0331/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O direito ao recebimento da prestação por morte por parte de quem sobrevive ao beneficiário não depende unicamente da prova da existência de uma união de facto com pelo menos dois anos de duração à data do óbito, mas, além disso, da demonstração de que reúne todas as demais condições enumeradas no art. 2020º do Código Civil - nomeadamente o direito a receber alimentos da herança II - É o que resulta da remissão, em bloco, para esse artigo feita nos arts. 1º do D-L nº 322/90, de 18.10, 3º do Dec. Reg. nº 1/94, de 18.1, e 6º da Lei nº 135/99, de 28.8.

- I - Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: A.... recorre da sentença do T.A.C. de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho de 5.5.00 do Chefe da 1ª Repartição da Direcção de Serviços de Beneficiários Diferidos III do Centro Nacional de Pensões, tomada ao abrigo de delegação de poderes, que lhe indeferiu o pedido de prestações por morte relativas ao beneficiário ..., que com ela vivia em união de facto. Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões: O despacho recorrido enferma do vício de preterição de formalidade essencial na medida em que o direito de audiência dos interessados, tal como prescrito no art. 100º do Cod. Proc. Administrativo, no procedimento em analise, foi efectivamente ignorado, substituído por uma mera aparência formal; de facto, nem quando ocorreu a notificação para os termos do art. 101º do Cod. Proc. Administrativo, foram à recorrente comunicados os elementos de facto essenciais subjacentes ao “projecto de decisão” notificado, como também a decisão não teve em consideração, da mais ténue forma possível, os elementos (poucos elementos, mas por culpa da entidade administrativa) carreados para os autos pela recorrente; da mesma forma que a decisão recorrida é absolutamente omissa no que concerne aos elementos de facto que baseiam a decisão, insusceptibilizando a reconstituição do itinerário cognoscitivo da entidade decidente; o que determina que o acto recorrido esteja ferido do vicio de forma por falta de fundamentação, atento o teor dos arts. 268º, nº 3, da Constituição da Republica Portuguesa e 125º do Cod. Proc. Administrativo; de qualquer forma, sempre a questão dos autos tem de ser enquadrada à luz dos arts. 1º e 3º , al. f) da Lei nº 135/99 , de 28 de Agosto, os quais, por si, revelam a qualidade de união de facto como determinante da percepção do direito requerido e indeferido à recorrente; ao não considerar tal normativo legal, o acto recorrido está ferido de vicio de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto; tanto mais que, os normativos que invoca ( arts. 2020º do Cod. Civil e 3º do Decreto Regulamentar nº 1/94 , de 18 de Janeiro) são inconstitucionais por violarem o art. 13º da Constituição da Republica Portuguesa, quando este consagra o principio da igualdade, pois que os mesmos implicam exigências suplementares às pessoas em união de facto em relação aos cônjuges no que concerne ao recebimento de pensão por morte; violados se revelam, pois, salvo melhor opinião, os preceitos legais supra invocados”. Contra-alegou a recorrida, extraindo as conclusões seguintes: “1 A recorrida foi ouvida, nos termos do art.º 100 do C.P.A. pelo que não houve preterição de formalidade essencial. 2 Da decisão recorrida constam os elementos de facto em que a mesma se baseou, pelo que o acto não está ferido de vicio de forma por falta de fundamentação. 3 O n.º 1 do art. 6º da Lei 135/99 de 28/8 diz que só beneficia do direito à protecção na eventualidade morte do beneficiário pela aplicação do regime geral da Segurança Social, quem reunir as condições previstas no art.º 2020 Código Civil, decorrendo a acção perante os Tribunais Civis, 4 Não tem a recorrente razão quando entende que basta a prova da união de facto para que o membro sobrevivo daquela situação tenha direito às prestações por morte do falecido. 5 O princípio da igualdade consagrado no art.º 13 da C.R.P., leva a tratar de modo igual situações iguais e de modo desigual situações desiguais. 6 A união de facto não é para o direito português igual ao casamento. 7 Sendo situações diferentes nada impede que o legislador as trate de forma desigual. 8 A sentença recorrida não violou os preceitos legais invocados nas Alegações da recorrente”. O Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - II - A matéria de facto – sobre a qual não existe controvérsia – é a que a sentença deixou inventariada, a fls. 31 v.