0799/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As competências atribuídas ao Director - Regional do Ambiente e Ordenamento do Território pelo DL nº 127/2001 de 17 de Abril, são próprias, separadas, não exclusivas e os actos praticados no exercício desses poderes estão sujeitos a recurso hierárquico necessário.

II- A omissão, na notificação do acto administrativo, das menções previstas no artº 68º/1/c) do CPA não habilita o particular a presumir que do acto cabe impugnação contenciosa, nem o desonera de proceder a uma correcta avaliação da situação concreta e ajuizar sobre a recorribilidade ou irrecorribilidade da decisão administrativa em causa.

Relator: Exmº. Sr. Consº. Dr. Políbio Henriques.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho de 13 de Maio de 2003, com o aditamento de 15 de Maio de 2003, da Directora Regional do Ambiente que ordenou o encerramento e remoção do estabelecimento comercial “... ”, sito na Meia Praia, concelho de Lagos.

Por sentença de 3 de Dezembro de 2004, do 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, foi rejeitado o recurso com fundamento na falta de definitividade vertical do acto impugnado.

1.1. Inconformado, o impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A)

No dia 3 de Dezembro de 2004, foi proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa uma decisão de acordo com a qual “ entendendo-se que os actos impugnados não são verticalmente definitivos e que, no caso, contrariamente ao que vem sustentado pelo Recorrente, não resulta que o recurso hierárquico necessário à abertura da via contenciosa lhe impusesse dificuldades que, na prática, suprimissem ou restringissem, em qualquer medida, o direito de recurso contencioso” em conformidade com o § 4º do art. 57º do RSTA, decide-se rejeitar o recurso contencioso interposto dos actos da Directora Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve”.

B)

A referida decisão sustentou-se nos seguintes argumentos:

(i) Como o artº 268º, nº 4, da CRP, não é incompatível com a prescrição legal de um prévio esgotamento da via administrativa, é de atender ainda hoje à exigência de definitividade vertical dos actos administrativos para a abertura da via contenciosa.

(ii) A ausência de definitividade vertical dos actos administrativos em causa verifica-se independentemente do entendimento sobre a natureza jurídica dos actos impugnados ou sobre a competência para a sua prática.

C)

Quanto ao primeiro aspecto, se assumirmos que a Senhora Directora Regional da Direcção Regional de Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve tinha competência para praticar o acto em causa, e se tivermos em conta que:

(i) acórdão da 2ª Subsecção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Fevereiro de 2003 refere que, “pelo menos nestes sectores [urbanismo e ambiente], tudo parece caminhar para a situação inversa, ou seja, que a regra passe a ser a da autonomia e desconcentração, com a possibilidade de recurso contencioso directo das decisões dos órgãos subalternos, nas matérias da sua competência, só, excepcionalmente, havendo lugar a recurso hierárquico, para abrir a via contenciosa, no caso, obviamente, de se manter a figura do recurso hierárquico necessário que embora declarada constitucional é, sem dúvida alguma, polémica” ; e

(ii) que o Despacho da Senhora Directora Regional da Direcção Regional do Ambiente e de Ordenamento do Território se trata de um acto com natureza e determinação legal de efeitos lesivos imediatos;

então o acto é verticalmente definitivo.

D)

Relativamente ao segundo argumento, refira-se que a simples existência, jurisprudencialmente sustentada, da corrente supra identificada – considerando o acto administrativo em causa como verticalmente definitivo – bem como da decisão de que se recorre – que tem posição contrária – nega frontalmente a ideia de que a ausência de definitividade vertical dos actos administrativos em causa verifica-se independentemente do entendimento sobre a natureza jurídica dos actos impugnados ou sobre a competência para a sua prática.

