0373/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo A... interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, recurso contencioso com vista à declaração de nulidade ou anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal do Porto que, na sequência de uma denúncia feita pela Fábrica da Igreja de S. Miguel de Nevogilde (FISMN), ordenou o embargo das obras que vinha efectuando ao abrigo do alvará de licença de construção nº 59/90. Por decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, proferida a fls. 56 e seguintes, foi concedido provimento ao recurso contencioso, e anulado o acto recorrido com fundamento na preterição da audiência prévia, prevista no artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo . Inconformados com a decisão referida em 1.2, dela recorreram, para este Supremo Tribunal Administrativo, o Presidente da Câmara Municipal do Porto e a ... de Nevogilde. O Presidente da Câmara Municipal do Porto não apresentou alegações, pelo que o respectivo recurso foi declarado deserto pelo despacho do Exmº Juiz a quo de fls. 78v, e a ... de Nevogilde apresentou as alegações de fls. 70 e seguintes, as quais concluiu do seguinte modo: No caso de acto administrativo que ordene embargo de obra que não deva prosseguir, não há lugar a audiência de interessados a preceder aquele acto. Caso contrário, urgindo pôr cobro imediato a uma situação ilegal, a demora decorrente da audiência prévia, pode pôr em risco sério o interesse e a ordem pública. Este interesse, de âmbito geral e global, não se compadece com a necessidade de um despacho fundamentado que dispense a audiência prévia. A qual nunca deverá preceder o acto a proferir, de embargo. Aliás, é nesse mesmo sentido o Acórdão do Tribunal Pleno do S.T.A. atrás referido, como decorre da sua parte transcrita nesta alegação.” 1.5 O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls. 85 e 86 do seguinte teor: “A sentença impugnada, julgando verificado o vício de forma decorrente de preterição da formalidade essencial da audiência prévia, anulou o despacho do Presidente da Câmara Municipal do Porto, datado de 15 de Dezembro de 2.000, nos termos do qual foi ordenado o embargo de uma obra que o ora recorrido vinha realizando ao abrigo de uma licença de construção. Defende a recorrente, na sua alegação de recurso, que tratando-se de um acto administrativo que ordena um embargo não haveria lugar a audiência de interessados, dado que a demora resultante da efectivação dessa formalidade colocaria em " risco sério o interesse e ordem pública", tão pouco se compadecendo com a necessidade de um despacho fundamentador. A razão, a meu ver, não assiste à recorrente. Não se desconhece que o embargo administrativo se define como uma medida cautelar, com carácter preventivo e urgente, visando impedir a continuação de uma obra violadora da legalidade. No entanto, a referida natureza do embargo não determina necessariamente que, em qualquer circunstância e sem despacho que tal fundamente, seja legítima a não efectivação da audiência prévia do destinatário atingido por aquela medida. A audiência do interessado reveste uma dimensão concretizadora do imperativo constitucional do artigo 267.º, n.º 5 da Constituição, visando assegurar a sua participação na formação da vontade da administração e dai que a eventual urgência da decisão apenas poderá servir de suporte para a não concretização dessa audiência em casos excepcionais e sempre tendo em conta as circunstâncias concretas da situação, da natureza dessa decisão e o modo como se desenrolou a è fase procedimental que a precedeu, sem nunca se prescindir de uma justificação pertinente - cfr., entre outros, acórdãos de 12-7-97, 24-5-00 e 13-12-01, nos recursos n.ºs 41.616, 44.714 e 41.533 (do Pleno da secção), respectivamente. Ora, na situação em apreço, encontrando-se a obra a embargar até então devidamente licenciada, providencia essa que fora requerida ao Presidente da Câmara por um terceiro alegando que a mesma ocupava parcialmente um terreno que lhe pertencia e tendo-se concluído na sequência de um procedimento que durou cerca de mês e meio existirem dúvidas quanto á titularidade da faixa de terreno em causa, nada parece justificar que o destinatário dessa ordem de embargo não se pronunciasse em momento prévio á respectiva tomada de decisão. Concluindo, a não realização da audiência prévia do ora recorrido traduz uma preterição de uma formalidade essencial que a lei impõe, donde que integre vício de forma procedimental causador de invalidade do acto recorrido contenciosamente, como se decidiu na sentença sob recurso. Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido.” 2 - Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2.1 - Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: “1- Em 22 de Dezembro de 1994, ... comprou os seguintes terrenos destinados a construção e sitos na Avenida ..., freguesia de Nevogilde, cidade do Porto: o terreno com a área de 643,50 m2, inscrito na respectiva matriz predial urbana sob o artigo 1312 e descrito na Segunda Conservatória do Registo Predial do Porto sob o nº 52445, e o terreno com a área de 178,50 m2, inscrito na respectiva matriz predial urbana sob o artigo 1313 e descrito na Segunda Conservatória do Registo Predial do Porto sob o nº 52446 – ver escritura de folhas 3 a 7 do PA; 2- Em 9 de Maio de 1996, ... requereu ao Presidente da CMP, na qualidade de proprietária desses terrenos, licença para neles construir uma moradia unifamiliar , requerimento este que deu origem ao processo de obras particulares (POP) nº10694/96 – ver PA, nomeadamente sua folha 1; 3- Para o efeito, e além do mais, instruiu este requerimento com a planta topográfica que consta de folha 18 do PA, dada por reproduzida; 4- Em 3 de Abril de 1997, o Vereador do Pelouro de Urbanismo e Planeamento (PUP) da CMP deferiu-lhe a pretendida licença de construção – ver PA, folha não numerada; 5- Em 1 de Julho de 1999, o recorrente comprou a ... os terrenos referidos no ponto 1 supra, fazendo constar expressamente da escritura que aos terrenos corresponde o POP nº10694/96 – ver escritura junta ao PA, em folhas não numeradas; 6- Em 28 de Fevereiro de 2000, a CMP emitiu, a favor de ..., o alvará de licença de construção nº59/00, junto no PA em folha não numerada, e dado por reproduzido; 7- Em 31 de Outubro de 2000, a FISMN requereu ao Presidente da CMP que mande embargar a obra de construção que se está a efectuar em Nevogilde, na rua ..., com a licença de construção nº 59/00, pois está a ocupar terreno que é nossa pertença em mais ou menos 400 m2, instruindo este requerimento com um levantamento cadastral, cópia do artigo nº 1349 da matriz cadastral e do nº 48801 da Segunda Conservatória do Registo Predial do Porto referente ao prédio rústico conhecido por ... – ver PA, folhas não numeradas; 8- Em 5 de Dezembro de 2000, o Director do Departamento de Gestão Urbanística (DGU) da CMP despachou: existe desconformidade entre a área constante da descrição predial e a área constante da delimitação do prédio na PT a folha 18 da licença 59/00. Deverá analisar-se juridicamente o problema, tendo ainda em consideração que o actual proprietário do prédio é o A... o (conforme escritura anexa) muito embora não exista no processo o respectivo averbamento (como imposto pelo DL 445/91 ) – ver PA folha não numerada; 9- Em 7 de Dezembro de 2000, e na sequência deste despacho, o jurista da CMP emitiu parecer no sentido da revogação do acto licenciador e do embargo da obra – tudo conforme consta de folhas 17/18 dos autos, e do PA, em folhas não numeradas; 10- Em 7 de Dezembro de 2000, e na sequência deste parecer, o Director do DGU da CMP informou: Em face da natureza das infracções detectadas e conforme parecer jurídico supra, solicita-se despacho da Exª Presidência que determine o embargo imediato da obra – ver folha 18 dos autos e PA, em folha não numerada; 11- Em 15 de Dezembro de 2000, e na sequência deste despacho, o Presidente da CMP decidiu: Concordo com a informação antecedente. PROVIDENCIE-SE – ver folha 18 dos autos e PA, em folha não numerada - acto administrativo recorrido ; 12- Em 19 de Dezembro de 2000, foi embargada a obra levada a cabo pelo recorrente, tendo este sido notificado, nesta data, da decisão aqui recorrida – ver "Auto de Embargo" constante de folha 19 dos autos e de folha não numerada do