º a 33, e para onde se remete, nos termos do art. 713º , nº 6, do C.P.C .. Dos vários fundamentos com que o recurso jurisdicional vem interposto, avulta o erro de julgamento em que teria incorrido a sentença, por não ter anulado o acto impugnado com base no vício de violação de lei – a qual resultaria de a recorrente ter direito à prestação social por morte de ..., com quem vivia em união de facto. No entendimento da sentença, a atribuição desse direito não depende unicamente da prova da situação de união de facto, sendo necessário preencher os demais requisitos constantes do art. 2020º , nº 1, do Código Civil , ou seja: vivência em condições análogas às dos cônjuges, verificação dessa situação no momento do falecimento do beneficiário e há mais de dois anos, ser essa pessoa não casada ou separada judicialmente de pessoas e bens e não poder o interessado obter alimentos do seu cônjuge, ex-cônjuge, descendentes e ascendentes ou irmãos – isto para além do requisito geral da necessidade dos alimentos. Não havendo prova destes requisitos, mas unicamente de que a interessada vivia em situação de união de facto, com comunhão de mesa e habitação desde 22.9.91, e em determinada morada, o pedido de prestações sociais não podia ser deferido. A recorrente contrapõe, no entanto, que o direito em causa decorre em termos bastantes e suficientes do disposto nos arts. 1º e 3º , al. f), da Lei nº 135/99 , de 28.8. Bastaria a prova da convivência e situação análoga à dos cônjuges. Acresce que os arts. 2020º do Código Civil e 3º do Dec. Reg. nº 1/94, de 18.1 são inconstitucionais, por violação do princípio da igualdade (art. 13º da C.R.P), pois implicam exigências suplementares do que as feitas ás pessoas casadas no que respeita ao recebimento da pensão por morte. Os preceitos convocáveis para resolver esta questão dispõem do seguinte modo: Decreto-Lei nº 322/90 , de 18.10 : Art. 8 º 1 – O direito às prestações previstas neste diploma e o respectivo regime jurídico são tornados extensivos às pessoas que se encontrem na situação prevista no nº 1 do artigo 2020º do Código Civil . 2 – O processo de prova das situações a que se refere o nº 1, bem como a definição das condições de atribuição das prestações, consta de decreto regulamentar. Dec. Reg. nº 1/94, de 18.1 Art. 2 º Art. 3 º Tem direito às prestações a que se refere o número anterior a pessoa que, no momento da morte do beneficiário não casado ou separado judicialmente de pessoas e bens, vivia com ele há mais de dois anos em condições análogas às dos cônjuges. 1 – A atribuição das prestações às pessoas referidas no artigo 2º fica dependente de sentença judicial que lhes reconheça o direito a alimentos da herança do falecido nos termos do disposto no artigo 2020º do Código Civil . 2 – No caso de não ser reconhecido tal direito, com fundamento na inexistência ou insuficiência de bens da herança, o direito às prestações depende do reconhecimento judicial da qualidade de titular daquelas, obtido mediante acção declarativa interposta, com essa finalidade, contra a instituição de segurança social competente para a atribuição das mesmas prestações. Lei nº 135/99 , de 28.8 : Art. 1 º 1 – A presente lei regula a situação jurídica das pessoas de sexo diferente que vivem em união de facto há mais de dois anos. 2 – Nenhuma norma da presente lei prejudica a aplicação de qualquer outra disposição legal ou regulamentar em vigor tendente à protecção jurídica das uniões de facto. Art. 3 º Quem vive em união de facto tem direito a: Protecção da casa de morada de família, nos termos da lei; Beneficiar de um regime jurídico de férias, faltas e licenças e preferência na colocação dos funcionários da Administração Pública equiparado ao dos cônjuges, nos termos da lei; Beneficiar do regime jurídico das férias, feriados e faltas, aplicável por força de contrato individual de trabalho, equiparado ao dos cônjuges, nos termos da lei; d)Aplicação do regime de imposto de rendimento das pessoas singulares nas mesmas condições dos sujeitos passivos casados e não separados judicialmente de pessoas e bens; Adoptar nos termos previstos para os cônjuges no artigo 1979º do Código Civil , sem prejuízo das disposições legais respeitantes às pessoas não casadas; Protecção na eventualidade de morte do beneficiário, pela aplicação do regime geral da segurança social e da lei; Prestação por morte resultante de acidente de trabalho ou doença profissional, nos termos da lei; Pensão de preço de sangue e por serviços excepcionais e relevantes prestados ao país, nos termos da lei. Art. 6 º 1 – Beneficia dos direitos previstos nas alíneas f) e h) do artigo 3º da presente lei quem reunir as condições previstas no artigo 2020º do Código Civil , decorrendo a acção perante os tribunais civis. 