outros os acs. do Pleno, de 24.OUT.2000, rec. 35.534; 16.MAI.2000, rec. 41.390; 18.FEV.1998, rec. 27.375). Aplicando a doutrina exposta à situação dos autos, constata-se que relativamente à questão da ilegitimidade passiva do ora Recorrente E..., a sentença considerou e decidiu o seguinte: "Em sede de contencioso administrativo de anulação a legitimidade passiva decorre, antes do mais, da autoria do acto recorrido e, depois, no que se refere aos interessados particulares, da consideração de que o provimento do recurso os possa prejudicar. Alegado e não contestado, que o Recorrido E... adquiriu, por compra, um dos lotes resultantes do loteamento em causa nos autos, parece óbvio o seu interesse. Pelo exposto julga-se improcedente a alegada ilegitimidade. É a este o segmento da decisão em causa que o recorrente assaca o vício gerador de nulidade de falta de fundamentação, porquanto "o único fundamento da sentença é a existência do direito de propriedade do Recorrente, sem se fazer referência aos requisitos legais – interesse directo, pessoal e legítimo na manutenção do acto recorrido." (conclusão VI). Resulta com meridiana clareza do confronto entre o alegado pelo recorrente e o que se deixou acima exposto, que a sentença poderia enfermar de erro de julgamento, mas que nunca se poderia ter por verificada uma ausência total de fundamentos. O próprio Recorrente, na conclusão transcrita, refere, manifestando a sua discordância com o decidido, o "único fundamento da sentença". Tal basta para se concluir pela não verificação da alegada nulidade. Mas também na perspectiva do erro de julgamento não assiste razão aos recorrentes. Estando em causa actos de loteamento e sendo o recorrente E... adquirente de um dos lotes, é manifesto que a eventual declaração de nulidade daqueles actos arrasta os actos consequentes, afectando, deste modo, os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, ainda que seja adquirente de boa fé, advindo-lhe daí directo e imediato prejuízo. Tanto basta para afirmar a sua legitimidade passiva, nos termos do artº 36º, nº 1, al. b) da LPTA. Os Recorrentes imputam ainda à sentença a nulidade prevista na alínea d), do nº 1 do artº 668º do CPC , por omissão de pronúncia relativamente à suscitada questão da fixação dos efeitos da declaração de nulidade das deliberações recorridas. A nulidade por omissão de pronúncia apenas se torna operante, se o Tribunal deixar de conhecer de questão que devesse conhecer, e não quando deixe de tomar em consideração algum argumento dos recorrentes, nem quando a questão ficar prejudicada pela solução dada a outra. Na sentença revidenda, "in fine" pode ler-se: "Os recorrentes contestantes pretendem que, tratando-se de terceiros de boa-fé, adquirentes por via de doação, ou compra, já há longos anos, não poderão ser afectados pela declaração de nulidade das deliberações. Cumprirá, quanto a este aspecto, referir que o presente contencioso é de anulação, podendo os eventuais prejudicados com a declaração de nulidade verem sempre os seus direitos assegurados através da via própria. Aliás, o vício que determinou a declaração de nulidade é formal, podendo, assim, vir a ser praticado novo acto conformado com as normas legais e assim se acautelando os direitos de eventuais lesados." Também aqui, com igual clareza, resulta que o vício que os Recorrentes assacam à sentença, se não verifica. Efectivamente, a questão suscitada pelos Recorrentes foi enfrentada pelo Exmº Juiz a quo, que entendeu que os efeitos jurídicos que o ora Recorrente pretende extrair da situação decorrente dos actos nulos, não podem ser apreciadas no âmbito do recurso contencioso. Se o fez com acerto, ou não, é questão que extravasa o alegado vicio de omissão de pronúncia, e se configura como eventual erro de julgamento. Vejamos então se se verifica erro de julgamento. Sobre questão análoga já este Tribunal se pronunciou com argumentos e em sentido a que se adere. (cfr. Ac. de 6.JUL.1989, rec. 26.865; de 2.OUT.1997, rec. 39.277; de 3.MAI.2000, rec. 45.672). Assim, no citado acórdão de 3 de Maio de 2000, decidiu-se nos seguintes termos que aqui se reiteram: “... Os ora Recorrentes não questionam a nulidade da deliberação contenciosamente impugnada que aprovou o loteamento em causa, na medida em que não foi precedida da audição da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico (DGPU), nos termos das disposições conjugadas dos artigos 2º, nº. 1 e 14º, nº 1 do DL nº 289/73, de 6/6 (cfr. artº 133º , nº 1 do CPA ). Os recorrentes sustentam que, não obstante a nulidade do acto impugnado, sempre agiram de boa-fé, na convicção de que procediam de acordo com a lei, de forma pública, continuada e pacífica, pelo que as situações de facto criadas, tais como a construção de edificações nos lotes devem ser salvaguardadas, devendo ser apreciadas nos presentes autos... Ou seja, o que os recorrentes criticam à sentença recorrida é o facto de não lhes ter reconhecido a produção dos chamados "efeitos putativos" do acto nulo pelo decurso do tempo, expressamente prevista no nº 3 do artº 134º do CPA . A sentença recorrida considerou que o recurso contencioso não é o meio adequado para discutir tais situações. Neste sentido já se pronunciaram os acs. deste STA de 6/7/89, rec. nº 26.865 e de 2/10/97, rec. 39.277, este último versando sobre situação idêntica à dos presentes autos e que merece a nossa adesão. Por um lado, o objecto típico do processo de recurso contencioso não é, em princípio, compatível com a extensão do objecto concreto do processo à declaração desses efeitos. De acordo com o preceituado no artº 6º do ETAF, "salvo disposição em contrário, os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos". Trata-se, pois, de um recurso de mera anulação, que tem por objecto o acto impugnado, estando apenas em causa a anulação ou a declaração de nulidade ou de inexistência de um acto ilegal. Está, assim, vedado ao tribunal, no âmbito de contencioso de anulação, apreciar eventuais efeitos produzidos pelos actos nulos, apreciação essa que mais se coaduna com um contencioso de plena jurisdição. A estrutura e a tramitação deste meio processual não se revela adequada a uma pronúncia do tribunal sobre a produção dos efeitos putativos, quer por não ser admissível reconvenção, quer pelas limitações probatórias, sobretudo dos recursos que seguem os termos para que remete o artº 24º, al. b) da LPTA. Por outro lado, o contencioso administrativo oferece meios mais adequados ao reconhecimento da legitimação jurídica destas situações de facto. É o caso da acção para reconhecimento de direito, nos termos do artº 69º da LPTA... e o processo de execução de sentenças ( artigos 5º e 7º do DL 256-A/77 , de 17/6), em que o reconhecimento desses efeitos pode configurar causa legítima de inexecução total ou parcial. Como se sublinha no citado acórdão de 2/10/97, "além dos amplos poderes de "plena jurisdição" do tribunal nestes meios processuais, esta solução tem ainda a vantagem de preservar os interessados da preclusão que, na interpretação contrária e por pura lógica jurídica, poderia ligar-se à sua não invocação no recurso contencioso". Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações dos recorrentes, pelo que se acorda em negar provimento aos recursos, confirmando a sentença recorrida. Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em 100 €, por cada um dos casais e em 150 € de taxa de justiça e 75 € de procuradoria pelo recorrente E.... Lisboa, 12 de Fevereiro de 2003 Abel Atanásio – Relator – Angelina Domingues – Madeira dos Santos