E)

Além de rebater a argumentação apresentada pelo Tribunal a quo, importa igualmente ter em conta os seguintes aspectos que, devidamente sistematizados, conduzem, independentemente de restantes considerações, à conclusão de que o Recurso Contencioso de Anulação deve seguir o seu curso:

1. A definitividade não pode ser considerada um pressuposto de recorribilidade dos actos administrativos.

Desde logo, esta afirmação sustenta-se no facto de que quer as actuações do subalterno quer as do superior hierárquico são ambas actuações administrativas externas e lesivas de direitos dos particulares.

Por outro lado, no caso em apreço, a sindicância da definitividade vertical do Acto Administrativo implica uma tomada de posição sobre a natureza jurídica do mesmo e sobre os possíveis vícios do acto. E o tribunal a quo, na decisão de que recorre, fez precisamente o contrário.

2. Em segundo lugar, na apreciação de questões prévias não se deve proceder a juízos sobre a natureza jurídica do acto administrativo em causa. Efectivamente, ao contrário do que o Tribunal a quo sustentou, a definitividade do acto, neste caso, depende do que consideramos ter sido a competência fundamentadora da emissão do mesmo.

E a esse propósito apresentam entendimentos substancialmente distintos: (i) o despacho da Senhora Directora Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve – que assume o acto como definitivo e executório; ii) a Recorrente – que considera a Senhora Directora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve incompetente para a prática do acto; e iii) a Autoridade Recorrida – que considera o acto uma mera decorrência da caducidade da licença.

Estes entendimentos distintos, que o Tribunal a quo apressadamente julgou, são parte da substância do presente recurso contencioso de anulação e, tratando-se de uma questão substantiva, não deveria ter sido apreciada nesta sede. Ao fazê-lo, o tribunal a quo, uma vez mais, assumiu uma posição tendo como pressuposto uma posição de fundo sobre a natureza da competência ao abrigo da qual o acto foi praticado.

F)

Em qualquer caso, se considerarmos que a Direcção Regional de Ambiente e Ordenamento do Território do Algarve tinha competência para praticar o mencionado acto, e se tivermos em conta que:

(i) o acórdão da 2ª Subsecção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Fevereiro de 2003 refere que, “pelo menos nestes sectores [urbanismo e ambiente], tudo parece caminhar para a situação inversa, ou seja, que a regra passe a ser a da autonomia e desconcentração, com a possibilidade de recurso contencioso directo das decisões dos órgãos subalternos, nas matérias da sua competência, só, excepcionalmente, havendo lugar a recurso hierárquico, para abrir a via contenciosa, no caso, obviamente, de se manter a figura do recurso hierárquico necessário que embora declarada constitucional é, sem dúvida alguma, polémica”, e,

(ii) que o Despacho da Senhora Directora Regional da Direcção Regional de Ambiente e de Ordenamento do Território se trata de um acto com natureza e determinação legal de efeitos lesivos imediatos;

então o acto administrativo em causa é verticalmente definitivo.

G)

Finalmente, atendendo (i) à lesividade material e efectiva que a vigência deste acto administrativo representaria; (ii) ao facto de a DRAOT sempre ter agido como se o acto que praticou fosse definitivo e executório, não configurando como necessário o recurso hierárquico e consequentemente não lhe reconhecendo, provavelmente, efeito suspensivo; então não podemos configurar nenhum outro meio de impugnação administrativa que poderia ter afastado a lesividade actual.

Ora, como o Supremo Tribunal Administrativo já por numerosas vezes decidiu, “ a restrição que o artº 25º, nº 1, da LPTA faz ao direito de acesso aos tribunais só é compaginável com aquela norma constitucional [o artº 268º, nº 4, da CRP] se for interpretada com o sentido de não afastar a possibilidade de imediato recurso contencioso de actos que atinjam por si mesmos a esfera jurídica dos interessados, nos casos em que a lei não põe à disposição dos interessados meios de impugnação administrativa que possam afastar a lesividade imediata” (acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Maio de 2003).