2 – Em caso de inexistência ou insuficiência de bens da herança, o direito às prestações efectiva-se mediante acção proposta contra a instituição competente para a respectiva atribuição. 3 – Não obsta ao reconhecimento da titularidade do direito às prestações a inexistência ou insuficiência dos bens da herança para atribuição da pensão de alimentos. 4 – O direito à prestação pode ser reconhecido na acção proposta pelo titular contra a herança do falecido com vista a obter a pensão de alimentos desde que na acção intervenha a instituição competente para a atribuição das prestações. 5 – O requerente pode propor apenas acção contra a instituição competente para a atribuição das prestações. À vista destas disposições legais e regulamentares, nenhuma dúvida pode haver de que a atribuição das prestações por morte não depende apenas da convivência em união de facto há mais de dois anos à data da morte do beneficiário da segurança social. Quer o Dec-Lei nº 322/90 (art. 8º), quer o Dec. Reg. nº 1/94 (art. 3º), quer ainda a Lei nº 135/99 (art. 6º) são muito claros no sentido de exigirem, além desse requisito, que o interessado reuna as condições previstas no art. 2020º do Código Civil , pois qualquer destas normas remete expressamente para este artigo, em matéria dos pressupostos de atribuição do direito às prestações por morte. Significa isto que o sobrevivente de uma união de facto tem de se encontrar na posição jurídica de credor de alimentos da herança do falecido. Na realidade, esse artigo prescreve da seguinte forma: Art. 2020 º 1 – Aquele que, no momento da morte de pessoa não casada ou separada judicialmente de pessoas e bens, vivia com ela há mais de dois anos em condições análogas às dos cônjuges tem direito a exigir alimentos da herança do falecido, se os não puder obter nos termos das alíneas a) a d) do artigo 2009º. 2 – O direito a que se refere o número precedente caduca se não for exercido nos dois anos subsequentes à data da morte do autor da sucessão. 3 – É aplicável ao caso previsto neste artigo, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo anterior. Tratando-se, como se trata de remissões feitas, em bloco, para todo o texto do artigo, e não apenas para a primeira parte do nº 1, não vale dizer que o legislador se contentou com a simples prova da existência da união de facto. Inconsistente é também argumentar que os pressupostos da concessão da prestação social se devem buscar apenas e só nos arts. 1º e 3º , al. f), da Lei nº 135/99 , quando é certo que o art. 6º da mesma lei (se outras normas não houvesse a dizer a mesma coisa) explicita que só tem esse direito quem estiver nas condições previstas no art. 2020º do Código Civil . É, de resto, bem nítido o propósito do legislador de conseguir emprestar justiça e harmonia ao sistema jurídico, ao fazer depender o desencadear das consequências aos dois níveis - privado (alimentos da herança) e público (pensão por morte) - da verificação das mesmas circunstâncias da vida. A interpretação da recorrente revela-se, deste modo, insustentável. No entanto – prossegue esta – a ser doutro modo os arts. 2020º do Código Civil e 3º do Dec. Reg. nº 1/94, de 18.1 seriam inconstitucionais, por violação do princípio da igualdade (art. 13º da C.R.P), na medida em que implicam exigências suplementares do que as feitas ás pessoas casadas no que respeita ao recebimento da pensão por morte. É verdade que o tratamento legislativo dado a este tipo de prestações não é o mesmo, sendo mais favorável o regime da pessoa ligada ao beneficiário falecido pelos laços do casamento. O certo, porém, é que não se encontra na Constituição nenhuma directriz no sentido da equiparação de situações e de direitos entre o casamento e a união de facto. Vê-se do disposto no art. 36º que a Constituição se preocupou com o direito a constituir família e a contrair casamento em condições de igualdade, mas sem nada dizer acerca dessa suposta equiparação. Da proibição de discriminação dos filhos nascidos fora do casamento (nº 4 deste artigo) nada se pode retirar em abono da tese da recorrente, até porque essa proibição não se circunscreve, como é óbvio, aos filhos nascidos de uniões de facto. Analisando a questão da inconstitucionalidade sob o estrito ângulo do princípio da igualdade (art. 13º da