Quem foi o relator do acórdão 01925/02?

O relator foi Fernanda Xavier, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01925/02?

O acórdão foi proferido em 08 de janeiro de 2003.

01925/02 - STA

Sumário

I - A comissão de análise, ao proceder à avaliação das propostas apresentadas pelos concorrentes, detém uma ampla margem de livre apreciação (discricionariedade técnica) na valoração dos respectivos factores, por se tratar de aspectos não vinculados do acto. II - No entanto, a sua actividade é, em grande parte vinculada, porque terá também de obedecer a critérios e a modos de cálculo pré-definidos, através dos quais se obtém a pontuação final de cada concorrente, sendo esta que determina a ordem da sua graduação. III - Assim, se após a apreciação e pontuação de todas as propostas há uma que tem pontuação superior às restantes, é esta a proposta economicamente mais vantajosa, uma vez que todos os factores (neles incluído o preço) e subfactores considerados, têm já subjacente a procura da proposta mais vantajosa e através dela, da satisfação do interesse público. IV - Não tinha, por isso, a comissão de análise de voltar a justificar o resultado obtido, porque cada factor e subfactor que para o mesmo contribuiu já fora justificado e pontuado, com observância dos critérios previstos na lei e no programa do concurso, conforme se vê do relatório de análise final e seu aditamento, de cuja fundamentação a deliberação impugnada se apropriou.