Assim sendo é notória a contraditoriedade da decisão recorrida com o entendimento que o Tribunal Administrativo vem adoptando

H)

Nestes termos, deve a Douta Decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que, julgando improcedente a excepção de definitividade vertical, admita o recurso interposto dos actos da Directora Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve e ordene o prosseguimento dos autos para conhecimento do pedido.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

As Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dotados de autonomia administrativa, dependem do respectivo Ministro e são dirigidas por um director regional, equiparado, “para todos os efeitos legais” a director-geral – cf. Artº 1º, nºs 1 e 3 e artº 4º, ambos do Decreto - Lei nº 127/2001, de 17/4 e arts. 2º e 12º do Decreto-Lei nº 120/2000, de 4/7.

Constitui jurisprudência uniforme deste STA que a competência dos directores-gerais é própria mas não exclusiva, pelo que dos seus actos cabe recurso hierárquico necessário para a abertura da via contenciosa, em conformidade com a regra geral de que os órgãos subalternos não detêm competência para a prática de actos definitivos, sem prejuízo, porém, de atribuição legal de competência exclusiva ou reservada ou de acto de delegação de competências – entre vários outros, os Acs do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 19/6/01, rec. 43 961; de 13/4/00, rec. 45404; de 9/12/98, rec. 37 985 e de 15/1/97, rec. 37 428.

A esta conclusão não obsta o facto de as DRAOT serem serviços desconcentrados, na medida em que no modelo de desconcentração relativa vigente na administração directa do Estado e expresso no artº 119º, al. d) da CRP, “superior e subalterno têm atribuições comuns, os poderes hierárquicos existem independentemente de qualquer previsão legal expressa (princípio dos poderes hierárquicos inerentes) e o superior hierárquico só está impedido de os exercer se houver lei que expressamente o proíba” – cf. Ac. STA de 20/11/02, rec. 467/02, citando o Ac do Pleno de 15/10/02, rec. 45917 e Paulo Otero in “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, pág. 381.

E não releva também em contrário o facto das DRAOT gozarem de autonomia administrativa, em termos, aliás, absolutamente iguais a todos os demais serviços do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território (Artº 2º do Decreto – Lei nº 120/2000, de 4/7), já que, desacompanhada de outorga de personalidade jurídica a autonomia administrativa não significa o reconhecimento da capacidade para a prática de actos definitivos – Entre outros, os Acórdãos deste STA, de 13/10/05, rec. 031/04; de 3/3/04, rec. 871/03; de 6/11/03, rec. 0371/03; de 22/5/03, rec. 506/03; de 20/11/02, rec. 467/02; de 8/5/02, rec. 47279; de 2/5/02, rec. 47947; de 29/11/01, rec. 40865; de 8/2/01, rec. 45669 e de 24/11/99, rec. 43961.

Por outro lado, como se entendeu na douta sentença recorrida, da exigência de recurso hierárquico necessário não decorre a lesividade efectiva dos actos impugnados, em termos de se impor a sua imediata recorribilidade sem necessidade de prévia impugnação administrativa, para salvaguarda do direito ao recurso contencioso e do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva – Cfr, designadamente, ao Acórdãos deste STA, de 11/5/05, rec. 1614/03; de 3/3/04, rec. 871/03 e de 13/10/04, rec. 031/04.

Face ao efeito suspensivo legalmente atribuído ao recurso hierárquico necessário – ex vi Artº 170º do CPA – efectivamente lesivo seria o acto que indeferisse a pretensão do recorrente, em sede do recurso hierárquico interposto dos actos em questão.

Finalmente, não relevarão aqui as razões aduzidas no douto Acórdão do STA, de 19/2/03, rec. 041160, invocado pelo recorrente, pois pronúncia diferente nesta matéria radicou na consideração da natureza urgente e cautelar do acto impugnado.

Pelo exposto, improcederão todas as conclusões das alegações do recorrente, devendo, em consequência, ser negado provimento ao recurso e inteiramente confirmada a douta sentença recorrida.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

A sentença deu como provados os seguintes factos:

a) O Recorrente é dono e explora directamente há mais de 20 anos e de forma continuada, o estabelecimento de restauração denominado “... ”, sito na Meia Praia, no concelho de Lagos, tendo designadamente sido emitidos alvarás de construção e as licenças de utilização e sanitárias constantes dos documentos de fls. 51 a 152, 164 e 165 do processo de suspensão, cujo teor dos mesmos se dá aqui por transcrito;

b) Aquele estabelecimento foi classificado em 1981, pela Direcção-Geral do Turismo, de interesse para o turismo e classificado como snack-bar de 2ª categoria;

c) Em 1993, esse estabelecimento foi sujeito a uma vistoria levada a cabo por funcionários da Câmara Municipal, sendo lavrado o auto de fls. 135 do processo de suspensão, que se dá por transcrito e do qual consta designadamente que «verificaram (…) apresentar o estabelecimento condições de higiene, limpeza e segurança»;

d) Por ofício de 13-05-2003, assinado pela Directora Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve, o Recorrente foi notificado para proceder, em 15 dias, à remoção da estrutura denominada “... ”, uma vez que a licença caducou e a estrutura das instalações não se encontra em conformidade com o disposto no Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC Burgau/Vilamoura), sob pena de, não o fazendo naquele prazo, a referida Direcção Regional proceder à sua remoção coerciva;

e) Por ofício datado de 15-05-2003, assinado pela mesma entidade, o Requerente foi notificado do aditamento àquele despacho, que determinou que, para a conclusão da demolição da estrutura do estabelecimento, não poderia ser ultrapassada a data de 6-06-2003 e que, não estando essa estrutura licenciada, “não pode nem poderá manter-se em funcionamento”.

f) Por ofício datado de 18-06-2003, assinado também pela mesma Directora, o Recorrente foi ainda notificado para proceder ao encerramento imediato do estabelecimento sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência.

1.2. O DIREITO

No presente recurso jurisdicional este Supremo Tribunal é chamado a emitir pronúncia sobre o acerto da sentença recorrida que, apreciando apenas essa questão, decidiu rejeitar o recurso contencioso de anulação com fundamento na falta de definitividade vertical do acto administrativo contenciosamente impugnado.

Ora, tendo em conta a data em que o acto foi praticado - 15 de Maio de 2003 -, o dia da interposição do recurso – 14 de Julho de 2003 – e o disposto no artº 5º/1 da Lei nº 15/2002 de 22 de Fevereiro o problema tem de ser apreciado à luz do art. 25º LPTA, então vigente, sabendo-se que este preceito, como regime – regra, elegia a definitividade vertical como requisito de recorribilidade.

2.2.1. Posto isto, importa convocar as normas de enquadramento da competência geral das direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território.

A respectiva orgânica consta do DL nº 127/2001, que diz logo no art. 1º

Artigo 1º

Natureza

1- As direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território, adiante designadas por DRAOT, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dotados de autonomia administrativa, que, no âmbito das respectivas áreas geográficas de actuação, visam assegurar a execução da política e objectivos do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, em coordenação com os serviços centrais do Ministério.

2- (…)

3- As DRAOT dependem do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território.

Este texto, a exemplo do que sucedia no anterior DL nº 190/93, de 24.5, afirma a desconcentração no âmbito do Ministério do Ambiente, deixando claro que as DRAOT são serviços integrados na pessoa colectiva Estado e que, portanto, pertencem à administração estadual directa.

Tal como na lei antiga, também na lei nova (artº 4º) se consigna que as DRAOT são dirigidas por um director regional equiparado, para todos os efeitos legais, a director–geral.