C.R.P.), e como repetidas vezes tem sido dito, quer por este S.T.A., quer pelo Tribunal Constitucional, a igualdade reclama o mesmo tratamento do legislador para realidades iguais, mas também exige um tratamento diferenciado para substractos diferentes. E a verdade é que, não obstante os passos dados em favor da protecção das uniões de facto, persistem na nossa ordem social diferenças que podem justificar, por critérios de razoabilidade material, que o legislador ordinário opte, dentro da sua liberdade conformadora, por esse desigual tratamento. Improcede, assim, a arguição de inconstitucionalidade. A recorrente insurge-se também contra a sentença por ela não ter anulado o acto por vícios de forma. Mas de novo sem razão. Pelo que respeita à falta de fundamentação, o documento de fls. 1 do instrutor, que contem o original do despacho lançado em 5.5.00 pela recorrida, bem como a informação e o parecer que o antecederam, exterioriza com suficiente recorte os motivos que conduziram ao indeferimento da pretensão da ora recorrente, e que consistiram no seguinte: “ não estarem preenchidos os requisitos do art.º 3º do DR 1/94, uma vez que o Tribunal da Relação de Lisboa reconheceu que a requerente viveu em união de facto com o falecido mas (aquela, subentende-se) não alegou factos que fundamentassem o preenchimento dos condicionalismos exigidos pelo art.º 3º do D.R. 1/94 e do art.º 2020º do Código Civil ”. Este enunciado deixa perceber qual foi o itinerário cognoscitivo e valorativo de quem decidiu, seja no planos dos factos, seja no plano do quadro legal aplicável, e foi impeditivo do acolhimento da pretensão da recorrente. É quanto basta para considerar satisfeito o dever de fundamentar imposto pelos arts. 124º e 125º do CPA . Resta a alegação de vício de forma resultante de preterição da audiência da interessada, que a Administração teria substituído por uma “ mera aparência formal ”. Não teriam sido comunicados à recorrente os “ elementos de facto essenciais subjacentes ao projecto de decisão notificado ”, nem tidos em consideração os elementos carreados para o processo pela recorrente. A notificação enviada à recorrente para cumprimento do art. 100º do CPA contém uma explicação praticamente igual à que veio, depois, a ser adoptada como fundamento do acto. Ou seja, era dito à recorrente que o motivo impeditivo do deferimento do requerimento de prestações por morte era a ausência de prova, não da união de facto propriamente dita (já que essa resultava demonstrada pelo acórdão da Relação de Lisboa que a interessada tinha junto ao processo), mas dos restantes factos que integravam os “condicionalismos exigidos pelo art. 3º do D.R. 1/94 e do art. 2020º do Código Civil ”. Ora, a aparente falta de densificação de tais condicionalismos não constituiu para a recorrente motivo de qualquer embaraço, pois na resposta apresentada revela ter percebido o que estava em causa, e além disso não atribuir qualquer relevo a tais condicionalismos, dada a interpretação que já então fazia da lei, e que como se viu consiste em forçar o enquadramento e resolução da questão com recurso, unicamente, ao enunciado dos arts. 1º e 3º , al. f), da Lei nº 135/99 . Deste modo, a notificação enviada à recorrente deu-lhe a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, como impõe o art. 101º , nº 2, do CPA ; e ainda que pudesse ser-lhe apontada alguma insuficiência, dela não teria resultado perda ou limitação efectivas para o exercício dos direitos de participação do administrado. Complementarmente, e estando em causa a prática de acto estritamente vinculado nos seus pressupostos, sem qualquer margem de discricionariedade ou livre apreciação para o órgão administrativo, os elementos dos autos mostram que, de acordo com a lei aplicável, a solução decisória era a única admissível, com exclusão de quaisquer outras, pelo que a formalidade da audiência se degrada em não essencial – princípio do aproveitamento dos actos administrativos, que impede seja decretada a anulação contenciosa com tal fundamento (v. a orientação deste S.T.A. expressa em numerosos acórdãos, de que são exemplo os de 16.10.02, proc.º nº 48.334, 11.3.03, proc.º nº 35.906, e 8.7.03, proc.º nº 1609/02). Atinge-se, assim, a conclusão de que a sentença recorrida, ao não anular o acto impugnado, decidiu com acerto, pelo que deverá manter-se. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 250,00€ e procuradoria de metade. Lisboa, 5 de Novembro de 2003 J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio