0106/05 - Supremo Tribunal Administrativo

A aplicação de multas por incumprimento de prazos contratuais, prevista no art. 201º do DL nº 59/99, de 2 de Março, consubstancia um acto praticado no âmbito da execução do contrato de empreitada, cuja impugnação deve ser exercitada por via de acção, e não através de recurso contencioso.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . “A...”, com sede na Rua ..., nº ..., em Tomar, e “B...”, com sede na Rua ..., nº..., em Lisboa, por si e em representação do consórcio externo por ambas constituído, interpuseram no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação da deliberação proferida em 17 de Fevereiro de 2003 pela CÂMARA MUNICIPAL DE ABRANTES, que lhes aplicou multas, no montante de 36.917,69 €, por alegada violação de prazos contratuais, no âmbito da empreitada “ Abastecimento de Água ao Concelho de Abrantes, a partir de Castelo de Bode – Sistema Comum Empreitada da Tomada de Água ”, imputando à deliberação recorrida vícios de violação de lei e de forma por falta de fundamentação e por preterição de formalidade essencial. Por sentença daquele tribunal, foi julgada procedente a questão prévia da impropriedade do meio processual, suscitada pelo Ministério Público, e, em consequência, rejeitado o recurso contencioso. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação as recorrentes formulam as seguintes conclusões: A douta sentença recorrida que colocou termo ao processo, rejeitando o presente recurso contencioso de anulação (que actualmente segue a forma de acção administrativa especial) por julgar ilegal a sua interposição (inidoneidade do meio utilizado), está inquinada de vícios de violação de lei que conduzem à sua revogação. Na verdade, A douta sentença recorrida viola o disposto no artigo 6.º do revogado D. L. 129/84 de 27 de Abril (E.T.A.F.), mas em vigor à data da propositura do presente recurso contencioso de anulação, que foi a 09 de Maio de 2003 e, bem assim, viola o disposto no artigo 46.º do novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos. A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, rejeitando o presente recurso contencioso de anulação, pois que julgou a sua interposição ilegal por inidoneidade do meio utilizado, julgando como próprio a via da acção prevista no artigo 254.º do D.L. 59/99 de 02 de Março (estabelece o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas) contraria o defendido pela Doutrina, mormente Marcello Caetano "Manual de direito Administrativo" VI 9 ED pág. 427, Sérvulo Correia "Noções de Direito Administrativo" VI pág. 275-276, Esteves de Oliveira "Direito Administrativo" VI pág. 401-403. Contraria igualmente o que é decidido peja Jurisprudência, quer a mais antiga, quer a mais recente, Ac S.T.A., proc. 047411 de 11/04/2002 1 subsecção do C. A., Ac. S.T.A. de 1999/06/29 proc. 44957; Ac S.T.A. de 2000/10/04 proc. 46406; Ac S.T.A. de 1998/05/04 proc. 42938; Ac. S.T.A. de 1997/11/13 proc. 34925; Ac. S.T.A. de 1997/06/05 proc. 39947; Ac. S.T.A. de 2002/02/07 proc. 45909; Ac. S.T.A. de 2002/01/16 proc. 39889; Ac. S.T.A. de 2001/12/19 proc. 42143. Sendo um acto de aplicação de multa contratual por violação de prazos contratuais, um acto destacável do contrato de empreitada que é, é um acto administrativo, impugnável por isso através de recurso contencioso. Pois que, Tratando-se o presente recurso contencioso de anulação, como se trata, do meio utilizado pelas ora Recorrentes para sindicar, para apreciar da (i)legalidade da deliberação da Autoridade Recorrida que decidiu aplicar multas por alegada violação de prazos contratuais, Concluindo-se na p.i. do presente recurso contencioso de anulação, como se concluiu, pelo pedido de anulação da deliberação recorrida, uma vez que a mesma enferma de vícios de violação de lei, vícios de forma por falta de fundamentação e vícios de forma por preterição de formalidade essencial, O meio próprio para impugnação de tal deliberação da Autoridade Recorrida, é de facto por via do recurso contencioso de anulação e não por via da acção prevista no artigo 254.º do D.L. 59/99 de 02 de Março. Tanto mais que, A deliberação, a decisão de aplicação de multas por alegada violação de prazos contratuais, é um acto administrativo destacável do contrato de empreitada. E como um acto definitivo, executório que é, e não meramente opinativo, e porque goza de privilégio da execução prévia por beneficiar da presunção da legalidade, o meio próprio para impugnar a sua legalidade é o recurso contencioso de anulação e não a acção prevista no artigo 254.