E, porque assim é, entendemos que se mantém válida, com as necessárias adaptações, a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal, perfilhada no acórdão de 2004-04-01- rec. nº 41160 do Pleno da 1ª Secção, relativa à recorribilidade dos actos dos directores regionais do ambiente e que passamos a citar:

“Na esteira da jurisprudência constantemente afirmada por este STA, temos que a regra no direito português, no que respeita aos actos dos subalternos, é a de que estes praticam actos não verticalmente definitivos. Ou seja, a regra no nosso sistema é de que a competência própria do subalterno é uma competência separada e não uma competência reservada ou exclusiva, sendo esta última excepcional, só existindo quando uma disposição legal a estabeleça.

Se assim não fosse, então, o vértice da actividade administrativa deixaria de ser o Governo e os seus membros para passarem a ser os Directores-Gerais, aos quais caberia, em regra, a última palavra em nome da Administração, ao arrepio do preceituado no artigo 182º e nas alineas d) e e), do artigo 199º da CRP, de onde resulta que, no figurino constitucional, o Governo é o órgão superior da administração pública, a ele lhe incumbindo dirigir os serviços e actividades da administração directa do Estado e praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado.

Temos, assim, que na Administração Pública portuguesa vigora, em regra, o princípio da competência separada. Só quando a lei o disser, é que o acto do subalterno cabe imediatamente apreciação jurisdicional, seja por atribuição expressa de recurso, seja porque este decorrerá de competência exclusiva.

A competência exclusiva é, assim, excepcional, só o Legislador podendo criar uma competência desse tipo. Importa, aqui, salientar que a jurisprudência que temos vindo a acompanhar se reporta, essencialmente, à questão da competência dos Directores-Gerais, em especial, no âmbito dos poderes que lhes são conferidos pelo DL 323/89, de 26-9, sendo que, contudo, se trata de jurisprudência particularmente pertinente para a solução do presente pleito, como se verá oportunamente.

Dentro deste enquadramento tem afirmado este STA que o dito Diploma Legal, apesar de ter atribuído competências específicas aos titulares de cargos dirigentes, não extinguiu, por si só, a hierarquia e a direcção do Governo, ao que acresce a circunstância de as razões atinentes com as preocupações da modernização da Administração e da Função Pública e da eficiência da gestão dos serviços sob a responsabilidade dos Directores-Gerais, que estão na génese da mencionada fonte normativa, não passam, necessária e inelutavelmente, pela atribuição a estes de um vasto leque de competências exclusivas, sendo perfeitamente compatíveis com a atribuição de competências próprias mas não exclusivas, daí que a integração dessas competências no estatuto desse pessoal dirigente apenas signifique que as mesmas se assumem como competências próprias deste pessoal.

A título meramente exemplificativo da jurisprudência acabada de enunciar podemos indicar os Acs. de 25-11-93 – AD 395, de 1-3-95 – AD 403, de 9-7-96 – Rec. 39983, de 15-1-97 (Pleno)- Rec. 37428, de 30-4-97 – Rec. 35259, de 4-6-97 – Rec. 40440, de 9-7-97 (Pleno) – AD 431, de 9-12-98 (Pleno) – Rec. 37185, de 15-12-98 – Rec. 44073, de 28-4-99 (Pleno) – Rec. 40256, de 12-5-99 – Rec. 44684, de 17-6-99 – Rec. 41820, de 9-11-99 (Pleno) – Rec. 45085, de 13-4-00 – Rec. 45398, de 19-6-01 – Rec. 43961, de 29-11-01 – Rec. 40865, de 29-5-01 – Rec. 47237, de 25-4-01 – Rec. 46794, de 20-5-02 – Rec. 442, de 9-5-02 – Rec. 48272, de 8-5-02 – Rec. 47279, de 2-5-02 – Rec. 47947, de 5-2-02 – Rec. 47841, de 18-12-02 – Rec. 1318/02, de 20-12-02 – Rec. 467/02.

Este mesmo entendimento tem sido reafirmado naqueles casos em que a Entidade Recorrida detém uma categoria igual ou hierarquicamente inferior à de Director-Geral.