PA; 13- Em 19 de Fevereiro de 2001, deu entrada em tribunal o presente recurso contencioso.” – O Direito – A Recorrente ... de Nevogilde discorda da decisão judicial recorrida, que anulou o despacho do Presidente da Câmara Municipal do Porto contenciosamente impugnado, com fundamento na preterição da audiência prévia, prevista no artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo , sustentando, em síntese: No caso de acto administrativo “que ordene embargo de obra, que não deva prosseguir, não há lugar a audiência de interessados a preceder aquele acto”, pois “caso contrário, urgindo pôr cobro imediato a uma situação ilegal, a demora decorrente da audiência prévia, pode pôr em risco sério o interesse e a ordem pública” interesse esse, de ordem geral e global, que não se compadeceria com a necessidade de um despacho fundamentado que dispense a audiência prévia, que jamais deveria existir, sempre que esteja em causa um despacho de embargo. Cita em abono da tese que defende a doutrina do acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 15.11.01. Não tem, porém, razão. Como resulta da matéria de facto considerada assente, o despacho anulado pela decisão recorrida, concordando com Informação Jurídica e proposta nesse sentido, revogou o anterior licenciamento da obra em causa e determinou o respectivo embargo, por se ter considerado correcta a denúncia da ora Recorrente, segundo a qual haveria uma desconformidade (de 100m2) entre a área constante da descrição predial e a constante da delimitação do prédio na Planta Técnica da licença de construção nº 55/00, pertencendo a área de 100m2, em que se traduzia tal desconformidade, à ora Recorrente, o que terá determinado que, no processo de licenciamento, os serviços analisassem o projecto com base em pressupostos errados. A decisão judicial recorrida considerou que, ao proferir aquele despacho, sem previamente ouvir o Recorrente sobre a projectada decisão, que se repercute negativamente na respectiva esfera jurídica, foi violado o artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo , determinante da anulabilidade do acto. Ponderou ainda a mesma decisão que, a Administração tem a obrigação de proferir despacho fundamentado “quando entenda ser dispensada ou de dispensar a audiência prévia”. Nenhuma censura merece o assim decidido pela sentença do Tribunal Administrativo de Círculo, ao invés do sustentado pela Recorrente, nos termos que acima se deixaram sintetizados. Na verdade: 2.2.2 – Conforme se faz notar no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 12-6-97, recurso nº 41 616-Z (in Apêndices ao DR., II Série, pág. 4718 e seguintes) o artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo , surge na sequência e em cumprimento da directiva constitucional contida no nº 4 do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa, obrigando o órgão administrativo competente a, de alguma forma, associar o administrado à preparação da decisão final. Por se tratar de direito constitucional concretizado, tal princípio terá mesmo de prevalecer sobre todas as normas contidas em leis especiais e onde não se mostre garantido com igual extensão ao configurado no Código do Procedimento Administrativo. O cumprimento da formalidade em análise, visa não só garantir a participação do interessado nas decisões que o afectam, como ainda contribuir para o acerto das decisões administrativas, permitindo a quem tem de decidir “o melhor conhecimento possível das realidades”, como já salientava Sérvulo Correia nas suas Noções Fundamentais de Direito Administrativo (ob. citada, pág. 124). Trata-se, portanto, de formalidade essencial, de cumprimento obrigatório em todos os casos, a não ser que se esteja perante alguma das situações previstas no artigo 103º, nº 1, alíneas a), b) e c), ou quando ocorra alguma das hipóteses contempladas nas alíneas a) e b) do nº 2 do mesmo artigo, que permitem ao órgão instrutor dispensar a audiência. Em tais casos, deverá a Administração proferir decisão fundamentada da qual constem os motivos pelos quais entende não haver lugar a audiência ou dever a mesma ser dispensada, conforme também se salienta na sentença recorrida (v. anotação