º do D.L. 59/99 de 02 de Março. A via da acção prevista no referido artigo 254.º do D.L. 59/99 de 02 de Março é o meio legal, próprio, para as questões que se prendem com a interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada, Mas não é o meio próprio e legal para impugnar a legalidade da deliberação de aplicação de multa contratual, Já que o meio próprio é o recurso contencioso de anulação. O Douto Acórdão do S.T.A. citado no parecer do Digno Magistrado do Ministério Público e, igualmente citado na douta sentença recorrida (Acórdão do Pleno de 15-5-2002 – rec. 46106) em nada contraria o defendido pelas Recorrentes. As questões relativas à execução do contrato de obras públicas têm que ser apreciadas pela via da acção. Mas já a impugnação da validade e legalidade de determinado acto administrativo (ainda que praticado na execução de empreitada Pública) tem que ser pela via do recurso contencioso de anulação (actual acção administrativa especial). O que se discute em sede do presente recurso contencioso de anulação, não são as questões sobre interpretação, validade ou execução do contrato, Mas sim a impugnação da deliberação da autoridade recorrida, pedindo-se a sua anulação, uma vez que enferma de vícios que geram a sua anulabilidade. Deve pois a douta sentença recorrida ser revogada e, em consequência, ser ordenada a baixa dos autos para prosseguimento do processo, Dando-se assim integral provimento ao presente recurso. II . Não foram apresentadas contra-alegações, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provada a seguinte matéria de facto: No âmbito da empreitada “ Abastecimento de Água ao Concelho de Abrantes, a partir de Castelo de Bode – Sistema Comum. Empreitada da Tomada de Água ”, adjudicada às recorrentes pela recorrida C.M.Abrantes, e por deliberação desta de 17.02.2003, foi indeferido o pedido de anulação de multa e, consequentemente, foi aplicada às recorrentes a multa de 36.917,69 €, por atrasos na conclusão da obra, em relação ao prazo contratualmente estabelecido – cfr. teor de fls. 133 dos autos, que aqui se dá por reproduzido. O DIREITO A única questão que vem colocada neste recurso jurisdicional é a de saber qual o meio processual adequado à impugnação de uma deliberação camarária que, no âmbito de um contrato de empreitada de obra pública, aplica ao empreiteiro uma multa por incumprimento de prazos contratuais: se o recurso contencioso de anulação, como pretendem as recorrentes; ou se a acção, como sustenta a decisão impugnada. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo dividiu-se a tal propósito, tendo-se, porém, sedimentado, a partir do Acórdão do Pleno de 15.05.2002 – Rec. 46.106 (decisão por unanimidade em recurso por oposição de julgados), a orientação acolhida na sentença sob recurso, que, aliás, reproduz a fundamentação do referido aresto, ou seja, a de que a aplicação de uma multa por incumprimento de prazos contratuais pelo empreiteiro consubstancia um acto praticado no âmbito da execução do contrato de empreitada, cuja impugnação deve ser exercitada por via de acção, e não através de recurso contencioso. Reitera-se integralmente a posição jurisprudencial ali expressa, acolhendo-se a respectiva fundamentação que, no essencial, se reproduz: “É em todo o caso indiscutível que o art. 9º, nº 3 do ETAF não tem, de modo algum, o sentido de atribuir a natureza de acto administrativo destacável às posições que a Administração assuma na execução dos contratos administrativos. Prevê apenas a eventualidade de – com base noutras fontes normativas, à qual a contra-parte se poderá opor através de recurso contencioso. Ora, no sistema gizado pelo legislador do Dec. Lei n.º 405/93, não perdendo de vista que nos encontramos no quadro normativo de uma espécie particular dentro do género "contrato administrativo" (art.º 9.° do ETAF) rege o n.º 1 do art. 225° do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, que expressamente estabelece ser a acção o meio processual adequado a resolver as "questões" relativas à execução do contrato de empreitada de obras públicas. De acordo com esta regra, que tem natureza imperativa, cuja aplicação, por isso, não é dado às partes afastar, todas as questões ligadas à execução do contrato – refiram-se elas ao seu desenvolvimento normal ou aos seus incidentes sancionatórios ou patológicos – desde que abrangidos na textura normativa deste diploma legal, serão apreciadas através do processo de jurisdição plena que é a acção. É a letra da lei que o impõe e também a sua "ratio", atentas as vantagens oferecidas, no tocante à produção de prova, por este meio processual face ao recurso contencioso, já que se trata de controvérsias que geralmente envolvem matéria de facto de grande complexidade. O interesse público que inegavelmente subjaz ao preceito do art.