Texto

Acordam, em conferência, os juizes da 2ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I- RELATÓRIO A...., com sede em ..., Travanca, Oliveira de Azeméis, interpôs, em 26 de Junho de 2001, o presente recurso contencioso no TAC de Coimbra, ao abrigo do DL 134/98 de 15-05, da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE OLIVEIRA DE AZEMÉIS tomada em 08 de Maio de 2001, que adjudicou a execução da obra Empreitada “ Via do Nordeste- 3ª Fase”, ao concorrente B....- proposta condicionada, invocando vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e por violação do artº100º e seu nº2 e do artº105º, ambos do DL 59/99 e do artº4º do CPA e vício de fundamentação. Por sentença proferida em 01-10-2001, o recurso foi julgado procedente e anulado o acto recorrido por vício de violação de lei, quanto aos subfactores “Plano de Trabalhos e Implantação de Estaleiro” (cf. fls.111 a 115). Dessa sentença foi interposto recurso jurisdicional para este STA, pela Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis, ao qual, por acórdão de 05 de Fevereiro de 2002, foi concedido provimento quanto ao mérito da sentença e ordenado a remessa dos autos ao TAC para conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido, ainda não apreciados.(cf. fls.186 a 214 dos autos). Baixaram os autos ao Tribunal “a quo”, onde veio a ser proferida nova sentença, em 20-03-2002, que julgou o recurso improcedente, por se não verificar qualquer dos restantes vícios imputados ao acto recorrido (cf. fls. 219 a 225). Dessa sentença foi interposto recurso pela sociedade recorrente, o qual foi julgado deserto por falta de alegações, por despacho do Mmo. Juiz do TAC de Coimbra, proferido em 15-07-2002 (cf. fls.248). Desse despacho foi interposto recurso para este STA, pela sociedade recorrente, ao qual foi concedido provimento por acórdão de 26-09-2002, ordenando a baixa dos autos para cumprimento dos nº5 e 6 do artº145 do CPC.. Remetidos os autos, de novo, ao TAC de Coimbra, foi liquidada e paga a multa prevista nos citados preceitos legais, pelo que os autos subiram, de novo ao STA para conhecimento do recurso jurisdicional pendente. É, pois, esse recurso jurisdicional interposto da última sentença proferida nos autos em 20-03-2002, que ora cumpre apreciar. A recorrente termina as alegações do recurso, formulando as seguintes conclusões: 1- O Tribunal não se pronunciou sobre o vício de violação de lei por ofensa ao princípio da boa fé previsto no artº6º A do CPA e por errada aplicação do subcritério implantação do estaleiro, alegados, respectivamente, em 4º a 8º e em 73º a 78º e 84º a 96º da P.I., o que gera nulidade da sentença por falta de pronúncia nos termos do artº668º, nº1, alínea d) do CPC. 2- Conforme se alcança das propostas respectivas da recorrida particular e da recorrente, o equipamento para executar a obra apresentado por esta é objectivamente superior ao apresentado por aquela, tendo a comissão atribuído, apesar disso, pontuação igual à aplicação do subcritério Plano de Meios Técnicos. 3- A esta diferenciação das propostas tinha de corresponder uma diferenciação de valoração ou uma fundamentação de facto da comissão porque, apesar da diferenciação do equipamento, não havia razão para valorar diferentemente. 4- A não ser assim estamos perante um erro grosseiro e manifesto, o que origina falta de fundamentação do acto recorrido, conduzindo à sua ilegalidade. 5- A Douta sentença ao não decidir assim fez incorrecta aplicação do direito, violando o artº125º do CPA. 6- Há, igualmente, erro grosseiro e manifesto na aplicação do subcritério Plano de Interrupção de Trânsito quando não é atribuída qualquer pontuação à recorrente, apesar de apresentar aquele plano. 7- E o mesmo erro é cometido na análise do subcritério Nota Justificativa do Preço onde é atribuída pontuação igual a ambos os concorrentes, apesar da recorrente justificar o preço mais baixo com factos objectivos - no local da obra possui Central de Betuminoso e Central de Britadeira enquanto a recorrida particular limita-se a justificar com a qualidade dos materiais quando esta é a constante do próprio caderno de encargos e que a recorrente também respeita. 8- A douta sentença ao não considerar erro grosseiro cometido pela comissão na análise destes subcritérios fez errada aplicação do direito, em especial, no artº125º do CPA. 9- No subcritério “Meios Humanos” utilizado para a análise das propostas a comissão teve em consideração a aptidão dos concorrentes já anteriormente avaliada a quando da sua admissibilidade a concurso na medida em que voltou a analisar o quadro de pessoal, sendo que, relativamente à recorrente, primeiro foi considerado bom o seu quadro técnico e agora foi apenas considerado suficiente. 10-A douta sentença ao não entender assim fez incorrecta aplicação do direito, em especial, do artº 100º, nº 3 do DL 59/99. 11-O conceito de proposta mais vantajosa implica um juízo de valor a fazer pelo dono da obra depois da análise das propostas segundo critérios objectivos fixados, não se resumindo aquele à mera soma matemática dos valores atribuídos a cada um destes critérios. 12-Sendo a diferença entre os dois candidatos, naquela soma aritmética, de apenas 6 centésimas (na escala de 1 a 100), a favor da recorrida particular e a diferença do preço de 8.329 contos a favor da recorrente, impunha-se ao dono da obra, para salvaguarda do interesse público, justificar, através daquele juízo valorativo porque considerou a proposta mais cara 8.329 contos como a mais vantajosa. 13-A falta deste juízo valorativo conduz a falta de fundamentação do acto. 14-A Douta sentença ao não decidir assim fez incorrecta aplicação do princípio da prossecução do interesse público no artº 4º do CPA e artº 125º do CPA. Não houve contra-alegações. O Digno Magistrado do MP junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso jurisdicional, por inexistirem as apontadas nulidades da sentença recorrida, sendo que também não se verificam os restantes vícios alegados, dado que as pontuações havidas se inserem na margem de livre apreciação que assistia à Comissão, não se encontrando feridos de erro grosseiro ou manifesto, na sua apreciação e aplicação, os restantes subcritérios. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. II- OS FACTOS Consideram-se provados os seguintes factos, levados ao probatório da decisão recorrida, com as rectificações e aditamentos que ora se introduzem: a)- Por deliberação da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis tomada em 08 de Maio de 2001, foi adjudicada a execução da obra Empreitada “ Via do Nordeste-3ªfase”, ao concorrente B.../C....- proposta condicionada- cf. acta da reunião, cuja cópia se encontra a fls.21 e aqui se dá por integralmente reproduzida. b) A recorrida procedeu à abertura do concurso público para a execução da obra Empreitada “VIA DO NORDESTE- 3ª fase”, Concurso nº012/2KID.E.M/G.T.C- cf. PA, em apenso, 4º volume. c) A recorrente e a recorrida particular apresentaram-se ao concurso e foram admitidas pela Comissão de Abertura de Propostas, que as considerou “ Aptas”.- cf. acta nº35/2000/DEM/GTC de 09-10-2000 e relatório de avaliação nº35/2000/DEM/GTC de 22-11-2000, ambos da comissão de abertura de propostas de empreitadas, juntos ao PA em apenso, 2º volume e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. d) As propostas base e as propostas condicionadas apresentadas pelas duas concorrentes foram objecto de apreciação pela comissão de análise, que em 14-02-2001, elaborou o relatório de análise inicial, onde propõe a adjudicação da empreitada à ora recorrida particular, o que foi deferido, condicionalmente, pela entidade recorrida, que ordenou o cumprimento do artº 101º do DL 59/99 (cf. PA, 2º volume e actas das referidas reuniões, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido). e) A recorrente apresentou reclamação por discordar com a proposta de adjudicação da empreitada à recorrida particular, constante do relatório inicial.- cf. PA, 2º volume. f)- Após apreciação da reclamação referida em e), a comissão de análise de propostas, procedeu em 30-04-2001, à elaboração do relatório de análise final, que sofreu um aditamento, em 04-05-2001, tendo mantido a proposta de adjudicação da empreitada à recorrida particular, com os fundamentos constantes do referido relatório de análise final e aditamento, juntos ao PA, 2º volume e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. g) A comissão de análise quanto ao subfactor “Meios Técnicos” (MT), considerou que «o tipo de equipamento apresentado” (quer pela recorrente, quer pela recorrida particular), “era adequado à execução da obra, sendo a correlação entre os planos de equipamentos e os planos de trabalhos aceitáveis, pelo que os considera como suficientes, atribuindo-lhes 10 pontos».- cf. PA, 2º volume e também os elementos juntos com as propostas relativamente a este item, no 1º e no 3º volumes. h) A mesma comissão quanto ao subfactor “Projecto de Interrupção de Trânsito” (PIT), considerou que a recorrente «não deu cumprimento ao solicitado na alínea e) do número 14.2 do Programa de Concurso, pelo que a Comissão considera-os como maus, atribuindo-lhes zero pontos» e no aditamento que a recorrente « escreveu na sua proposta que não seria sensato elaborar naquele momento um estudo de trânsito e que o apresentaria se a obra lhe fosse adjudicada, considerando este o procedimento mais correcto».- cf. PA, 2º volume e também os documentos juntos às propostas de ambas as concorrentes sobre este item, juntas ao PA, 1º e 3º volumes, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. i) A comissão quanto ao subfactor “Nota Justificativa do Preço” (NJP) considerou relativamente às suas concorrentes que «quanto ao seu conteúdo e ponderando os parâmetros justificativos enumerados, considera-as boas, pelo que lhes atribui 15 pontos» e no aditamento quanto ao facto alegado pela recorrente de ter preço mais barato do que o consórcio «que o que está em análise é a justificação dos preços e não os preços em si» - cf. PA, 2º volume e “notas justificativas dos preços, juntas com as propostas, e que constam do PA, 1º e 3º volumes e cujo teor aqui se dá por reproduzido. j) Quanto ao subfactor “Meios Humanos”(MH) a comissão considerou que «as categorias de pessoal apresentadas” (por ambas as concorrentes) “são adequadas à execução da obra, sendo a correlação entre os planos de meios humanos e os planos de trabalhos aceitáveis, pelo que os considera como suficientes, atribuindo-lhes 10».- cf. relatório de análise final, PA, 4º volume. l)- Quanto ao subfactor “Implantação do Estaleiro”, a comissão considerou quanto à recorrente que, «analisando os elementos apresentados pelo empreiteiro, constata que é apresentada uma planta do estaleiro proposto e que a descrição do mesmo é resumida, pelo que os considera suficientes, atribuindo-lhes 10 pontos» e quanto à recorrida particular, que «analisando os elementos apresentados pelo empreiteiro, verificou que é apresentada uma planta do estaleiro proposto e que faz uma boa descrição dos mesmos, pelo que os considera como bons, atribuindo-lhes 15 pontos», esclarecendo ainda no aditamento que «neste subfactor estão em análise a descrição e implantação do estaleiro e não a sua duração, que foi devidamente tida em conta no subfactor Plano de Trabalhos».- cf. PA, 4º volume e elementos sobre este item, juntos com as propostas, no 1º e no 3º volumes. III- O DIREITO Quanto à nulidade da decisão recorrida- Conclusão 1ª: Segundo a recorrente o Tribunal “a quo” não se pronunciou sobre o vício de violação de lei, por ofensa ao princípio da boa fé previsto no artº 6º A do CPA e por errada aplicação do subcritério “implantação do estaleiro”, alegados na pi, o que gera nulidade da sentença por falta de pronúncia, nos termos do artº 668º, nº 1, alínea d) do CPC. Na verdade, a decisão recorrida não se pronunciou, nem sobre a invocada violação do princípio da boa fé, nem sobre o alegado erro na aplicação do subcritério “implantação do estaleiro”. Resta saber se tinha de se pronunciar. Nos termos do artº660, nº 2 do CPC, “o juiz deve resolver todas as questões, que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”. Nos artº 4º a 8º da pi, a recorrente alegou o seguinte: «A recorrente teve conhecimento desta deliberação (de 08-05-01, que adjudicou a execução da obra ao concorrente consórcio) no dia 12 de Junho de 2001, quando recebeu certidão da respectiva deliberação. Cfr. Doc. I. (artº 4º) Sendo certo que anteriormente a este dia não soube nem lhe foi notificado ou comunicado o seu conteúdo.(artº 5º) Junto aquela certidão vem juntos os relatórios da comissão de análise das propostas, cujo conteúdo se dá aqui por reproduzido, os quais mantiveram a posição anteriormente assumida antes da audiência prévia, não alterando a pontuação dos concorrentes.(artº 6º) Logo, constata-se, por isso, que foi um acto inútil a audiência prévia, tanto mais que na deliberação de 20 de Fevereiro de 2001 a recorrida já tinha aprovado a minuta do contrato de empreitada com o consórcio.(artº 7º) Quer dizer, a recorrida desde a deliberação de 20 de Fevereiro de 2001, que era sua firme intenção adjudicar a obra ao consórcio, independentemente das alterações que pudesse provocar a audiência prévia, pelo que violou o princípio da boa fé previsto no artº6 A do CPA.