Vide, em especial, os Acs. de 9-12-93 – Rec. 31893, de 9-7-96 – Rec. 38827, de 1-10-96 – Rec. 40022 e de 21-4-99 – Rec. 43002.

(… ) Tratando-se no caso dos autos de aferir da natureza da competência atribuída a um Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais é patente que também quanto a esta Autoridade Administrativa se podem convocar as razões que legitimam o entendimento jurisprudencial afirmado no que concerne aos Directores-Gerais, desde que, como é óbvio, tal entendimento se concilie com o regime legal aplicável, designadamente, se, como sucede na situação em análise, se considerar que o Legislador não atribuiu uma competência própria e exclusiva ao Director Regional.

(…) A isso não obsta a circunstância de as DRARN’s serem dotadas de autonomia administrativa e se apresentarem como serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente, nos termos do artigo 3º, nº 4 do DL 187/93, de 24/5 e do artigo 1º, nº 1, do DL 190/93, de 24-5.

(…) É que a atribuição de autonomia administrativa às Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais visou a aplicação a essas Direcções da reforma da contabilidade pública, levada a efeito pela Lei 8/90, de 20-2 e regulamentada pelo DL 155/92, de 28-7. Tal é o que se pode retirar do artigo 2º, nº 1 da citada Lei, de onde resulta que os actos administrativos “definitivos e executórios” aí previstos respeitam à vertente financeiro-contabilística, neles se não incluindo a competência própria e exclusiva para a prática de actos de embargo de obras de construção, por violação do regime constante do DL 93/90, de 19-3.

Vemos, assim que não se pode ligar, sem mais, o conceito de autonomia administrativa à prática de actos administrativos passíveis de imediato recurso contencioso. Cfr., nesta linha, entre outros, os Acs. deste STA, de 21-12-95 – Rec. 37213, de 7-11-96 – Rec. 39388, de 21-4-99 – Rec. 43002, de 19-01 (Pleno) – Rec. 43961, de 29-11-01 – Rec. 40865 de 2-5-02 – Rec. 47947

Importa, ainda, salientar que o apelo que (…) se pretende fazer ao Ac. deste Pleno, de 6-6-02 – Rec. 39553 não deixa de ser irrelevante para a solução do presente pleito. De facto, a situação contemplada no dito aresto do Pleno tinha a ver com um acto praticado por um instituto público, dotado de personalidade jurídica, o que, manifestamente, se não verifica no caso dos autos em que estamos em face de Serviços do Estado que integram o Ministério do Ambiente, ainda que desconcentrados. Por outro lado, importa não esquecer que as Direcções Regionais se integram na orgânica do Ministério do Ambiente (cfr. o artigo 1º, n º 1, do DL 190/93, de 24-5), estando directamente dependentes do Ministro do Ambiente (ver o artigo 1º, nº 2, do mesmo Diploma).

Acresce que o facto de as DRARN’s serem órgãos desconcentrados não contribuiu decisivamente para a tese que aponte para a existência de uma competência própria e exclusiva dos Directores-Regionais. Com efeito, tal como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, a desconcentração administrativa prevista no nº 2, do artigo 267º da CRP “traduz-se simplesmente numa deslocação de competência no âmbito da própria organização administrativa do Estado, dos órgãos centrais para os órgãos periféricos, dos órgãos superiores parar os órgãos inferiores”, sendo que o citado preceito constitucional expressamente refere que a desconcentração se fará “sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção e superintendência do Governo”.

Do exposto se pode concluir que não é seguramente com base no fenómeno da desconcentração que se pode ver um argumento decisivo para a tese da existência de competência própria e exclusiva dos Directores-Regionais, não sendo a desconcentração, nos moldes em que ela se verificou no caso em discussão, suficiente para, por si só, transformar um órgão subalterno em órgão dotado da competência exclusiva, tanto mais que não decorre do já citado diploma legal uma desconcentração absoluta susceptível de fazer cessar a relação hierárquica com o Governo.

