01029/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O STA é incompetente em razão da matéria para conhecer da acção em que se impugna um acto legislativo.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A……….., Ld.ª, vem reclamar para a conferência do despacho do relator, de fls. 402 e s., que julgou o STA incompetente «ratione materiae» para conhecer da acção administrativa especial dos autos – que a ora reclamante move ao Conselho de Ministros a fim de que se declare nulo, ou se anule, o acto administrativo alegadamente inserto no art. 3º , ns.º 1, al. a), e 2, do DL n.º 35/2013 , de 28/2, e que impôs o encurtamento do prazo ao abrigo do qual ela vem explorando as PCH de que é titular – e absolveu da instância a entidade demandada. A reclamante insiste na natureza administrativa do acto impugnado, que qualifica de plural, recusando que ele traduza uma mera opção político-legislativa do Governo, inscrita nas obrigações internacionais do Estado. O Conselho de Ministros veio responder, pronunciando-se pelo indeferimento da reclamação. Cumpre decidir. O despacho reclamado tem o seguinte teor: “A……….., Ld.ª, interpôs a acção administrativa especial dos autos a fim de que se declare nulo ou se anule o «acto administrativo» do Conselho de Ministros, contido no art. 3º , ns.º 1, al. a), e 2, do DL n.º 35/2013 , de 28/2, que estabeleceu, para as PCH, um novo regime remuneratório que a autora diz ser-lhe prejudicial. Na contestação, o Conselho de Ministros pugnou pela incompetência material do STA em virtude do acto impugnado não ser administrativo, mas político e legislativo. A autora não replicou, embora pudesse fazê-lo (arts. 502º, n.º 1, do anterior CPC, e 5º, n.º 3, da Lei n.º 41/2013 , de 26/6). Cumpre decidir. A circunstância do acto impugnado constar de um decreto-lei não veda a possibilidade dele ser administrativo («vide» o art. 52º, n.º 1, do CPTA); pois o acto terá essa natureza se for subsumível à definição constante do art. 120º do CPA . A autora afirma que está a impugnar um autêntico acto administrativo, pois o «regime remuneratório» nele previsto para as PCH entretanto em exploração dirige-se a destinatários perfeitamente determináveis, apresentando-se como uma estatuição autoritária individual e concreta. A autora defende que deve ser-lhe aplicável o regime remuneratório previsto no DL n.º 189/88 , de 27 de Maio, e nos diplomas que o alteraram; e imputa ao acto vários vícios de violação de lei, nomeadamente um erro nos pressupostos de facto e a ofensa dos princípios da confiança, da boa fé e da proporcionalidade. Todavia, a autora equivoca-se ao qualificar o acto impugnado como administrativo. Ela admite que o modo de remunerar as PCH constava de um regime legal, mais benéfico, ínsito no DL n.º 189/88 e nos diplomas que o alteraram. Ora, o art. 3º , ns.º 1, al. a), e 2, do DL n.º 35/2013 limita-se a substituir aquele anterior regime por outro, actuando simetricamente no mesmo plano legislativo em que o regime pretérito operara. E a autora, no fundo, parece ter-se obscuramente apercebido disso; senão, podia olimpicamente ignorar os vícios que invocou e limitar-se a dizer que o art. 3º, ns.º 1, al. a), e 2 – pelo mero pormenor de se desviar do regime remuneratório anterior, que constituiria o seu parâmetro normativo – estava automaticamente ferido de violação de lei. Portanto, o que o acto impugnado exprime é uma nova definição legislativa do regime remuneratório aplicável às PCH, definição essa substitutiva da anterior e regente doravante. A circunstância dos destinatários dessa nova definição legal serem determináveis é irrelevante no plano da qualificação da pronúncia emanada do Conselho de Ministros; pois é inequívoco que o Conselho de Ministros quis legislar e legislou inovadoramente na matéria – e, se o fez bem ou mal, por razões de forma ou de fundo, é irrelevante «hic et nunc» – em vez de somente querer actuar sobre situações singulares disciplinadas por um quadro normativo pretérito e em vigor, como sucederia se a pronúncia impugnada fosse um acto administrativo. Ou seja: o acto impugnado definiu novos parâmetros normativos para o futuro; logo, não pode ser havido como um acto administrativo porque este pressuporia sempre a aceitação, mesmo que só implícita, de que esses parâmetros já existiam e vigoravam «ex ante». Deste modo, a autora acomete na presente acção um acto que tem, deveras, natureza legislativa – parecendo ser uma lei-medida, embora a exacta determinação da espécie, dentro do género legislativo, seja inútil para esta decisão. Ora, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a sindicância de actos legislativos (art. 4º, n.º 2, al. a), do RTAF). E, por isso mesmo, procede a excepção dilatória de incompetência «ratione materiae», que foi deduzida pela entidade demandada. Nestes termos, julgo o STA incompetente em razão da matéria para conhecer da acção dos autos e absolvo da instância o Conselho de Ministros. Custas pela autora.” Ora, este despacho está de acordo com o que, neste STA, se tem decidido em processos similares ao presente. O que nele fundamentalmente se disse foi que a pronúncia impugnada, embora pudesse ser administrativa a despeito de se inserir num decreto-lei, não o é deveras; pois tal pronúncia traduz um novo modo de encarar as PCH, assim se substituindo o regime legal pretérito, que nessa matéria vigorava, por um outro, a aplicar doravante. E esta posição do despacho reclamado é exacta, tendo em conta a legislação respectiva e os argumentos que, em seu favor, o despacho convocou. A partir daqui, e como o despacho aduziu, é irrelevante saber-se se a nova definição legislativa tem, ou não, destinatários determinados e qual é precisamente a sua espécie. O que, portanto, significa que todos os demais argumentos que a reclamante utiliza contra o despacho em crise meramente adejam em torno do assunto, sem nele verdadeiramente penetrar. Aderimos, pois, e por inteiro, ao despacho reclamado, cuja conclusão é imperiosa. Com efeito, se o acto impugnado tem natureza legislativa, a sua sindicância não cabe no âmbito da jurisdição administrativa, como mostra o art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF. Nestes termos, acordam em indeferir a presente reclamação. Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC. Lisboa, 29 de Janeiro de 2014. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.