(artº 8º)». Assim, além da pretendida inutilidade da audiência prévia, nenhuma outra consequência é extraída, na petição inicial, da referida violação, designadamente no que respeita ao acto final de adjudicação, aqui impugnado. Certamente, por isso, o MP junto deste STA entende «que não se tratará de uma verdadeira questão sobre a qual devesse ser proferida decisão, mas antes de mero juízo de valor, ao classificar a audiência prévia ocorrida, de acto inútil, dado que nenhuma alteração esta provocou (e não tinha necessariamente de provocar), relativamente à decisão final». Ora, por questão entende-se toda a pretensão traduzida no binómio pedido/causa de pedir. Pedido é toda a pretensão jurídica a que as partes aspiram, todo o ponto acerca do qual reclamam do juiz um julgamento, um juízo lógico e causa de pedir é o facto jurídico ou causa jurídica de que fazem derivar essa pretensão. Assim, para identificar as questões submetidas à sua apreciação, o juiz terá de atender, em primeiro lugar, às conclusões ou pedidos que as partes formulam nos articulados e, em segundo lugar, aos fundamentos ou causas de pedir que elas invocam. Com efeito, «a função específica dos articulados consiste exactamente em fornecer ao juiz a delimitação nítida da controvérsia; é pelos articulados que o juiz há-de aperceber-se dos termos precisos do litígio ventilado entre o autor e o réu. E quem diz litígio entre o autor e o réu, diz a questão ou questões substanciais ou processuais, que as partes apresentam ao juiz para que ele as resolva.» (Cf. a este propósito, o Prof. Alberto dos Reis, CPC, anot. Vol.V, p.53 e segs.). Mas não só. Tem também de estar atento e verificar se a controvérsia sofreu alterações no curso do processo, posteriormente ao termo dos articulados, pois o que importa é o estado da causa no momento da decisão e podem algumas das questões postas inicialmente ter sido resolvidas, abandonadas ou eliminadas e podem outras ter surgido. Só lhe cumpre resolver as questões pendentes nesse momento. Ora, não se estabelece, na petição inicial (e as alegações apresentadas não foram admitidas), qualquer relação entre a alegada violação do princípio da boa fé e o pedido de anulação do acto de adjudicação, já que se não imputa a este qualquer vício decorrente dessa violação, mas tão só uma pretensa inutilidade da audiência prévia. Essa, poderá ter sido a razão por que o Mmo. Juiz “a quo” se não pronunciou sobre a dita violação, pelo que, cabendo às partes que exponham os factos com clareza e formulem o pedido com precisão, não o tendo feito a recorrente neste caso, e, desse modo, não tendo caracterizado a questão que pretende agora ver decidida, estará justificada a ausência de pronúncia do Mmo juiz sobre a mesma. De qualquer modo, e admitindo que assim se não entenda, o certo é que a audiência prévia antes da decisão final, não tem por objectivo a alteração da proposta de decisão, como parece defender a recorrente, mas tão só permitir aos interessados pronunciarem-se sobre ela (princípio do contraditório), o que poderá, efectivamente, levar, após apreciação dos elementos que aqueles tragam ao processo, à sua alteração, mas não necessariamente. Nada tem, pois, de estranho, nem atenta contra o princípio da boa fé, que antes dessa audiência, a entidade recorrida tenha já manifestado a sua adesão, condicional é claro, à proposta de decisão apresentada pela comissão de análise (cf. alínea f) do probatório). É, aliás, sobre essa proposta de decisão que os interessados devem ser ouvidos (cf. nº 2 do artº 101 do DL 59/99) e é evidente que ela supõe uma prévia tomada de posição daquele órgão, obviamente provisória. Com essa proposta de decisão, é claro, não se inutiliza a audiência de interessados. Pelo contrário, a audiência de interessados destina-se precisamente a que estes não sejam confrontados com uma decisão final, antes de terem oportunidade de se pronunciar e, porventura, convencer que não foi a opção correcta. A audiência de interessados serve para isso. Assim, é gratuita a afirmação da recorrente, porque não tem qualquer base factual, de que “era sua (da recorrida) firme intenção adjudicar a obra ao consórcio, independentemente das alterações que pudesse provocar a audiência prévia». Quanto ao alegado vício de violação de lei, por errada aplicação do subfactor “implantação do estaleiro”, cuja pronúncia também foi omitida na sentença recorrida, já foi objecto de apreciação nestes autos, pelo juiz “a quo”, na anterior sentença proferida a fls. 111 e seguintes, em que, no que respeita ao alegado erro quanto à pontuação deste “item”, face à duração do estaleiro da recorrida particular, tendo esta questão sido tratada conjuntamente com o “plano de trabalhos”, estando, nessa medida, coberto pelo caso julgado formado pelo acórdão do STA proferido a fls.196 e seguintes, que conhecendo do mérito dessa sentença, julgou improcedente o recurso, nessa parte. Este parece ser também o entendimento do MP. Respeitando a omissão de pronúncia arguida, apenas ao alegado erro na aplicação deste subfactor, a mesma não se verifica. É certo que a recorrente, na pi, também invocou, relativamente a este item vício de fundamentação (cf. artº 92º a 95º), mas não arguiu omissão de pronúncia quanto a este vício e esta nulidade não é de conhecimento oficioso. De qualquer modo e também para o caso de assim se não entender, sempre se dirá que, embora sucintamente, a pontuação atribuída neste item a cada um dos concorrentes, está minimamente fundamentada, como se vê da alínea l) do probatório. Passemos agora à apreciação do mérito do recurso: Quanto à incorrecta aplicação do direito, pela sentença recorrida, no que respeita aos subfactores “Meios Técnicos”(MT), “Plano de Interrupção do Trânsito”(PIT) e “Nota Justificativa do Preço”(NJP) e violação do artº 125º do CPA- Conclusões 2ª a 8ª: Segundo a recorrente, a sentença recorrida, ao manter o acto impugnado, no que respeita aos referidos subfactores fez incorrecta aplicação do direito, já que existe erro grosseiro e manifesto por parte da comissão na valoração dos mesmos, o que origina falta de fundamentação do acto recorrido e conduz à sua ilegalidade. Assim, e quanto ao subfactor “Meios Técnicos” insiste a recorrente que, tendo a comissão atribuído pontuação igual aos dois concorrentes, sendo que um deles apresentou equipamento superior, quer em número, quer em qualidade, em relação ao outro, impunha-se que fosse dito porque razão foi irrelevante aquele concorrente apresentar equipamento diferente do outro concorrente. Mas não tem razão. Quem alega que o seu equipamento era superior é a recorrente, pois a comissão de análise apenas referiu que o tipo de equipamento apresentado por cada um dos concorrentes, “era adequado à execução da obra, sendo a correlação entre os planos de equipamentos e os planos de trabalhos aceitáveis, pelo que os considerava como suficientes, atribuindo-lhes 10 pontos” (cf. alínea g) do probatório). Assim o que determinou a pontuação atribuída foi a adequação dos equipamentos à execução da obra, ou seja, quer um quer outro serviam os fins a que se destinavam e não o facto de um equipamento ser superior ao outro. Pretendendo a recorrente ver alterada essa pontuação a seu favor, teria de alegar factos e prová-los, que permitissem concluir que houve erro grosseiro ou manifesto na referida apreciação da comissão, designadamente demonstrando que o equipamento da recorrida particular não era adequado, o que não fez, como bem se observa na sentença recorrida. Não basta afirmar que o equipamento que possuía e que falta à recorrida particular, era essencial ou indispensável para a obra, havia que o demonstrar, sendo certo que a recorrida particular também apresenta equipamento que a recorrente não tem, como uma central de tapete, uma cadeira de emulsão, “Moto Scaper”, “pá carregadora” e “cisterna de água”- cf. sua proposta junta ao PA-3ºvolume, p.97. Por outro lado, e também como se observa na sentença recorrida «a recorrente não diz que exigência legal havia por parte do consórcio para apresentar um equipamento igual ao seu, ou que erro grosseiro de apreciação cometeu a Comissão por pontuar, igualmente, as duas propostas». Não foi, já vimos, como pretende a recorrente, ter considerado um equipamento superior e atribuído a mesma pontuação, pois a consideração que foi feita, foi quanto à adequação independentemente das diferenças e o facto de ser diferente não significa que um equipamento seja melhor ou pior que o outro, podem, de facto, ser equivalentes. Assim, não se vislumbra, efectivamente, quanto à apreciação deste item que exista erro grosseiro de avaliação, nem erro nos pressupostos de facto e de direito aplicáveis, nem vício de fundamentação. Quanto ao subfactor “Plano de Interrupção de Trânsito”, discorda da sentença recorrida quando ali se refere que a recorrente não cumpriu o ponto 14.2 al. E) e 20 nº4 al. g) do programa do concurso, não apresentando plano de trânsito e, por isso, bem andou a comissão ao não lhe atribuir qualquer pontuação. Diz que apresentou um documento, que não pode deixar de ser um plano de trânsito durante a execução da obra - onde declara que durante essa execução propõe vias de trânsito alternativo de acordo com as orientações do dono da obra, da junta de freguesia e de outros interessados, como associações de moradores. E que alegou que em matéria de desvio de trânsito se obrigava a respeitar a legislação em vigor, submetendo a apreciação do dono da obra, após a consignação desta, o plano de desvio de trânsito. Sendo certo que a recorrida particular se limitou a transcrever aquilo que a lei prevê. E, assim, diz, não ver diferença neste item entre a sua proposta e a da recorrida particular. Mas há diferença. Obviamente que qualquer plano de trânsito terá de estar de acordo com a lei em vigor, daí não ser de estranhar que o “plano” apresentado pela recorrida particular siga o que aquela diz. Mas a recorrida particular também cumpriu deficientemente este item, como o considerou a comissão, pois se limitou a descrever situações genéricas do plano de sinalização da obra, não contemplando quais os desvios alternativos na obra, por isso foi apenas pontuada com 5, numa escala de 0 a 20 - cf. PA- citado relatório de análise final e o referido “Plano de sinalização e controlo de tráfego” da recorrida particular, junto ao PA- 3º volume. É que o que se exigia era uma “proposta de interrupção do trânsito e desvios alternativos, incluindo planos de sinalização dos trabalhos de modo a não impedir gravemente a normal circulação do tráfego na zona de intervenção da obra”- nº 20, 4 al. g) do Programa de Concurso. Mas a recorrente nem sequer apresentou qualquer plano de trânsito nos termos referidos, ainda que genérico ou incompleto, como ela própria acaba por reconhecer no documento que sobre este item juntou à proposta- cf. PA - 1º volume, ao justificar porque não o apresentava e ao assumir o compromisso de o apresentar, após a adjudicação da obra, sendo caso. O facto de ali reconhecer a necessidade de efectuar interdições ao trânsito e de existir uma circulação alternativa ao trânsito e manifestar a sua intenção de observar a lei em vigor, não cumpre minimamente este item. É que, como se referiu, o programa de concurso exigia a apresentação com a proposta de um “Projecto de Interrupção de Transito e desvios alternativos, incluindo plano de sinalização dos trabalhos” – cf. seu ponto 14.2, al. e). Portanto e face a tal incumprimento, justificado está que lhe não tenha sido atribuída pela comissão qualquer pontuação neste item. E, consequentemente, correcta foi também a decisão recorrida na sua apreciação do mesmo. Quanto ao subfactor “ Nota Justificativa do Preço”:- Também aqui entende a recorrente que a sentença recorrida errou na análise que faz da aplicação pela comissão deste subfactor, pois entende que a recorrida particular não justificou o preço proposto com dados objectivos, já que se baseou na qualidade dos materiais a utilizar que é fixada pelo dono da obra, contrariamente à recorrente que justificou o preço proposto com o facto de possuir, na localização da obra, Central de Betuminoso e Central da Britadeira. Por outro lado, não entende porque é atribuída a mesma pontuação neste item, quando o preço que propôs é inferior ao da recorrida particular. A sentença recorrida, depois de observar que uma coisa é a justificação do preço prevista no ponto 20.4 al. b) do Programa do Concurso e outra é o preço em si mesmo, previsto no ponto 20.2 al. a) do mesmo programa, repara que a recorrente não refere qual dos pontos que considera infringido pela comissão, sendo certo que, não é tanto o preço que interessa, mas a sua justificação, que tem como pressuposto a qualidade dos materiais e técnicas de execução, e conclui que, assim sendo, nada há a censurar à comissão, sendo que a recorrente também lhe não imputa qualquer infracção. Na verdade, da alegação da recorrente não se vê que a comissão tenha cometido também aqui qualquer erro grosseiro ou manifesto, nem que a sentença recorrida tenha incorrido em erro de direito, como pretende. Diga-se, que a boa qualidade dos materiais a utilizar é um dado objectivo, porque comprovável e que influi manifestamente no preço e, por isso, o pode justificar. Mas o certo é que a recorrida particular não se baseou só nesse elemento para justificar o preço, antes a pontuação resultou, como se vê da alínea i) do probatório, da ponderação de todos os elementos referidos por cada concorrente, que eram, no caso da recorrida particular, a “ boa prospecção dos serviços a prestar, feita pelos nossos técnicos”, “todo o equipamento a utilizar é pertencente na totalidade à empresa e está completamente amortizado, o que faz com que possamos obter preços altamente mais competitivos”, ”a experiência por nós obtida em obras similares ao longo de anos, como se pode verificar nos currículos anexos”,”as boas condições de aquisição de materiais, atendendo ao volume de compras que as nossas empresas tem efectuado” e, claro, “a alta qualidade do material que é apresentado na nossa proposta, de modo a que no final tudo possa responder às exigências do caderno de encargos.”