Ora, como decorre do antes exposto as DRARN’s não constituem pessoas colectivas distintas e individualizadas em relação ao Estado, mas, apenas, serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais, dotados de autonomia administrativa e financeira, tratando-se de serviços regionais do Estado, dependentes directamente do Governo, pertencendo à administração estadual directa.

Sucede que, ex vi da alínea a), do artigo 199º da CRP, a administração directa do Estado está sujeita ao poder de direcção do Governo. Por força desse poder de direcção, típico da hierarquia, toda a administração estadual directa é, em princípio, subordinada, presumindo-se que todos os órgãos e agentes que a prosseguem estão hierarquicamente subordinados ao Governo.

A este nível, a lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas apenas para a limitar (cfr., o Ac. deste Pleno, de 15-10-02 – Rec. 45917 e de 3-3-04 – Rec. 871/03 e Paulo Otero, in “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, a págs. 381). No modelo que se tem vindo a descrever a regra, é como já se viu, a da mera desconcentração relativa, com persistência de hierarquia e poderes de controlo do Governo, devendo considerar-se excepcionais os casos em que a lei retira ao Governo toda a possibilidade de rever os actos dos órgãos locais investidos de competência própria (ver, Afonso Queiró, in “Desconcentração”, in DJAP, III, a págs. 577 e sgts.).

Temos, assim, que (…) a competência dos Directores-Regionais do Ambiente e dos Recursos Naturais a que alude o nº 1, do artigo 14º do DL 93/90 (na redacção dada pelo DL 213/92, de 12-10) e o artigo 17º do DL 190/93, de 24-5, é própria mas não exclusiva, tratando-se de actos de subalternos directamente dependentes do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais (cfr. o artigo 1º, nº 2, do DL 190/93). No sentido de os Directores Regionais do Ambiente não deterem competência exclusiva vide, entre outros, os Acs. deste STA, de 29-5-01 – Rec. 47237, de 29-11-01 – Rec. 40865, de 5-2-02 – Rec. 47841, de 2-5-02 – Rec. 47947, de 8-5-02 – Rec. 47729, de 9-5-02 – Rec. 48272, de 5-6-02 – Rec. 442/02, de 20-11-02 – Rec. 467/02. de 18-12-02 – Rec. 1318/02, de 22-5-03 – Rec. 506/03 e de 3-3-04”

2.2.2. Argumentam ainda os recorrentes que a definitividade vertical é inadmissível como condição de recorribilidade.

Todavia, ela era imposta pelo artº 25º/1 da LPTA e não se vêem razões para rejeitar a sua aplicação.

É certo que a alteração introduzida na redacção do artº 268º da CRP pela Lei Constitucional nº 1/89, deslocou o critério de selecção dos actos recorríveis da definitividade para a lesividade, alargando, assim, a recorribilidade a certos actos que até aí eram contenciosamente inimpugnáveis.

Todavia, uma coisa é a ampliação da garantia e outra é a abertura imediata das portas do tribunal. No caso dos actos do subalterno, a exigência de prévio recurso hierárquico como via de, em primeira linha, esgotar a possibilidade da satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administrativo, em princípio, não inviabiliza nem restringe a tutela judicial efectiva dos administrados, “dado que o acto é recorrível mediatamente, incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o recurso” (cf. VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa”, 3ª ed., pp. 236/237).

Trata-se de um mero condicionamento legítimo, não desproporcionado e justificado pela tutela de outros valores constitucionalmente relevantes que o modelo hierárquico de organização visa assegurar. Como refere PAULO OTERO (Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, pp. 404-405) “a hierarquia, ao assegurar a unidade da acção administrativa, surge como estrutura organizativa passível de melhor concretizar e garantir os princípios constitucionais da igualdade, justiça, imparcialidade e proporcionalidade ao nível do procedimento administrativo” e “permite conciliar a eficiência administrativa e a tutela dos administrados, sendo a principal garantia destes contra a inconveniência e inoportunidade dos actos administrativos”.