ao artigo 103º no C.P.A. Anotado de Mário Esteves de Oliveira e outros; acórdão da 1ª Secção deste STA de 16-6-97, recurso nº 41 616-Z, acima citado e acórdão de 24-5-00, recurso 44 714, entre outros). A urgência deve ser objectiva e a sua enunciação e justificação devem ser anteriores ou contemporâneas do acto (neste sentido, o acórdão deste STA, de 24-5-00, já citado). A Administração não goza de um poder discricionário de livremente integrar o conceito de urgência, a qual “ deverá estar ligada a imperativos indeclináveis inerentes à ordem pública. A urgência deverá, por outro lado, ser concebida como uma noção circunstancial, com base em factos concretos, que legitimem o abandono de um procedimento normal, para se adoptar um procedimento excepcional e onde o factor tempo se apresenta como elemento determinativo e constitutivo ” (acórdão do STA de 12-6-97, recurso nº 41 616, sublinhado nosso). Assim, conforme bem se refere no acórdão de 12-6-97, que vimos citando “a decisão que a Administração entenda dever tomar no âmbito da citada alínea a) do nº 1, do artigo 103º terá de ser devidamente fundamentada mediante a identificação do específico interesse público a prosseguir com a decisão e tido por incompatível com a observância da audiência”. Neste particular contexto, a Administração terá de proceder não só à “indicação dos factos que revelam não apenas uma urgência, como também que é tal que aniquila a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei, bem como a eventual ponderação da sua substituição por outras medidas provisórias” (cf. a já citada obra de M. Esteves de Oliveira, P. Amorim, a pág. 463). A urgência terá, por outro lado, que ser “referida em relação à situação objectiva real, que a decisão procedimental” visa “regular, não em relação à urgência procedimental (cf. os AA e obra acabada de citar, pág. 464)”. Ora, no caso vertente, como resulta da matéria de facto assente, não existe qualquer alusão às razões pelas quais se entendeu não proceder à audiência prévia do interessado, designadamente, porque motivos a decisão de revogar o licenciamento e determinar o embargo imediato da obra era, na situação concreta, de tal forma urgente, que não era possível ouvir o interessado, mesmo no prazo mínimo de dez dias previsto no artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo . Acresce que, também não se pode retirar dos documentos do processo instrutor (juntos aos autos) qualquer razão passível de justificar a não audiência do interessado fundada no carácter urgente da decisão adoptada, sendo, aliás, de salientar que, desde a data em que foi proferido despacho, pelo ..., a ordenar o envio do processo à D.M.S. para a análise do mesmo (13-11-00) e a emissão da Informação Jurídica, com a qual concordou o despacho recorrido (17-12-00), mediou mais de um mês (fls. 16 a 18 inclusive). Ora, não se entende porque razão os Serviços Jurídicos puderam dispor desse tempo para analisar o processo e o particular não pôde dispor de 10 dias para se pronunciar em assunto que de forma tão gravosa o afecta. Cabe ainda referir que a situação sobre que versou o acórdão do Pleno da 1ª Secção, a que se refere a conclusão E) das alegações da recorrida particular no recurso contencioso, ora recorrente, tem contornos factuais muito diferentes da situação dos presentes autos - Embargo decretado pelo Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, perante licenciamento camarário nulo, em área de Reserva Natural, sem autorização prévia do Parque Natural da Ria Formosa – o que, desde logo, e atento o que acima se deixou exposto quanto à importância da situação objectiva real a que se reporta a decisão administrativa concreta, torna ilegítimas quaisquer extrapolações do decidido em tal aresto quanto à desnecessidade da audiência prévia no presente caso. Face ao exposto, impõe-se concluir que, a sentença recorrida não merece censura, improcedendo todas as conclusões das alegações da Recorrente. 3 - Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida. Sem custas, por delas estar isenta a Recorrente. Lisboa, 7 de Maio de 2003 Maria Angelina Domingues - relatora- J.Simões de Oliveira - António Samagaio