- cf. sua proposta junta ao PA, 3º volume. De resto, a comissão considerou que neste item ambas as propostas eram boas, tendo em conta «o seu conteúdo e ponderando os parâmetros justificativos enumerados pelos concorrentes», daí que lhes tenha atribuído a mesma pontuação- 15. Ou seja, a comissão não relevou especialmente este ou aquele elemento apresentado pelas recorrentes para justificação do preço, antes a pontuação atribuída a cada uma das concorrentes resulta da ponderação do conjunto dos elementos que cada uma apresentou. O que deita por terra o argumento da recorrente de que a justificação do preço apresentada pela recorrida particular e a pontuação obtida por esta teve tão só por base a qualidade dos materiais apresentados. Por outro lado, o subcritério “nota justificativa do preço” faz parte do factor “qualidade técnica da proposta” e não do factor “preço”, o que, de resto, foi realçado pela comissão, no aditamento ao relatório de análise final, face à alusão, pela recorrente, na sua reclamação, de que o seu preço era inferior ao da recorrida particular. Quer dizer, na “nota justificativa do preço” já não entra em consideração o factor preço, sob pena de duplicação, pois já foi considerado no ponto 20.2. al. a) do Programa do Concurso. Por isso, é irrelevante para este item, que o preço proposto pela recorrente seja inferior ao proposto pela recorrida particular. Improcede, pois, também aqui a pretensão da recorrente. Quanto ao subfactor “Meios Humanos” e pretendida violação do artº 100, nº 3 do DL 59/99- conclusões 9ª e 10ª: Nos termos do nº 3 do artº 100º do DL 59/99 de 02-03, « Na análise das propostas a comissão não poderá, em caso algum, ter em consideração, directa ou indirectamente, a aptidão dos concorrentes já avaliada nos termos do artº 98º.» A avaliação a que alude o artº 98º do referido diploma legal, respeita à avaliação das propostas efectuada, numa primeira fase, pela comissão de abertura do concurso. Segundo a recorrente, a sentença recorrida fez incorrecta aplicação do direito, em especial do citado preceito legal, já que considerou correcta a actuação da comissão de análise das propostas, quando a mesma entrou em contradição, ao considerar suficiente o quadro de pessoal, relativamente à recorrente, no subcritério “Meios Humanos”, sendo que, anteriormente, aquando da qualificação dos concorrentes a que alude o artº 67º do DL 59/99, o considerara bom. Ora, a comissão não podia utilizar como critério da análise das propostas a aptidão dos concorrentes para efeitos do artº 98º, pelo que violou o citado artº 100º, nº 3 do mesmo diploma legal. A sentença recorrida, considerando que a recorrente se limitou a dizer que “tem um conjunto de meios humanos a afectar à obra superior ao outro concorrente e, por isso, devia ter-lhe sido atribuída a pontuação de 15, que não diz qual a disposição legal ou regulamentar que foi infringida nem aduz factos para se compararem os meios humanos da recorrente e do consórcio para se aquilatar de julgamento grosseiro da comissão, que uma coisa é a apreciação inicial feita pela comissão de abertura ao admitir as propostas, que se basta com o aspecto formal (artº 67º RJEOP) e outra diferente é a ponderação desses meios humanos relativamente aos trabalhos objecto da empreitada a efectuar pela comissão de análise das propostas”, concluiu que não existe a apontada contradição. E, no essencial, tem razão. Diga-se, aliás, que, o item em causa nem sequer foi analisado, nem tinha de ser, pela comissão de abertura do concurso, já que esta se limita a “a avaliar a capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes, tendo em conta os elementos de referência solicitados no anúncio do concurso ou no convite para apresentação de propostas e com base nos documentos indicados nos artº 67º e seguintes” e, portanto, a capacidade dos concorrentes a que se alude no ponto 19 do programa do concurso e não a analisar as propostas, tendo em conta os critérios de adjudicação e os factores e subfactores constantes do ponto 20 do programa do concurso, o que é já competência da comissão de análise das propostas. Aquela apreciação inicial visa, assim, tão só a formulação de um juízo sobre a capacidade dos concorrentes para a execução da obra posta a concurso e não uma análise das propostas apresentadas por aqueles. Por isso, a comissão de abertura não atribuiu, nem tinha de atribuir qualquer classificação aos concorrentes, designadamente quanto ao subfactor “meios humanos”, pois, nesta fase, só cura de avaliar da capacidade dos concorrentes face aos documentos a que alude o citado artº 67º (documentos de habilitação dos concorrentes a concurso), passando os concorrentes considerados “aptos” à fase seguinte, em condições de igualdade (cf. citado nº 4 do artº 98º). Ora, a recorrente, tal como a recorrida particular foram consideradas “aptas”, face aos documentos apresentados em conformidade com o referido artº 67 e ao disposto no ponto 19 do programa de concurso, conforme acta da reunião e relatório de avaliação da comissão de abertura juntos ao PA, 2º volume. Com efeito, é a comissão de análise das propostas que, na fase seguinte, analisará o mérito das propostas dos concorrentes habilitados, ordenando-as para efeitos de adjudicação, de acordo com o critério de adjudicação e com os factores e eventuais subfactores de apreciação das propostas e respectiva ponderação fixados no programa de concurso (cf. nº2 do citado artº100º e ponto 20 do programa de concursos). Não se vê, pois, que exista a apontada contradição, ou que tenha sido violado o preceito em epígrafe. Ora, pronunciando-se sobre este “item” relativamente a ambos os concorrentes, a comissão de análise considerou que “as categorias de pessoal apresentadas são adequadas à execução da obra, sendo a correlação entre os planos de meios humanos e os planos de trabalhos aceitáveis, pelo que os considera como suficientes, atribuindo-lhes 10 pontos”. A recorrente pretende, porém, ser pontuada com 15 porque, alega, tem meios humanos superiores aos da recorrida particular. Mas, de novo, nada prova. Por isso, valem aqui os argumentos já aduzidos supra a propósito do item “Meios Técnicos” que, nos dispensamos de reproduzir. Assim e também, neste ponto, a pretensão da recorrente não merece provimento. Quanto ao vício de fundamentação do acto, decorrente de não estar justificado porque se considerou mais vantajosa a proposta da recorrida particular- Conclusões 11ª a 14ª. Segundo a recorrente, sendo a diferença de pontuação final entre os dois candidatos de 6 centésimas a favor da recorrida particular e a diferença dos preços propostos de 8.329 contos a favor da recorrente, impunha-se ao dono da obra, para salvaguarda do interesse público, justificar, através de um juízo valorativo, porque considerou a proposta mais cara como a mais vantajosa, o que não teria feito, com violação do artº 105º do DL 59/99 e do artº 4º do CPA. Efectivamente, e nos termos do nº 1 do artº 105º do DL 59/99, «o critério no qual se baseia a adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, implicando a ponderação de factores variáveis, designadamente o preço, o prazo de execução, o custo de utilização, a rendibilidade, a valia técnica da proposta e a garantia». Fez-se constar do ponto 20.2 do programa de concurso que: «O critério de apreciação das propostas é o estabelecido no número 1 do artº 105º do Decreto Lei nº 59/99 de 02 de Março, isto é, será o da proposta mais vantajosa, implicando a ponderação dos seguintes factores, por ordem decrescente de importância: a) Preço (P)- 60%; b) Qualidade Técnica da Proposta (QTP) – 30%; c) C) Prazo (Pz)- 10% O factor de “qualidade técnica da proposta” resulta da análise e ponderação de vários subfactores enumerados no nº 20.4 do programa de concurso, alguns dos quais foram apreciados neste recurso e é calculada por aplicação da seguinte expressão: QTP=MDx22,0%+NJx20,0%+PTx15%+MTx14,0%+MHx13,0%+PITx10,0%+Iex6,0% (cf. ponto 20.6 do programa) A classificação final de cada proposta será a que resultar da aplicação da fórmula: CF=Px60%+QTPx40%+Pzx10% (cf. ponto 20.8 do programa) A Administração goza de discricionariedade na escolha do critério de avaliação das propostas e de margem de livre apreciação na valoração dos respectivos factores aquando da adjudicação, por se tratar de aspectos não vinculados do acto. A comissão de análise, ao proceder à avaliação das propostas dos concorrentes, detém, nesse campo, ampla discricionariedade técnica, observados que sejam os critérios de avaliação e apreciação contidos na lei, sendo essa actividade, em princípio, insindicável pelos Tribunais, excepto quando exista ofensa de algum princípio constitucional fundamental ou em casos de erro manifesto ou de inobservância de algum aspecto vinculado. Por isso, a Administração não está dispensada de fundamentar o acto de adjudicação, com vista a permitir a defesa do interessado, nos aspectos em que o acto é sindicável. Ora, tem-se considerado que a fundamentação da actividade apreciativa e valorativa das Comissões de Apreciação em concursos de empreitadas de obras públicas deve ser considerada suficiente desde que das respectivas actas constem, directamente ou por remissão inequívoca para outros documentos do processo de avaliação, os elementos, factores, parâmetros ou critérios na base dos quais a Comissão procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou, de modo a permitir aos interessados uma tomada de posição quanto à defesa dos seus direitos ou interesses legítimos (cf. Ac. STA de 18-05-2000, rec. 44 685). É que, variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal do acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa em certos tipos de actos, como sucede sempre que estejam em causa juízos negativos de avaliação de pessoas, tais como, a recusa da sua nomeação para determinados cargos, as reprovações em exames ou desgraduação em concursos (cf. Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, p.265) No caso de adjudicação em contratos de empreitada, a justificação do acto é feita, aquando da apreciação dos vários subfactores, pela comissão de análise, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, que revele a existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente. Por outro lado, na adjudicação está o dono da obra vinculado à opção pela proposta mais favorável, de acordo com a graduação feita pela comissão de análise que, por sua vez, deve elaborar um relatório fundamentado sobre o mérito das propostas, ordenando-as para efeitos de adjudicação, de acordo com o critério de adjudicação e com os factores e eventuais subfactores de apreciação das propostas e respectiva ponderação fixados no programa de concurso, devidamente publicitados. Do exposto resulta, em primeiro lugar, que grande parte da actividade de avaliação da comissão de análise é vinculada, porque terá de obedecer a critérios e a modos de cálculo prédefinidos, através dos quais se obtém a pontuação final de cada concorrente, sendo esta que determina a ordem da sua graduação. Assim, bastará uma centésima de diferença, para que ganhe o concurso a proposta que, apreciados e valorados todos os itens, e aplicados os procedimentos e fórmulas de cálculo previstas no programa de concurso, conseguiu maior pontuação. Resulta também, em segundo lugar, que no resultado final já está incluído o item preço, e, portanto, não se pode fazer a comparação pretendida pela recorrente – ou seja, depois de ponderados todos os itens, incluindo o preço proposto pelos candidatos, destacar este para o comparar com o dito resultado final. É evidente que, se após apreciação e pontuação de todas as propostas, incluindo o item preço, há uma que tem pontuação superior às restantes, é esta a proposta mais vantajosa economicamente, uma vez que todos os factores e subfactores considerados, têm já subjacente a procura da proposta mais vantajosa e através dela, da satisfação do interesse público. Não tinha, por isso, a comissão de análise de voltar a justificar o resultado final obtido, porque cada factor e subfactor que para o mesmo contribuiu já fora justificado e pontuado, com observância dos critérios previstos na lei e no programa de concurso, conforme se vê do relatório de análise final e seu aditamento, de cuja fundamentação a deliberação impugnada se apropriou. Improcedem, pois, todas as conclusões das alegações de recurso. IV- DECISÃO Termos em que, acordam os juizes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida. Custas pela recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 300 euros e procuradoria em 150. Lisboa, 08 de Janeiro de 2003 Fernanda Nunes – Relatora – Rosendo José – João Belchior