Portanto, o artº 25º LPTA, interpretado, como foi na sentença, como o sentido de exigência do pressuposto da impugnação administrativa necessária não contraria o nº 4 do art. 268º CRP.

Assim o tem entendido a Jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf. os acórdãos de 1994.11.17 – recº nº 34 709, de 1996.06.20 – recº nº 39 787, de 1999.12.17 – recº nº 45 163 (Pleno), de 2002.07.05 – recº nº 442/02-13 e de 2002.10.16 – recº nº 202/02) e a Jurisprudência do Tribunal Constitucional (vide acórdãos 603/95, Procº 223/96, in DR II de 1996.03.14 e 425/99/T, Procº 1116/98, in DR II de 1999.12.03).

2.2.3. Não obstante, a obrigatoriedade de recurso hierárquico, pode, por vezes, implicar um caminho para a reacção contenciosa que, nas palavras do acórdão do Pleno de 1999.12.17 – recº nº 45 163 de tão sinuoso e eriçado de escolhos, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso.

Em tais situações, a garantia constitucional de tutela judicial efectiva reclama a abertura imediata da via contenciosa.

Alegam os recorrentes que o caso em apreço configura uma dessas situações. Argumentam em defesa da sua tese, em primeiro lugar, ser de grande complexidade indagar, em tempo útil, no prazo que lhes foi fixado para proceder à remoção da estrutura do estabelecimento, da norma fundamentadora do acto, em razão de este ser completamente omisso quanto à respectiva habilitação legal. Em segundo lugar, invocam a lesividade material e efectiva que a vigência do acto representaria. Finalmente, dizem que a dificultar a interposição do recurso contencioso deve considerar-se ainda a circunstância de a Administração, na notificação, não ter cumprido o disposto no artº 68º/1/c) do CPA indicando “o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito.”

Ora, em relação a este último argumento, reiteramos o entendimento deste Tribunal de que a omissão de tal menção na notificação, nem habilita o particular a presumir que do acto cabe impugnação contenciosa, nem o desonera de proceder a uma correcta avaliação da situação concreta e ajuizar sobre a recorribilidade ou irrecorribilidade da decisão administrativa em causa (vide, por todos, o acórdão do Pleno de 2002.06.06 – rec. nº 39459).

Além disso, a necessidade de os recorrentes averiguarem, por si, da definitividade do acto, que, atenta a respectiva falta de vinculação, sempre se verificaria ainda que a menção estivesse presente (cf. acórdão STA de 2006.03.23 – rec. nº 37/06).

Assim, conhecendo aqueles a autoria do acto, e sabendo que a ordem de remoção tinha sido dada, sem invocação de delegação de poderes, tendo por fundamento o facto de a licença ter caducado (cf. doc. nº 1 a fls 47), circunstância esta que lhe abria a possibilidade de conhecer o quadro legal aplicável (o que, aliás, está sobejamente demonstrado na petição inicial), a avaliação da situação concreta, neste contexto, se carecia de um cuidado juízo de apreciação, não envolvia particularidades que a tornassem mais espinhosa do que na generalidade dos casos em que ao cidadão se exigia que elegesse o meio adequado de reacção para garantir a tutela judicial efectiva da sua posição jurídica. Tutela essa que, no caso em análise, lhe era adequadamente assegurada com o efeito suspensivo típico do recurso hierárquico necessário.

Não se descortinam, pois, motivos para desaplicar a regra geral de que só os actos verticalmente definitivos eram susceptíveis de impugnação.

Concluindo: a sentença recorrida decidiu bem ao rejeitar o recurso contencioso com fundamento em falta de definitividade vertical do acto contenciosamente impugnado.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes.

Taxa de justiça: 200 Euros (duzentos Euros);

Procuradoria: 100Euros (cem Euros);

Lisboa, 15 de Novembro de 2006. – Políbio Henriques (relator) – João Belchior – Edmundo Moscoso.