º 181.º do mesmo diploma legal que prevê a aplicação de multas por violação dos prazos contratuais encontra-se deste modo subordinado à apontada directriz do art.º 225.°, n.º 1, não pedindo que à sua sombra a entidade pública contratante pratique actos de autoridade submetidos, como tais, ao contencioso de anulação. O que acabamos de dizer não exclui, assim, que a Administração, em casos muito contados, por razões exógenas à execução do contrato, não possa praticar actos administrativos que com ele directamente interfiram. Será o caso, p. ex., da rescisão unilateral do contrato por imperativo de interesse público prevista no art.º 180.º , al. c) do CPA , ou a modificação também unilateral do conteúdo das prestações [al. a) do mesmo preceito], actos que, por espelharem o exercício de um poder discricionário potenciado por um interesse público de particular intensidade, mais facilmente se amoldam aos limites cognitivos do contencioso de anulação. Da evolução legislativa citada e de uma combinação harmónica destes princípios pode concluir-se que houve por parte do legislador a intenção de distinguir no contrato de empreitada de obras públicas entre o período anterior à celebração do contrato e o período posterior a essa celebração. A partir do momento em que a Administração e o empreiteiro celebram o contrato de empreitada de obras públicas, a Administração, no interesse da prossecução da obra nas melhores condições pode pressionar o empreiteiro à realização de obras, no quadro legal e contratualmente definido, no desenvolvimento da relação estabelecida. A partir daí, todas as questões relativas à execução do contrato de empreitada de obras públicas são consideradas como "questões" a decidir através do instrumento processual da acção, retirando qualquer relevância à qualificação dogmática das posições da Administração a elas subjacentes como actos administrativos destacáveis ou como meras declarações negociais, já que a opção legislativa foi a de, qualquer que fosse a sua natureza, as submeter à apreciação dos Tribunais através do meio processual acção. Dir-se-á, contudo, que dificilmente se compaginaria com a característica da auto-tutela executiva que caracteriza o acto administrativo a imposição dessa forma processual de discussão de tais controvérsias. Há, pois, que concluir que, no âmbito do D.L. 405/93, o meio próprio de reacção para dirimir quaisquer "questões" relativas à execução do contrato, e independentemente da natureza dessas "questões", é a acção.” Resta acrescentar que a solução jurídica sufragada no citado aresto do Pleno, apesar de este se reportar ao DL nº 405/93 , de 10 de Dezembro (diploma aplicável à situação ali apreciada), é em tudo transponível para a situação reportada nestes autos, uma vez que, como afirma a sentença recorrida, a redacção dos arts. 181º e 225º daquele diploma é reprodução dos arts. 201º e 254º do actual (e aqui aplicável) DL nº 59/99 , de 2 de Março, à luz do qual, por conseguinte, tal solução tem a mesma congruência e aplicabilidade. Não se compreende, aliás, face ao trecho atrás transcrito, como é possível afirmar-se que o referido aresto do Pleno “em nada contraria o defendido pelas Recorrentes”, quando linearmente se constata que essa contradição é patente e decisiva. Há, pois, que concluir que a sentença impugnada, ao decidir nesta conformidade, rejeitando o recurso contencioso por impropriedade do meio processual utilizado, fez correcta aplicação da lei, não tendo, contrariamente ao pretendido pelas recorrentes, violado a norma do art. 254º do DL nº 59/99 , de 2 de Março (como se disse, reprodução ipsis verbis do art. 225º do DL nº 405/93 ), como também não violou o art. 6º do ETAF/84 (norma que dispõe sobre a natureza e objecto do recurso contencioso), e muito menos o art. 46º do CPTA, diploma que nem sequer é aplicável à situação dos autos ( art. 5º , nº 1 da Lei nº 15/2002 , de 22 de Fevereiro). Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação das recorrentes. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença impugnada. Custas pelas recorrentes, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 € e 200 €. Lisboa, 14 de Julho de 2005. – Pais Borges – (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.