Sumário

II- No entanto, a sua actividade é, em grande parte vinculada, porque terá também de obedecer a critérios e a modos de cálculo pré-definidos, através dos quais se obtém a pontuação final de cada concorrente, sendo esta que determina a ordem da sua graduação.

III- Assim, se após a apreciação e pontuação de todas as propostas há uma que tem pontuação superior às restantes, é esta a proposta economicamente mais vantajosa, uma vez que todos os factores (neles incluído o preço) e subfactores considerados, têm já subjacente a procura da proposta mais vantajosa e através dela, da satisfação do interesse público.

IV- Não tinha, por isso, a comissão de análise de voltar a justificar o resultado obtido, porque cada factor e subfactor que para o mesmo contribuiu já fora justificado e pontuado, com observância dos critérios previstos na lei e no programa do concurso, conforme se vê do relatório de análise final e seu aditamento, de cuja fundamentação a deliberação impugnada se apropriou.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juizes da 2ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. ..., com sede em ..., Travanca, Oliveira de Azeméis, interpôs, em 26 de Junho de 2001, o presente recurso contencioso no TAC de Coimbra, ao abrigo do DL 134/98 de 15-05, da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE OLIVEIRA DE AZEMÉIS tomada em 08 de Maio de 2001, que adjudicou a execução da obra Empreitada “ Via do Nordeste- 3ª Fase”, ao concorrente B....- proposta condicionada, invocando vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e por violação do artº100º e seu nº2 e do artº105º, ambos do DL 59/99 e do artº4º do CPA e vício de fundamentação.

Por sentença proferida em 01-10-2001, o recurso foi julgado procedente e anulado o acto recorrido por vício de violação de lei, quanto aos subfactores “Plano de Trabalhos e Implantação de Estaleiro” (cf. fls.111 a 115).

Dessa sentença foi interposto recurso jurisdicional para este STA, pela Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis, ao qual, por acórdão de 05 de Fevereiro de 2002, foi concedido provimento quanto ao mérito da sentença e ordenado a remessa dos autos ao TAC para conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido, ainda não apreciados.(cf. fls.186 a 214 dos autos).

Baixaram os autos ao Tribunal “a quo”, onde veio a ser proferida nova sentença, em 20-03-2002, que julgou o recurso improcedente, por se não verificar qualquer dos restantes vícios imputados ao acto recorrido (cf. fls. 219 a 225).

Dessa sentença foi interposto recurso pela sociedade recorrente, o qual foi julgado deserto por falta de alegações, por despacho do Mmo. Juiz do TAC de Coimbra, proferido em 15-07-2002 (cf. fls.248).

Desse despacho foi interposto recurso para este STA, pela sociedade recorrente, ao qual foi concedido provimento por acórdão de 26-09-2002, ordenando a baixa dos autos para cumprimento dos nº5 e 6 do artº145 do CPC

Remetidos os autos, de novo, ao TAC de Coimbra, foi liquidada e paga a multa prevista nos citados preceitos legais, pelo que os autos subiram, de novo ao STA para conhecimento do recurso jurisdicional pendente.

É, pois, esse recurso jurisdicional interposto da última sentença proferida nos autos em 20-03-2002, que ora cumpre apreciar.

A recorrente termina as alegações do recurso, formulando as seguintes conclusões:

1- O Tribunal não se pronunciou sobre o vício de violação de lei por ofensa ao princípio da boa fé previsto no artº6º A do CPA e por errada aplicação do subcritério implantação do estaleiro, alegados, respectivamente, em 4º a 8º e em 73º a 78º e 84º a 96º da P.I., o que gera nulidade da sentença por falta de pronúncia nos termos do artº668º, nº1, alínea d) do CPC.

2- Conforme se alcança das propostas respectivas da recorrida particular e da recorrente, o equipamento para executar a obra apresentado por esta é objectivamente superior ao apresentado por aquela, tendo a comissão atribuído, apesar disso, pontuação igual à aplicação do subcritério Plano de Meios Técnicos.

3- A esta diferenciação das propostas tinha de corresponder uma diferenciação de valoração ou uma fundamentação de facto da comissão porque, apesar da diferenciação do equipamento, não havia razão para valorar diferentemente.

4- A não ser assim estamos perante um erro grosseiro e manifesto, o que origina falta de fundamentação do acto recorrido, conduzindo à sua ilegalidade.

5- A Douta sentença ao não decidir assim fez incorrecta aplicação do direito, violando o artº125º do CPA.

6- Há, igualmente, erro grosseiro e manifesto na aplicação do subcritério Plano de Interrupção de Trânsito quando não é atribuída qualquer pontuação à recorrente, apesar de apresentar aquele plano.

7- E o mesmo erro é cometido na análise do subcritério Nota Justificativa do Preço onde é atribuída pontuação igual a ambos os concorrentes, apesar da recorrente justificar o preço mais baixo com factos objectivos - no local da obra possui Central de Betuminoso e Central de Britadeira enquanto a recorrida particular limita-se a justificar com a qualidade dos materiais quando esta é a constante do próprio caderno de encargos e que a recorrente também respeita.

8- A douta sentença ao não considerar erro grosseiro cometido pela comissão na análise destes subcritérios fez errada aplicação do direito, em especial, no artº125º do CPA.

9- No subcritério “Meios Humanos” utilizado para a análise das propostas a comissão teve em consideração a aptidão dos concorrentes já anteriormente avaliada a quando da sua admissibilidade a concurso na medida em que voltou a analisar o quadro de pessoal, sendo que, relativamente à recorrente, primeiro foi considerado bom o seu quadro técnico e agora foi apenas considerado suficiente.

10- A douta sentença ao não entender assim fez incorrecta aplicação do direito, em especial, do artº 100º, nº 3 do DL 59/99.

11- O conceito de proposta mais vantajosa implica um juízo de valor a fazer pelo dono da obra depois da análise das propostas segundo critérios objectivos fixados, não se resumindo aquele à mera soma matemática dos valores atribuídos a cada um destes critérios.

12- Sendo a diferença entre os dois candidatos, naquela soma aritmética, de apenas 6 centésimas (na escala de 1 a 100), a favor da recorrida particular e a diferença do preço de 8.329 contos a favor da recorrente, impunha-se ao dono da obra, para salvaguarda do interesse público, justificar, através daquele juízo valorativo porque considerou a proposta mais cara 8.329 contos como a mais vantajosa.

13- A falta deste juízo valorativo conduz a falta de fundamentação do acto.

14- A Douta sentença ao não decidir assim fez incorrecta aplicação do princípio da prossecução do interesse público no artº 4º do CPA e artº 125º do CPA.

Não houve contra-alegações.

O Digno Magistrado do MP junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso jurisdicional, por inexistirem as apontadas nulidades da sentença recorrida, sendo que também não se verificam os restantes vícios alegados, dado que as pontuações havidas se inserem na margem de livre apreciação que assistia à Comissão, não se encontrando feridos de erro grosseiro ou manifesto, na sua apreciação e aplicação, os restantes subcritérios.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

Consideram-se provados os seguintes factos, levados ao probatório da decisão recorrida, com as rectificações e aditamentos que ora se introduzem:

a) - Por deliberação da Câmara Municipal de Oliveira de Azeméis tomada em 08 de Maio de 2001, foi adjudicada a execução da obra Empreitada “ Via do Nordeste-3ªfase”, ao concorrente B.../C....- proposta condicionada- cf. acta da reunião, cuja cópia se encontra a fls.21 e aqui se dá por integralmente reproduzida.

b) A recorrida procedeu à abertura do concurso público para a execução da obra Empreitada “VIA DO NORDESTE- 3ª fase”, Concurso nº012/2KID.E.M/G.T.C- cf. PA, em apenso, 4º volume.

c) A recorrente e a recorrida particular apresentaram-se ao concurso e foram admitidas pela Comissão de Abertura de Propostas, que as considerou “ Aptas”.- cf. acta nº35/2000/DEM/GTC de 09-10-2000 e relatório de avaliação nº35/2000/DEM/GTC de 22-11-2000, ambos da comissão de abertura de propostas de empreitadas, juntos ao PA em apenso, 2º volume e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

d) As propostas base e as propostas condicionadas apresentadas pelas duas concorrentes foram objecto de apreciação pela comissão de análise, que em 14-02-2001, elaborou o relatório de análise inicial, onde propõe a adjudicação da empreitada à ora recorrida particular, o que foi deferido, condicionalmente, pela entidade recorrida, que ordenou o cumprimento do artº 101º do DL 59/99 (cf. PA, 2º volume e actas das referidas reuniões, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

e) A recorrente apresentou reclamação por discordar com a proposta de adjudicação da empreitada à recorrida particular, constante do relatório inicial.- cf. PA, 2º volume.

f) - Após apreciação da reclamação referida em e), a comissão de análise de propostas, procedeu em 30-04-2001, à elaboração do relatório de análise final, que sofreu um aditamento, em 04-05-2001, tendo mantido a proposta de adjudicação da empreitada à recorrida particular, com os fundamentos constantes do referido relatório de análise final e aditamento, juntos ao PA, 2º volume e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

g) A comissão de análise quanto ao subfactor “Meios Técnicos” (MT), considerou que «o tipo de equipamento apresentado” (quer pela recorrente, quer pela recorrida particular), “era adequado à execução da obra, sendo a correlação entre os planos de equipamentos e os planos de trabalhos aceitáveis, pelo que os considera como suficientes, atribuindo-lhes 10 pontos».- cf. PA, 2º volume e também os elementos juntos com as propostas relativamente a este item, no 1º e no 3º volumes.

h) A mesma comissão quanto ao subfactor “Projecto de Interrupção de Trânsito” (PIT), considerou que a recorrente «não deu cumprimento ao solicitado na alínea e) do número 14.2 do Programa de Concurso, pelo que a Comissão considera-os como maus, atribuindo-lhes zero pontos» e no aditamento que a recorrente « escreveu na sua proposta que não seria sensato elaborar naquele momento um estudo de trânsito e que o apresentaria se a obra lhe fosse adjudicada, considerando este o procedimento mais correcto».- cf. PA, 2º volume e também os documentos juntos às propostas de ambas as concorrentes sobre este item, juntas ao PA, 1º e 3º volumes, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

i) A comissão quanto ao subfactor “Nota Justificativa do Preço” (NJP) considerou relativamente às suas concorrentes que «quanto ao seu conteúdo e ponderando os parâmetros justificativos enumerados, considera-as boas, pelo que lhes atribui 15 pontos» e no aditamento quanto ao facto alegado pela recorrente de ter preço mais barato do que o consórcio «que o que está em análise é a justificação dos preços e não os preços em si» - cf. PA, 2º volume e “notas justificativas dos preços, juntas com as propostas, e que constam do PA, 1º e 3º volumes e cujo teor aqui se dá por reproduzido.

j) Quanto ao subfactor “Meios Humanos”(MH) a comissão considerou que «as categorias de pessoal apresentadas” (por ambas as concorrentes) “são adequadas à execução da obra, sendo a correlação entre os planos de meios humanos e os planos de trabalhos aceitáveis, pelo que os considera como suficientes, atribuindo-lhes 10».- cf. relatório de análise final, PA, 4º volume.

l) - Quanto ao subfactor “Implantação do Estaleiro”, a comissão considerou quanto à recorrente que, «analisando os elementos apresentados pelo empreiteiro, constata que é apresentada uma planta do estaleiro proposto e que a descrição do mesmo é resumida, pelo que os considera suficientes, atribuindo-lhes 10 pontos» e quanto à recorrida particular, que «analisando os elementos apresentados pelo empreiteiro, verificou que é apresentada uma planta do estaleiro proposto e que faz uma boa descrição dos mesmos, pelo que os considera como bons, atribuindo-lhes 15 pontos», esclarecendo ainda no aditamento que «neste subfactor estão em análise a descrição e implantação do estaleiro e não a sua duração, que foi devidamente tida em conta no subfactor Plano de Trabalhos».- cf. PA, 4º volume e elementos sobre este item, juntos com as propostas, no 1º e no 3º volumes.

III- O DIREITO

Quanto à nulidade da decisão recorrida- Conclusão 1ª:

Segundo a recorrente o Tribunal “a quo” não se pronunciou sobre o vício de violação de lei, por ofensa ao princípio da boa fé previsto no artº 6º A do CPA e por errada aplicação do subcritério “implantação do estaleiro”, alegados na pi, o que gera nulidade da sentença por falta de pronúncia, nos termos do artº 668º, nº 1, alínea d) do CPC.

Na verdade, a decisão recorrida não se pronunciou, nem sobre a invocada violação do princípio da boa fé, nem sobre o alegado erro na aplicação do subcritério “implantação do estaleiro”.

Resta saber se tinha de se pronunciar.

Nos termos do artº660, nº 2 do CPC, “o juiz deve resolver todas as questões, que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.

Nos artº 4º a 8º da pi, a recorrente alegou o seguinte:

«A recorrente teve conhecimento desta deliberação (de 08-05-01, que adjudicou a execução da obra ao concorrente consórcio) no dia 12 de Junho de 2001, quando recebeu certidão da respectiva deliberação. Cfr. Doc. I. (artº 4º)

Sendo certo que anteriormente a este dia não soube nem lhe foi notificado ou comunicado o seu conteúdo.(artº 5º)

Junto aquela certidão vem juntos os relatórios da comissão de análise das propostas, cujo conteúdo se dá aqui por reproduzido, os quais mantiveram a posição anteriormente assumida antes da audiência prévia, não alterando a pontuação dos concorrentes.(artº 6º)

Logo, constata-se, por isso, que foi um acto inútil a audiência prévia, tanto mais que na deliberação de 20 de Fevereiro de 2001 a recorrida já tinha aprovado a minuta do contrato de empreitada com o consórcio.(artº 7º)

Quer dizer, a recorrida desde a deliberação de 20 de Fevereiro de 2001, que era sua firme intenção adjudicar a obra ao consórcio, independentemente das alterações que pudesse provocar a audiência prévia, pelo que violou o princípio da boa fé previsto no artº6 A do CPA.(artº 8º)».

Assim, além da pretendida inutilidade da audiência prévia, nenhuma outra consequência é extraída, na petição inicial, da referida violação, designadamente no que respeita ao acto final de adjudicação, aqui impugnado.

Certamente, por isso, o MP junto deste STA entende «que não se tratará de uma verdadeira questão sobre a qual devesse ser proferida decisão, mas antes de mero juízo de valor, ao classificar a audiência prévia ocorrida, de acto inútil, dado que nenhuma alteração esta provocou (e não tinha necessariamente de provocar), relativamente à decisão final».

Ora, por questão entende-se toda a pretensão traduzida no binómio pedido/causa de pedir. Pedido é toda a pretensão jurídica a que as partes aspiram, todo o ponto acerca do qual reclamam do juiz um julgamento, um juízo lógico e causa de pedir é o facto jurídico ou causa jurídica de que fazem derivar essa pretensão.

Assim, para identificar as questões submetidas à sua apreciação, o juiz terá de atender, em primeiro lugar, às conclusões ou pedidos que as partes formulam nos articulados e, em segundo lugar, aos fundamentos ou causas de pedir que elas invocam. Com efeito, «a função específica dos articulados consiste exactamente em fornecer ao juiz a delimitação nítida da controvérsia; é pelos articulados que o juiz há-de aperceber-se dos termos precisos do litígio ventilado entre o autor e o réu. E quem diz litígio entre o autor e o réu, diz a questão ou questões substanciais ou processuais, que as partes apresentam ao juiz para que ele as resolva.» (Cf. a este propósito, o Prof. Alberto dos Reis, CPC, anot. Vol.V, p.53 e segs.). Mas não só. Tem também de estar atento e verificar se a controvérsia sofreu alterações no curso do processo, posteriormente ao termo dos articulados, pois o que importa é o estado da causa no momento da decisão e podem algumas das questões postas inicialmente ter sido resolvidas, abandonadas ou eliminadas e podem outras ter surgido. Só lhe cumpre resolver as questões pendentes nesse momento.

Ora, não se estabelece, na petição inicial (e as alegações apresentadas não foram admitidas), qualquer relação entre a alegada violação do princípio da boa fé e o pedido de anulação do acto de adjudicação, já que se não imputa a este qualquer vício decorrente dessa violação, mas tão só uma pretensa inutilidade da audiência prévia.

Essa, poderá ter sido a razão por que o Mmo. Juiz “a quo” se não pronunciou sobre a dita violação, pelo que, cabendo às partes que exponham os factos com clareza e formulem o pedido com precisão, não o tendo feito a recorrente neste caso, e, desse modo, não tendo caracterizado a questão que pretende agora ver decidida, estará justificada a ausência de pronúncia do Mmo juiz sobre a mesma.

De qualquer modo, e admitindo que assim se não entenda, o certo é que a audiência prévia antes da decisão final, não tem por objectivo a alteração da proposta de decisão, como parece defender a recorrente, mas tão só permitir aos interessados pronunciarem-se sobre ela (princípio do contraditório), o que poderá, efectivamente, levar, após apreciação dos elementos que aqueles tragam ao processo, à sua alteração, mas não necessariamente. Nada tem, pois, de estranho, nem atenta contra o princípio da boa fé, que antes dessa audiência, a entidade recorrida tenha já manifestado a sua adesão, condicional é claro, à proposta de decisão apresentada pela comissão de análise (cf. alínea f) do probatório). É, aliás, sobre essa proposta de decisão que os interessados devem ser ouvidos (cf. nº 2 do artº 101 do DL 59/99) e é evidente que ela supõe uma prévia tomada de posição daquele órgão, obviamente provisória. Com essa proposta de decisão, é claro, não se inutiliza a audiência de interessados. Pelo contrário, a audiência de interessados destina-se precisamente a que estes não sejam confrontados com uma decisão final, antes de terem oportunidade de se pronunciar e, porventura, convencer que não foi a opção correcta. A audiência de interessados serve para isso. Assim, é gratuita a afirmação da recorrente, porque não tem qualquer base factual, de que “era sua (da recorrida) firme intenção adjudicar a obra ao consórcio, independentemente das alterações que pudesse provocar a audiência prévia».

Quanto ao alegado vício de violação de lei, por errada aplicação do subfactor “implantação do estaleiro”, cuja pronúncia também foi omitida na sentença recorrida, já foi objecto de apreciação nestes autos, pelo juiz “a quo”, na anterior sentença proferida a fls. 111 e seguintes, em que, no que respeita ao alegado erro quanto à pontuação deste “item”, face à duração do estaleiro da recorrida particular, tendo esta questão sido tratada conjuntamente com o “plano de trabalhos”, estando, nessa medida, coberto pelo caso julgado formado pelo acórdão do STA proferido a fls.196 e seguintes, que conhecendo do mérito dessa sentença, julgou improcedente o recurso, nessa parte. Este parece ser também o entendimento do MP.

Respeitando a omissão de pronúncia arguida, apenas ao alegado erro na aplicação deste subfactor, a mesma não se verifica.

É certo que a recorrente, na pi, também invocou, relativamente a este item vício de fundamentação (cf. artº 92º a 95º), mas não arguiu omissão de pronúncia quanto a este vício e esta nulidade não é de conhecimento oficioso.

De qualquer modo e também para o caso de assim se não entender, sempre se dirá que, embora sucintamente, a pontuação atribuída neste item a cada um dos concorrentes, está minimamente fundamentada, como se vê da alínea l) do probatório.

Passemos agora à apreciação do mérito do recurso:

Quanto à incorrecta aplicação do direito, pela sentença recorrida, no que respeita aos subfactores “Meios Técnicos”(MT), “Plano de Interrupção do Trânsito”(PIT) e “Nota Justificativa do Preço”(NJP) e violação do artº 125º do CPA- Conclusões 2ª a 8ª:

Segundo a recorrente, a sentença recorrida, ao manter o acto impugnado, no que respeita aos referidos subfactores fez incorrecta aplicação do direito, já que existe erro grosseiro e manifesto por parte da comissão na valoração dos mesmos, o que origina falta de fundamentação do acto recorrido e conduz à sua ilegalidade.

Assim, e quanto ao subfactor “Meios Técnicos” insiste a recorrente que, tendo a comissão atribuído pontuação igual aos dois concorrentes, sendo que um deles apresentou equipamento superior, quer em número, quer em qualidade, em relação ao outro, impunha-se que fosse dito porque razão foi irrelevante aquele concorrente apresentar equipamento diferente do outro concorrente.

Mas não tem razão.

Quem alega que o seu equipamento era superior é a recorrente, pois a comissão de análise apenas referiu que o tipo de equipamento apresentado por cada um dos concorrentes, “era adequado à execução da obra, sendo a correlação entre os planos de equipamentos e os planos de trabalhos aceitáveis, pelo que os considerava como suficientes, atribuindo-lhes 10 pontos” (cf. alínea g) do probatório).

Assim o que determinou a pontuação atribuída foi a adequação dos equipamentos à execução da obra, ou seja, quer um quer outro serviam os fins a que se destinavam e não o facto de um equipamento ser superior ao outro.

Pretendendo a recorrente ver alterada essa pontuação a seu favor, teria de alegar factos e prová-los, que permitissem concluir que houve erro grosseiro ou manifesto na referida apreciação da comissão, designadamente demonstrando que o equipamento da recorrida particular não era adequado, o que não fez, como bem se observa na sentença recorrida. Não basta afirmar que o equipamento que possuía e que falta à recorrida particular, era essencial ou indispensável para a obra, havia que o demonstrar, sendo certo que a recorrida particular também apresenta equipamento que a recorrente não tem, como uma central de tapete, uma cadeira de emulsão, “Moto Scaper”, “pá carregadora” e “cisterna de água”- cf. sua proposta junta ao PA-3ºvolume, p.97. Por outro lado, e também como se observa na sentença recorrida «a recorrente não diz que exigência legal havia por parte do consórcio para apresentar um equipamento igual ao seu, ou que erro grosseiro de apreciação cometeu a Comissão por pontuar, igualmente, as duas propostas». Não foi, já vimos, como pretende a recorrente, ter considerado um equipamento superior e atribuído a mesma pontuação, pois a consideração que foi feita, foi quanto à adequação independentemente das diferenças e o facto de ser diferente não significa que um equipamento seja melhor ou pior que o outro, podem, de facto, ser equivalentes.

Assim, não se vislumbra, efectivamente, quanto à apreciação deste item que exista erro grosseiro de avaliação, nem erro nos pressupostos de facto e de direito aplicáveis, nem vício de fundamentação.

Quanto ao subfactor “Plano de Interrupção de Trânsito”, discorda da sentença recorrida quando ali se refere que a recorrente não cumpriu o ponto 14.2 al. E) e 20 nº4 al. g) do programa do concurso, não apresentando plano de trânsito e, por isso, bem andou a comissão ao não lhe atribuir qualquer pontuação. Diz que apresentou um documento, que não pode deixar de ser um plano de trânsito durante a execução da obra - onde declara que durante essa execução propõe vias de trânsito alternativo de acordo com as orientações do dono da obra, da junta de freguesia e de outros interessados, como associações de moradores. E que alegou que em matéria de desvio de trânsito se obrigava a respeitar a legislação em vigor, submetendo a apreciação do dono da obra, após a consignação desta, o plano de desvio de trânsito. Sendo certo que a recorrida particular se limitou a transcrever aquilo que a lei prevê. E, assim, diz, não ver diferença neste item entre a sua proposta e a da recorrida particular.

Mas há diferença. Obviamente que qualquer plano de trânsito terá de estar de acordo com a lei em vigor, daí não ser de estranhar que o “plano” apresentado pela recorrida particular siga o que aquela diz. Mas a recorrida particular também cumpriu deficientemente este item, como o considerou a comissão, pois se limitou a descrever situações genéricas do plano de sinalização da obra, não contemplando quais os desvios alternativos na obra, por isso foi apenas pontuada com 5, numa escala de 0 a 20 - cf. PA- citado relatório de análise final e o referido “Plano de sinalização e controlo de tráfego” da recorrida particular, junto ao PA- 3º volume.

É que o que se exigia era uma “proposta de interrupção do trânsito e desvios alternativos, incluindo planos de sinalização dos trabalhos de modo a não impedir gravemente a normal circulação do tráfego na zona de intervenção da obra”- nº 20, 4 al. g) do Programa de Concurso.

Mas a recorrente nem sequer apresentou qualquer plano de trânsito nos termos referidos, ainda que genérico ou incompleto, como ela própria acaba por reconhecer no documento que sobre este item juntou à proposta- cf. PA - 1º volume, ao justificar porque não o apresentava e ao assumir o compromisso de o apresentar, após a adjudicação da obra, sendo caso. O facto de ali reconhecer a necessidade de efectuar interdições ao trânsito e de existir uma circulação alternativa ao trânsito e manifestar a sua intenção de observar a lei em vigor, não cumpre minimamente este item.

É que, como se referiu, o programa de concurso exigia a apresentação com a proposta de um “Projecto de Interrupção de Transito e desvios alternativos, incluindo plano de sinalização dos trabalhos” – cf. seu ponto 14.2, al. e).

Portanto e face a tal incumprimento, justificado está que lhe não tenha sido atribuída pela comissão qualquer pontuação neste item. E, consequentemente, correcta foi também a decisão recorrida na sua apreciação do mesmo.

Quanto ao subfactor “ Nota Justificativa do Preço”:-

Também aqui entende a recorrente que a sentença recorrida errou na análise que faz da aplicação pela comissão deste subfactor, pois entende que a recorrida particular não justificou o preço proposto com dados objectivos, já que se baseou na qualidade dos materiais a utilizar que é fixada pelo dono da obra, contrariamente à recorrente que justificou o preço proposto com o facto de possuir, na localização da obra, Central de Betuminoso e Central da Britadeira. Por outro lado, não entende porque é atribuída a mesma pontuação neste item, quando o preço que propôs é inferior ao da recorrida particular.

A sentença recorrida, depois de observar que uma coisa é a justificação do preço prevista no ponto 20.4 al. b) do Programa do Concurso e outra é o preço em si mesmo, previsto no ponto 20.2 al. a) do mesmo programa, repara que a recorrente não refere qual dos pontos que considera infringido pela comissão, sendo certo que, não é tanto o preço que interessa, mas a sua justificação, que tem como pressuposto a qualidade dos materiais e técnicas de execução, e conclui que, assim sendo, nada há a censurar à comissão, sendo que a recorrente também lhe não imputa qualquer infracção.

Na verdade, da alegação da recorrente não se vê que a comissão tenha cometido também aqui qualquer erro grosseiro ou manifesto, nem que a sentença recorrida tenha incorrido em erro de direito, como pretende.

Diga-se, que a boa qualidade dos materiais a utilizar é um dado objectivo, porque comprovável e que influi manifestamente no preço e, por isso, o pode justificar. Mas o certo é que a recorrida particular não se baseou só nesse elemento para justificar o preço, antes a pontuação resultou, como se vê da alínea i) do probatório, da ponderação de todos os elementos referidos por cada concorrente, que eram, no caso da recorrida particular, a “ boa prospecção dos serviços a prestar, feita pelos nossos técnicos”, “todo o equipamento a utilizar é pertencente na totalidade à empresa e está completamente amortizado, o que faz com que possamos obter preços altamente mais competitivos”, ”a experiência por nós obtida em obras similares ao longo de anos, como se pode verificar nos currículos anexos”,”as boas condições de aquisição de materiais, atendendo ao volume de compras que as nossas empresas tem efectuado” e, claro, “a alta qualidade do material que é apresentado na nossa proposta, de modo a que no final tudo possa responder às exigências do caderno de encargos.”- cf. sua proposta junta ao PA, 3º volume.

De resto, a comissão considerou que neste item ambas as propostas eram boas, tendo em conta «o seu conteúdo e ponderando os parâmetros justificativos enumerados pelos concorrentes», daí que lhes tenha atribuído a mesma pontuação- 15. Ou seja, a comissão não relevou especialmente este ou aquele elemento apresentado pelas recorrentes para justificação do preço, antes a pontuação atribuída a cada uma das concorrentes resulta da ponderação do conjunto dos elementos que cada uma apresentou.

O que deita por terra o argumento da recorrente de que a justificação do preço apresentada pela recorrida particular e a pontuação obtida por esta teve tão só por base a qualidade dos materiais apresentados.

Por outro lado, o subcritério “nota justificativa do preço” faz parte do factor “qualidade técnica da proposta” e não do factor “preço”, o que, de resto, foi realçado pela comissão, no aditamento ao relatório de análise final, face à alusão, pela recorrente, na sua reclamação, de que o seu preço era inferior ao da recorrida particular. Quer dizer, na “nota justificativa do preço” já não entra em consideração o factor preço, sob pena de duplicação, pois já foi considerado no ponto 20.2. al. a) do Programa do Concurso. Por isso, é irrelevante para este item, que o preço proposto pela recorrente seja inferior ao proposto pela recorrida particular.

Improcede, pois, também aqui a pretensão da recorrente.

Quanto ao subfactor “Meios Humanos” e pretendida violação do artº 100, nº 3 do DL 59/99- conclusões 9ª e 10ª:

Nos termos do nº 3 do artº 100º do DL 59/99 de 02-03, « Na análise das propostas a comissão não poderá, em caso algum, ter em consideração, directa ou indirectamente, a aptidão dos concorrentes já avaliada nos termos do artº 98º.»

A avaliação a que alude o artº 98º do referido diploma legal, respeita à avaliação das propostas efectuada, numa primeira fase, pela comissão de abertura do concurso.

Segundo a recorrente, a sentença recorrida fez incorrecta aplicação do direito, em especial do citado preceito legal, já que considerou correcta a actuação da comissão de análise das propostas, quando a mesma entrou em contradição, ao considerar suficiente o quadro de pessoal, relativamente à recorrente, no subcritério “Meios Humanos”, sendo que, anteriormente, aquando da qualificação dos concorrentes a que alude o artº 67º do DL 59/99, o considerara bom. Ora, a comissão não podia utilizar como critério da análise das propostas a aptidão dos concorrentes para efeitos do artº 98º, pelo que violou o citado artº 100º, nº 3 do mesmo diploma legal.

A sentença recorrida, considerando que a recorrente se limitou a dizer que “tem um conjunto de meios humanos a afectar à obra superior ao outro concorrente e, por isso, devia ter-lhe sido atribuída a pontuação de 15, que não diz qual a disposição legal ou regulamentar que foi infringida nem aduz factos para se compararem os meios humanos da recorrente e do consórcio para se aquilatar de julgamento grosseiro da comissão, que uma coisa é a apreciação inicial feita pela comissão de abertura ao admitir as propostas, que se basta com o aspecto formal (artº 67º RJEOP) e outra diferente é a ponderação desses meios humanos relativamente aos trabalhos objecto da empreitada a efectuar pela comissão de análise das propostas”, concluiu que não existe a apontada contradição.

E, no essencial, tem razão.

Diga-se, aliás, que, o item em causa nem sequer foi analisado, nem tinha de ser, pela comissão de abertura do concurso, já que esta se limita a “a avaliar a capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes, tendo em conta os elementos de referência solicitados no anúncio do concurso ou no convite para apresentação de propostas e com base nos documentos indicados nos artº 67º e seguintes” e, portanto, a capacidade dos concorrentes a que se alude no ponto 19 do programa do concurso e não a analisar as propostas, tendo em conta os critérios de adjudicação e os factores e subfactores constantes do ponto 20 do programa do concurso, o que é já competência da comissão de análise das propostas.

Aquela apreciação inicial visa, assim, tão só a formulação de um juízo sobre a capacidade dos concorrentes para a execução da obra posta a concurso e não uma análise das propostas apresentadas por aqueles. Por isso, a comissão de abertura não atribuiu, nem tinha de atribuir qualquer classificação aos concorrentes, designadamente quanto ao subfactor “meios humanos”, pois, nesta fase, só cura de avaliar da capacidade dos concorrentes face aos documentos a que alude o citado artº 67º (documentos de habilitação dos concorrentes a concurso), passando os concorrentes considerados “aptos” à fase seguinte, em condições de igualdade (cf. citado nº 4 do artº 98º).

Ora, a recorrente, tal como a recorrida particular foram consideradas “aptas”, face aos documentos apresentados em conformidade com o referido artº 67 e ao disposto no ponto 19 do programa de concurso, conforme acta da reunião e relatório de avaliação da comissão de abertura juntos ao PA, 2º volume.

Com efeito, é a comissão de análise das propostas que, na fase seguinte, analisará o mérito das propostas dos concorrentes habilitados, ordenando-as para efeitos de adjudicação, de acordo com o critério de adjudicação e com os factores e eventuais subfactores de apreciação das propostas e respectiva ponderação fixados no programa de concurso (cf. nº2 do citado artº100º e ponto 20 do programa de concursos).

Não se vê, pois, que exista a apontada contradição, ou que tenha sido violado o preceito em epígrafe.

Ora, pronunciando-se sobre este “item” relativamente a ambos os concorrentes, a comissão de análise considerou que “as categorias de pessoal apresentadas são adequadas à execução da obra, sendo a correlação entre os planos de meios humanos e os planos de trabalhos aceitáveis, pelo que os considera como suficientes, atribuindo-lhes 10 pontos”.

A recorrente pretende, porém, ser pontuada com 15 porque, alega, tem meios humanos superiores aos da recorrida particular.

Mas, de novo, nada prova. Por isso, valem aqui os argumentos já aduzidos supra a propósito do item “Meios Técnicos” que, nos dispensamos de reproduzir.

Assim e também, neste ponto, a pretensão da recorrente não merece provimento.

Quanto ao vício de fundamentação do acto, decorrente de não estar justificado porque se considerou mais vantajosa a proposta da recorrida particular- Conclusões 11ª a 14ª.

Segundo a recorrente, sendo a diferença de pontuação final entre os dois candidatos de 6 centésimas a favor da recorrida particular e a diferença dos preços propostos de 8.329 contos a favor da recorrente, impunha-se ao dono da obra, para salvaguarda do interesse público, justificar, através de um juízo valorativo, porque considerou a proposta mais cara como a mais vantajosa, o que não teria feito, com violação do artº 105º do DL 59/99 e do artº 4º do CPA.

Efectivamente, e nos termos do nº 1 do artº 105º do DL 59/99, «o critério no qual se baseia a adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, implicando a ponderação de factores variáveis, designadamente o preço, o prazo de execução, o custo de utilização, a rendibilidade, a valia técnica da proposta e a garantia».

Fez-se constar do ponto 20.2 do programa de concurso que:

«O critério de apreciação das propostas é o estabelecido no número 1 do artº 105º do Decreto Lei nº 59/99 de 02 de Março, isto é, será o da proposta mais vantajosa, implicando a ponderação dos seguintes factores, por ordem decrescente de importância:

a) Preço (P)- 60%;

b) Qualidade Técnica da Proposta (QTP) – 30%;

c) C) Prazo (Pz)- 10%

O factor de “qualidade técnica da proposta” resulta da análise e ponderação de vários subfactores enumerados no nº 20.4 do programa de concurso, alguns dos quais foram apreciados neste recurso e é calculada por aplicação da seguinte expressão:

QTP=MDx22,0%+NJx20,0%+PTx15%+MTx14,0%+MHx13,0%+PITx10,0%+Iex6,0% (cf. ponto 20.6 do programa)

A classificação final de cada proposta será a que resultar da aplicação da fórmula:

CF=Px60%+QTPx40%+Pzx10% (cf. ponto 20.8 do programa)

A Administração goza de discricionariedade na escolha do critério de avaliação das propostas e de margem de livre apreciação na valoração dos respectivos factores aquando da adjudicação, por se tratar de aspectos não vinculados do acto.

A comissão de análise, ao proceder à avaliação das propostas dos concorrentes, detém, nesse campo, ampla discricionariedade técnica, observados que sejam os critérios de avaliação e apreciação contidos na lei, sendo essa actividade, em princípio, insindicável pelos Tribunais, excepto quando exista ofensa de algum princípio constitucional fundamental ou em casos de erro manifesto ou de inobservância de algum aspecto vinculado.

Por isso, a Administração não está dispensada de fundamentar o acto de adjudicação, com vista a permitir a defesa do interessado, nos aspectos em que o acto é sindicável.

Ora, tem-se considerado que a fundamentação da actividade apreciativa e valorativa das Comissões de Apreciação em concursos de empreitadas de obras públicas deve ser considerada suficiente desde que das respectivas actas constem, directamente ou por remissão inequívoca para outros documentos do processo de avaliação, os elementos, factores, parâmetros ou critérios na base dos quais a Comissão procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou, de modo a permitir aos interessados uma tomada de posição quanto à defesa dos seus direitos ou interesses legítimos (cf. Ac. STA de 18-05-2000, rec. 44 685).

É que, variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal do acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa em certos tipos de actos, como sucede sempre que estejam em causa juízos negativos de avaliação de pessoas, tais como, a recusa da sua nomeação para determinados cargos, as reprovações em exames ou desgraduação em concursos (cf. Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, p.265)

No caso de adjudicação em contratos de empreitada, a justificação do acto é feita, aquando da apreciação dos vários subfactores, pela comissão de análise, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, que revele a existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente.

Por outro lado, na adjudicação está o dono da obra vinculado à opção pela proposta mais favorável, de acordo com a graduação feita pela comissão de análise que, por sua vez, deve elaborar um relatório fundamentado sobre o mérito das propostas, ordenando-as para efeitos de adjudicação, de acordo com o critério de adjudicação e com os factores e eventuais subfactores de apreciação das propostas e respectiva ponderação fixados no programa de concurso, devidamente publicitados.

Do exposto resulta, em primeiro lugar, que grande parte da actividade de avaliação da comissão de análise é vinculada, porque terá de obedecer a critérios e a modos de cálculo prédefinidos, através dos quais se obtém a pontuação final de cada concorrente, sendo esta que determina a ordem da sua graduação.

Assim, bastará uma centésima de diferença, para que ganhe o concurso a proposta que, apreciados e valorados todos os itens, e aplicados os procedimentos e fórmulas de cálculo previstas no programa de concurso, conseguiu maior pontuação.

Resulta também, em segundo lugar, que no resultado final já está incluído o item preço, e, portanto, não se pode fazer a comparação pretendida pela recorrente – ou seja, depois de ponderados todos os itens, incluindo o preço proposto pelos candidatos, destacar este para o comparar com o dito resultado final. É evidente que, se após apreciação e pontuação de todas as propostas, incluindo o item preço, há uma que tem pontuação superior às restantes, é esta a proposta mais vantajosa economicamente, uma vez que todos os factores e subfactores considerados, têm já subjacente a procura da proposta mais vantajosa e através dela, da satisfação do interesse público.

Não tinha, por isso, a comissão de análise de voltar a justificar o resultado final obtido, porque cada factor e subfactor que para o mesmo contribuiu já fora justificado e pontuado, com observância dos critérios previstos na lei e no programa de concurso, conforme se vê do relatório de análise final e seu aditamento, de cuja fundamentação a deliberação impugnada se apropriou.

Improcedem, pois, todas as conclusões das alegações de recurso.

IV- DECISÃO

Termos em que, acordam os juizes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 300 euros e procuradoria em 150.

Lisboa, 08 de Janeiro de 2003

Fernanda Nunes – Relatora – Rosendo José – João Belchior

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART4 ART6 A ART125.
CPC96 ART145 N5 N6 ART660 N2 ART668 N1 D.
DL 59/99 DE 1999/03/02 ART67 ART98 N4 ART100 N2 N3 ART105 N1.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC44685 DE 2000/05/18.

Doutrina

ALBERTO DOS REIS CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO VV PAG53.
VIEIRA DE ANDRADE O DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO EXPRESSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS PAG265.

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I- RELATÓRIO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

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